60多年的維和行動曾有過輝煌的歷史,有過被世界贊譽(yù)的成績,也有過錯誤甚至是恥辱。鮮明的對比,巨大的反差,不能不引發(fā)人們對維和行動定位或者定性的思考。 　　 　　不可替代:維和行動是聯(lián)合國
　　維護(hù)國際和平與安全的重要工具
　　
　　聯(lián)合國的建立首先起源于世界人民追求和平與安全、防止戰(zhàn)爭的渴求。面對著斬不斷、理還亂的怨恨、貪欲、對抗和仇殺,單個國家避之,一些大國也不愿意或不能發(fā)揮國際警察的作用,而把最棘手、最復(fù)雜的問題推給了聯(lián)合國�！堵�(lián)合國憲章》第一章第一條就明確了聯(lián)合國之首要宗旨是:“維持國際和平及安全,并為此目的采取有效集體辦法,以防止且消除對于和平之威脅,制止侵略行為或其他破壞和平之行為�！边@就是聯(lián)合國的集體安全觀。
　　但是,在冷戰(zhàn)對抗的大氣候下如何處理頻繁的國際沖突、維護(hù)國際和平與安全是擺在聯(lián)合國集體安全機(jī)制面前的一個大課題。如果美國支持沖突中的一方,蘇聯(lián)就會自動支持另一方,大國一致原則無法實現(xiàn),《聯(lián)合國憲章》所設(shè)計的集體安全機(jī)制就無從發(fā)揮功用。“集體安全戰(zhàn)略被放棄導(dǎo)致聯(lián)合國尋求確保國際和平與安全的其他途徑”,聯(lián)合國維和行動應(yīng)運(yùn)而生。
　　1948年5月15日,第一次阿以戰(zhàn)爭爆發(fā),聯(lián)合國為監(jiān)督停戰(zhàn)部署了第一次維和行動。此后,聯(lián)合國頻頻部署維和行動。據(jù)統(tǒng)計,1948年以來,聯(lián)合國共采取了68項維和行動,這些行動使得超過45個國家的公民參與了自由和公正的選舉,在過去10年內(nèi)就監(jiān)督超過40萬名戰(zhàn)斗人員解除了武裝,為沖突地區(qū)的數(shù)百萬人和脆弱的地方機(jī)構(gòu)提供了強(qiáng)大的支持。實踐證明,維和行動在防止局部沖突擴(kuò)大、解決國際和國內(nèi)沖突、維護(hù)世界安全方面具有不可替代的作用。聯(lián)合國前秘書長安南曾強(qiáng)調(diào):“維和不是解決每一起沖突的答案,但維和卻挽救了數(shù)以萬計的生命,是維護(hù)國際和平與安全的重要工具�！甭�(lián)合國前秘書長布特羅斯•加利更是自豪地說:“維和是最為顯耀的聯(lián)合國行動,四大洲沖突峰線上的‘藍(lán)盔’象征著聯(lián)合國對國際和平與安全的承諾�！�
　　
　　并非萬能:維和行動暴露了許多嚴(yán)重問題
　　
　　曾幾何時,維和行動為納米比亞、莫桑比克、薩爾瓦多、塞浦路斯等戰(zhàn)亂和沖突地區(qū)恢復(fù)了和平,成千上萬人的生命得到拯救,被嚴(yán)重破壞的社會生活秩序得以重建。一時間,維和行動似乎成了解決各種沖突的靈丹妙藥,人們對聯(lián)合國維和行動抱有過高期望,一些人主張擴(kuò)大聯(lián)合國在維護(hù)世界和平與安全方面的作用。但是隨著維和行動更多地參與到?jīng)_突管理的層面,尤其是維和行動在索馬里、盧旺達(dá)、波斯尼亞遭受挫折,維和費(fèi)用日益升高引發(fā)財政危機(jī),維和對傳統(tǒng)主權(quán)的挑戰(zhàn)等情況出現(xiàn)后,人們不得不反思維和行動暴露出的一些嚴(yán)重問題:
　　第一、維和行動是一種什么樣的行動。維和行動是聯(lián)合國在沖突國家或地區(qū)的軍事部署,本來是一種“應(yīng)急的辦法”、“臨時性的措施”,因此對于什么是維和行動、維和行動的形式以及職能范圍等,國際社會至今沒有統(tǒng)一認(rèn)識。維和行動的這種“模糊性”,給了某些國家以可乘之機(jī)。1999年以美國為首的北約對主權(quán)國家南聯(lián)盟狂轟濫炸,給當(dāng)?shù)厝嗣竦纳�命和財產(chǎn)造成了無法彌補(bǔ)的損失。北約部隊在對南聯(lián)盟進(jìn)行轟炸后,竟然又以聯(lián)合國維和部隊的名義開進(jìn)科索沃。這些做法與維和行動背道而馳,這種假維和之名行干涉他國內(nèi)政之實的行為,嚴(yán)重地?fù)p害了維和行動的形象和威望。
　　第二、維和行動是否應(yīng)尊重有關(guān)國家的主權(quán);傳統(tǒng)的維和行動三原則是否仍應(yīng)恪守。維和部隊本應(yīng)采取不偏不倚的第三者立場,即不影響當(dāng)事國的權(quán)利、利益和立場,不介入沖突,不以懲罰、打敗某一方為目的,不試圖改變沖突各方的力量對比,不為某一方、某一國或某一集團(tuán)謀求利益,更不干涉駐在國的內(nèi)部事務(wù)。然而在冷戰(zhàn)后的維和行動中,常常出現(xiàn)突破中立原則,打一方、保一方,不同程度卷入沖突甚至粗暴干涉一國內(nèi)政的情況。如進(jìn)駐波黑地區(qū)的維和部隊一直偏袒穆族,對其大舉進(jìn)攻塞族的行動不予制止,也沒有促使雙方進(jìn)行和談,致使378名維和官兵和觀察員被塞族扣做人質(zhì)。索馬里維和從一開始就具有明顯的傾向性,維和部隊不僅直接向當(dāng)?shù)夭孔逦溲b艾迪德派發(fā)動進(jìn)攻,甚至緝拿、搜捕該派領(lǐng)導(dǎo)人艾迪德,創(chuàng)下了聯(lián)合國向一國的武裝派別領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)出逮捕令的先例,也使得聯(lián)合國正式卷入索馬里內(nèi)戰(zhàn),成為沖突的一方。由于一些大國的操縱和不當(dāng)行為,維和行動違背傳統(tǒng)原則、超越職權(quán)范圍的事件頻頻發(fā)生,激起當(dāng)事方以及國際社會的不滿。
　　第三、聯(lián)合國開展維和行動是否應(yīng)量力而行,而不是“包打天下”。聯(lián)合國維和行動由“維持和平”(peace keeping)發(fā)展到“建立和平”(peace making)乃至“締造和平”(peace building),其內(nèi)容也隨之?dāng)U展,不僅承擔(dān)傳統(tǒng)的監(jiān)督�；鸬嚷氊�(zé),而且還為組織大選、監(jiān)督和促進(jìn)人權(quán)、改善法律秩序、安置難民、人道主義救援行動等創(chuàng)造安全環(huán)境。然而隨著維和行動次數(shù)的增加,維和任務(wù)的加重以及維和范圍的擴(kuò)大,聯(lián)合國在維和行動方面投入的人力、物力和財力面臨很大壓力,有時甚至達(dá)不到維和目的。
　　維和行動中存在的嚴(yán)重問題,使得聯(lián)合國在成立50周年期間,要求縮減聯(lián)合國維和的規(guī)模成為當(dāng)時流行的口號,有的要求對聯(lián)合國維和進(jìn)行大刀闊斧的改革,有的甚至要求用其他形式來取代聯(lián)合國維和。維和行動陷入低谷,甚至面臨生死抉擇。
　　
　　前途光明:維和行動逐漸發(fā)展壯大
　　
　　維和是人類歷史上沒有先例的行動,它本身沒有一個永恒不變的模式�；仡�60余年的維和行動,可以說“有多少種沖突,就有多少種維和行動”(加利語)。維和行動本身就是一個不斷發(fā)展的辦法。
　　首先,維和行動在探索中產(chǎn)生,“發(fā)明”了多種形式。盡管聯(lián)合國授權(quán)安理會在發(fā)生沖突時加以調(diào)解,必要時可以通過軍事行動來維護(hù)“世界和平”,但是歷史證明,在沒有維和行動之前,這些條款只是紙上談兵。如1948年阿拉伯人與新成立的以色列國開戰(zhàn),印度與巴基斯坦因克什米爾地區(qū)發(fā)生沖突,聯(lián)合國對此幾乎一籌莫展,沖突各方依舊我行我素。
　　在這種情況下,應(yīng)對各種沖突、發(fā)揮不同作用的維和行動在探索中不斷產(chǎn)生。
　　形式一:軍事觀察團(tuán)(Military Observation Group)。即以觀察和監(jiān)督�；�、監(jiān)督撤軍、隔離部隊等為主要形式的維和行動,為談判解決爭端創(chuàng)造條件。聯(lián)合國“巴勒斯坦停戰(zhàn)監(jiān)督組織”的軍事觀察員在沖突地區(qū)監(jiān)督以色列與阿拉伯鄰國執(zhí)行停戰(zhàn)協(xié)定的情況,在監(jiān)督�；饏f(xié)議的執(zhí)行、調(diào)查違反�；饏f(xié)議方面發(fā)揮了積極的作用。塞浦路斯的維和行動在隔離沖突雙方發(fā)揮的作用也是顯著的,“在這支部隊部署后的大部分時期,尤其是自1974年以來,局勢一直相對平靜”。
　　形式二:維和部隊(Peace keeping Force)。即戰(zhàn)爭過后,以政治、軍事和人道主義援助等為主要形式,甚至包括國家重建的大規(guī)模維和行動。它承擔(dān)了以下職能:1、充當(dāng)臨時權(quán)力機(jī)構(gòu),如在東帝汶和科索沃等地的維和行動。2、監(jiān)督大選和全民公決,如在納米比亞和西撒哈拉等地的維和行動。3、維持社會治安,如在柬埔寨和莫桑比克等地的維和行動。4、保護(hù)人道主義援助,如在索馬里和波黑等地的維和行動。5、遣返難民,如在柬埔寨等地的維和行動。6、保護(hù)人權(quán),如在薩爾瓦多的維和行動。聯(lián)合國在薩爾瓦多建立了人權(quán)監(jiān)督辦公室,成立了由600多人組成的國際警察觀察組,負(fù)責(zé)監(jiān)督當(dāng)?shù)貒�家警察的行�?并保證法律的公正執(zhí)行。7、維護(hù)政治穩(wěn)定。聯(lián)合國維和人員越來越多地承擔(dān)著幫助一國內(nèi)部的政治進(jìn)程、司法制度改革、培訓(xùn)執(zhí)法人員和警察人員、對前戰(zhàn)斗人員解除武裝和進(jìn)行安置等任務(wù)。
　　其次,維和行動在創(chuàng)新中發(fā)展,開創(chuàng)了無數(shù)個“先例”。1960年7月至 1964年6月的“聯(lián)合國駐剛果部隊”(ONUC),開創(chuàng)了由秘書長根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第99條的規(guī)定,提出建立聯(lián)合國維持和平部隊的先例。同時,這支部隊也開創(chuàng)了聯(lián)合國維和部隊在必要時可以介入一國內(nèi)部沖突,并以武力手段強(qiáng)制實現(xiàn)和平的先例。1962年9月至1963年4月的“聯(lián)合國駐西伊里安安全部隊”(UNSF),開創(chuàng)了由聯(lián)合國接管一個地區(qū)行政管理權(quán)的先例。1963年6月至 1964年9月的“聯(lián)合國駐也門觀察團(tuán)”(UNYOM),開創(chuàng)了聯(lián)合國安理會或大會通過決議之前由秘書長采取“主動行動”的先例。1965年5月至1966年10月的“秘書長駐多米尼加共和國代表團(tuán)”(DOMREP),開創(chuàng)了聯(lián)合國代表團(tuán)與區(qū)域組織(美洲國家組織)共同維持和平的先例,等等。
　　這一系列“先例”使得維和行動的職能和任務(wù)發(fā)生變化,從國際沖突的調(diào)解人向多角色轉(zhuǎn)變。聯(lián)合國維和行動的任務(wù)從主要處理國家之間的暴力沖突擴(kuò)展到監(jiān)督選舉、調(diào)查違反人權(quán)狀況、運(yùn)送救援物資、培訓(xùn)當(dāng)?shù)孛袷戮�察、排除地雷乃至臨時接管國家的部分權(quán)力等方面。
　　第三,維和行動在越來越多的國家支持中壯大。維和行動以一種獨特的方式為一些沖突地區(qū)贏得了和平,得到了國際社會的認(rèn)可,越來越多的國家和區(qū)域組織不斷參加進(jìn)來。冷戰(zhàn)時期,主要是中立國家、不結(jié)盟國家參與維和行動。進(jìn)入20世紀(jì)90年代,5個常任理事國都參加了維和行動。德國、日本修改了憲法,也參與了維和行動。甚至有的非聯(lián)合國會員國也作出了貢獻(xiàn),比如瑞士為維和行動提供資金,派出醫(yī)療隊,并提供了飛機(jī)和其他裝備。此外,一些區(qū)域性國際組織也積極協(xié)助、參與維和行動。如解決柬埔寨問題與東盟的協(xié)調(diào)與合作;解決索馬里問題與非統(tǒng)組織、阿拉伯國家聯(lián)盟等的合作;部署格魯吉亞維和部隊與獨立國家聯(lián)合體的合作;部署海地維和與美洲國家組織的聯(lián)合行動等。截至2008年3月31日,聯(lián)合國共組織了68次維和行動,118個國家派出了軍事、警察以及志愿者等人員。
　　
　　維和行動帶給我們的啟示
　　
　　一方面,準(zhǔn)確定位維和行動。維和行動確實是在分裂的、充滿緊張的世界中控制沖突的一個不可或缺的手段,它雖然不能化解戰(zhàn)爭與沖突的根源,但它卻能使沖突各方從戰(zhàn)場上走向談判桌前,以文明的對峙來代替血腥的廝殺。維和行動作為聯(lián)合國歷史上最成功的行動之一應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。國際社會對此別無選擇。同時也應(yīng)該明確認(rèn)識到,維和行動不是萬能的,維和行動受到各種因素的制約,其作用和力量是有限的,也是聯(lián)合國力所不能及的。
　　另一方面,中國應(yīng)當(dāng)積極審慎地參與。維和行動成效顯著,中國作為安理會常任理事國,理應(yīng)積極參與其中,擔(dān)負(fù)起維護(hù)國際安全的責(zé)任。截至2007年11月底,中國共參與聯(lián)合國18項維和行動,共派出各類維和人員9000多名。但是,由于認(rèn)識上的不統(tǒng)一,至今國際社會對維和行動沒有明確的概念和定義,更何況,某些“假維和之名行干涉他國內(nèi)政之實”的維和行動確實難以用“維持和平”來概括,再加上就綜合國力、對維和事務(wù)的熟悉度、對維和區(qū)域的影響力而言等綜合因素考慮,并不是所有的維和行動都適合中國參與,中國對維和行動必須采取審慎的態(tài)度。
　　(本文是公安部公安理論與軟科學(xué)研究項目
　　《新時期影響和諧邊疆建設(shè)誘因研究》的研究成果)
　　(作者單位:中國人民武裝警察部隊學(xué)院部隊管理系)
　　(責(zé)任編輯:劉娟娟)

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