SARS之后，中國的衛(wèi)生應急體系建設突飛猛進。而由于行政體制改革的滯后，缺乏統(tǒng)一協(xié)調機構，人、財、物管理上存在諸多條框限制，5年來每當出現重大疫情時，就不得不由國家領導人親自出馬。這不但嚴重沖擊了國家正常工作，也在一定程度上影響了公共衛(wèi)生應急體系建設的正常進程。
　　“某市大型露天賽場，數千球迷正沉浸在激烈的比賽中。空中有一架小型飛機拉著一條巨大的氣球標語，為當地一家房地產公司做廣告。誰也沒注意到飛機上掉下一些白色的粉末。星期一晚上開始，市內幾家大醫(yī)院的急診室都陸續(xù)來了不少癥狀相似的病人。高燒，咳嗽，氣促，全身無力。有的是一家人都病了。有幾個昨天還很正�？辞蛸惖男』镒右蚝粑�困難須人工插管用呼吸機。
　　
　　“很奇怪，所有的病人都看了昨天的球賽。病人還是不斷到來，可是醫(yī)院已經連加床的地方都沒有了。已經有兩個病人死去了。媒體報道引起全城恐慌。當衛(wèi)生當局知道是炭疽爆發(fā)時，發(fā)現市里現有抗菌素遠遠不夠。搶救病人的人工呼吸機也十分短缺�！�
　　這不是現場報道，而是2002年底，黃建始在做《生物恐怖離我們有多遠》的報告時對聽眾講述的一則小故事。作為流行病學教授，黃建始還擔任中國醫(yī)學科學院和中國協(xié)和醫(yī)學院的校長助理，是衛(wèi)生部國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件專家咨詢委員會成員，一直致力于中國和美國的公共衛(wèi)生應急體系的研究。
　　故事講完了，沒想到短短幾個月后，卻變成了現實，不同的只是SARS代替了炭疽。
　　面對記者，黃建始又講起了另一個故事：2013年6月初，全球變暖達到一個新的，高峰。連續(xù)一周，中國各大城市出現反常的高溫。市民們因為天熱，睡不著，各處掀起起了“萬眾一心修長城”的高潮，每天晚上都有許多人在打麻將。因為最近股市又現牛市，全民炒股。海外金融大鱷再次興風作浪，掀起上海深圳金融風暴。熊市的出現讓許多人破產，跳樓的有，但更多的是中風和心肌梗塞。京、滬、津、渝和羊城從6月--初開始醫(yī)院中風和心梗病人劇增，6月中旬大小醫(yī)院都已經連加床的地方也沒有了。情況繼續(xù)惡化，差不多每3家就有一個中風或心梗病人。病人中不少是醫(yī)生，累得出現中風或心梗病。朝氣蓬勃充滿生機的中國城市幾乎癱瘓了：到處一片混亂，高價也雇不到護理人員。許多人沒有辦法，只好請假在家照顧中風和心梗的親人，大多數企業(yè)和政府機構因此沒法正常運轉……
　　這個故事會變成現實嗎?很有可能。現在中國有人類有史以來最龐大的中風和心肌梗塞的高危人群，目前大部分高危人群的危險都沒有得到很好的評估和控制，許多人都因此過早地離開了我們，王均瑤，高秀敏，候耀文……
　　兩個故事講的都是公共衛(wèi)生問題。第一個故事告訴我們，如果不能保障國民健康，經濟繁榮是建立在沙堆上的。第二個故事事告訴我們，保障健康的體系必須與時俱進，傳染病控制了，新的健康威脅還會出現。
　　從第一個故事到第二故事有多遠?SARS帶來的傷痛能否讓我們學會避免第二個故事的發(fā)生?SARS爆發(fā)過去5年了，我們記取了什么，改變了什么，又忘記了什么?
　　
　　大公共衛(wèi)生觀念只是停留在口頭上，SARS之后并沒有得到根本的改變。我國醫(yī)療、預防體制分家，條塊分割，部門封鎖，醫(yī)療、預防資源不能整合的局面繼續(xù)存在。部分地區(qū)只知盲目投資，大興土木，無視人力資源和機構能力建設的重要性。
　　
　　遇SARS而后勇
　　SARS這場全民洗劫過后，國人似乎突然發(fā)現，原來衛(wèi)生統(tǒng)計數字早已顯示，由突發(fā)公共衛(wèi)生事件引起的死亡人數雖然不多，排不上十大死因榜，但它對生命健康的直接威脅，對人群心理的負面影響，對社會安定的直接沖擊，力量巨大。因此，世界各國都在不同程度上重視突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對。
　　在美國等一些發(fā)達西方國家，公共衛(wèi)生應急體系已經比較完善，而中國在這方面一直比較薄弱。SARS過后，中國的公共衛(wèi)生應急體系建設開始迅猛發(fā)展，雖然起步較晚，但是發(fā)展很快，并且一直在完善之中。
　　SARS后政府投入117億元解決國家、省CDC(疾病控制和預防中心)的硬件，投資114億元來建設醫(yī)療救治網。從2003年開始，衛(wèi)生部即著手規(guī)劃建設從中央到31個省、自治區(qū)、直轄市的全國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急聯動平臺，確保各地重大公共事件突發(fā)時，各級領導和衛(wèi)生部門能全面及時掌握突發(fā)公共衛(wèi)生事件和衛(wèi)生資源等有關信息，提高應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的決策和快速反應能力。中央安排專項資金支持22個中西部經濟欠發(fā)達地區(qū)以及遼寧省、新疆生產建設兵團的省級突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急指揮與決策系統(tǒng)建設。
　　2003年，國務院頒發(fā)了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，并修改傳染病法，于2004年12月1日起開始實施新《傳染病防治法》，確立了對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的快速處理機制。2004年，衛(wèi)生部成立了衛(wèi)生應急辦公室，負責突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測預警、應對準備等工作。到2005年，全國已共有24個省、自治區(qū)、直轄市成立或即將成立衛(wèi)生應急辦公室，31個省份通過網絡直接報告?zhèn)魅静∫咔榈韧话l(fā)公共衛(wèi)生事件，疾病預防控制中心實現100％的網絡直報。
　　2006年1月23日，為了加強突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急機制建設，充分發(fā)揮專家在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件決策咨詢、技術指導等方面的作用，有效應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，衛(wèi)生部成立了國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件專家咨詢委員，委員會包括105名各領域的專家。2007年8月，國家又出臺了《突發(fā)事件應對法》，11月1日正式實施。其間相繼出臺了各種應急預案，使突發(fā)事件發(fā)生時能夠第一時間啟動預案作出反應。
　　中國重視應急人才的培訓也是從2003年SARS危機后開始的，幾年來人才培訓在探索中不斷前進。衛(wèi)生部已經制定出中長期的培訓方案《2006～2010年全國衛(wèi)生應急工作培訓規(guī)劃》。而“應對突發(fā)事件的能力”，也于2005年被人事部確定為中國公務員應該具備的核心能力之一。
　　經過近5年的建設，中國已經形成了一套嚴謹的信息報告系統(tǒng)，在信息收集方面基本能滿足應對突發(fā)事件的需要。地方衛(wèi)生防疫由衛(wèi)生監(jiān)督所和疾病預防控制中心兩個系統(tǒng)負責，均直屬地方衛(wèi)生局，形成了網絡化的疾病預防控制體系，成立了全國性的應急辦公室。初步形成了全國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急指揮與決策系統(tǒng)建立并完善衛(wèi)生應急管理法律法規(guī)和衛(wèi)生應急預案體系。在國家示范和指導作用下，各省市縣也紛紛成立相應機構，建設配套體系。
　　衛(wèi)生部“十一五”時期衛(wèi)生應急工作的總體目標也進一步提出：逐步構建“橫向到邊、縱向到底”的衛(wèi)生應急工作預案體系。完善中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級傳染病、不明原因疾病等突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測和信息報告網絡系統(tǒng)，加強全國突發(fā)公共衛(wèi)生事件和救災防病信息報告管理系統(tǒng) 建設，提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告的準確性和時效性。加強以重大傳染病為重點的監(jiān)測預警系統(tǒng)建設，及時、準確地發(fā)布突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警信息。
　　世界衛(wèi)生組織告訴記者，中國已經和其它世衛(wèi)組織成員國一樣承諾：對公共衛(wèi)生風險和緊急事件快速反應，對公共衛(wèi)生風險信息確認的要求做出反應，評估公共衛(wèi)生事件采用通用標準，并在24小時內通報世衛(wèi)組織等。而世衛(wèi)組織也會提供信息、技術援助和可能的資金支持。
　　
　　硬件很硬軟件不軟
　　1949年之后中國即著手建立公共衛(wèi)生體系。在業(yè)內人士看來，這個體系是有效的，在上世紀70年代中國就基本消滅了幾種主要的傳染病。SARS之后，突發(fā)公共衛(wèi)生事件這個概念開始引起民眾注意，加上后來發(fā)生的人禽流感等一系列事件，有關部門開始意識到，作為社會保障體系的一部分，中國的公共衛(wèi)生應急體系如此不完善，它被忽略了。
　　今年是SARS危機5周年，5年間，中國的公共衛(wèi)生應急體系迅猛發(fā)展，但是正如當初應急體系的建設被忽略一樣，中國在這個體系的建設過程中，似乎也忽略了別的但同樣重要的東西。
　　“預防為主是我國從多年工作中總結出來的成功經驗，是我國衛(wèi)生工作的基本原則。但實際工作中，它是名存實不在――說起來重要，做起來次要，忙起來不要!”黃建始認為，“雖然我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急機制已經初步建立，基本能夠及時、有效地處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件，但預防還是沒有受到真正的重視。應對和預防共同構成公共衛(wèi)生的堤壩，洪水來了，這里有個口，堵住了，但是洪水不治理，缺口堵不勝堵。目前，中國對預防的經費投入、人員培訓、技術、房屋、設備、裝備等關注不夠�！�
　　黃教授告訴記者，中國公共衛(wèi)生應急體系建設的重點應該是能力建設，這個體系應該包括訓練有素的公共衛(wèi)生隊伍和醫(yī)療衛(wèi)生隊伍，十分有效的項目和政策評價機制，強大的流行病學調查和突發(fā)事件監(jiān)測能力，應對突發(fā)事件的能力，快速有效的公共衛(wèi)生實驗室和安全可靠的公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)，高效的健康教育隊伍和強大的社會動員能力。
　　現在中國的公共衛(wèi)生應急體系是硬件很硬，在信息系統(tǒng)、醫(yī)院等基礎硬件設施上投入較多，但觀念、制度、政策、人員等軟件則發(fā)展空間很大，就像高速公路建起來了，開車的還是喝酒的人，也沒有交通規(guī)則。落后的觀念和體制已經成為體系建設、完善過程中的瓶頸。從投資“診斷和治療”系統(tǒng)到投資健康維護和管理系統(tǒng)，從注重疾病診治到對生命全過程的健康監(jiān)測、疾病控制，都需要觀念的轉變。控制傳染病，軟件比硬件更重要，但也最容易不受重視。
　　中醫(yī)理論講究的是“正氣存內，邪不可干”、“上工治未病”，可見首要目標是預防突發(fā)事件的發(fā)生，將99.9％的潛在突發(fā)事件消滅在萌芽之中。而當突發(fā)事件出現時，要求應急體系有足夠的應對能力，迅速控制局面，將負面影響減少到最低限度。突發(fā)公共衛(wèi)生事件在很多情況下具有不可預見性，但又不是完全不可預防的。如果全社會的公共衛(wèi)生意識得到極大提高，一旦發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件，就能迅速啟動應急處理機制，使疫情得到及時控制。
　　“長期以來，大公共衛(wèi)生觀念只是停留在口頭上，SARS之后并沒有得到根本的改變。建設公共衛(wèi)生應急體系的工作，實際上幾乎還是由衛(wèi)生行政主管部門一家承包，政府的作用、各部門的職能以及如何協(xié)調并不清楚，甚至于處于無序的狀態(tài)。我國醫(yī)療、預防體制分家，條塊分割，部門封鎖，醫(yī)療、預防資源不能整合的局面還是繼續(xù)存在。部分地區(qū)只知盲目投資，大興土木，無視人力資源和機構能力建設的重要性。公共衛(wèi)生體系建設的最重要環(huán)節(jié)之一，即健康教育和全民健康素質的提高，依然沒有被列入重要議程�！倍�這些，才是黃建始最希望大家關注的問題。
　　
　　維護健康，同樣要靠體制改革
　　
　　上述種種問題的最終解決，離不開行政體制改革�！靶l(wèi)生上層建筑行政體制有很大問題，太多部門和健康有關，國務院里有20幾個部委、職能部門涉及公共衛(wèi)生，如衛(wèi)生部、國家食品藥品監(jiān)督管理局、國家計劃生育委員會、科技部、民政部、公安部、財政部、農業(yè)部、國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局、勞動和社會保障部、水利部、建設部、國家發(fā)展和改革委員會、教育部、國家環(huán)境保護總局、交通部、國家安全生產監(jiān)督管理總局、國家統(tǒng)計局、國家旅游局、國家煙草局、國家地震局、國家林業(yè)局、國家氣象局、國家中醫(yī)藥管理局、國務院法制辦等。”黃建始對記者逐一細數這些有關部門。
　　“由于缺乏一個權威的機構來建立組織、協(xié)調和處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的機制，當出現涉及多部門的突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，如2005年夏季的人豬鏈球菌感染事件和最近的禽流感疫情，就容易出現溝通不暢、協(xié)調缺失的現象。”黃建始認為，由于體制上缺乏統(tǒng)一協(xié)調機構，加上現有政府人事和財務管理上諸多不利于公共衛(wèi)生體系建設的條條框框，以及法律在公共衛(wèi)生體系建設許多重大問題中的缺位，這幾年每當出現重大傳染病疫情時，就不得不由國家領導人親自出馬。這不但嚴重沖擊了國家正常的工作，也在一定程度上影響了公共衛(wèi)生應急體系建設的正常進程。應急辦雖然成立了，但體制上其實并沒有理順。
　　因為涉及衛(wèi)生的職能部門有很多，直到今天，都無法確切知道中國一天出生和死亡的確切人數，公安部，計劃生育部門、防疫站等不同部門的統(tǒng)計數字居然不一樣。為什么不一樣?因為公安部黑戶口不算、計劃生育黑指標不算，但現在幾乎所有的母親都會給孩子打疫苗，所以防疫站的數字是相對準確的，而實際中的政府決策卻并不會根據防疫部門統(tǒng)計的數字。黃建始認為，這類事情很多，但是改起來很難，拿出生人口統(tǒng)計來說，沒有一個部門會承認自己的數字不準確，部門利益導致很多問題大家都知道，但是解決不了。人都數不清，疾病怎么控制好，應對體系怎么應對?
　　在政府決策方面也存在很多問題。公共衛(wèi)生決策往往是根據短期需求進行的，不是依據長期研究的成果；公共衛(wèi)生決策常常是圍繞危機、熱點問題和有組織的利益集團的關注點進行的。到目前為止，國內對衛(wèi)生領域的政策研究基本上都集中在醫(yī)療保障、醫(yī)療機構改革和社區(qū)籌資與組織等方面，較少開展公共衛(wèi)生政策研究，公共衛(wèi)生體系建設的研究更是少得可憐。公共衛(wèi)生基線資料不系統(tǒng)，不全面。現有體制沒有能力為公共衛(wèi)生體系建設提供良好的環(huán)境。
　　希波克拉底曾說過：事實上有兩種東西：科學和看法�？茖W帶來知識，而看法只能帶來無知。用科學證據來支持體系建設的決策、制定和執(zhí)行有關項目，可以提高公共衛(wèi)生項目和決策的質量，避免有限的公共衛(wèi)生資源不必要的浪費和預防決策失誤帶來的危害。光憑個人和部分人的看法做決策是十分危險的，但現實生活中許多事情是根據個別官員或部分專家的看法決定的。
　　再則，國家財政對衛(wèi)生事業(yè)投入的資金也相對較少。“美國衛(wèi)生部的錢是和國防部的預算差不多的，中國連他們的零頭都沒有。SARS之前，財政部發(fā)改委一個處長手上掌握的機動資金比整個衛(wèi)生部的錢都多。有人在報紙上估算過，3000至6000億元就可以把全國人民的醫(yī)療衛(wèi)生健康包起來。中國公車費用、公費旅游和招待費等加起來就是6000億。”黃建始認為，現有衛(wèi)生資源的分配，目前重點還是放在治療上，政府科研經費支持也偏重于基礎和臨床研究，這是方向上的錯誤。“我們是治療大病，不保小病�？茖W研究這些年投入越來越多，在健康醫(yī)療、生命科學上面投的錢越來越多，但中國在衛(wèi)生方面取得的舉世矚目的成績，卻都是在毛時代。現在花了這么多錢，但并沒有從根本上改變中國人的健康，癌、心血管等疾病越來越多。”
　　黃建始的心里有一筆賬：“人均期望壽命每提高10％，GDP就會提高1％。中國在預防上投入1塊錢會有8塊錢的回報。有統(tǒng)計表明，中國政府煙稅的收入1050億，但因煙致病等負面影響，需要政府花費1500億，所以政府一定不能短視啊!”

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