歐盟在外交政策方面仍然未實行超國家體制，外交政策主要受內(nèi)部大國的影響，但需要各成員國的一致決定。通過2003年底出臺的《歐盟安全戰(zhàn)略》可以看出，歐盟正在對外戰(zhàn)略方面逐步形成新的共識。
　　
　　 歐盟外交環(huán)境的新變化
　　
　　從歐盟外部而言，美國總統(tǒng)布什2005年初連任后，由于在伊拉克和阿富汗相繼陷入困境，其外交政策中的單邊主義傾向有所收斂，轉(zhuǎn)而重視其傳統(tǒng)盟友，對歐外交更加柔軟，希望歐盟在解決一些多邊問題時更多地發(fā)揮作用。
　　與此同時，逐漸復蘇的俄羅斯又給歐盟外交帶來冷戰(zhàn)后全新的挑戰(zhàn)。有了經(jīng)濟復興的支撐，普京政府的外交政策更加鋒芒畢露，不時利用能源杠桿對周邊國家施加影響。美國提議在波蘭和捷克建立導彈防御系統(tǒng)后，俄羅斯強烈反彈，近日已經(jīng)暫停履行《歐洲常規(guī)力量條約》，還威脅要將導彈瞄準部署美國反導系統(tǒng)的國家。
　　不僅如此，歐盟還面臨以中國和印度為代表的第三世界國家的快速發(fā)展。目前，中國已經(jīng)成為世界第四大經(jīng)濟體，而且很可能在今年超越位居第三的德國。印度的年經(jīng)濟增長率已經(jīng)接近10％，正在復制中國的經(jīng)濟奇跡。此外，巴西、南非等其他發(fā)展中大國也在快速發(fā)展。非西方世界的經(jīng)濟崛起為歐盟發(fā)展提供了新的機遇，同時，它也對歐盟提出了經(jīng)濟和政治上的挑戰(zhàn)，要求歐盟做出應(yīng)對。
　　能源問題和氣候變化的重要性日益突出。歐盟一向依賴外部能源供給。隨著俄羅斯和中東等主要能源供應(yīng)地區(qū)出現(xiàn)不穩(wěn)定因素，以及能源價格的不斷推高，保障能源供應(yīng)穩(wěn)定和提高能源利用效率成為歐盟迫切需要應(yīng)對的問題。此外，全球變暖趨勢加快，氣候變化問題已提升為歐盟各國的核心外交議題。
　　在歐盟內(nèi)部，德法英三大國領(lǐng)導人相繼更迭，形成了一個全新的歐盟大國領(lǐng)導集體。與各自的前任相比，默克爾、薩科齊和布朗是更為務(wù)實的新一代領(lǐng)導人。他們都有很扎實的經(jīng)濟工作背景，在實質(zhì)利益上精于盤算。三位領(lǐng)導人在歐盟內(nèi)外政策上也有不少的相似點，如都主張改革歐盟國家的社會市場經(jīng)濟體制，提高歐盟經(jīng)濟活力；主張建立跨大西洋平等伙伴關(guān)系；希望盡快為歐盟制憲危機找到解決出路；重視全球能源和氣候變化問題；關(guān)注歐盟與發(fā)展中國家關(guān)系等。主要成員國的政策趨同為歐盟形成更為清晰有力的外交政策創(chuàng)造了條件。
　　
　　歐盟外交戰(zhàn)略的新方向
　　
　　歐盟外交戰(zhàn)略的調(diào)整是一個內(nèi)外兼修的進程。在對外方面，主要是通過修正與主要大國和一些地區(qū)的關(guān)系以及凸現(xiàn)能源和氣候變化外交的重要性，來實現(xiàn)歐盟利益，提升歐盟國際影響。
　　1、改善與美國的關(guān)系。美歐關(guān)系曾因伊拉克陷入二戰(zhàn)以來的最大危機，在默克爾出任總理后，德國率先修補與美國的關(guān)系。2007年5月，親美的薩科齊在法國總統(tǒng)選舉中勝出，法美關(guān)系也有望明顯改善。在伊朗核問題、黎巴嫩內(nèi)亂、科索沃獨立、阿富汗北約軍事行動、歐盟解除對華武器禁運、防止全球變暖等諸多問題上美歐之間明顯增加了協(xié)調(diào)。而且在2007年4月30日結(jié)束的美歐峰會上，一直停擺不前的跨大西洋經(jīng)濟一體化計劃取得了實質(zhì)性進展，雙方簽訂了推進跨大西洋經(jīng)濟一體化框架協(xié)定，加強美歐經(jīng)濟融合，共同應(yīng)對非西方世界的經(jīng)濟崛起。當然，歐盟國家改善美歐關(guān)系的目的是要建立美歐平等伙伴關(guān)系，而不是對美國的曲意奉承。布朗上任后就表示將傾聽英國大多數(shù)公眾的民意，在保持英美特殊關(guān)系的同時避免像布萊爾那樣對美國言聽計從。
　　2、疏遠俄羅斯。如果說2005年之前的歐俄關(guān)系是漸行漸近的話，那么之后的發(fā)展大有漸行漸遠之勢，正經(jīng)歷著冷戰(zhàn)結(jié)束以來最嚴重的誤解和不信任。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的。首先，俄羅斯實力再度增強后，努力在周邊地區(qū)重新確立主導地位，與一直試圖將影響擴展到東歐、巴爾干、高加索和中亞地區(qū)的歐盟形成正面沖撞。其次，東擴后一些中東歐國家與俄羅斯的各種矛盾轉(zhuǎn)化為歐俄矛盾。在歐盟內(nèi)部，德國前總理施羅德和法國前總統(tǒng)希拉克曾大力推動與俄羅斯發(fā)展戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。如今，德國新總理更關(guān)心俄羅斯內(nèi)部的人權(quán)狀況，對發(fā)展德俄、歐俄關(guān)系缺乏熱情。
　　對于俄羅斯的強勢外交，歐盟大多數(shù)國家都心存戒心，支持對俄羅斯進行一定程度的牽制。不過，在如何牽制以及牽制力度上，歐盟國家內(nèi)部意見明顯不一。一些歐盟國家對目前過度冷卻的歐俄關(guān)系并不滿意，也不愿意看到中東歐國家掌控歐盟對俄政策的狀況。畢竟，俄羅斯在一個長時期內(nèi)將是歐盟國家的主要能源供應(yīng)來源，而且美俄沖突的升級給歐盟國家的安全帶來嚴重的不確定因素，也妨礙了歐盟共同外交政策的發(fā)展。因此，歐盟未來對俄政策的中心問題是在疏遠的過程中如何穩(wěn)定與俄羅斯的關(guān)系。
　　3、調(diào)整周邊外交重點。歐盟經(jīng)過多次擴大從原來的6個成員國發(fā)展到今天的27個�？梢哉f，擴大是歐盟過去周邊外交的主軸，通過接納周邊國家加入歐盟，完成對周邊國家內(nèi)部體制的改造。但是，隨著2004年10個新成員國的加入，歐盟周邊外交重心正轉(zhuǎn)向歐盟睦鄰政策，即在不承諾入盟前景的情況下，向周邊國家提供一個高于合作伙伴但低于歐盟成員的合作機制。歐盟將通過提供各種激勵措施，促進周邊國家在國內(nèi)體制和法律方面向歐盟靠攏，鼓勵政治經(jīng)濟改革，擴大和歐盟的經(jīng)濟一體化。
　　在與此同時，重要性相對下降的歐盟擴大政策雖并沒有終結(jié)，但出現(xiàn)四方面的新變化。第一，擴大對象國暫時凍結(jié)。第二，關(guān)注歐盟內(nèi)部吸納能力。第三，嚴格應(yīng)用入盟標準。第四，法國新總統(tǒng)薩科齊上臺后，力阻土耳其入盟,土耳其入盟問題再掀波瀾。
　　4、關(guān)注來自中國的挑戰(zhàn)。歐盟與中國的關(guān)系自1995年以來發(fā)展迅猛，并已提升到全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系層次。不過，從2005年以來，全球格局和中歐關(guān)系中的一系列變化也促使歐盟開始調(diào)整其對華戰(zhàn)略。歐盟委員會在2006年提出新的對華政策文件，即題為《歐盟與中國：更緊密的伙伴、擴大的責任》的總文件，和題為《競爭和伙伴關(guān)系》的貿(mào)易投資政策姐妹文件，以相當直率的言辭闡述了歐盟對中國的戰(zhàn)略思考和政策目標。
　　首先，維持歐盟對華接觸和伙伴政策的主基調(diào)，并從更高戰(zhàn)略高度加以重新確認。文件表示，歐盟歡迎中國的繼續(xù)發(fā)展，將堅持其接觸和伙伴戰(zhàn)略，并要善加利用中國崛起所帶來的機會，以服務(wù)歐盟的利益。其次，重點關(guān)注中國發(fā)展所帶來的挑戰(zhàn)。文件將中國視為“對歐盟貿(mào)易政策最重要的單個挑戰(zhàn)”，關(guān)注歐盟與中國之間日益擴大的貿(mào)易逆差。第三，文件以“責任”為名強調(diào)對等互惠。歐盟以往的對華政策實踐側(cè)重通過援助來幫助中國在國內(nèi)推進改革，在國外融入國際社會。新文件則認為中國應(yīng)該在發(fā)展中歐雙邊關(guān)系和解決國際問題上承擔更多的責任。第四，文件要求以中歐《伙伴關(guān)系和合作協(xié)定》的談判為主軸來推進歐盟的政策目標。歐盟新的對華文件出臺，標志著中歐之間原有的蜜月關(guān)系已經(jīng)告一段落。新的中歐關(guān)系也許會更加成熟，有更為深厚的合作基礎(chǔ)支撐，但也需要更大的努力來管理日益眾多的矛盾和摩擦。
　　5、重新重視與非洲國家關(guān)系。在冷戰(zhàn)之后，歐盟作為發(fā)展援助的主要提供方，將民主、人權(quán)和善治等政治條件與經(jīng)濟援助掛鉤，大力在發(fā)展中國家，特別是非洲國家推廣西方制度。近年來，非洲經(jīng)濟快速騰飛，尼日利亞、安哥拉、蘇丹等新產(chǎn)油國紛紛崛起，促使歐盟重新認識到非洲市場和能源的重要性。而且，隨著非洲與中國和其他發(fā)展中大國的經(jīng)濟合作飛速發(fā)展，歐盟逐漸認識到，如果歐盟政策不加調(diào)整，歐盟在非洲的影響和利益將日益受到削弱。歐盟委員會已經(jīng)在準備制定一個歐盟－非洲共同戰(zhàn)略，以便經(jīng)歐非峰會采納后指導歐盟和非洲新型關(guān)系的發(fā)展。根據(jù)目前透露的信息，該共同戰(zhàn)略將包含四個方面：一是超越發(fā)展合作，也就是單純的發(fā)展援助提供者和接受者的關(guān)系，而將歐非合作擴展至各種其他議題；二是超越非洲，即歐非關(guān)系不僅限于歐盟和非洲之間的雙邊關(guān)系，也要尋求歐非在其他地區(qū)和全球問題上的戰(zhàn)略合作；三是超越分化，強調(diào)歐盟要支持非洲作為一個區(qū)域組織應(yīng)對各種挑戰(zhàn)的能力；四是超越機構(gòu)，要鼓勵歐洲和非洲人民之間的民間交流，加強公民社會建設(shè)。基于上述總體戰(zhàn)略思路，歐盟準備與非洲在能源、氣候變化、移民和就業(yè)，民主治理等領(lǐng)域建立多項伙伴關(guān)系。
　　6、整合能源和氣候變化政策。面對日益凸現(xiàn)的能源安全和全球變暖問題，歐盟一方面大幅提升上述兩個問題在歐盟總體外交中的地位，另一方面則努力整合歐盟能源政策與防止全球變暖政策。歐盟在今年春季峰會上決定實施首個歐盟能源行動計劃，以實現(xiàn)供應(yīng)穩(wěn)定、能效提高和環(huán)境相容三大目標。為了保證供應(yīng)穩(wěn)定，歐盟一方面要鞏固與中東國家和俄羅斯的能源伙伴關(guān)系，以穩(wěn)定主要供應(yīng)來源。同時，為減少對這些國家的能源依賴，歐盟正在大力發(fā)展與非洲和中亞新能源生產(chǎn)國的關(guān)系，以實現(xiàn)供應(yīng)多元化。在提高能源使用效率方面，歐盟能源行動計劃要求成員國到2020年使一次性能源消耗量比目前減少20%，可再生能源在能源消費總量中的比重達到20％。其中，生物燃料要占到可再生能源的一半。提高能源效率的政策也為歐盟在全球防止變暖的談判中發(fā)揮主導作用奠定基礎(chǔ)。歐盟各國同意，到2020年歐盟的溫室氣體排放量要比1990年的水平低20％。如果其他發(fā)達國家愿意跟進，這一比例可提高到30％。
　　有了歐盟共同政策的支持，德國在6月?lián)�任八國峰會主席國期間，得以說服美國同意在聯(lián)合國框架內(nèi)就氣候變化問題進行談判，并在2009年之前結(jié)束談判，為2012年《京都議定書》失效后確立“后京都體制”；美國也同意“認真考慮”歐盟、加拿大、日本等提出的關(guān)于到2050年全球溫室氣體排放量比1990年至少降低50％的建議�？梢灶A(yù)見，將于2007年12月在印度尼西亞啟動的后京都體制談判進程中，歐盟將繼續(xù)推進氣候外交。
　　
　　改革條約和外交能力建設(shè)
　　
　　在內(nèi)部，歐盟調(diào)整中的外交戰(zhàn)略需要一個有力的外交協(xié)調(diào)體制來支持。2004年簽署的歐盟憲法條約原本提出了一系列體制改革，但在法國和荷蘭的全民公決中遭到否決，歐盟陷入嚴重的制憲危機。經(jīng)過將近兩年的所謂“反思期”，歐盟領(lǐng)導人在今年6月下旬召開的首腦峰會上終于達成共識，決定放棄憲法條約，轉(zhuǎn)而談判訂立一項改革條約，以便將憲法條約的大多數(shù)條款塞入其中。
　　改革條約的關(guān)鍵目的是要讓歐盟在國際舞臺擁有更大和更為可信的行動能力。根據(jù)歐盟峰會達成的共識，新的改革條約將包含兩部分實質(zhì)性條款。第一部分是對現(xiàn)有《歐洲聯(lián)盟條約》進行修改；第二部分對現(xiàn)有《建立歐洲共同體條約》進行修改，并將其改名為《聯(lián)盟運作條約》。改革條約將對歐盟的整個對外政策體制進行大幅調(diào)整，大大加強其政策的延續(xù)性、一致性和有效性。改革條約將宣布歐共體被歐盟繼承和取代，歐盟將獲得國際法人資格。歐盟將設(shè)立任期兩年半可連選一屆的歐洲理事會常任主席，主持歐盟峰會。同時，歐盟還將設(shè)立“聯(lián)盟外交和安全政策高級代表”，任期5年，負責主持歐盟外交部長理事會。兩個職位的設(shè)置將在對外政策領(lǐng)域取消輪值主席國制度，使歐盟對外政策的連續(xù)性大大強化。高級代表也將兼任歐盟委員會負責對外關(guān)系的專員，掌管歐盟的對外援助資金，領(lǐng)導新建的歐盟對外行動機構(gòu)，包括歐盟130個左右遍布世界的駐外使團。如此，高級代表將統(tǒng)一掌管歐盟分散在理事會和委員會的幾乎所有的對外職權(quán)、財力和人力資源，從而顯著提升歐盟對外政策的內(nèi)部一致性和外部有效性。但是，此次對外政策體制的調(diào)整仍不是革命性的，各國仍然保留在歐盟外交和安全政策上的否決權(quán)，以及各國在第三國的外交代表機構(gòu)和在國際組織的國家席位。
　　根據(jù)6月峰會的共識，歐盟將在7月底之前啟動政府間會議，最晚在2007年底之前形成條約的最后文本，在2009年6月的歐洲議會選舉前完成條約的各國批準程序。由于歐盟領(lǐng)導人已就主要關(guān)鍵爭議議題達成了妥協(xié)，而新條約在大多數(shù)國家無需訴諸全民公決來進行批準，歐盟此次通過改革條約的機會將會很大。一個更新后的歐盟無疑將在世界舞臺上具有更大的外交行動能力。但是，這種能力要得到完全釋放，還要依賴成員國外交政策的趨同，以及英、法、德三大國新領(lǐng)導集體在歐盟內(nèi)部的政策協(xié)調(diào)和領(lǐng)導能力。
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