對(duì)于已經(jīng)出現(xiàn)的地方政府種種違規(guī)申貸、違規(guī)擔(dān)保行為，是僅限于亡羊補(bǔ)牢，看在“非常時(shí)候”的份上點(diǎn)到即止甚至既往不昝，還是秋后算賬，隨審計(jì)結(jié)果展開大規(guī)模的行政問(wèn)責(zé)，以做效尤?中央政府對(duì)此至今沒
　　2009年是中國(guó)地方融資平臺(tái)爆發(fā)性增長(zhǎng)的一年：截至2009年底，全國(guó)范圍政府投資平臺(tái)的數(shù)量至少達(dá)到8220個(gè)，其中近5000個(gè)是在金融危機(jī)爆發(fā)及積極財(cái)政政策方向擬定后成立；地方投資平臺(tái)總債務(wù)額達(dá)到7.5萬(wàn)億，絕大部分為銀行貸款。
　　顯然，短短一年里，地方融資平臺(tái)的發(fā)展不但使地方政府性負(fù)債高企現(xiàn)象迅速在全國(guó)蔓延，更重要的是，負(fù)債已不再是地市級(jí)政府的專利，很多財(cái)政能力非常弱的縣鄉(xiāng)級(jí)政府，也開始通過(guò)各種方式背負(fù)債務(wù)，甚至創(chuàng)出負(fù)債率的新高�！罢�府性負(fù)債向下級(jí)政府轉(zhuǎn)移令人擔(dān)憂。”眾多經(jīng)濟(jì)學(xué)家紛紛表達(dá)憂慮。
　　2009年底，形勢(shì)開始逆轉(zhuǎn)：2009年10月，審計(jì)署對(duì)17個(gè)省區(qū)市大規(guī)模進(jìn)行財(cái)力調(diào)查，隨后在2009年12月28日的全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上指出，將把對(duì)地方融資平臺(tái)的審計(jì)列為2010年審計(jì)工作的重要任務(wù)之一；2010年2月，有消息稱，財(cái)政部正牽頭制定旨在規(guī)范地方政府融資平臺(tái)的文件；與此同時(shí)，銀監(jiān)會(huì)正對(duì)地方融資平臺(tái)項(xiàng)目貸款進(jìn)行“解包還原”、鎖定現(xiàn)金流等整理工作……
　　前后一年時(shí)間，從萬(wàn)馬奔騰到嚴(yán)審控制，地方融資平臺(tái)命運(yùn)翻天覆地變化的背后，凸顯的是非常時(shí)期下中央與地方“權(quán)與利”的博弈。非常時(shí)期的“放縱”
　　“目前從審計(jì)署到地方各級(jí)的審計(jì)機(jī)構(gòu)都在落實(shí)今年的審計(jì)工作計(jì)劃，對(duì)地力融資平臺(tái)的審計(jì)預(yù)計(jì)將在5月正式鋪開，具體將會(huì)由審計(jì)署牽頭，特辦主持�！睂徲�(jì)署審計(jì)科研所邢俊芳教授告訴記者。
　　誠(chéng)然，在地方融資平臺(tái)經(jīng)歷了一年毫無(wú)節(jié)制的瘋狂增長(zhǎng)后，對(duì)于各地方政府來(lái)說(shuō)，無(wú)論是財(cái)政部對(duì)地方融資平臺(tái)發(fā)布新的規(guī)范文件，還是商業(yè)銀行收緊新項(xiàng)目貸款，此刻都不如“審計(jì)”和“問(wèn)責(zé)”一類詞語(yǔ)來(lái)得令人驚心。因?yàn)闆]有人說(shuō)得清楚，在這個(gè)“非常時(shí)期”的“非常增長(zhǎng)”背后，有多少暗流洶涌。
　　“地方融資平臺(tái)的違規(guī)現(xiàn)象這幾年也一直都有存在，但從未像去年那么集中泛濫。2009年以來(lái)，因?yàn)榻鹑谖�機(jī)下的積極財(cái)政政策，地方政府急用錢，銀行信貸也好，發(fā)行城投債也好，各種資金通過(guò)所有可利用的渠道大量流人地方融資平臺(tái)，問(wèn)題自然也大量滋長(zhǎng)。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)銀行業(yè)研究中心主任郭田勇表示。
　　無(wú)疑，金融危機(jī)和以政府投資作為主導(dǎo)的積極財(cái)政政策在整個(gè)2009年里儼然是地方融資平臺(tái)種種異�，F(xiàn)象的“擋箭牌”。
　　“地方政府增加投融資平臺(tái)的確也有其客觀背景。”邢俊芳分析，從財(cái)政體制來(lái)看，早在1994年的分稅制實(shí)行以來(lái)，地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一上就存在諸多缺陷�！坝幸环N說(shuō)法是，分稅制以后‘中央財(cái)政喜氣洋洋，省級(jí)財(cái)政滿滿當(dāng)當(dāng)，縣級(jí)財(cái)政哭爹喊娘’。這幾年不斷下去，看到縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的現(xiàn)狀確實(shí)寒磣。尤其是國(guó)有企業(yè)改革抓大放小和取消農(nóng)業(yè)稅后，縣鄉(xiāng)級(jí)更失去了財(cái)政依托�！痹谶@樣的背景下，2008、2009兩年里，地方政府財(cái)政捉襟見肘，又要配合中央發(fā)展基建，拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，只能在舉債權(quán)上做文章。
　　“從中央的態(tài)度來(lái)看，當(dāng)時(shí)對(duì)于這種做法也是支持的�！笨梢哉f(shuō)，很多地方政府恰恰是在中央的“默許”下，從“便宜”行事開始，一步一步變本加厲。
　　
　　亂象叢生忙圈錢
　　
　　其中地方政府與人大的擔(dān)保現(xiàn)象相當(dāng)微妙。
　　郭田勇告訴記者，1995年國(guó)家出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》(以下簡(jiǎn)稱《擔(dān)保法》)第八條就確立了禁止政府擔(dān)保原則。此后，國(guó)家通過(guò)擔(dān)保法司法解釋以及2005年至2006年間的《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范地方財(cái)政擔(dān)保行為的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)宏觀調(diào)控整頓和規(guī)范各類打捆貸款的通知》等，嚴(yán)格限制政府擔(dān)保行為。
　　對(duì)此，2009年3月，全國(guó)人大代表金穎穎還提出修改《擔(dān)保法》，有條件地允許政府提供擔(dān)保，以促進(jìn)積極財(cái)政政策的實(shí)施。
　　金穎穎的提案并沒有獲得通過(guò)，也就是說(shuō)政府及人大擔(dān)保在法律上依然是違法現(xiàn)象。但是在實(shí)際操作上，2009年以地方財(cái)政為擔(dān)保的做法卻在全國(guó)遍地開花。有了政府財(cái)政的擔(dān)保作為杠桿，商業(yè)銀行大膽地把錢投到地方的投融資平臺(tái)項(xiàng)目上去，方使得地方政府融資規(guī)模在短短一年內(nèi)像滾雪球一樣滾大。
　　而這種擔(dān)保是否具有與貸款額度相適應(yīng)的償債能力，則是當(dāng)下金融風(fēng)險(xiǎn)的最重要因素。
　　從現(xiàn)在看來(lái)，不少省份都存在著地市級(jí)政府投融資平臺(tái)數(shù)量增長(zhǎng)比省級(jí)快，縣級(jí)政府的政府性負(fù)債率又比地市級(jí)及省級(jí)政府高的現(xiàn)象。
　　以河南省為例，針對(duì)2009年上半年投資增長(zhǎng)乏力的情況，2009年9月省政府下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)地方政府投融資體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》，全省即掀起“建立多層次的投融資體系”的浪潮；省政府更大力支持118個(gè)縣(市、區(qū))政府以現(xiàn)有政府財(cái)務(wù)開發(fā)公司、投資公司等為依托，建立產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)投融資公司。
　　在這場(chǎng)東風(fēng)之下，連財(cái)政基礎(chǔ)最弱、底子最薄的縣鄉(xiāng)政府都在挖空心思建立投融資平臺(tái)，倉(cāng)促上馬項(xiàng)目，爭(zhēng)奪銀行貸款。
　　據(jù)了解，這兩年新增的近5000家城市融資平臺(tái)，領(lǐng)導(dǎo)人員大多是由毫無(wú)商業(yè)經(jīng)驗(yàn)的地方官員構(gòu)成，甚少引進(jìn)外來(lái)專業(yè)投融資專家。至于上馬的項(xiàng)目更是五花八門。郭田勇說(shuō)，“我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些地方政府甚至將蓋圖書館作為投資項(xiàng)目向銀行貸款，而銀行看在政府擔(dān)保的份上，通常都會(huì)放貸�！�
　　有媒體報(bào)道，目前國(guó)內(nèi)個(gè)別縣市債務(wù)率已超過(guò)400％。如此不顧一切地負(fù)債，顯示某些地方的政府領(lǐng)導(dǎo)人早已超出了擴(kuò)大融資支持中央經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)的思考，當(dāng)中不乏有地方政府抓緊時(shí)機(jī)爭(zhēng)利，甚至“尋租”的心態(tài)作祟。
　　而由此帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)及地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)已是人所共識(shí)。“雖然從銀行角度來(lái)看，通過(guò)投融資平臺(tái)貸款的第一還款人是企業(yè)和項(xiàng)目，但如果這些項(xiàng)目沒有還債能力，地方政府就要從第二還款人上升到第一還款人�，F(xiàn)在政府普遍負(fù)債率60％-80％的數(shù)字看似不驚人，但這只是占財(cái)政整體收入而言的，如計(jì)算負(fù)債占財(cái)政可支配收入的比例，很可能都已經(jīng)超過(guò)了100％�！惫�田勇說(shuō)。
　　而更令金融界擔(dān)憂的是，2012年將面臨政府換屆，由于政府擔(dān)保本身是違規(guī)行為，如果新一屆地方政府對(duì)上屆政府任內(nèi)擔(dān)保不認(rèn)賬，那么所有風(fēng)險(xiǎn)都將由銀行來(lái)承擔(dān)。
　　
　　尷尬的審計(jì)與問(wèn)責(zé)
　　
　　是故此時(shí)除財(cái)政部與銀監(jiān)會(huì)聯(lián)手對(duì)地方融資平臺(tái)擴(kuò)張進(jìn)行緊急“剎車”的政策外，2010年審計(jì)署將針對(duì)地方融資平臺(tái)展開的審計(jì)風(fēng)暴尤為令人關(guān)注。 邢俊芳表示，對(duì)地方融資平臺(tái)進(jìn)行大規(guī)模審計(jì)的最重要意義，是徹底摸清楚目前存在的問(wèn)題，從而為國(guó)家宏觀調(diào)控提供依據(jù)，并進(jìn)而從探索的視角，為接下來(lái)的財(cái)政體 制改革提出更多具有戰(zhàn)略意義的意見。
　　然而，對(duì)于已經(jīng)出現(xiàn)的地方政府種種違規(guī)申貸、違規(guī)擔(dān)保行為，是僅限于亡羊補(bǔ)牢，看在“非常時(shí)期”的份上點(diǎn)到即止甚至既往不咎，將風(fēng)險(xiǎn)推給中央和社會(huì)來(lái)承受，還是秋后算賬，隨審計(jì)結(jié)果展開大規(guī)模的行政問(wèn)責(zé)，以做效尤?中央政府和審計(jì)署對(duì)此至今沒有明確的說(shuō)法。
　　對(duì)此，邢俊芳認(rèn)為，要建立經(jīng)濟(jì)、廉政、高效的政府，審計(jì)肯定要為問(wèn)責(zé)制提供依據(jù)。對(duì)于明確的違規(guī)違紀(jì)行為比如政府的尋租行為，應(yīng)該嚴(yán)厲追究其行政責(zé)任；但對(duì)于“非常時(shí)期”為配合經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的步調(diào)而采取的一些被默許的權(quán)宜之舉，應(yīng)該“模糊”一點(diǎn)。“問(wèn)責(zé)肯定要有，但要避免秋后算賬�！�
　　然而，北京工商大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院教授、審計(jì)專家趙保卿對(duì)“問(wèn)責(zé)”并不抱以樂觀的態(tài)度�！拔覈�(guó)的審計(jì)一直以來(lái)都有一個(gè)特點(diǎn)，就是過(guò)于強(qiáng)調(diào)對(duì)事不對(duì)人，出了問(wèn)題沒法落實(shí)責(zé)任人，沒有針對(duì)性的追究，最后效果不如人意。但事實(shí)上所有的‘事’都是由人來(lái)做的，審計(jì)工作的改革方向應(yīng)該從‘只對(duì)事不對(duì)人’轉(zhuǎn)向?qū)ω?zé)任者進(jìn)行更多關(guān)注，甚至以關(guān)注當(dāng)事者為中心�！钡�盡管有了這個(gè)思考，這幾年審計(jì)方向的轉(zhuǎn)變卻一直比較慢，主要原因是缺乏問(wèn)責(zé)依據(jù)。
　　“2009年在中央4萬(wàn)億計(jì)劃刺激下，上馬的項(xiàng)目很多，但并沒有明確規(guī)定這些項(xiàng)目未來(lái)需要達(dá)到什么效益，出了問(wèn)題是誰(shuí)的責(zé)任�！�2009年有許多有違原本法律規(guī)定的“權(quán)宜”之策，今年財(cái)政部出臺(tái)新規(guī)再次叫停政府及人大擔(dān)保，是否意味著中央將對(duì)2009年的政府擔(dān)�！凹韧�不咎”；對(duì)于那些完全不具相應(yīng)償債能力，依靠政府擔(dān)保強(qiáng)行貸款上馬的項(xiàng)目，是叫停還是繼續(xù)，又是否應(yīng)該“問(wèn)責(zé)”?
　　在趙保卿看來(lái)，政府重要領(lǐng)導(dǎo)人在地方投資、經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目上的決策，對(duì)國(guó)家利益造成巨大損失的，應(yīng)納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范疇，其重要性甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于只關(guān)注官員個(gè)人貪腐問(wèn)題。“哪怕這樣的決策是地方政府集體決策，也有一個(gè)主要決策人，應(yīng)該對(duì)其追究責(zé)任。”但具體到操作層面，卻往往因?yàn)闆]有針對(duì)具體問(wèn)題的明晰規(guī)范，而導(dǎo)致“問(wèn)責(zé)難”的現(xiàn)象�！八�以，對(duì)地方融資平臺(tái)的審計(jì)結(jié)果是否會(huì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)掛鉤，現(xiàn)在還不好說(shuō)�！�
　　也許正如邢俊芳所言，在亂象已生的今天，只能從更積極和長(zhǎng)遠(yuǎn)的層面，從如何規(guī)范地方政府舉債及投融資平臺(tái)的角度去考慮審計(jì)的作用。
　　“目前的亂象其實(shí)是國(guó)家政治體制改革的一個(gè)過(guò)程�！毙媳硎�，“目前看來(lái)，不管問(wèn)責(zé)與否，解決目前的財(cái)政與金融風(fēng)險(xiǎn)更是當(dāng)務(wù)之急。目前看來(lái)問(wèn)題最大的是縣一級(jí)，要改善局面，就要盡快推行‘省直管縣’財(cái)政改革，才能將縣級(jí)財(cái)政從即將到來(lái)的高負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)中‘解救’出來(lái)�！�

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