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        改革“持非稅自重” 社保費(fèi)非稅收收入改革

        發(fā)布時(shí)間:2020-03-16 來源: 歷史回眸 點(diǎn)擊:

          從一個(gè)學(xué)者的眼光看,目前中國的財(cái)政預(yù)算是不統(tǒng)一的,有預(yù)算內(nèi)收入,有預(yù)算外的土地收入、社;鹗杖搿⒏鞑块T掌握的收費(fèi)和罰款,有國有企業(yè)未上交的巨額利潤,還有央行實(shí)際上的貨幣發(fā)行收益,其中相當(dāng)數(shù)量沒有集中到預(yù)算內(nèi)。一些部門以這些資金為基礎(chǔ),或向下?lián)芸睿允咀约旱臋?quán)威,或持重資在政府中謀求部門位置和話語權(quán),或成為其他不便在預(yù)算內(nèi)支出的資金來源,甚至持重資而挾中央和國務(wù)院,包括各級黨委和政府的決策。所以,一切公共收入和支出進(jìn)入統(tǒng)一的預(yù)算,已經(jīng)是國家統(tǒng)一行政和消除政治隱患的迫切要求。在《政府工作報(bào)告》中,溫家寶總理也提出,要建立規(guī)范的政府非稅收入體系。
          
          中國目前存在一個(gè)數(shù)額龐大的非稅收入。根據(jù)兩會公布的數(shù)據(jù),各級政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入規(guī)模2007年約為5.1萬億元人民幣,但當(dāng)年各級政府實(shí)際收入規(guī)模要遠(yuǎn)大于此,除了接近5萬億的正規(guī)渠道稅收收入,社會保障由于未納入國家財(cái)政預(yù)算收入管理,去年的數(shù)據(jù)尚不清楚,但保守估計(jì)達(dá)8000億元。
          此外,據(jù)國土資源部相關(guān)數(shù)據(jù)推算,地方政府的賣地收入規(guī)模在1.2萬億元,政府各部門和行政事業(yè)性單位的收費(fèi)罰款保守估計(jì)以年均20%增長計(jì),去年的規(guī)模可能高達(dá)近1.7萬億元,大部分未納入預(yù)算管理。
          國有企業(yè)的利潤14年以來大部分也沒有交給財(cái)政而是企業(yè)自留。只有煙草行業(yè)向財(cái)政交了2000億左右的利潤。這些項(xiàng)合計(jì)起來,去年各級政府的實(shí)際收入至少達(dá)8.7萬億元,超出預(yù)算內(nèi)收入3.6萬億元。這還不包括全國的礦權(quán)拍賣和彩票發(fā)行收入。
          財(cái)政體制改革要維護(hù)公平正義,首要的就是要將各部門掌握的收入和支出統(tǒng)一為國家預(yù)算,防止部門持有重資而影響政治治理,并且切斷隨意設(shè)置機(jī)構(gòu)、增加人員編制的預(yù)算外資金來源渠道。大規(guī)模的非稅收入問題使得財(cái)政預(yù)算體制改革顯得極為迫切。
          
          進(jìn)一步清理收費(fèi)項(xiàng)目
          
          目前相當(dāng)一部分預(yù)算外收入沒有進(jìn)行收支兩條線管理,而且預(yù)算外收費(fèi)的增長速度很快,僅以一個(gè)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)省份為例,1995年到2004年10年間,這個(gè)省行政事業(yè)性收費(fèi)總額增長了5.1倍,同期財(cái)政增長3.5倍,遠(yuǎn)低于收費(fèi)增長幅度。這成為群眾對政府行政和執(zhí)法強(qiáng)烈不滿的一個(gè)突出問題。因此需要清理和廢除一大批收費(fèi)項(xiàng)目,較為突出的是,工商、質(zhì)檢、城管、交通行政、衛(wèi)生防疫、保監(jiān)和銀監(jiān)等執(zhí)法部門,這些部門收費(fèi)和利益相連,執(zhí)法和收錢結(jié)合,并且嚴(yán)重影響創(chuàng)業(yè)和就業(yè)。對這些部門財(cái)政應(yīng)當(dāng)測算其行政公務(wù)需要,經(jīng)費(fèi)來源應(yīng)當(dāng)從部門收支兩線改革為財(cái)政出錢供養(yǎng),各部門先后進(jìn)行改革,廢除收費(fèi)養(yǎng)人的體制。特別是要清理公安、交警、檢察院和法院等部門以及兩院的罰沒、訴訟、費(fèi)項(xiàng)等收費(fèi)。
          筆者認(rèn)為,各部門應(yīng)當(dāng)只保留非常少量的行政性質(zhì)執(zhí)法的收費(fèi)和罰款項(xiàng)目,收入全部進(jìn)入國庫,不進(jìn)入部門預(yù)算的編制內(nèi)容。同時(shí),廢除超收獎勵和罰款分成體制,這些保留的少量的收費(fèi)罰款項(xiàng)目,全額上交國庫,與收費(fèi)和罰款單位及公務(wù)員的利益無關(guān)。
          為此,需要統(tǒng)計(jì)和調(diào)查目前各級機(jī)構(gòu),特別是基層機(jī)構(gòu),到底有多少預(yù)算缺口,多大程度上是靠收費(fèi)和罰款維持的。對收費(fèi)供養(yǎng)的這些機(jī)構(gòu),或由財(cái)政預(yù)算補(bǔ)足經(jīng)費(fèi),或者撤銷、精簡其機(jī)構(gòu)。比如說,增加對社會治安和其他社會管理的支出比例,特別是保證必要的行政、執(zhí)法、司法、行政事業(yè)經(jīng)費(fèi),不要讓他們?nèi)ナ召M(fèi)和罰款來供養(yǎng)自己。筆者建議,國家發(fā)改委的物價(jià)部門制定10年時(shí)間清理和改革政府各部門,包括兩院收費(fèi)和罰款項(xiàng)目的規(guī)劃;財(cái)政調(diào)整預(yù)算,用稅收增收的部分逐步替補(bǔ)分階段、分部門廢除收支兩條線出現(xiàn)的資金缺口;人大盡快起草、商討政府收費(fèi)法,并依法對政府各部門的收費(fèi)和罰款項(xiàng)目進(jìn)行清理,認(rèn)定少量保留的收費(fèi),政府各部門再進(jìn)行收費(fèi)和罰款必須經(jīng)過人大審查和批準(zhǔn)。
          
          社保基金費(fèi)改稅
          
          在許多現(xiàn)代國家中,社會保障稅收一是強(qiáng)制征收,二是屬于中央稅收,三是為中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重要內(nèi)容。其原由在于由中央來征收和管理社會保障可獲得民心,這也是國家統(tǒng)一和安全的民意基礎(chǔ)。未來,按照負(fù)責(zé)事務(wù)范圍不同,中央、省、市(縣)三級政權(quán),勢必還要劃定各自獨(dú)立的稅種。中央政府收入將以社會保障稅為主。因此,需要對目前的社會保障基金征收和管理辦法進(jìn)行改革。
          長遠(yuǎn)來看,社會保障各項(xiàng)基金應(yīng)當(dāng)逐步過渡并設(shè)置為中央稅種,個(gè)人賬戶為強(qiáng)制代收并為個(gè)人儲蓄。社會保障稅是中央解決各地發(fā)展差距,實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要方式,應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。這樣,社會保障稅和個(gè)人賬戶儲蓄由勞動社會保障部門征繳改為國稅部門代征和代收,個(gè)人賬戶可以全國范圍內(nèi)劃轉(zhuǎn),但強(qiáng)制儲蓄。
          由于中國現(xiàn)代社會保障體系的建設(shè)起步較晚,社會保障資金動態(tài)缺口較大,社會保障又事關(guān)人民生活安定和國家安全,因此,有必要編制社會保障收支預(yù)算,進(jìn)行人大層面的關(guān)注和監(jiān)督。
          另外,不論是獨(dú)立的國有資本金預(yù)算,還是納入國家預(yù)算的國有資產(chǎn)預(yù)算,其向社保基金等劃轉(zhuǎn)的國有資產(chǎn)收益,都應(yīng)當(dāng)先進(jìn)入國家預(yù)算收入,再進(jìn)行國家預(yù)算的支出。
          
          改革賣地財(cái)政
          
          賣地財(cái)政推高地價(jià)和房價(jià),侵蝕農(nóng)民和城鎮(zhèn)購房居民的利益。改革開放以來,低價(jià)征用制度,從農(nóng)民手中轉(zhuǎn)移的利益大約在15萬億人民幣左右,而賣地補(bǔ)償給農(nóng)民的不到其中的5%。農(nóng)民的土地財(cái)富,轉(zhuǎn)變成了城市化和現(xiàn)代化的高樓大廈、公園廣場、企業(yè)廠房,鐵路公路、水庫電站等,但是,許多農(nóng)村的農(nóng)民卻因征地而致貧,形成4000萬失地、失保和失業(yè)農(nóng)民。
          最重要的是改革土地征用制度,明晰農(nóng)民對農(nóng)村集體土地應(yīng)有的權(quán)利,取消非公益用地向農(nóng)民強(qiáng)制征地的方式。
          那么,政府有關(guān)土地的收入從哪里來呢?一是征收土地長期使用權(quán)交易增值稅。無論是企業(yè)長期使用的國有土地,還是農(nóng)民使用的集體土地,如果出讓,在土地交易所集中掛拍交易,政府在交易過程中收取土地交易增值稅。
          二是土地使用稅。即用地法人對其所占有長期使用權(quán)的土地,按照面積和區(qū)域級差,每年或者每月向政府交納一定水平的稅收。
          三是對企業(yè)、行政、事業(yè)和社團(tuán)等法人,對城鄉(xiāng)自然人,按照所擁有房產(chǎn)的價(jià)值,征收一定水平的房產(chǎn)稅。對于居民,考慮中國以往納稅的習(xí)慣,可對一定基本面積以上的部分征稅,并顧及中國人口眾多和土地稀缺的國情,對超面積的房產(chǎn)實(shí)行階梯式累進(jìn)征稅,從而抑制房產(chǎn)投機(jī)和土地資源的浪費(fèi)。
          四是對擁有土地長期使用權(quán)的占有者,如果其按照年月分期出租土地,或者將土地入股于企業(yè),則按照出租和入股的所得,征收土地資產(chǎn)收益所得稅。
          在逐步理順到三級政權(quán)和三級財(cái)政的基礎(chǔ)上,有關(guān)土地的各種稅收的大部分還是應(yīng)當(dāng)留給地方使用,中央財(cái)政考慮集中一小部分,用于中央財(cái)政向失地農(nóng)民的轉(zhuǎn)移社保支出,以及用于未來農(nóng)民工進(jìn)入城市及農(nóng)村養(yǎng)老社保資金的缺口。只有這樣,才能使地方有關(guān)土地的財(cái)政可持續(xù)化,并且避免投資規(guī)模過大、土地浪費(fèi)使用和房地價(jià)格過高的種種問題,并防止有關(guān)財(cái)政和資源危機(jī)的爆發(fā)。
          
          中央和地方的財(cái)政分配
          
          中國地方財(cái)政的問題是,地方負(fù)責(zé)事務(wù)的范圍與地方的財(cái)權(quán)及上級的轉(zhuǎn)移支付不對應(yīng),結(jié)果事務(wù)所需要的財(cái)政能力與支出缺口很大,造成地方政府較大規(guī)模的顯性、隱性債務(wù),也造成地方政府提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的嚴(yán)重不足,甚至造成地方政府想方設(shè)法稅外收費(fèi)和出賣土地的格局。
          對于如何確定中央財(cái)政和地方財(cái)政各自在國家財(cái)政中的比例,目前地方上的意見是,適當(dāng)降低中央財(cái)政占全國財(cái)政收入的比重。中央財(cái)政和地方財(cái)政在全國財(cái)政收入中所占比重,以各占50%為宜,或中央財(cái)政所占比重低于此數(shù),地方財(cái)政所占比重高于此數(shù),這樣的分配比例,既可以保證中央政府的宏觀調(diào)控能力,又可充分發(fā)揮地方政府的積極性,使地方增加的財(cái)力用于解決基層財(cái)政困難。
          在立法層面,要加快預(yù)算法的修改進(jìn)程,并與預(yù)算改革方案相協(xié)調(diào),要加快轉(zhuǎn)移支付立法、政府部門收費(fèi)許可法、社會保障預(yù)算法、國有資產(chǎn)預(yù)算法、公共建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算法等具體法律的起草、討論和頒布。預(yù)算法等要與會計(jì)法、審計(jì)法、刑法進(jìn)行銜接和配套,使其成為能真正實(shí)施和違法后能追究責(zé)任的法律。
          (作者為中共中央黨校研究室副主任,本文由章劍鋒采訪整理)

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