心血瘀阻 [沈巋:《緊急通知》難阻血拆]
發(fā)布時(shí)間:2020-03-12 來源: 歷史回眸 點(diǎn)擊:
9月9日,最高人民法院的官方網(wǎng)站上,出現(xiàn)一條《最高人民法院關(guān)于堅(jiān)決防止土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》。 該通知說強(qiáng)調(diào)法院在拆遷強(qiáng)制執(zhí)行中的監(jiān)督作用,最引人注意的部分是:如果強(qiáng)拆中遇到極端行為者,如自殺自焚,原則上必須立即停止。有評(píng)論認(rèn)為,此通知“是血腥拆遷的終結(jié)者”。
但本報(bào)訪談對(duì)象北大法學(xué)院副院長沈巋―曾上書全國人大、建議修改拆遷條例的五學(xué)者之一―并不這么認(rèn)為,“這遠(yuǎn)沒有解決根本性問題,只是在枝節(jié)上糾纏不休”。
不合適措辭有違法理
時(shí)代周報(bào):最高法院9月9日公布在其官方網(wǎng)站的《最高人民法院關(guān)于堅(jiān)決防止土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》(以下簡稱《緊急條例》),不到一天,就消失了,至少在其官方網(wǎng)站上,我們已經(jīng)找不到這個(gè)《通知》。其背后可能的原因是什么?
沈巋:我不知道最高法院先公布、后撤銷是出于什么考慮。在這個(gè)《緊急通知》里,我看到有些是重申法律的明確規(guī)定。但也有些內(nèi)容,并不是作為最高法院應(yīng)該采用的措辭。其中有些規(guī)定不是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆烧Z言,而是政策性語言。當(dāng)然,最高法院面對(duì)當(dāng)前暴拆、血拆層出不窮的嚴(yán)峻形勢,作出政策性的聲明是否合適,值得商討和研究。最高法院先公布、后撤銷的做法,是不是出于對(duì)內(nèi)容可能引起的質(zhì)疑有所顧慮,我就不太清楚了。
這個(gè)《緊急通知》里面涉及的內(nèi)容比較多。首先,相比較今年一月份實(shí)施的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下稱《新條例》)來說,它適用的范圍更加廣泛,不僅僅涉及到城市,也包括農(nóng)村。根據(jù)通知的標(biāo)題和內(nèi)容,它顯然是適用于集體土地征收、集體土地上房屋拆遷的。另外,通知法院受理、審查政府申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的程序做了更加明確的指示,對(duì)于政府申請(qǐng),法院應(yīng)該怎么嚴(yán)格把關(guān)、怎么審查申請(qǐng)是不是合法,裁定執(zhí)行的應(yīng)該采取哪些協(xié)調(diào)性措施等,《緊急通知》都做了比較多的規(guī)定。如果說《緊急通知》中的內(nèi)容能夠貫徹實(shí)施的話,確實(shí)也能夠起到法院在強(qiáng)制執(zhí)行過程中的監(jiān)督作用,能夠在一定程度上緩解現(xiàn)在的矛盾和沖突。
時(shí)代周報(bào):你所說的《緊急通知》中有一些“最高法院不應(yīng)該有的措辭”,具體是指哪幾條?
沈巋:第三條有關(guān)“嚴(yán)控先于執(zhí)行”的規(guī)定里,有“原則上不先予執(zhí)行,確需先予執(zhí)行的,必須報(bào)上一級(jí)法院批準(zhǔn)”。這個(gè)實(shí)際上是突破了《行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下稱“司法解釋”)的規(guī)定。本來,上級(jí)法院和下級(jí)法院是監(jiān)督指導(dǎo)的關(guān)系,但此《通知》說要“經(jīng)過上級(jí)法院批準(zhǔn)”,這就使得申請(qǐng)法院執(zhí)行的過程變成行政化的過程了,違背了現(xiàn)行司法體系的基本性質(zhì)。當(dāng)然,它用意是好的,希望通過上一級(jí)法院,來監(jiān)督或者支持下一級(jí)法院先予執(zhí)行的活動(dòng)。但是,這就明顯把司法行政化了,把上下級(jí)法院的關(guān)系變成了一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。
時(shí)代周報(bào):第五條所規(guī)定的“凡涉及征地拆遷的強(qiáng)制執(zhí)行案件,相關(guān)法院在執(zhí)行前必須報(bào)上一級(jí)法院審查同意后方可實(shí)施”,也同樣有違法理?
沈巋:是的,也同樣存在類似問題。應(yīng)該是加強(qiáng)上級(jí)法院的監(jiān)督指導(dǎo),而不是形成一個(gè)類似審批的程序。這個(gè)肯定是不合適的。根據(jù)最高法院關(guān)于《行政訴訟法》的司法解釋第86條第2款規(guī)定,“基層人民法院認(rèn)為執(zhí)行確有困難的,可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民法院執(zhí)行;上級(jí)人民法院可以決定由其執(zhí)行,也可以決定由下級(jí)人民法院執(zhí)行。”這個(gè)規(guī)定相當(dāng)于讓上級(jí)法院決定是上級(jí)法院執(zhí)行還是依然由下級(jí)法院執(zhí)行,它符合法院之間的監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系。而《緊急通知》規(guī)定的卻是下級(jí)法院在執(zhí)行之前還要報(bào)上級(jí)法院批準(zhǔn)。
不治本的細(xì)節(jié)關(guān)懷
時(shí)代周報(bào):《通知》中被媒體強(qiáng)調(diào)最多的,就是其中“慎用強(qiáng)制手段”和“極端行為、可能造成人身傷害等惡性事件的,一般應(yīng)當(dāng)停止執(zhí)行或首先要確保當(dāng)事人及相關(guān)人員的人身安全”,這一條對(duì)弱勢的被拆遷人保障力度有多大?
沈巋:新條例第三十二條規(guī)定“采取暴力、威脅等方法阻礙依法進(jìn)行的房屋征收與補(bǔ)償工作,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任;構(gòu)成違反治安管理行為的,依法給予治安管理處罰”。這個(gè)規(guī)定原意是希望被拆遷人明白,不能用暴力、威脅等方式來對(duì)抗依法進(jìn)行的拆遷。但是,現(xiàn)實(shí)中,對(duì)征收拆遷是否“依法進(jìn)行”,政府和被拆遷人之間會(huì)有不同的認(rèn)識(shí)。尤其是,在一些政府強(qiáng)行推行的建設(shè)項(xiàng)目之中,政府認(rèn)為是在搞經(jīng)濟(jì)建設(shè),為地方謀福利,但被拆遷人可能會(huì)認(rèn)為政府既沒有遵循公共利益原則,更多的是認(rèn)為沒有公平補(bǔ)償,是違法拆遷。這就容易造成當(dāng)事人以極端的行為來對(duì)抗拆遷活動(dòng)。
針對(duì)這種情況,《緊急通知》要求遇到當(dāng)事人極端行為、可能造成人身傷害的,法院“一般應(yīng)該停止執(zhí)行”。也就是說,為避免人身傷害,原則上應(yīng)該停止強(qiáng)制拆遷活動(dòng)。當(dāng)然,通知同時(shí)還規(guī)定“或者首先要確保當(dāng)事人的人身安全”。這就意味著,停止執(zhí)行并不意味著永遠(yuǎn)停止執(zhí)行。若征收、補(bǔ)償都是依法的、公平的,也不能任由一些有可能出現(xiàn)獅子大開口的釘子戶阻撓建設(shè)順利進(jìn)行。所以,如果人身安全首先得到保障,也可以再考慮執(zhí)行。
其實(shí),要減少、避免出現(xiàn)暴拆、血拆事件,歸根結(jié)底還是上游環(huán)節(jié)。如果說上游的公共利益標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)到位了,普通老百姓怎么會(huì)采取極端行為呢?現(xiàn)在恰恰是上游環(huán)節(jié)沒有做好,到下游環(huán)節(jié),就頻頻出現(xiàn)極端的對(duì)抗。據(jù)我了解,比如深圳,他們搞拆遷的活動(dòng),基本上沒有出現(xiàn)過這種極端對(duì)抗的情況。用地方官員的話,簡單地說就一個(gè)字:“錢”,把所有的事情都搞定。這種說法可能比較片面,但實(shí)際情況確實(shí)是,很多的極端對(duì)抗都是因?yàn)楫?dāng)事人對(duì)補(bǔ)償?shù)念~度非常不滿。特別是集體土地上發(fā)生的征收、拆遷。
集體土地征收補(bǔ)償?shù)膯栴}很復(fù)雜,它不像城市國有土地上的房屋,有一個(gè)獨(dú)立的市場交易價(jià)格。在國家壟斷土地一級(jí)市場的情況下,集體土地沒有一個(gè)獨(dú)立的可參照的市場價(jià)格。而據(jù)不完全估計(jì),現(xiàn)在70%―80%的拆遷發(fā)生在集體土地上,暴力拆遷、野蠻拆遷也大部分發(fā)生在集體土地上。從法律的角度來說,我們的立法者要對(duì)《土地管理法》進(jìn)行“大修”,才能在根本上解決問題,而不是在細(xì)枝末節(jié)上來回糾纏。
時(shí)代周報(bào):這個(gè)通知,是不是會(huì)劃出一道底線,在面對(duì)民眾以生命對(duì)抗強(qiáng)制拆遷時(shí),必須要停止?
沈巋:或許有這樣的正面作用。但是,如果反過來說,是不是也會(huì)對(duì)民眾的極端行為造成鼓勵(lì)?從尊重生命的角度來講,我們不鼓勵(lì)這樣去做,盡管如果置換一下角色的話,有可能我也不得不選擇這樣。我們同情、理解采取極端行為的人,但如果人人都把自殺自焚等極端行為作為對(duì)抗拆遷的有利武器,到底是好是壞?萬一大家都認(rèn)為我只要采取這樣一種“威脅”的手段,政府或法院就一定能夠停止執(zhí)行。那么,這個(gè)社會(huì)會(huì)是什么樣的?想想都讓人感覺很恐怖。
根本問題是修訂《土地管理法》
時(shí)代周報(bào):《緊急通知》第六條說,“各級(jí)法院要依靠黨委,事先向黨委報(bào)告,要相互協(xié)調(diào)配合,同時(shí)又要‘裁執(zhí)分離’,法院審查,政府組織實(shí)施。這兩點(diǎn)是不是有矛盾之處?分別各自保障什么?
沈巋:實(shí)踐中,地方政府做征地活動(dòng),地方黨委肯定也是意見統(tǒng)一的,建設(shè)項(xiàng)目肯定要推行下去。政府一方要保證項(xiàng)目順利推行,被拆遷人一方不愿意拆遷,才會(huì)涉及到強(qiáng)制執(zhí)行。而強(qiáng)制執(zhí)行又可能會(huì)引起一些惡性事件,甚至是有重大影響的事件,所以,法院向地方黨委報(bào)告,實(shí)際上就是要溝通可能存在的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。通過這種報(bào)告制度,讓黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào),預(yù)防可能存在的這種惡性事件。另外,“裁執(zhí)分離”是法院只負(fù)責(zé)根據(jù)政府申請(qǐng)來裁定要不要執(zhí)行,如果要強(qiáng)制執(zhí)行,具體組織實(shí)施還是由政府來做。《緊急通知》中提到的黨委、政府和法院究竟是什么關(guān)系呢?可以看得出來,通知仍然強(qiáng)調(diào)黨委是一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者,法院審查認(rèn)定確實(shí)需要強(qiáng)制執(zhí)行,有可能會(huì)帶來社會(huì)不穩(wěn)定的后果,就要向地方黨委匯報(bào)。在中國現(xiàn)實(shí)的政治和行政體制之中,向地方黨委報(bào)告和裁執(zhí)分離并不矛盾。
但是,在最高法院發(fā)布的文件之中,明確說明各級(jí)法院要依靠黨委領(lǐng)導(dǎo),是少見的。如果嚴(yán)格一點(diǎn)批評(píng)的話,肯定有人會(huì)質(zhì)疑,法院究竟能不能做到憲法上規(guī)定的審判獨(dú)立?
時(shí)代周報(bào):顯然,《通知》也認(rèn)識(shí)到,法院在強(qiáng)拆中可能會(huì)遇到的地方壓力,所以里面也提到說“對(duì)不具備交付執(zhí)行條件的案件,凡遇到來自有關(guān)方面的壓力和不當(dāng)干擾的,必須及時(shí)向上級(jí)法院和有關(guān)機(jī)關(guān)報(bào)告,堅(jiān)決防止盲目服從、草率行事、不計(jì)后果的情況發(fā)生”。但是,向上級(jí)法院報(bào)告對(duì)于排除壓力和不當(dāng)干擾,會(huì)起到什么樣的作用?
沈巋:如果地方黨委、政府一致認(rèn)為,為保證建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行,地方法院必須強(qiáng)拆,那么,地方法院向上級(jí)法院報(bào)告,上級(jí)法院又能夠解決什么問題呢?我個(gè)人認(rèn)為,這很大程度上只是一句空話而已。
至于“有關(guān)機(jī)關(guān)”。中國的現(xiàn)實(shí)是,上下級(jí)政府之間,真正是出了問題才會(huì)去嚴(yán)格地監(jiān)督。更何況,下級(jí)政府會(huì)認(rèn)為,就連上級(jí)政府都是這么做的,又為什么不讓我們這么做?所以,很多時(shí)候,除非已經(jīng)出現(xiàn)惡性事件苗頭,會(huì)影響到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的烏紗帽,否則,下級(jí)政府給法院施加壓力或不當(dāng)干擾,上級(jí)政府一般不會(huì)采取什么制止措施。
再退一步說,地方法院真要碰到事,它敢向上級(jí)報(bào)告嗎?以地方法院和地方政府的關(guān)系,不報(bào)告可能沒什么,報(bào)告了地方政府將來說不定給法院小鞋穿。
時(shí)代周報(bào):這個(gè)《緊急通知》雖然只在官方網(wǎng)站上面掛了一天,但轉(zhuǎn)載率已經(jīng)非常高了。有很多人稱這個(gè)《緊急通知》為“血腥拆遷的終結(jié)者”,你覺得會(huì)這樣嗎?
沈巋:這個(gè)《通知》如果執(zhí)行得好,會(huì)在一定程度上緩解現(xiàn)在的暴力拆遷、血腥拆遷。但是,這仍然是在細(xì)枝末節(jié)上下工夫。真正要結(jié)束暴拆、血拆,最要緊的任務(wù)就是完成《土地管理法》的及時(shí)修訂。我在此強(qiáng)烈呼吁全國人大、國務(wù)院盡快將土地管理法修改草案公開征求意見,通過充分的全民討論,將土地管理制度進(jìn)行一次徹底的改革。然后,進(jìn)行財(cái)稅體制和城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的改革。因?yàn)椋恋刎?cái)政制度是征收拆遷的制度環(huán)境,若這個(gè)不能改變,地方政府還是會(huì)加緊征地建設(shè)。此外,在征收拆遷的工作環(huán)節(jié)中,規(guī)劃環(huán)節(jié)是上游環(huán)節(jié)。規(guī)劃的制定要合理化,要聽取公眾意見,要保證大多數(shù)人的認(rèn)同,那么,將來在征收拆遷的過程中才會(huì)把問題縮小到最小范圍之內(nèi)。
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