“三農(nóng)”問(wèn)題是我國(guó)歷史上長(zhǎng)期的夢(mèng)魘，隨著改革開放的深入，新時(shí)期的“三農(nóng)”問(wèn)題越來(lái)越突出，它“絕不僅僅是道義或者公正的問(wèn)題，而是一個(gè)橫亙?cè)谥袊?guó)現(xiàn)代化道路面前的現(xiàn)實(shí)難題�！� 正因?yàn)檫@樣，2000年在江蘇和安徽進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革才吸引了眾多的關(guān)注，并被寄予了深切的期望，更有人將這次的農(nóng)村稅費(fèi)改革看成是繼土地革命和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后中國(guó)農(nóng)村的第三次革命。但是，隨著試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐的深入，農(nóng)村稅費(fèi)改革面臨的兩大壓力也越來(lái)越突出：一是基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)難，二是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈。這種“翹翹板現(xiàn)象”已經(jīng)成為農(nóng)村稅費(fèi)改革難以繞開的一道坎。因此，進(jìn)一步深入探討我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革的思路，對(duì)于解決“三農(nóng)”問(wèn)題具有十分重大的意義。《戰(zhàn)略與管理》2001年第3期發(fā)表了香港學(xué)者王紹光、王有強(qiáng)的《公民權(quán)、所得稅和預(yù)算體制——談農(nóng)村稅費(fèi)改革的思路》一文，該文敏銳地洞察到“三亂”問(wèn)題的深層次原因是我國(guó)不合理的財(cái)政制度，并明確提出稅費(fèi)改革的目標(biāo)不能只設(shè)定為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而是要把農(nóng)村財(cái)政放到一個(gè)更堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)上來(lái)，否則“三亂”卷土重來(lái)只是時(shí)間上的問(wèn)題。但該文的分析和政策建議并不能與作者的意圖相吻合，仍然未能超出“減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)”這一論題的范圍。這既有作者理論框架確立在解釋“三亂”基礎(chǔ)之上的原因，也有將農(nóng)村稅費(fèi)改革討論局限在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域之內(nèi)并缺乏歷史審視的因素。本文的分析建立在一個(gè)綜合性的、可被稱為財(cái)政社會(huì)學(xué)的理論框架基礎(chǔ)之上，認(rèn)為“三農(nóng)”問(wèn)題，包括農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題，是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史問(wèn)題，其根源在于我國(guó)國(guó)家集權(quán)型的財(cái)政體制和農(nóng)村城市不當(dāng)?shù)臋?quán)力資源配置格局，解決問(wèn)題的根本出路在于改變我國(guó)傳統(tǒng)的財(cái)政體制。全文分四個(gè)部分：第一部分提出一個(gè)簡(jiǎn)單的財(cái)政社會(huì)學(xué)分析框架，并建立財(cái)政體制的四種主要模型；
第二部分分析我國(guó)古代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯和歷史上長(zhǎng)期以來(lái)“三農(nóng)”問(wèn)題的財(cái)政體制根源；
第三部分討論1949年以后，尤其是1980年代以來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“三農(nóng)”問(wèn)題，第四部分是政策建議。

　　一、財(cái)政社會(huì)學(xué)分析框架及財(cái)政體制模型

　　世界各國(guó)的歷史和實(shí)踐反復(fù)證明，財(cái)政涉及廣泛的責(zé)權(quán)利關(guān)系，與中央、地方、企業(yè)和居民的利益密切相關(guān)，與農(nóng)村和城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間、利益和福利預(yù)期緊密相聯(lián)，具有極大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)“聯(lián)動(dòng)性”。戈德斯契德說(shuō)得很徹底，“每個(gè)社會(huì)問(wèn)題，實(shí)際上還有每個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，說(shuō)到底都是財(cái)政問(wèn)題” 。因此，從財(cái)政的角度來(lái)研究我國(guó)的“三農(nóng)”問(wèn)題，將得出一些富有啟發(fā)的結(jié)論。但是由于以往從財(cái)政角度對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革問(wèn)題的研究沿用經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)財(cái)政的定義，局限在短時(shí)期的政策分析層面上，缺少歷史感和學(xué)科的綜合性，因而無(wú)法對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題作出全面有力的說(shuō)明。為把握國(guó)家財(cái)政的主要特征，本文理論框架的構(gòu)建建立在財(cái)政社會(huì)學(xué)對(duì)財(cái)政體制的重新定義之上。

　　熊彼特在1918年提出了財(cái)政社會(huì)學(xué)思想，他認(rèn)為，對(duì)財(cái)政歷史的研究能使人們“洞悉社會(huì)存在和社會(huì)變化的規(guī)律，洞悉國(guó)家命運(yùn)的推動(dòng)力量，同時(shí)也能洞悉具體的條件，特別是組織形式發(fā)展和消失的方式�！� 可惜熊彼特本人并沒有對(duì)此作進(jìn)一步的系統(tǒng)研究，其思想也一直沒有受到應(yīng)有的關(guān)注。本文吸收經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)等學(xué)科的有關(guān)研究成果，通過(guò)革新對(duì)財(cái)政及財(cái)政體制的理解，構(gòu)建一個(gè)財(cái)政社會(huì)學(xué)的分析框架，在此基礎(chǔ)上，將“三農(nóng)”問(wèn)題與國(guó)家整個(gè)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系起來(lái)，對(duì)我國(guó)的“三農(nóng)”問(wèn)題進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)段的歷史審視。

　　權(quán)力在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有至關(guān)重要的作用，以康芒斯為代表的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為，資源配置的決定因素不是市場(chǎng)，而是社會(huì)制度安排中的權(quán)力結(jié)構(gòu)。權(quán)力資源是權(quán)力的基礎(chǔ)，但是分散的權(quán)力資源僅僅是權(quán)力賴以形成的必要條件，而不是充分條件。吉登斯（Anthony Giddens）認(rèn)為，“權(quán)力是實(shí)現(xiàn)某種結(jié)果的能力” ，其存在的前提是各種支配結(jié)構(gòu)的存在，在此結(jié)構(gòu)下可區(qū)分配置性資源和權(quán)威性資源。吉登斯在權(quán)威性資源中列出的“對(duì)生活機(jī)會(huì)的組織”是本文研究的重要基點(diǎn)。“生活機(jī)會(huì)” （life-chance）的概念最早由韋伯引入，它不僅意味著在不同形式的社會(huì)以及社會(huì)的不同區(qū)域中，人能夠生存下來(lái)的機(jī)會(huì)，同時(shí)也指一系列范圍廣泛的傾向和能力。在此，本文將其內(nèi)涵界定為：“生活機(jī)會(huì)”是指由權(quán)力資源的分配狀況所決定的個(gè)體或組織自我生存、自我發(fā)展的空間。

　　財(cái)政是國(guó)家控制權(quán)力資源的經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)，財(cái)政體制最充分地體現(xiàn)了權(quán)力資源的配置格局。以財(cái)政利益為根基的沖突是社會(huì)沖突的基本形式，一定財(cái)政利益格局下的沖突和權(quán)力的關(guān)系總是與權(quán)力資源的分配聯(lián)系在一起的，財(cái)政體制構(gòu)成吉登斯所說(shuō)的“權(quán)力的制度性調(diào)配”（International mediation）的載體，即權(quán)力存在于財(cái)政體制之中，并通過(guò)財(cái)政體制展現(xiàn)出來(lái)。因此，本文認(rèn)為，財(cái)政體制是政府通過(guò)其收支結(jié)構(gòu)和活動(dòng)范圍的劃定對(duì)權(quán)力資源在政治、經(jīng)濟(jì)兩大領(lǐng)域及各領(lǐng)域不同活動(dòng)主體，包括中央與地方政府、不同階級(jí)階層的人群之間的分配，是對(duì)不同活動(dòng)主體基本地位、權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)的規(guī)定和認(rèn)可，決定了不同主體活動(dòng)的空間或“生活機(jī)會(huì)”。

正是由于財(cái)政體制的這一內(nèi)涵，使它對(duì)于國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有“立憲”層次上的意義，我國(guó)歷史上長(zhǎng)期存在的“三農(nóng)”問(wèn)題也可以在財(cái)政體制中得到解答。

　　我們借用生產(chǎn)函數(shù)建立一個(gè)簡(jiǎn)化的模型，以分析一定財(cái)政體制下的權(quán)力資源在政治和經(jīng)濟(jì)兩大領(lǐng)域以及在城市和農(nóng)村的配置所產(chǎn)生的長(zhǎng)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效：

　　Y＝εAaBb

　　在這個(gè)模型中，A=αCcDd，B=βEeFf，由于函數(shù)是同階函數(shù)，任何外界因素K都不影響函數(shù)的效力。權(quán)力資源在政治和經(jīng)濟(jì)兩大領(lǐng)域的配置具體化為財(cái)政直接控制和市場(chǎng)配置（財(cái)政間接控制）兩部分，A和B分別表示這兩部分的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效，a和b則相應(yīng)表示各領(lǐng)域所直接擁有的權(quán)力資源在總的權(quán)力資源中的權(quán)重，a+b=1。ε表示綜合績(jī)效系數(shù)，Y表示總體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效。相應(yīng)地，C和D分別表示在財(cái)政直接控制下的權(quán)力資源在農(nóng)村和城市配置的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效，c+d=1；
E和F分別表示在市場(chǎng)配置下的權(quán)力資源在農(nóng)村和城市配置的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效，e+f=1；
α、β表示權(quán)力資源分別在政治、經(jīng)濟(jì)兩大領(lǐng)域配置的綜合績(jī)效系數(shù)。A、B、C、D、E、F都是人們?cè)谝欢ā吧�活機(jī)會(huì)”下創(chuàng)造力的函數(shù)，且A

　　模型一：a>b，c>d。表示權(quán)力資源主要由財(cái)政直接控制，且主要配置在農(nóng)村。

　　模型二：a>b，c

　　模型三：af。表示權(quán)力資源主要由市場(chǎng)直接控制，且主要配置在農(nóng)村。

　　模型四：a

　　模型一和模型二可總稱為國(guó)家集權(quán)型財(cái)政體制。因?yàn)樵谶@兩個(gè)模型中財(cái)政直接控制了大部分的的權(quán)力資源，國(guó)家在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處于絕對(duì)支配地位，市場(chǎng)配置的權(quán)力資源十分有限，并且常淪為財(cái)政的附屬物，在為財(cái)政的服務(wù)中取得自己的存在。在這種財(cái)政體制下，國(guó)家凸顯了其暴力特征，個(gè)人和組織的生活機(jī)會(huì)強(qiáng)烈依附于共同體，無(wú)法發(fā)展出獨(dú)立的人格，也無(wú)法迸發(fā)出創(chuàng)新的沖動(dòng)，因而整個(gè)社會(huì)缺乏發(fā)展的內(nèi)在激勵(lì)，具有強(qiáng)烈的保守性和封閉性。但由于模型一和模型二對(duì)權(quán)力資源在農(nóng)村和城市的配置格局不同，因而又具有不同的特點(diǎn)。在模型一中，國(guó)家的財(cái)政基礎(chǔ)以農(nóng)業(yè)為主，限制城市工商業(yè)的發(fā)展，本文稱之為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型集權(quán)財(cái)政體制。在模型二中，國(guó)家的財(cái)政以國(guó)家控制的城市工商業(yè)為基礎(chǔ)，對(duì)農(nóng)村發(fā)展不重視，可稱為工商基礎(chǔ)型集權(quán)財(cái)政體制。

　　模型三和模型四可稱之為公共型財(cái)政。因?yàn)樵谶@兩個(gè)模型中，市場(chǎng)取得對(duì)權(quán)力資源的主要配置權(quán)，財(cái)政在為市場(chǎng)服務(wù)中取得自身的存在。這里需要特別指出的是，市場(chǎng)取得對(duì)權(quán)力資源的主要配置權(quán)并不與本文在前面所主張的財(cái)政體制的涵義相沖突，相反，它是財(cái)政體制改革的結(jié)果，是財(cái)政對(duì)權(quán)力資源由直接控制轉(zhuǎn)為間接控制的結(jié)果。正如�？怂顾�證明的：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的演化自始至終都離不開國(guó)家的介入。在這種財(cái)政體制下，國(guó)家隱匿了其暴力特征而凸顯了契約色彩。個(gè)人取得了公民地位，組織也獲得了獨(dú)立性，具有自主的生活機(jī)會(huì)，因而社會(huì)創(chuàng)新得以持續(xù)實(shí)現(xiàn)，哈耶克所稱的自發(fā)秩序得到擴(kuò)展。同樣，由于權(quán)力資源在農(nóng)村和城市的不同配置，模型三和模型四也具有不同的特征。在模型三中，市場(chǎng)的產(chǎn)品以農(nóng)業(yè)為主，工商業(yè)為輔，本文稱之為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型公共財(cái)政體制。在模型四中，市場(chǎng)產(chǎn)品以工商業(yè)為主，農(nóng)業(yè)為輔，本文稱之為工商基礎(chǔ)型公共財(cái)政體制。

　　在這四種財(cái)政體制中，我們還可根據(jù)農(nóng)村與城市關(guān)系的不同作進(jìn)一步的細(xì)分，如農(nóng)村剝奪城市型、城市剝奪農(nóng)村型或農(nóng)村城市協(xié)調(diào)發(fā)展型等。我們將在下面的分析中作具體的說(shuō)明。但在上面的分析中，我們已經(jīng)可以初步得到關(guān)于一國(guó)總體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效和農(nóng)村城市關(guān)系的結(jié)論，這就是：農(nóng)村城市協(xié)調(diào)發(fā)展并工商基礎(chǔ)型公共財(cái)政體制能取得較好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效，并解決好現(xiàn)代化過(guò)程中的“三農(nóng)”問(wèn)題；
而在國(guó)家集權(quán)型財(cái)政體制，尤其是城市剝奪農(nóng)村的財(cái)政體制下，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效偏低，國(guó)家各級(jí)機(jī)關(guān)為取得充足的財(cái)政收入，必然會(huì)給農(nóng)民增加各種不合理的負(fù)擔(dān)，而農(nóng)民也不可能在這種體制下得到更多的生活機(jī)會(huì)，久之則演化為嚴(yán)重的“三農(nóng)”問(wèn)題。

　　二、我國(guó)古代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯與“三農(nóng)”問(wèn)題的夢(mèng)魘

　　在“土地是……原始的食物倉(cāng)，也是……原始的勞動(dòng)資料庫(kù)……土地本身是勞動(dòng)資料” 的情況下，土地和人口是最重要的權(quán)力資源，建立在此基礎(chǔ)上的井田制和授田制是我國(guó)有史記載的最早的財(cái)政體制。井田制在夏、商、周三代實(shí)行，授田制在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)建立。在授田制下，國(guó)家掌握了地權(quán)，對(duì)土地加以規(guī)劃和折算，并按一定的標(biāo)準(zhǔn)將土地直接分配給一家一戶的個(gè)體農(nóng)民耕作以征取賦稅。授田制確立了個(gè)體農(nóng)戶為單位的農(nóng)業(yè)耕作方式，造就了為數(shù)眾多的個(gè)體小農(nóng)，它不僅直接推動(dòng)了我國(guó)古代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和經(jīng)營(yíng)方式的改變，也使分散的個(gè)體農(nóng)民與國(guó)家政權(quán)建立起了明確而直接的聯(lián)系。作為取得耕作權(quán)的代價(jià)，民眾被編入了戶籍制度之中，被剝奪了遷移的自由，其生活機(jī)會(huì)被限制在土地和特定的區(qū)域之內(nèi)。這種份地分耕定產(chǎn)定稅責(zé)任制體現(xiàn)著國(guó)家對(duì)土地和民眾的雙重控制，對(duì)我國(guó)后來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。正如馬克思所說(shuō)：“小塊土地所有制按其本性說(shuō)來(lái)是全能的和無(wú)數(shù)的官僚立足的基地。它造成全國(guó)范圍內(nèi)各種關(guān)系和個(gè)人的劃一水平……引起這一國(guó)家權(quán)力的全面的直接的干涉和它的直屬機(jī)關(guān)的全面介入�！� 小農(nóng)不能代表自己，一定要?jiǎng)e人來(lái)代表他們，其政治影響表現(xiàn)為行政權(quán)支配社會(huì)，國(guó)家的暴力特征由此凸顯出來(lái)。

　　在以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的財(cái)政體制下的社會(huì)結(jié)構(gòu)只有在國(guó)家還控制了其他的權(quán)力資源，如工商業(yè)從業(yè)機(jī)會(huì)等時(shí)才會(huì)在社會(huì)的各利益群體中造成層層的權(quán)威膜拜，確保國(guó)家權(quán)力的至高無(wú)上。戰(zhàn)國(guó)時(shí)，雖有小農(nóng)制的普遍基礎(chǔ)，但尚無(wú)國(guó)家大規(guī)模掌控工商業(yè)的條件。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期商業(yè)的發(fā)展對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的沖擊，讓統(tǒng)治者感覺到商業(yè)對(duì)授田制和戶籍制度的直接威脅，因而加大了對(duì)工商業(yè)的官營(yíng)力度，但這一過(guò)程到西漢時(shí)才得以完成。漢武帝面對(duì)內(nèi)憂外患，為增加國(guó)家財(cái)政控制權(quán)力資源的能力，對(duì)私營(yíng)工商業(yè)采取了毀滅性的打擊措施，并對(duì)鹽鐵酒實(shí)行官營(yíng)，建立了一系列適應(yīng)專制集權(quán)的官營(yíng)工商業(yè)機(jī)構(gòu)，發(fā)展出大規(guī)模官僚制經(jīng)濟(jì)。這對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了長(zhǎng)期而深遠(yuǎn)的影響，“中國(guó)歷史上由興盛走向衰落，與官僚制經(jīng)濟(jì)有密切的關(guān)系” 。漢武帝時(shí)期形成了我國(guó)歷史上長(zhǎng)期沿用的建立在小農(nóng)制和官僚制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的國(guó)家集權(quán)型財(cái)政體制，其特征與模型一相似，即a>b，且c

　　西漢建立的財(cái)政體制被后世繼承，雖然王朝更替，但國(guó)家集權(quán)型財(cái)政體制的兩大基礎(chǔ)，即小農(nóng)制經(jīng)濟(jì)和官僚制經(jīng)濟(jì)，始終未發(fā)生動(dòng)搖或根本改變，零零星星的財(cái)政體制改革只不過(guò)是在不同的條件下為維護(hù)國(guó)家存在的合法性而進(jìn)行的修修補(bǔ)補(bǔ)罷了。羅榮渠指出：“社會(huì)內(nèi)在發(fā)展機(jī)制的強(qiáng)弱，取決于一切關(guān)系在其中同時(shí)存在而又互相依存的社會(huì)有機(jī)體中的多元因素能獲得多大的活動(dòng)空間，這是內(nèi)部孕育的漸變力量能否壯大的重要條件�！� 但在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型國(guó)家集權(quán)的財(cái)政體制之下，權(quán)力資源配置呈現(xiàn)單極格局，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　農(nóng)業(yè)和工商業(yè)在國(guó)家的控制下實(shí)行了整合，共同服務(wù)、服從于國(guó)家財(cái)政的需要，市場(chǎng)成為國(guó)家財(cái)政的附屬物，即使有商品經(jīng)濟(jì)的繁榮，也主要是服務(wù)、服從于財(cái)政的需要，連城邑里的店鋪和集市都是政府行政管理下的產(chǎn)物。國(guó)家壟斷了生活機(jī)會(huì)，社會(huì)發(fā)育和個(gè)人自由得不到相應(yīng)的空間，缺乏獨(dú)立性。集權(quán)官僚制的本性決定了它不容許個(gè)人主義的發(fā)展，亨廷頓在談到“集權(quán)”時(shí)曾說(shuō)，“一個(gè)傳統(tǒng)政體變得越‘現(xiàn)代’則越難以適應(yīng)參與的擴(kuò)大，而參與的擴(kuò)大乃是現(xiàn)代化的必然結(jié)果�！� 所以在我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中充斥的是國(guó)民的依附性格和茍且偷安，社會(huì)創(chuàng)新難以進(jìn)行。

　　由于農(nóng)產(chǎn)品需求彈性有限，民智民力需要在農(nóng)業(yè)之外得到展現(xiàn)，民眾急需獲得農(nóng)業(yè)之外的生活機(jī)會(huì)，但國(guó)家對(duì)工商業(yè)的控制使得社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求無(wú)法實(shí)現(xiàn)，民眾被迫局限在農(nóng)業(yè)這一狹窄的范圍之內(nèi)，再加上國(guó)家財(cái)政開支持續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)和官僚的盤剝，農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重，“三農(nóng)”問(wèn)題變得十分突出。與國(guó)家的暴力性相聯(lián)，我國(guó)歷史上的“三農(nóng)”問(wèn)題也總是通過(guò)暴力獲得暫時(shí)的緩解，雖然也曾有過(guò)為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)而試行的“兩稅法”、“一條鞭法”、“攤丁入畝”等，但由于基本財(cái)政體制不變，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題始終無(wú)法得到根本的解決，致使“三農(nóng)”問(wèn)題成為歷朝歷代不斷的夢(mèng)魘。北宋王安石企圖改變權(quán)力資源配置格局的改革在強(qiáng)大的既得利益集團(tuán)的阻礙下失敗。明太祖從宋朝滅亡的教訓(xùn)中看不到“三農(nóng)”問(wèn)題的財(cái)政根源和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型國(guó)家集權(quán)財(cái)政體制對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙作用，反而認(rèn)為是工商業(yè)的發(fā)展使然，因此改變了宋朝向民間釋放權(quán)力資源，以最先進(jìn)部門作為財(cái)政稅收基礎(chǔ)的努力方向，代之以最落后的經(jīng)濟(jì)部門，重新確定了全國(guó)小自耕農(nóng)為主的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)，并實(shí)行恐怖政治，致力于維持這種結(jié)構(gòu)。其決策不是開放的和擴(kuò)張的，而是全面收斂，本已有所松動(dòng)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型國(guó)家集權(quán)財(cái)政體制重新得到鞏固。有學(xué)者稱之為“洪武型財(cái)政” ，是對(duì)宋朝企圖全面突破而失敗之后的全面反動(dòng)和倒退。明朝財(cái)政體制的上述性質(zhì)，必然啟動(dòng)和加劇社會(huì)核心部分因無(wú)法抑制的專制而導(dǎo)致的自我毀滅和“逆現(xiàn)代”的趨勢(shì) ，并最終因嚴(yán)重的“三農(nóng)”問(wèn)題在農(nóng)民起義中灰揮煙滅。清朝和以民主共和為理想的國(guó)民黨也未能逃脫這一歷史的命運(yùn)。

　　三、1949年后的財(cái)政體制與“三農(nóng)”問(wèn)題的新形式

　　中華人民共和國(guó)成立時(shí)的財(cái)政、經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化的壓力等，迫使1950年2月召開的全國(guó)財(cái)政會(huì)議重新確立了國(guó)家集權(quán)型的財(cái)政體制，但與歷史上以往朝代不同的是，新中國(guó)的財(cái)政體制改變了財(cái)政基礎(chǔ)的依賴方向，將其發(fā)展的重點(diǎn)放在了國(guó)家控制的城市工商業(yè)的發(fā)展之上，并采取了城市剝奪農(nóng)村、國(guó)營(yíng)工商業(yè)剝奪私營(yíng)工商業(yè)的方式。其特征可用模型二來(lái)表示，即a>b，c

　　在農(nóng)村，直接針對(duì)農(nóng)村上層人物的土地改革改變了人際關(guān)系的本質(zhì)，新的權(quán)力結(jié)構(gòu)取代了舊日農(nóng)村的精英階層，比歷史上任何時(shí)候都提高了國(guó)家對(duì)農(nóng)村權(quán)力資源的控制；
而在城市所進(jìn)行的“三反五反”運(yùn)動(dòng)則確立了新政權(quán)與城市民眾的新關(guān)系。這兩場(chǎng)在建國(guó)之初為解決財(cái)政困難所進(jìn)行的運(yùn)動(dòng)瓦解了我國(guó)農(nóng)村和城市已有所發(fā)展的自治基礎(chǔ)，塑造了新時(shí)期財(cái)政體制下國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的雛形。

　　在國(guó)家集權(quán)型財(cái)政體制下，一旦國(guó)家選擇以工業(yè)化作為其合法性的依據(jù)，它就必然要最大限度地控制所有的權(quán)力資源，以推動(dòng)工業(yè)化的進(jìn)程。由于長(zhǎng)期的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型財(cái)政體制的影響，我國(guó)的工商業(yè)十分落后，工業(yè)化資金的來(lái)源就在于最大地掌握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余。因此，服從于這一財(cái)政目的，國(guó)家改變了土改后重新確立的小農(nóng)制，代之以農(nóng)業(yè)集體化，以增強(qiáng)控制。對(duì)農(nóng)業(yè)剩余的索取程度與財(cái)政對(duì)資金需求成正比，作為控制農(nóng)業(yè)剩余的集體化行動(dòng)也相應(yīng)地由互助組到初級(jí)社再到高級(jí)社，最后完全剝奪了農(nóng)民根據(jù)他們所提供的土地、設(shè)備與牲畜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料參與剩余分配的權(quán)力。在此過(guò)程中，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)剩余的控制也進(jìn)一步從最初的流通領(lǐng)域而轉(zhuǎn)向?qū)ι�產(chǎn)、流通領(lǐng)域的全面控制。統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷剝奪了農(nóng)民對(duì)其剩余產(chǎn)品的支配權(quán)，工農(nóng)業(yè)價(jià)格剪刀差將這一剝奪進(jìn)一步加深。在這一工業(yè)剝奪農(nóng)業(yè)的權(quán)力資源配置利益格局下，農(nóng)民喪失了獨(dú)立自主從事家庭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的權(quán)力，農(nóng)村則基本上斷絕了其發(fā)展所需的資本積累，為新時(shí)期的“三農(nóng)”問(wèn)題埋下了嚴(yán)重的隱患。

　　思想上的激進(jìn)和對(duì)形勢(shì)的錯(cuò)誤估計(jì)直接導(dǎo)致了1958年的“大躍進(jìn)”，對(duì)生產(chǎn)的發(fā)展帶來(lái)了非常大的破壞，并導(dǎo)致財(cái)政不堪重負(fù)。為防止社會(huì)出現(xiàn)整體性危機(jī)，國(guó)家決定將重?fù)?dān)大部分轉(zhuǎn)到分散的農(nóng)民身上。除強(qiáng)迫大躍進(jìn)期間進(jìn)入城市的2000多萬(wàn)農(nóng)民回到農(nóng)村外，還采取了比歷史上任何時(shí)候都嚴(yán)格的戶籍制度，制造了農(nóng)村戶口和城市戶口的天然差別。國(guó)家第一次將中國(guó)的民眾正式劃分成了兩個(gè)層級(jí)，一是由國(guó)家提供大量津貼的特權(quán)城市社會(huì)，一是其成員被拒于城市工作機(jī)會(huì)之外并遭受高度盤剝的農(nóng)村社會(huì)。遷徙權(quán)的喪失，進(jìn)一步將農(nóng)村融入了國(guó)家高度集權(quán)的財(cái)政體制框架內(nèi)。從此，農(nóng)民的許多權(quán)益都在這一體制之下被剝奪了，一項(xiàng)臨時(shí)性的財(cái)政政策在既得利益的驅(qū)動(dòng)下演變成了長(zhǎng)期的體制性頑疾，久久難以消解。而且也由于在公社制度下，生育成本的外在化和收益的內(nèi)部化導(dǎo)致了我國(guó)人口的急劇膨脹，為我們今后留下了也許永遠(yuǎn)都無(wú)法擺脫的沉重負(fù)擔(dān)。

　　國(guó)家在不斷的財(cái)政要求之下實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)的全面控制，整個(gè)社會(huì)被高度政治化了，而這種政治化也掩蓋和壓制了當(dāng)時(shí)業(yè)已十分嚴(yán)重的“三農(nóng)”問(wèn)題。誠(chéng)如托克維爾所說(shuō)：“當(dāng)不平等成為社會(huì)的一般規(guī)則時(shí)，最大的不平等是不會(huì)引起注意的。” 這是一個(gè)總體性的社會(huì)，是財(cái)政體制高度集權(quán)的必然結(jié)果，甚至也可以說(shuō)是擴(kuò)張性的財(cái)政政策在時(shí)空上高度擴(kuò)展的必然結(jié)果。它造成了農(nóng)業(yè)和工業(yè)的對(duì)立、城市和農(nóng)村的對(duì)立、國(guó)營(yíng)工商業(yè)和私人工商業(yè)的對(duì)立，它們之間近似于一場(chǎng)零和搏奕，表現(xiàn)出了“第三世界發(fā)展主義”（Third World Developmentalism） 的全部特征。

　　這種極度扭曲的權(quán)力資源配置格局和嚴(yán)重的“三農(nóng)”問(wèn)題在政治神話破滅之后便凸顯出來(lái)了。為維護(hù)政權(quán)的合法性，國(guó)家不得不通過(guò)改變權(quán)力資源的配置狀態(tài)來(lái)進(jìn)行利益調(diào)整。首先是提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，在農(nóng)村承認(rèn)并推廣了“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，以增加農(nóng)業(yè)剩余。但是這些改革并未從根本上改變?cè)�有體制下農(nóng)村發(fā)展的不平等地位，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格提高所產(chǎn)生的剩余很快就被工業(yè)品價(jià)格的更快提高所剝奪，所以幾年之后農(nóng)村就因政策的使用達(dá)到極限而在很長(zhǎng)時(shí)間里都處于停滯狀態(tài)。另外，從政府財(cái)政需要出發(fā)，國(guó)家也放松了對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制。非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使我國(guó)的產(chǎn)品供給有了極大的提高，擺脫了長(zhǎng)期以來(lái)短缺經(jīng)濟(jì)的困擾。但由于財(cái)政體制所決定的城鄉(xiāng)對(duì)立的“分裂型工業(yè)化”，使得我國(guó)在短短的時(shí)間內(nèi)由“短缺經(jīng)濟(jì)”過(guò)渡到了“過(guò)剩經(jīng)濟(jì)”，農(nóng)村購(gòu)買力不足成為當(dāng)前擴(kuò)大內(nèi)需、確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的最大障礙。

　　1978年以來(lái)的改革走的是利益邊際調(diào)整的道路，它沒有改變權(quán)力資源配置的格局，反而在市場(chǎng)的放大作用下將這一不平等的局面更加凸顯化，孫立平、何清漣等對(duì)我國(guó)社會(huì)階層的分析正表明了問(wèn)題的嚴(yán)重性�！爸袊�(guó)社會(huì)正在由過(guò)去那種高度統(tǒng)一和集中、社會(huì)聯(lián)帶性極強(qiáng)的社會(huì)，轉(zhuǎn)變?yōu)楦�多帶有局部性、碎片化特征的社�?huì)” ，不僅如此，國(guó)家還面臨著更為嚴(yán)重的城市問(wèn)題和農(nóng)村問(wèn)題。國(guó)家機(jī)器日漸鈍化，“在實(shí)際生活中，它越來(lái)越多地表現(xiàn)出不是作為自己的獨(dú)特利益的代表，就是作為壟斷集團(tuán)的特殊利益的代表而活動(dòng)” ，這使政策制定過(guò)程越來(lái)越以犧牲下層利益和整個(gè)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為代價(jià)，而國(guó)家在這一過(guò)程中也日漸喪失其作為社會(huì)公平代表的象征符號(hào)意義。

　　在一個(gè)工業(yè)化和現(xiàn)代化的時(shí)代，農(nóng)業(yè)尤其是處于被剝奪地位的農(nóng)業(yè)所能提供的生活機(jī)會(huì)是十分有限的。即使農(nóng)業(yè)和工業(yè)能夠協(xié)調(diào)發(fā)展，農(nóng)業(yè)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中所占的比重也會(huì)越來(lái)越小。雖然到目前為止，從農(nóng)村涌向城市的農(nóng)業(yè)流動(dòng)人口已經(jīng)達(dá)到上億人的規(guī)模，但由于城鄉(xiāng)分隔的戶籍制度，農(nóng)民始終無(wú)法取得平等的身份，始終無(wú)法真正融入城市社會(huì)，相反，他們的工作和人身權(quán)利在種種籍口之下常常被剝奪，城市有關(guān)部門甚至以此作為創(chuàng)收的手段。包括社會(huì)保障體制在內(nèi)的許多政策也都是專為城市社會(huì)設(shè)計(jì)的，農(nóng)民被排除在這一社會(huì)結(jié)構(gòu)之外。在我國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，農(nóng)民歷來(lái)就是弱勢(shì)群體，他們?cè)诩�體化下失去占有農(nóng)業(yè)剩余的自由，而在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，他們卻仍然無(wú)法掙脫權(quán)力資源配置的不平等格局，其處境無(wú)異于西漢時(shí)的小農(nóng)。農(nóng)業(yè)成為農(nóng)民自我消費(fèi)、自我維持生存的一種自然經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)商業(yè)化，更無(wú)法與各種源自國(guó)家政權(quán)的亂收費(fèi)勢(shì)力進(jìn)行抗衡。農(nóng)民既不能從農(nóng)業(yè)中獲得其應(yīng)有的利益，也不能在城市社會(huì)中享有平等的機(jī)會(huì)，他們?yōu)楣�業(yè)化、城市化作出了巨大貢獻(xiàn)，其本身卻被排斥在現(xiàn)代化的文明成果之外，這樣農(nóng)民就在社會(huì)日益嚴(yán)重的兩極分化中越來(lái)越多地淪為底層社會(huì)的成員 �？梢灶A(yù)見，但卻令人不安的是，當(dāng)世貿(mào)組織的影響進(jìn)一步擴(kuò)大后，農(nóng)村的處境可能又會(huì)回到十九世紀(jì)下半葉。

　　四、政策建議

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革不是簡(jiǎn)單的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，而是一個(gè)整體性的社會(huì)工程。通過(guò)對(duì)財(cái)政史的分析，我們初步揭示國(guó)家集權(quán)型財(cái)政體制與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系及這種體制下所產(chǎn)生的“三農(nóng)”問(wèn)題，分析的結(jié)果表明，只有在國(guó)家的財(cái)政體制從國(guó)家集權(quán)型財(cái)政體制轉(zhuǎn)為公共型財(cái)政體制之后才有可能慢慢地得到解決。這一結(jié)論對(duì)于我們今天越來(lái)越將財(cái)政體制實(shí)現(xiàn)短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)來(lái)說(shuō)，其意義尤為重要，因?yàn)檎�如布坎南所說(shuō)：“如果個(gè)人和集團(tuán)，包括政治家們，熱衷于考慮操縱基本的財(cái)政制度以實(shí)現(xiàn)短期目標(biāo)的可能性，討價(jià)還價(jià)的因素就會(huì)很快地壓倒效率方面的所有考慮” 。為此，我們建議：

　　一、建立工商基礎(chǔ)型公共財(cái)政體制。作為一個(gè)大國(guó)和傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國(guó)家，我國(guó)不可能在未來(lái)繼續(xù)以農(nóng)業(yè)在世界上立足，必須建立起自己強(qiáng)大的工商業(yè)，但這種工商業(yè)不是在國(guó)家直接控制下的，而是受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)支配的。由于工商業(yè)主要集聚在城市，所以這條道路也是加快城市化的道路，與以往不同的是，它不應(yīng)該只是少數(shù)人參與的過(guò)程，而是一個(gè)全民參與，尤其是廣大農(nóng)民參與的過(guò)程。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我們就必須建立起工商基礎(chǔ)型公共財(cái)政體制，也就是模型四所示：a

　　二、改革我國(guó)財(cái)政體制的形成機(jī)制，實(shí)行民主財(cái)政。從我們目前的改革來(lái)看，財(cái)政體制并未擺脫王朝財(cái)政體制的特征，羅榮渠曾指出，“王朝財(cái)政制度的單一性決定了中國(guó)式的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的自足發(fā)展體系的穩(wěn)固性和在政治上重農(nóng)抑商作為穩(wěn)定社會(huì)秩序、防止民間勢(shì)力增長(zhǎng)的傳統(tǒng)政策�！� 我們要改變王朝財(cái)政體制下權(quán)力資源配置的單極格局，實(shí)現(xiàn)權(quán)力資源配置的多極化，我們就必須擴(kuò)大政治參與，提高民主程度，改進(jìn)財(cái)政體制產(chǎn)生的制度，因?yàn)椤爸挥型ㄟ^(guò)改進(jìn)產(chǎn)生結(jié)果的制度，才能夠改進(jìn)配置或結(jié)果，而只有意識(shí)到了并理解了制度在整個(gè)民主過(guò)程中的適當(dāng)作用，才能夠改革制度” 。政治參與擴(kuò)大所帶來(lái)的壓力足以化為改變傳統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)、推進(jìn)財(cái)政體制下權(quán)力資源合理配置的動(dòng)力�！柏�(cái)政制度是廣義政治憲章的一個(gè)組成部分” ，財(cái)政體制是“立憲”層次上的制度安排，我們只有改變了財(cái)政體制得以產(chǎn)生的制度安排，實(shí)現(xiàn)民主財(cái)政，我們才可能走出我國(guó)歷史上長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家集權(quán)型財(cái)政體制的陰影，建立起公共型財(cái)政體制。

　　三、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地租和賦稅的貨幣化。從對(duì)我國(guó)財(cái)政史的考察中，我們可以得知，實(shí)物地租和實(shí)物賦稅是鞏固國(guó)家集權(quán)型財(cái)政體制的社會(huì)基礎(chǔ)、控制農(nóng)村剩余最為直接的方式，也是從經(jīng)濟(jì)上加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村控制的最有效的手段。實(shí)物地租和實(shí)物賦稅的貨幣化是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)商品化、市場(chǎng)化的結(jié)果，但同時(shí)也會(huì)極大地促進(jìn)這一過(guò)程。國(guó)家集權(quán)型財(cái)政體制不能容納這一變化，所以即使是貨幣化的改革也只是在新的形式下進(jìn)行剩余榨取的手段，并形成財(cái)政貨幣化超過(guò)產(chǎn)品商品化程度的歧型格局。改革已使我們具備了將實(shí)物地租和實(shí)物賦稅貨幣化的生產(chǎn)力條件，不實(shí)行這種轉(zhuǎn)變，就無(wú)法從根本上改變財(cái)政體制中工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品市場(chǎng)地位的不平等。正是因?yàn)檎J(rèn)識(shí)不到這一點(diǎn)，所以盡管有農(nóng)產(chǎn)品的多次提價(jià)，但農(nóng)民從中得到的好處卻是十分的有限，從提價(jià)中得到的收益又被工業(yè)品更快的提價(jià)所剝奪。而在1990年代的國(guó)家糧食體制改革使本已有所松動(dòng)的糧食市場(chǎng)重新被國(guó)家壟斷，實(shí)物地租和實(shí)物賦稅得到強(qiáng)化，現(xiàn)在正在進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革也依然未在實(shí)物地租和實(shí)物賦稅的貨幣化方面有所動(dòng)作。其實(shí)，農(nóng)村要得到發(fā)展，關(guān)鍵在于如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)化，農(nóng)民負(fù)擔(dān)政策上的減免不是解決問(wèn)題的根本出路，只是對(duì)農(nóng)村矛盾的暫時(shí)緩和，相反，我們還可能在矛盾的緩和之下看不出問(wèn)題的本質(zhì)所在，農(nóng)村也將在表面的平靜中更加落后。實(shí)物地租和賦稅的貨幣化將把農(nóng)民推向市場(chǎng)，提高農(nóng)民的商業(yè)意識(shí)，從而依據(jù)市場(chǎng)規(guī)律有效地調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。另外還要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，對(duì)于糧食等重要的資源仍然排斥市場(chǎng)的參與，依靠行政進(jìn)行抽取的方法會(huì)與當(dāng)前正在推行的村民自治產(chǎn)生尖銳的沖突，使后者既無(wú)法為農(nóng)民面對(duì)市場(chǎng)提供幫助，也無(wú)法保護(hù)農(nóng)民不受國(guó)家代理人的侵害，更勿需說(shuō)改變農(nóng)民傳統(tǒng)的依附心理了。

　　此外，作為配套措施，糧食流通體制改革、社會(huì)保障體制改革、戶籍制度改革、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革、政府機(jī)構(gòu)改革等也必須得到相應(yīng)的推進(jìn)（這些問(wèn)題大家談得很多了，這里從略），這樣才能為農(nóng)村的發(fā)展?fàn)幍酶�多的�?quán)力資源，農(nóng)民也才能得到更多的生活機(jī)會(huì)。除此，恐怕沒有其他措施更能從根本上解決我國(guó)歷史上長(zhǎng)期以來(lái)的“三農(nóng)”問(wèn)題，而只有“三農(nóng)”問(wèn)題得到真正的解決，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題才會(huì)消失。這也許是我們需要借助農(nóng)村稅費(fèi)改革或?qū)嵭修r(nóng)村稅費(fèi)改革所要解決的真正的問(wèn)題。

　　作者單位：上海行政學(xué)院

　　由于版面限制，本站略去了原文注釋部分，特此說(shuō)明。

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