制約公權(quán)力，保護私利，是憲法最本質(zhì)的特點。以憲法為基礎(chǔ)的政治文明是實現(xiàn)政治主義、保障公民個人權(quán)利和自由的唯一途徑。 　　 　　北京的3月，陽光明麗而風寒，但深呼吸時已是早春的清鮮與活力。
　　2003年全國“兩會”屬于“例行”會議，本不能同2003年“換屆”大會的意義相比，卻引起海內(nèi)外強烈關(guān)注。從國內(nèi)外4000多名記者報名角逐400個大會報道名額，就可以看出，敏銳的媒介已嗅出一種必將屬于歷史的價值。
　　“歷史”并不是日月的沉積堆累，而是人的歷史行動的創(chuàng)造。2003年短暫而平凡，卻具有歷史的厚度。特別是在中國民主政治發(fā)展上尤其如此。2004年中國“兩會”，會期特別短，但由于中國人民和中國共產(chǎn)黨的歷史性的責無旁貸，將寫下新中國民主政治發(fā)展史和近現(xiàn)代中國百年憲政史上的醒目一筆。
　　走過2003年風雨的溫家寶總理，在向大會做工作報告前三次鞠躬，表明這位平民總理對地球村里的這一時刻的意義理解得很準確。
　　從中共中央經(jīng)全國人大常委會向全國人大提交的修憲意見，到中共中央領(lǐng)導在代表團發(fā)言時反復強調(diào)“依法治國”；從國務(wù)院領(lǐng)導人在代表團發(fā)言時強調(diào)“法治政府”，到普通代表委員關(guān)于公民財產(chǎn)權(quán)和人權(quán)的踴躍討論；可以明顯把握的2004年全國“兩會”脈搏是兩個互動的主題：制約行政權(quán)力、保障公民權(quán)利的立法理念，這兩個主題正好就是憲法和憲政的本質(zhì)。
　　
　　新中國根本政治制度走過50年
　　
　　2004年春天，作為新中國政治制度核心的人民代表大會制度，邁入誕生50周年的歷史時刻。新世紀中國第一次重大修憲表明，新中國最根本的政治制度正步入“知天命之年”。
　　“這是中國人民100多年英勇斗爭的歷史經(jīng)驗的總結(jié)，也是中國近代關(guān)于憲法問題和憲政運動的歷史經(jīng)驗的總結(jié)。憲法是國家的根本法，全體人民和一切國家機關(guān)都必須遵守，共產(chǎn)黨員必須在遵守憲法和一切其它法律中起模范作用，全國各族人民要為保證憲法的完全實施而奮斗�！�
　　這是劉少奇1954年在全國人大一屆一次會議上做《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報告》時的講話。50年云水滄桑，在人民大會堂莊嚴的屋頂下，似乎少奇同志那有力的聲明穿過歷史的風雨依舊激蕩。
　　全國人大十屆二次會議的核心議程，當然是修憲。這里，一個極為重要的事實是，根本大法又一次成為中國社會關(guān)注的焦點，這本身就是至為寶貴的憲法和憲政教育。
　　在談到修憲和依法治國時，全國政協(xié)委員吳敬璉明確表示：“法治是指依據(jù)憲法而制定的法律高于一切；我們所要的民主，是憲政民主；憲政主義正是現(xiàn)代政治文明的精華。所以，以上三方面的要求聚焦在一點上，就是憲政。憲政包括一整套制度安排和文化支持。有一部良好的憲法來為實行憲政提供基本制度基礎(chǔ)，是一種有效和可行的辦法�！�
　　中國憲法學研究會常務(wù)副會長、中國人民大學教授韓大元說，1954年憲法是新中國第一部社會主義的憲法。自中國有憲政歷史的100多年里，這是中國人民第一次行使制憲權(quán)，并且第一次以憲法形式，規(guī)定了公民的基本權(quán)利義務(wù)。我們現(xiàn)行的1982年憲法，就是以1954年憲法為基礎(chǔ)的。
　　“當時的憲法宣傳主要圍繞制憲意義、新中國的成立、人民當家作主的意義等，對憲政的含義、內(nèi)容、價值等基本問題卻很少涉及。沒有培養(yǎng)起公民價值層面的憲法意識，更沒有形成全社會普遍的憲法意志。立憲沒有轉(zhuǎn)化為公眾內(nèi)在的迫切要求，這在一定程度上決定了憲法實施效果的不理想�！�
　　100多年來，中國引進西方憲政理論，目的是為了使國家盡快富強進步。但由于歷史條件的限制，沒有充分時間來思考憲政成熟的內(nèi)涵，只是希望有強大的國家，強大的軍隊，希望經(jīng)濟發(fā)展。這種先天不足的憲政文化，影響了清朝末年的立憲和以后的憲政發(fā)展進程。
　　“把憲法當作一個工具，一個手段，而不是思想與價值目標”，這樣的觀念在一定程度上也影響了1954年憲法的制定。既然是工具，那么需要的時候就可以用，不需要的時候就可以不用。
　　改革開放后，我們的憲政理念得到加強，制定了以保障人權(quán)為核心限制國家權(quán)力的憲法。但是，是把憲法當作工具，還是把憲法當做追求目的，兩種觀念總會產(chǎn)生沖突。
　　什么是憲政?正好新華社在3月8日的重點報道中引用了毛澤東給出的著名的定義，我們要再重溫一下�！皯椪�是什么?就是民主的政治�！�
　　憲法和憲政是什么關(guān)系呢?作為新中國第一部憲法起草委員會的主席，親自主持制定1954年憲法的毛澤東用兩段話闡明憲法與憲政概念：“世界上歷來的憲政，不論是英國、法國、美國，或者是蘇聯(lián)，都是在革命成功有了民主事實之后，頒布一‘個根本大法，去承認它，這就是憲法�！薄耙粋�團體要有一個章程，一個國家也要有―個章程，憲法就是一個總章程，是根本大法�！�
　　重溫毛澤東同志的話，我們會加深對專家對當前社會一種憂慮的理解――“對憲政的含義、內(nèi)容、價值等基本問題很少涉及，沒有培養(yǎng)起公民價值層面的憲法意識，更沒有形成全社會普遍的憲法意志。”
　　憲政就是依照憲法執(zhí)政、行政、從政、參政、議政等等，從邏輯上講，―個國家只要有憲法，就是一個憲政國家。無論它是君主立憲還是共和國。但一般而言，一個國家有憲法卻無憲政也是可能的，其原因之一可能是憲法設(shè)計得不好，根本就無法操作。哈耶克批評法國大革命中在憲法中塞進太多公共政策和道德理想，以致人們舉止言談動輒“違憲”、“反革命”，就是一例。有憲法而無憲政的另一個原因是憲法形同虛設(shè)，為政者根本沒把憲法當一回事。從滿清的欽定憲法大綱到民國政府的臨時約法，從袁世凱系的北洋政府到汪精衛(wèi)的偽憲，都是一紙空文而已。
　　制約公權(quán)力、保護私權(quán)利，是憲法最本質(zhì)的特點。憲法是政治文明的基礎(chǔ)，只有憲法規(guī)定的平衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)和控制、矯治政治權(quán)力濫用的機制，才能保證政治行為的文明。從這個意義上說，以憲法為基礎(chǔ)的政治文明是實現(xiàn)政治正義、保障公民個人權(quán)利和內(nèi)由的唯一途徑。
　　憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利和自由，既是公民權(quán)利保障的底線，又是公共權(quán)力行使的邊界。從價值角度看，保障人權(quán)是憲法的終極目標。新華社在報道修憲的通稿中引用列寧的話：“什么是憲法?憲法就是一張寫著人民權(quán)利的紙�！蔽覜]有研究過列寧原文。如果他強調(diào)的是“人民權(quán)利”，這當然沒錯。如果后人僅僅強調(diào)“紙”，那可就危險了。
　　憲法產(chǎn)生于控制國家權(quán)力的需要，其基本使命首先是確定國家權(quán)力和公民權(quán)利的界限，其次是在國家機構(gòu)的不同機關(guān)之間合理配置權(quán)力，規(guī)范權(quán)力的運用。如果憲法的主要內(nèi)容是對權(quán)力的宣示而不是對權(quán)力的控制，權(quán)利與權(quán)力之間的關(guān)系表現(xiàn)為權(quán)力主導權(quán)利，權(quán)利依附于權(quán)力，那就與法治社會形同冰炭了。
　　有趣的是，正好手頭有一份2003年法律碩士聯(lián)考綜合課試題，其多項選擇題第一道題是這樣的：
　　
　　憲法與憲政的關(guān)系是( )
　　A、憲法是憲政的前提，憲政是憲法的生命；
　　B、憲法是靜態(tài)的憲政、憲政是動態(tài)的憲法；
　　C、憲法的內(nèi)容直接決定憲政的內(nèi)容，立憲的目的就是憲法的目的；
　　D、憲法與憲政是商品經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，都是民主政治建設(shè)和法治國家建設(shè)的重要表現(xiàn)。
　　答案是全部正確！
　　對一個民族和對一個人來說都是這樣：最重大的挑戰(zhàn)倒不是弄明白什么是正確的，而是怎么去行動。
　　 　執(zhí)政黨傾心打造依法治國“免疫系統(tǒng)”
　　
　　“堅持依法行政是建設(shè)社會主義法治國家的必然要求和重要環(huán)節(jié)，也是政府執(zhí)政為民、履行職責的基本準則。只有建設(shè)法治政府，才能建設(shè)法治社會和法治國家�！�
　　這是國務(wù)院總理溫家寶的發(fā)言。由于里程碑性的《中華人民共和國行政許可法》即將于7月1日生效，這位中國的最高行政長官幾個月來一直大力宣傳這―約束公權(quán)力的重人的法律。
　　對無所不在的行政權(quán)力進行立法限制的《行政許可法》，是繼《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復議法》之后又―部規(guī)范政府共同行為的重要法律。對中國有著千年傳統(tǒng)的“無邊的行政權(quán)力”，這是一道憲政五味猛藥。
　　溫家寶總理上任一年，作為國家政府首腦，堅持不懈地推動中國的政府系統(tǒng)向憲政的“免疫系統(tǒng)”――行政法靠攏。
　　溫家寶在《政府工作報告》關(guān)于“加強政府自身建設(shè)”部分，特別談到“全面推行依法行政”，要求各級政府都要按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責。所?有政府工作人員都要學會并善于依法處理經(jīng)濟社會事務(wù)，等等。
　　作為人民代表和國務(wù)院總理，他不厭其煩地強調(diào)“一要合法行政，依照法律、法規(guī)、規(guī)章辦事；二要合理行政，遵循公平、公正原則；三要程序正當，嚴格遵守法定程序，依法保障公民應(yīng)有的權(quán)利；四要高效便民，遵守法定時限，履行法定職責，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便人民群眾；五要誠實守信；六要權(quán)責統(tǒng)一，行政機關(guān)違法，應(yīng)當依法承擔法律責任�！�
　　據(jù)悉，最近，國務(wù)院已經(jīng)制定并即將頒布依法行政綱要，將明確提出在10年內(nèi)建成法治政府。
　　始于上個世紀80年代至今的行政法律立法，確立了一個基本的價值取向：側(cè)重監(jiān)督行政機關(guān)的行政行為，同時給受到行政機關(guān)侵害的公民提供救濟渠道。
　　1990年《行政訴訟法》，首次讓老百姓擁有了“民告官”的權(quán)利。1995年《國家賠償法》，第一次明確行政機關(guān)應(yīng)當對侵害老百姓利益的行為作出賠償。1996年《行政處罰法》，嚴格界定了公安、工商等行政機關(guān)對公民和企業(yè)進行處罰的范圍和責任。1999年《行政復議法》，讓老百姓可以把損害自己利益的“紅頭文件”推上被告席。
　　讓很多中國人都大吃一驚的莫過于溫家寶總理為推行法治政府建設(shè)，上任未久即迅速取消了經(jīng)常見諸報端的“國務(wù)院總理辦公會議”。
　　原來從嚴格意義上說，它“違憲”和“不合法”!
　　依照法律，國務(wù)院最高會議只有兩個。《憲法》規(guī)定：“總理召集和主持國務(wù)院常務(wù)會議和國務(wù)院全體會議。”《國務(wù)院組織法》第四條規(guī)定：“國務(wù)院會議分為國務(wù)院全體會議和國務(wù)院常務(wù)會議。國務(wù)院全體會議由國務(wù)院全體成員組成。國務(wù)院常務(wù)會議由總理、副總理、國務(wù)委員、秘書長組成�？偫碚偌�和主持國務(wù)院全體會議和國務(wù)院常務(wù)會議。國務(wù)院工作中的重大問題，必須經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議或者國務(wù)院全體會議討論決定�！�
　　總理辦公會議只是加強溝通的“碰頭會”，本來不具備決策功能，可是長期以來形成法律規(guī)定以外的另一種決策會議。這是不符合憲法和國務(wù)院組織法的，總理辦公會不具備法律上的決策功能。由于會議不定期召開，參加人員不固定，議題也具有一定的隨意性，所以做出的決策難免出現(xiàn)隨意性、盲目性。
　　取消總理辦公會議，有助于強化國務(wù)院常務(wù)會議的作用。國務(wù)院常務(wù)會議由總理、副總理、國務(wù)委員、秘書長組成，議事涉及的部長等其他人士列席，會議成員固定，不能隨意變動，權(quán)責明確，對做出的決策，進行表決的人員要負責任。常務(wù)會議體現(xiàn)了決策嚴肅性，明確了責任性。這是國務(wù)院決策加強制度化，淡化決策人治色彩。
　　2003年以來，以《居民身份證法》、《道路交通安全法》等法律通過或?qū)嵤�，顯現(xiàn)“以人為本”、“立法為民”的立法宗 旨。新一屆政府誕生后，于6月20日宣布廢除《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》目前，法學家正在就建立違憲審查制度和修改戶口、遣送和暫住證制度進行討論。
　　隨著經(jīng)濟發(fā)展，老百姓的民主意識、法治意識很高，面對公權(quán)力，其自我保護意識越來越強烈。制約行政權(quán)力、保障公民權(quán)利的立法理念，鮮明地烙在每一部法律中�！皺�(quán)利”肯定將更多感受到法律的溫情，“權(quán)力”將感到更多法律的“無情”。
　　
　　只有陽光下的法治，沒有保險箱里的民主
　　
　　溫家寶總理在他的第一個《政府工作報告》中強調(diào)，要注重接受輿論和群眾的監(jiān)督，高度重視和解決新聞媒體反映的問題；要經(jīng)常發(fā)布政務(wù)信息，以增加政府工作的透明度。
　　這也是個屬于春天的消息：中國加速政務(wù)公開、增強施政透明度的進程正在提速。這有助于政府建立起貼近民眾的有效溝通渠道，是中國政治文明建設(shè)的一個重要內(nèi)容。
　　據(jù)悉，就在幾天前，溫家寶總理主持國務(wù)院常務(wù)會議討論并原則通過《關(guān)于改進和加強國內(nèi)突發(fā)事件新聞發(fā)布工作的實施意見》。這一意見將要求各有關(guān)部門建立和完善新聞發(fā)布制度，配合新聞宣傳部門，及時、準確地做好新聞發(fā)布工作。
　　這可是今年全國“兩會”上一個熱門話題。
　　只有當我們打開窗子時，才發(fā)現(xiàn)原來陽光是那么美麗。
　　可以說，這是2003年的崢嶸日夜孕育的一個更加透明的春天――
　　制定《政務(wù)信息公開法》，在每年一度的全國“兩會”上總是代表委員們關(guān)注的焦點問題。全國人大常委會在立法規(guī)劃中，終于將此立法置于優(yōu)先地位。
　　非典疫情，從被動到主動，邁出承認民眾知情權(quán)的關(guān)鍵一步。信息公開、政府的透明度成為處理危機的“規(guī)定動作”。此后，國務(wù)院《信息公開條例》的起草將這種新思維定格，使特例變成常例。
　　去年底，循著國際慣例，中華人民共和國外交檔案歷史性大規(guī)模解密并對公眾開放，一時訪問者云集。
　　一改以往回避中國艾滋病話題， 12月1日世界艾滋病日當天，溫家寶總理看望艾滋病患者，與他們握手、交談。國務(wù)院又于今年初成立以國務(wù)院副總理吳儀為主任的防治艾滋病工作委員會。受艾滋病嚴重困擾的河南省也展開關(guān)注患者的實際行動，省內(nèi)近150名官員于2月分別進駐省內(nèi)艾滋病高發(fā)村，在當?shù)嘏c患者共同生活一年。
　　2003年夏天，中國海軍潛艇失事后，中國政府很快主動披露。國際輿論普遍感到，中國建設(shè)透明政府方面步伐快捷。潛艇失事是一大悲劇，但是中國憲政和法治政府之舟將破浪前進，不可阻遏。
　　這已經(jīng)不僅是一種從政風格，不僅表明一種愛民理念。民主社會是透明社會，透明的光源當然就是信息。不言而喻，對于決策權(quán)的壟斷來自于公共信息的壟斷支撐。全能的政府體制把公共事務(wù)處理信息看作“內(nèi)部秘密”，喜歡在公眾毫不知情的情況下，在內(nèi)部尋求處理辦法。當獲取信息成為一種特權(quán)，不法官員可以把公共信息化為私有，用以尋租工具。他們不但可以利用這種不透明的制度牟取私利愚弄公眾，也可以利用它來蒙騙上級行政機關(guān)。
　　溫家寶總理強調(diào)正確認識和保護好人民的知情權(quán)，要求所有行政許可必須遵循公開原則。就是因為政府在執(zhí)行公務(wù)過程中產(chǎn)生的信息本是公共資源，是公眾得以了解公共事務(wù)和政府工作狀況，監(jiān)督公務(wù)人員的必要條件。因此現(xiàn)代國家通常都有信息公開、“陽光政府”的立法。
　　“過去國家規(guī)定了保密為原則，公開為例外的保密原則，應(yīng)當改變成公開為原則、保密為例外的基本原則。老百姓有獲知政府信息的權(quán)利，除了那些依法不能公開的事項外，其他應(yīng)按照一‘定的程序全部予以公開，不依法公開的應(yīng)追究行政機關(guān)的責任�！�
　　這是人大代表和委員表達的屬于人民的心聲。
　　一個民主憲政的制度不可能裝在保險箱里，只有置于陽光下，才有民主和法治。
　　
　　春天，從草間生長并綻放出來
　　
　　說起近代以來世界各國憲政民主制度的確立，我們都知道最簡便的兩分法：一個是自上而下，另一個是自下而上，中國改革開放20多年的偉大實踐表明，最好的道路，就是自上而下和自下而上有機結(jié)合的道路。
　　在執(zhí)政黨與時俱進地推動社會主義法治國家和政治文明建設(shè)時，作為歷史創(chuàng)造者的中國人民中間也在生長著草根式的法治思想和憲政觀念。
　　2003年5月，選民以另選方式投票選舉王亮為深圳市福田區(qū)第四屆人大代表之后，年末，北京又有兩位獨立參選人當選為區(qū)人大代表。
　　2003年底，肖太福、涂紅兵、陳占軍、朱嘉寧四律師上書全國人大常委會，要求審查省農(nóng)作物種子管理條例的法律效力，這是《立法法》實施后，公民首次以律師身份提出立法審查建議。
　　2004年3月3日，十屆全國政協(xié)二次會議開幕，離全國人大十屆二次會議開幕僅剩兩天，另―個引起轟動的會議也在北京開始了：王填代表自己掏腰包，在北京發(fā)起召開商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃立法座談會。與會者包括商業(yè)流通、城市規(guī)劃、法律界、國務(wù)院政策研究室、社會科學院等行業(yè)內(nèi)外、眾多部門知名專家。人大代表自己出資研討有關(guān)立法提案，是對于新時期人大代表參政議政新形式的重要探索。王填自掏腰包組織專家學者制定出的這一部完整的專門法草案，不僅提交給十屆全國人大二次會議，也成為剛上任的商務(wù)部部長薄熙來鄭重接過的第一部法律草案。
　　可以說，大會還沒有開幕，大會堂的窗子已被民主春風吹開了。
　　“我養(yǎng)公務(wù)員隊伍是正常的，但是我不能養(yǎng)公務(wù)員的兒子和孫子�！边@是廣東省代表團傳出的一句名言。3月6日，廣東團人大代表聯(lián)署一份議案――《推進預算公開、打造陽光財政》�！凹热徽�府財政花的是納稅人的錢，為什么老百姓卻不能知道這些錢究竟花到哪去了呢?”2月份，廣東省人大代表已經(jīng)對財政廳預算第一次說不，使政府財政預算案審議充滿火藥味。今年廣東省財政預算草案中，有4家省直機關(guān)幼兒園享用財政撥款高達2000多萬元。
　　“知屋漏者在宇下，知政失者在草間�！边@是在大會上流傳甚廣的溫家寶總理引及的詩句。我們可以將之視為關(guān)于草根民主的最新、最好的概括。
　　據(jù)說，在中國，平均每24萬個城市人有1名全國人大代表，每96萬農(nóng)村人有一名全國人人代表。2800多名人大代表，是13億中國人的代言人，他們正把雨中草間的聲音傳達出來，那是他們存在的價值所在。
　　這次“兩會”上，討論得頗為熱烈的，還有一個關(guān)于乞丐的問題。
　　“要用嚴厲手段鏟除‘幫主’。但有些人習慣于以高壓手段來管理，我反對這樣侵犯人權(quán)的做法。在困難時期，我也討過飯，知道這些人是多么難受�？赡芪遗c草根階層比較貼近，我―直主張要多教育，有句話說得很好，‘今天少辦一所學校，明天多開一所監(jiān)獄’�！�
　　這是被廣州市民譽為“平民主席”的廣州市政協(xié)主席陳開枝委員的發(fā)言，我們可能很少有人像他一樣討過飯，但是正眼看討飯的人，這里需要的正是文明社會的襟懷。
　　一位學者說過：我們都是討飯的，向古今中外先賢討一個精神食糧，向汗滴禾下土的農(nóng)夫討生存的食糧。
　　大多城市里的代表和委員，作為個人都被乞丐的臟手攔住過，甚至被有組織的小乞丐抱住過，也許自己的孩子還被無禮的乞丐嚇哭過，但是對于社會最底層的群體的感同身受，乃是一個開放、文明、寬容、仁愛的社會的起源和基礎(chǔ)。
　　“乞討者向路人伸出臟手是令人厭惡的，但招人討厭并不是罪與非罪的判據(jù)。只要我們依照法律辦事，不隨意剝奪公民權(quán)利，我們這個社會可能還不是富裕的社會，但一定是文明的社會。乞丐問路人伸出臟手的舉動是不文明的，但社會尊重乞丐這種生存方式的選擇恰恰是文明的表現(xiàn)。”如果人們更多像盧風委員這樣做，我們的國家會因為“縱容乞丐”而變得不文明嗎?
　　3月8日，晴，禮拜一。在前門地鐵站被一個衣衫襤褸的乞丐糾纏，我迅速跑開了，沒有施舍。就在不遠處，在莊嚴的人民大會堂里，全國人大代表和全國政協(xié)委員們把修憲和行乞兩件事相提并論地討論。新中國的根本政治制度和根本大法，在熱烈討論聲里，迎來生命中第50個春秋。
　　這是中國人所稱的“知天命之年”。關(guān)于天與命，孔夫子很少談及。在21世紀，我們不妨將其解釋為古老而年輕的中國之命運，我們的執(zhí)政黨之天命。有一些生命力旺盛的東西，正從春天的大地里生長出來，并將從草間中綻放。

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