歷史的經(jīng)驗表明，凡是農(nóng)村的某個問題，不是一縣一地存在而是全國性的比較普遍地發(fā)生，不是一年二年，而是連續(xù)多年，屢治不愈。那就不是因為一般講的干部問題，認識問題，執(zhí)行問題，工作不到位的問題，而是體制性、制度性的原因，單靠加強領導，提高認識，改進工作是解決不了的，要靠改革，要靠調(diào)整原來的體制安排，要靠制訂新的政策，才能從根本上解決這個問題。

　　一、 農(nóng)村發(fā)展和改革的回顧

　　農(nóng)村在實行“政社合一”“三級所有，隊為基礎”的人民公社體制以后，實行統(tǒng)一經(jīng)營，集體勞動，平均分配的體制，這種體制不適合農(nóng)村生產(chǎn)力的要求，不符合廣大農(nóng)民群眾的意愿，嚴重挫傷、壓抑了農(nóng)民群眾的積極性，所以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期停滯徘徊，糧食和農(nóng)產(chǎn)品嚴重短缺，不能滿足國民經(jīng)濟發(fā)展的需要，阻礙了整個經(jīng)濟社會事業(yè)的發(fā)展。從1960年以后黨和國家在農(nóng)業(yè)上投入了巨大的精力，提出農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎，把農(nóng)業(yè)放在一切經(jīng)濟工作的首位，整風整社，反五風，對農(nóng)民進行社會主義教育，大搞四清運動，整黨內(nèi)走資本主義道路的當權派，號召農(nóng)業(yè)學大寨，全國開展學大寨運動。毛澤東同志親自提出，大寨能做到的，為什么別的農(nóng)村做不到？一年不行，二年不行，三年四年總可以了吧！。但是總不見效。農(nóng)村生產(chǎn)就是上不去，糧食嚴重短缺，直到1978年，全國人均占有糧食只有633斤，同1956年相比，只多了19斤，八億人搞飯吃，飯還不夠吃，只好靠進口糧食來彌補。農(nóng)民年人均分配收入只有70多元，全國有1/3多的農(nóng)民，也就是有約2.5億人處在連溫飽都解決不了的貧困境地。

　　十一屆三中全會決定農(nóng)村進行改革，在全國實行家庭聯(lián)產(chǎn)責任制，從根本上改革了統(tǒng)一經(jīng)營，集體勞動的人民公社體制，把土地等生產(chǎn)資料交給農(nóng)民家庭自主經(jīng)營，農(nóng)民有了自主權，農(nóng)民得到了實惠，調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)連年豐收，到1984年，出現(xiàn)了歷史上空前的賣糧難，就初步解決了吃飯問題。

　　對于這段歷史，時任中共山東省荷澤地委書記的周振興有個很妙的總結，他說：農(nóng)業(yè)為什么上不去？農(nóng)民為什么窮？農(nóng)民是被綁窮的。當時的一套辦法（指三級所有，隊為基礎，統(tǒng)購統(tǒng)銷等體制）把農(nóng)民的手腳都捆綁了起來。農(nóng)民干不了，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就上不去，越綁越窮，越窮就越綁得緊，陷入了惡性循環(huán)。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，就是松了農(nóng)民身上的五花大綁，農(nóng)民可以干活了，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就上來了。這是很有道理的。

　　1985年改革實行了20多年的糧食統(tǒng)購政策，改統(tǒng)購為合同定購，保留對城市居民的統(tǒng)銷，這本來是繼續(xù)改革計劃經(jīng)濟體制的大舉措，但因配套政策不當，1985年糧食減產(chǎn)7%，為了保證對城市居民的平價糧食供應，1986年把合同定購改為農(nóng)民一定要完成的任務，實際又回到統(tǒng)購老路，加強了基層干部的工作，使之成為完成定購等任務的行政力量。從此農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進入了新的徘徊期，農(nóng)村問題此起彼伏，時好時壞。對此我們沒有從繼續(xù)深化農(nóng)村市場經(jīng)濟取向的改革，而是還采取了一些計劃經(jīng)濟體制的辦法，并且繼續(xù)加強行政控制，于是為了解決農(nóng)村問題，農(nóng)村鄉(xiāng)村兩級干部隊伍不斷膨脹，國家又沒有財政支持，反而還把農(nóng)村義務教育等支出轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)村，農(nóng)民負擔重了，干群矛盾突出了。

　　所幸的是，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的基本經(jīng)濟制度未變，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)90年代以后還是持續(xù)發(fā)展的。到1996年獲得又一個特大豐收，糧食總產(chǎn)超過了1萬億斤，從此，農(nóng)產(chǎn)品供給由賣方市場轉(zhuǎn)為買方市場，農(nóng)業(yè)發(fā)展進入了一個新階段。目前農(nóng)村的基本形勢可以這樣概括：農(nóng)業(yè)問題基本解決了，但農(nóng)村問題、農(nóng)民問題還沒有解決。

　　國家在1993年就提出了要千方百計增加農(nóng)民收入，千方百計減輕農(nóng)民負擔，實現(xiàn)農(nóng)村社會的穩(wěn)定。這是針對要解決農(nóng)村、農(nóng)民問題提出的任務。但十年過去了，農(nóng)民收入就是上不去，1997年以后，純農(nóng)戶（占全體農(nóng)民的60%）的收入是逐年下降的，農(nóng)民負擔下不來，各地的統(tǒng)計都在年純收入的5%以下，但實際在10%以上，經(jīng)濟問題解決不了，農(nóng)村社會也就難以安定，各地農(nóng)民上訪上告和群體事件逐年增多。2000年，在全國上訪上告和群體事件總數(shù)中農(nóng)村首次突破50%，超過了城區(qū)的總件數(shù)。

　　黨和政府為解決三農(nóng)問題作出了巨大的努力，一再強調(diào)要從全局和戰(zhàn)略的高度，把三農(nóng)問題作為重中之重來解決。近幾年可以說是年年講，月月講，逢會必講，也采取了一些具體解決的措施。今年一月召開的中央農(nóng)村工作會議，提出了“多予、少取、放活”的指導思想，會后各地都采取了一些落實的步驟。但據(jù)我今年到江蘇、河北、廣東、甘肅等地的農(nóng)村調(diào)查，總體說來，今年氣候好，雨水多，是個豐收的年景。但糧食和農(nóng)產(chǎn)品市場仍然疲軟，銷售困難，價格穩(wěn)中有降，今年荔枝運到北京，只賣2元一斤，西瓜上市不久只賣0.4-0.5元一斤，肉蛋、蔬菜也便宜，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)了，農(nóng)民沒有增收，農(nóng)民購買力萎縮，農(nóng)村市場依然拓而不展，城鄉(xiāng)差距繼續(xù)擴大，東部沿海的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)過改制，蓬勃發(fā)展，而廣大中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一蹶不振、鮮有起色，東西部差距繼續(xù)擴大。一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債臺高筑，教師和干部的工資仍是數(shù)月不發(fā)，有的只好“放假”，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于半癱瘓、癱瘓狀態(tài)。相當一部分地區(qū)的農(nóng)村干群矛盾緊張，沖突不斷，社會并不安寧。

　　二、“計劃為體、市場為用”行不通

　　三農(nóng)問題屢解不了，那末問題到底出在哪里呢？在計劃經(jīng)濟體制時期，那時對農(nóng)村的要求是，為國家工業(yè)化提供糧食、副食、工業(yè)原料。經(jīng)過20年的努力，這一點做到了，現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)已能滿足國家對糧食、副食、工業(yè)原料的需要，能夠做到保證供給，豐年有余。但是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的核心是要解決農(nóng)民問題，使農(nóng)村逐步現(xiàn)代化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，使大部分農(nóng)民轉(zhuǎn)到二、三產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)到城市里去，只有減少農(nóng)民，才有富裕農(nóng)民。從發(fā)達國家的歷史看，工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化是同步的。我國因特殊的國情，走了一條先工業(yè)化，后城市化、現(xiàn)代化的道路�，F(xiàn)在工業(yè)化已到中期發(fā)展階段，但城市化還處在初級階段�？恐鴩�家的宏觀調(diào)控協(xié)調(diào)，工業(yè)化可說已經(jīng)基本實現(xiàn)了，但城市化嚴重滯后于工業(yè)化。為今之計，是要調(diào)整社會結構，加快城市化的步伐，讓大部分農(nóng)民逐漸轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)的二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)。所以有學者說，以前的農(nóng)民問題是要解決土地問題，現(xiàn)在的農(nóng)民問題是要解決農(nóng)民的就業(yè)問題。這是有道理的。1998年，十五屆三中全會提出，加快小城鎮(zhèn)建設，放開小城鎮(zhèn)的戶口，讓農(nóng)民進小城鎮(zhèn)。四年過去了，收效不大。1997年全國勞動力中在農(nóng)業(yè)中就業(yè)的已經(jīng)降到49%，但這幾年又反彈到50%。這就是說，僅僅放開小城鎮(zhèn)的戶口，原來計劃經(jīng)濟體制條件下形成的就業(yè)、住房、上學、醫(yī)療和社會保障等一系列體制不進行改革調(diào)整，還不能解決農(nóng)民的就業(yè)問題，城市化也發(fā)展不起來。這幾年城市化率從1999年的30.4%，兩年功夫就提高到2001年的37.7%，這是因為改變了統(tǒng)計指標口徑，把進城半年以上的農(nóng)民工也統(tǒng)計為城鎮(zhèn)戶口的結果，如按原口徑計算，不會超過32%。按農(nóng)業(yè)戶口非農(nóng)業(yè)戶口計，2001年農(nóng)業(yè)戶口仍占73%。

　　小平同志說：“革命是解放生產(chǎn)力，改革也是解放生產(chǎn)力�！�…社會主義基本制度確立以后，還要從根本上改變束縛生產(chǎn)力發(fā)展的經(jīng)濟體制，建立起充滿生機和活力的社會主義經(jīng)濟體制，促進生產(chǎn)力的發(fā)展，這是改革，所以改革也是解放生產(chǎn)力”。[1]1996年中央在制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標中，明確提出：要“積極推進經(jīng)濟體制和經(jīng)濟增長方式的根本轉(zhuǎn)變。要從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟增長方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)型，這是實現(xiàn)今后十五年奮斗目標的關鍵所在”[2]國內(nèi)外的實踐表明：計劃經(jīng)濟體制不是個好的經(jīng)濟體制，在特定的歷史條件下，可以發(fā)揮一定的作用，但從長遠看，是束縛生產(chǎn)力的經(jīng)濟體制，不符合生產(chǎn)力不斷發(fā)展的要求。十一屆三中全會以來，改革開放，在農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，就是采取了社會主義市場經(jīng)濟的取向，以后發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，辦經(jīng)濟特區(qū)，進行國有企業(yè)改革等等都是要從根本上改變束縛生產(chǎn)力發(fā)展的計劃經(jīng)濟體制。20多年來改革開放的經(jīng)驗和教訓表明：哪個地區(qū)，哪個部門對計劃經(jīng)濟體制那一套改得好，向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變得好，那個地區(qū)、哪個部門的經(jīng)濟就發(fā)展得好，社會事業(yè)就進步得快，反之經(jīng)濟就徘徊，上不去，社會發(fā)展就停滯不前。

　　計劃經(jīng)濟體制，我們是向蘇聯(lián)學來的，誤以為這是先進的經(jīng)濟體制，從50年代初期搞第一個五年計劃開始，從上到下，學得很認真，推行得很全面、很徹底，把它列為社會主義的本質(zhì)特征之一，奉為圭臬，影響了整整一代人。不僅是經(jīng)濟體制，而且滲透到政治、軍事、社會、文化等方方面面，都建立了與計劃經(jīng)濟體制相適應相配套的體制，實行了幾十年，可謂盤根錯節(jié)，根深蒂固。

　　中國的改革是從農(nóng)村改革開始突破的，“搞農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包，廢除人民公社制度”，[3]實際也就是對計劃經(jīng)濟體制的突破，農(nóng)民沖破了計劃經(jīng)濟體制的束縛，引來了農(nóng)村生產(chǎn)力的解放，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大幅度增長。但是廢除人民公社體制只是沖破了計劃經(jīng)濟在農(nóng)村的一個方面（當然是很重要的一條）還有統(tǒng)購派購（后來叫合同定購）流通體制、土地制度、信貸制度等等方面，特別是為適應計劃經(jīng)濟體制要求而建立的城鄉(xiāng)分治的戶口制度，就業(yè)制度、教育制度、社會保障制度、醫(yī)療保健制度、民兵制度、義務工制度以及行政管理制度等等。這些經(jīng)濟的、政治的和社會的體制，好似把農(nóng)民五花大綁捆綁了起來，動彈不得。在農(nóng)村實行家庭承包責任制，只是放開了農(nóng)民的兩只手，使之能搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)了，但身子和雙腳還是被計劃經(jīng)濟體制綁住的，使他們不能直接進入社會主義市場，參與市場經(jīng)濟競爭，同城市居民起點就不平等。例如農(nóng)業(yè)上容納不下這么多勞動力了，農(nóng)民要進城打工。80年代后期開始，農(nóng)民工進城了，作為代價，農(nóng)民離鄉(xiāng)要辦婚姻證、計生證、畢業(yè)證，要交三提五統(tǒng)保證金、計劃生育季度婦檢保證金等，到了城里，還要辦暫住證、健康證、就業(yè)管理費、治安保護費等等，到企業(yè)上工，要先交押金。在企業(yè)干最苦、最累、最臟、最危險的活，受種種岐視欺凌和盤剝不說，干三、五年、十年仍至十五年還是農(nóng)民工，還是登記在另冊，還是城市里的邊緣人。沒有別的原因，就是計劃經(jīng)濟體制還在起作用�，F(xiàn)在農(nóng)民工已有8000萬了，中央領導和有關部門已經(jīng)一再強調(diào)，農(nóng)民工也是工人階級的成員，但農(nóng)民工實際還是農(nóng)民 ，是二等公民，他們是體制外的人。體制內(nèi)是誰？體制內(nèi)就是計劃經(jīng)濟體制內(nèi)的正式工人和干部，界限是很分明的。

　　多年來，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題所以難以解決，主要的問題是沒有找準三農(nóng)問題的癥結，沒有對癥下藥。實踐證明，現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)問題不在農(nóng)業(yè)本身，農(nóng)村的問題不在農(nóng)村本身，所以花了很大力氣搞經(jīng)濟結構調(diào)整，產(chǎn)品結構調(diào)整，推行股份合作，興辦龍頭企業(yè)、公司加農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，農(nóng)村機構改革，精簡干部，減輕農(nóng)民負擔，推行稅費改革……等等，花了很大力氣，但收效甚微，農(nóng)民的收入還是上不去，負擔還是下不來，農(nóng)村社會還不安寧。根本的原因是原來束縛農(nóng)村生產(chǎn)力的計劃經(jīng)濟體制還沒有從根本上改革，還是繼續(xù)在起著捆綁農(nóng)民，起著阻礙農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的作用。1996年國家已經(jīng)做了決定，要實現(xiàn)從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變。六年過去了，回頭來總結，就農(nóng)村來說，這個轉(zhuǎn)變還沒有實現(xiàn)，有的改變了，如農(nóng)產(chǎn)品的價格體制，有的則基本沒有變，如勞力、土地、資金、技術等生產(chǎn)要素的流動與配置，市場化率還很低。有的是改改停停，裹足不前（如戶口制度）有的則屢有反覆（如糧食流通體制改革、稅費改革和農(nóng)村信貸體制等）�？梢哉f，當前農(nóng)村的問題主要可以歸給到原來的計劃經(jīng)濟體制還在阻礙到農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，還在束縛前廣大農(nóng)民生產(chǎn)積極性的發(fā)揮。

　　從思想認識上來分析，有相當一部分同志，把計劃經(jīng)濟體制滲透到經(jīng)濟、政治、社會方方面面的形成的一套體制和機制，誤以為就是社會主義的體制，加上習慣成了自然，沒有認識到這些正是形成今天三農(nóng)問題難以解決的根源。有的進行改革了，實際是用一種計劃經(jīng)濟形式去改革原來的計劃經(jīng)濟的做法，有的還沒有認識到這一套計劃經(jīng)濟體制的危害，所以也沒有想到要進行這方面的改革。就這部分同志說，他們這些年的言行可以用一句話概括，就是在實踐“計劃為體，市場為用”的原則。在他們的思想深處，并不真的認為這套計劃經(jīng)濟體制一定要改革，只是覺得市場經(jīng)濟有效率，可以用就是了。實踐是檢驗真理的唯一標準，蘇聯(lián)、東歐和我們的實踐，(點擊此處閱讀下一頁)

　　已經(jīng)證明計劃經(jīng)濟體制不行，多年來的實踐也已經(jīng)證明，“計劃為體，市場為用”也行不通。

　　前面說過，國內(nèi)外的實踐已經(jīng)證明，計劃經(jīng)濟體制不是個好的經(jīng)濟體制，當前要解決三農(nóng)問題，必須要繼續(xù)深化改革，要實現(xiàn)從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，從根本上對計劃經(jīng)濟體制滲透到農(nóng)村經(jīng)濟、政治、社會等方面形成的體制進行改革，才能建立起充滿生機和活力的社會主義市場經(jīng)濟體制，真正從根本上解決好三農(nóng)問題。

　　三、農(nóng)村要進行第二次改革

　　黨的十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指出：“經(jīng)濟體制改革是一場涉及經(jīng)濟基礎和上層建筑許多領域的深刻革命，必須要改變舊體制固有的和體制轉(zhuǎn)變過程中形成的各種不合理的利益格局，不可避免地會遇到這樣或那樣的困難和阻力。必須從總體上處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關系。處理好各方面的利益關系，調(diào)動一切積極因素，為國民經(jīng)濟健康發(fā)展創(chuàng)造有利條件。當前，我國經(jīng)濟在高速增長過程中遇到的一些矛盾和內(nèi)容，從根本上講是由于舊體制的弊端沒有完全克服，新體制還沒有完全形成。”[4]這個文件制定得好，許多問題在當時就預見到了，明確指出來了。當前的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，從根本上講就是由于舊體制的弊端沒有完全克服，新體制還沒有完全形成的結果。所以，真正要解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，就必須進行體制性的改革，要在原來實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和其他一些初步改革的基礎上進行農(nóng)村的第二步改革，完全克服計劃經(jīng)濟體制的弊病，繼續(xù)給農(nóng)民松綁，建立和形成新的社會主義市場經(jīng)濟體制，只有這樣，才能從根本上解決好事關我國社會主義現(xiàn)代化全局的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題。當然，要進行農(nóng)村第二次改革，難度是很大的，正如文件所指出的，這是一場涉及經(jīng)濟基礎和上層建筑許多領域的深刻革命，要改變原來各種不合理的利益格局，會遇到各種困難和阻力。但如果不進行這場改革，三農(nóng)問題會越來越嚴重，以致積重難返，危及整個改革開放和社會主義現(xiàn)代化的大業(yè)。所以我們必須統(tǒng)一認識，下決心進行這場改革，只要依靠群眾，周密部署，改革是一定能成功的，因為這場改革首先會得到占人口70%的廣大農(nóng)民的擁護（億萬農(nóng)民早就在盼這場改革了）。而且通過改革，把三農(nóng)問題解決了，必定會推進城市的改革，使國民經(jīng)濟有一個新的飛躍，出現(xiàn)小平同志總結的80年代那種好形勢。他說：“首先是農(nóng)村改革帶來許多新的變化，農(nóng)作物大幅度增產(chǎn)，農(nóng)民收入大幅增加，……廣大農(nóng)民購買力增加了……又強有力地推動了工業(yè)的發(fā)展。……農(nóng)業(yè)和工業(yè)，農(nóng)村和城市，就是這樣相互影響，相互促進，這是一個非常生動、非常有說服力的發(fā)展過程。”[5]

　　進行農(nóng)村第二步改革，進一步破除計劃經(jīng)濟體制對農(nóng)民的束縛，實踐“改革也是解放生產(chǎn)力”的理論，調(diào)動八億農(nóng)民的生產(chǎn)和建設的積極性，就能推動生產(chǎn)力的大發(fā)展，這才是解決三農(nóng)問題的治本之策，也是強有力地推動工業(yè)發(fā)展，推動城市發(fā)展，解決當前存在的諸多經(jīng)濟社會問題，迎來80年代那種由農(nóng)村改革、農(nóng)村發(fā)展帶來城市和整個國民經(jīng)濟大發(fā)展的非常生動，非常有說服力的新局面。

　　計劃經(jīng)濟體制是一個體系，是一張網(wǎng)，是一個網(wǎng)絡，背后關連著各種社會集團社會群體的利益。改革的難度很大，我們已經(jīng)改了二十三年，據(jù)有關方面計算，現(xiàn)在市場化率，還只有60%左右，農(nóng)村則更低。農(nóng)村要進行第二步改革，目標是實現(xiàn)從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，任務很艱巨，阻力會很大，需要我們較長時間的努力，我們應該作出周密的規(guī)劃，精心組織，逐步推進，逐步實現(xiàn)。以下幾個方面，是比較關鍵的，需要及早改革。

　　第一，要從理論上確認農(nóng)民在社會主義市場經(jīng)濟體制中也是市場主體的地位。

　　從列寧開始，就認為農(nóng)民是小生產(chǎn)者，小農(nóng)經(jīng)濟是每時每刻都在產(chǎn)生資本主義的。斯大林則把農(nóng)民列為社會主義體制外的人，只是工人階級的同盟軍，在社會主義建設過程中，把農(nóng)民作為團結改造的對象，實行農(nóng)業(yè)集體化，通過剪刀差等方式，要農(nóng)民向國家納貢，搞原始積累。毛澤東在十大關系一書中指出：“蘇聯(lián)的辦法把農(nóng)民控的很苦。他們采取所謂義務交售等辦法，把農(nóng)民生產(chǎn)的東西拿走太多，給的代價又極低。他們這樣來積累資金，使農(nóng)民的生產(chǎn)積極性受到極大的損害�！盵6]我們歷來強調(diào)要處理好國家同農(nóng)民的關系，但因為我們實行的也是計劃經(jīng)濟體制，在這種體制下，廣大農(nóng)民也是被列為體制外的，是團結改造的對象，特別是從50年代實行了合作化，后期又實行了城鄉(xiāng)分治的戶籍管理制度，40多年來，在政治、經(jīng)濟、社會領域，對城市里的工人、干部、居民實行一種政策，對農(nóng)村、農(nóng)民實行另一種政策，在就業(yè)、受教育、醫(yī)療、住房、社會保障等等方面都是實行“一國兩策”，形成了二元社會結構。

　　“一國兩策”、“二元社會結構”，這是計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，是造成當前三農(nóng)問題的根本原因，是同社會主義市場經(jīng)濟體制不相容的。要建立完善的社會主義市場經(jīng)濟體系，就必須改變目前事實上仍在實行的“一國兩策”的狀況，改變目前事實上已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)兩個市場在同時運行的狀況，要通過改革，逐步建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)一體的社會主義市場經(jīng)濟體制。進行農(nóng)村第二次改革的目的，首先是為了從根本上解決三農(nóng)問題，最終目的則是為了建立完善的社會主義市場經(jīng)濟體制。進行農(nóng)村第二次改革的理論基礎，是要確認農(nóng)民在社會主義市場經(jīng)濟體制中，同工人、干部、知識分子、城市居民一樣，也是市場主體的地位，要恢復農(nóng)民在社會主義市場經(jīng)濟體系中的國民待遇。有的學者已經(jīng)提出，要給農(nóng)民以國民待遇，不對，不是給，而是恢復。農(nóng)民本來就是市場經(jīng)濟的主體，本來就有國民待遇，是被計劃經(jīng)濟體制剝奪了的，實行社會主義市場經(jīng)濟體制，就應該恢復農(nóng)民的國民待遇，這是題中之義，也是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的前提。

　　第二，要抓緊改革戶籍管理制度。

　　目前仍在實行的戶籍管理制度是50年代后期為適應計劃經(jīng)濟體制的要求而建立起來的。把農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口嚴格區(qū)分，城鄉(xiāng)之間形成不可逾越的鴻溝，成為“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”的制度性條件，農(nóng)民成了身份制的人口，在就業(yè)、上學、醫(yī)療、遷移等方面受到諸多限制，也是造成目前城市化嚴重滯后于工業(yè)化，產(chǎn)生諸多社會問題的制度性原因。這是同建立社會主義市場體制的目標相悖的，億萬農(nóng)民早就盼望戶口制度的改革了。今年以來，廣東、浙江、湖南、石家莊等地相繼出臺了本地區(qū)改革戶口制度的地方政策，但戶口制度涉及到戶口流動、遷移等的全局，必須由國家來決定。要進行農(nóng)村第二次改革，戶口制度的改革應是重要的一個改革方面。希望能早下決心，把戶口制度改革早日提上議事日程，因為這項制度早已不合時宜了。

　　第三，農(nóng)村土地制度要進一步改革。

　　農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，把土地的使用權交給農(nóng)民，解放了生產(chǎn)力，農(nóng)民稱之為第二次解放，這是20年來農(nóng)村穩(wěn)定、發(fā)展和農(nóng)業(yè)形勢好的基礎。但是，這種承包責任制是建立在原來“三級所有，隊為基礎”的體制上的。土地集體所有，這個所有者原來是小隊（生產(chǎn)隊），1983年公社改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，生產(chǎn)大隊改為村，生產(chǎn)隊改為村民小組，現(xiàn)在絕大多數(shù)村民小組已不是集體經(jīng)濟單位，更不是基本核算單位，所以后來規(guī)定，土地的發(fā)包者是村民委員會，村委會實際成了土地集體所有者。這已經(jīng)潛伏著矛盾。

　　從對農(nóng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展有利，農(nóng)民承包的耕地應該長期穩(wěn)定。所以早在1983 年，國家就規(guī)定土地承包制十五年不變。1993 年國家提出土地承包再延長30年不變，得到了廣大農(nóng)民群眾的擁護，但是，鄉(xiāng)、村兩級干部，從家族、家庭和個人或小集團利益出發(fā)，則要求發(fā)包的土地可以變動，實際上他們仗著是土地所有者的代表和行政權力，對承包土地就自作主張，進行變動。據(jù)有關部門調(diào)查統(tǒng)計，從1983 年—1993年十年間，承包土地常常是變動的。最多的一些村，十年間土地調(diào)整了7次，平均變動了2.7次。1993年，中央提出要同農(nóng)民簽訂第二輪承包合同，土地承包延長30年不變。但各地執(zhí)行的很遲緩，受到鄉(xiāng)村兩級干部的抵制。直到1998年十五屆三中全會，再次重申土地承包30年不變，要進行第二輪承包，在強大的工作推動下，第二輪承包工作才貫徹了下去。但問題并未解決。現(xiàn)在在各地農(nóng)村里，還有不斷調(diào)整土地的。有的地方鄉(xiāng)村兩級干部背著農(nóng)民把土地賣了，農(nóng)民還不知道。由此引起來土地糾紛，有的釀成較大的群體事件。據(jù)不少地方反映，現(xiàn)在農(nóng)村里由土地問題引起的糾紛和案件已占一個很大的比例，土地問題已經(jīng)成了農(nóng)村不穩(wěn)定的重要因素。

　　調(diào)整土地、侵占、出賣土地，對農(nóng)民是被損害、被剝奪，對干部是巨大利益所在，靠說服、教育是解決不了問題的。有同志說“現(xiàn)在國家最寶貴的資源——耕地，卻交給最基層的、不拿工資的干部掌管著，怎么能保護得住�！蓖恋刂贫仁菄�家的根本制度之一，是長治久安的基礎。對現(xiàn)階段的廣大農(nóng)民來說，不僅是賴以生活的最重要的生產(chǎn)資料，也是社會保障�，F(xiàn)行的承包責任制，不能說就可以長此以往，一勞永逸了。一方面要保護穩(wěn)定，另一方面也還要繼續(xù)完善。我個人的意見是，把土地集體所有權，收歸國家，對農(nóng)民實行永佃制，規(guī)定個時限（例如2003年），按現(xiàn)在的承包戶實有承包的土地，通過法律宣布實行永佃，就不再動了。農(nóng)民對承包土地有永佃權。（即江南農(nóng)村以前的永久的田面權），田面權的處置，根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，由承包農(nóng)戶決定，可以耕種、可以子女繼承，可以依法租賃，可以入股合作經(jīng)營，也可以作價自由轉(zhuǎn)讓，按照“自愿、依法、有償”的原則進行土地流轉(zhuǎn)。

　　農(nóng)村還有個大問題是宅基地。多數(shù)農(nóng)民是世代繼承住用自家的宅基，也有少部分農(nóng)民的宅基地是合作化以后由集體無償、少償給予的。但現(xiàn)行的政策，規(guī)定宅基地也都是屬于集體的土地，所以農(nóng)民要出賣房屋，有個集體所有權的問題，連把房屋到銀行貸款作抵押，因宅基地不是自己的，不能作為抵押物。有人說：城市里連資本家、房產(chǎn)主、居民的私房，都落實政策，退還給他們了，他們貸款，可以用房屋做抵押品。為什么農(nóng)民就不能呢？宅基地問題也是農(nóng)村社會糾紛多的問題之一，需要合理的解決。

　　第四，進行教育體制的改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的教育體制。

　　60年代初期以來，隨著城鄉(xiāng)分割的戶籍制度的建立，逐漸實行了對城市中小學是一種政策，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的（特別是村的）中小學實行另一種政策。城市中小學教育經(jīng)費由國家承擔，農(nóng)村中小學的教育經(jīng)費由鄉(xiāng)村、農(nóng)民自籌解決。城市的中學（特別是地級市以上城里的中學），對農(nóng)民的子女關了門，這樣實際上是阻斷了農(nóng)村廣大青年的成才之路。造成了城鄉(xiāng)青年發(fā)展機會起點不平等的格局。1960年前，大學生的出身，城鄉(xiāng)比例是3：7，那時全國城鄉(xiāng)總?cè)丝诘谋壤��?：8。現(xiàn)在城鄉(xiāng)總?cè)丝诘谋壤��?：7，但大學生的出身，城鄉(xiāng)比例是7：3。這不僅對農(nóng)村青年不公，而且也限制了國家選擇培養(yǎng)人才的范圍，對國家長遠發(fā)展是很不利的。

　　1992年，黨的十四大提出發(fā)展“教育是實現(xiàn)我國現(xiàn)代化的根本大計”，10年來，我國的教育已有了極大的發(fā)展。但城鄉(xiāng)不同的兩種教育體制格局還沒有根本改變。相當多的地區(qū)，特別是中西部地區(qū)農(nóng)村中小學的教學設施簡陋，教育經(jīng)費嚴重短缺，教師工資長期拖欠，優(yōu)秀教師流失，學齡兒童輟學，這些問題屢解不了，這也是實行“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”的惡果。近些年，國家財政收入大幅增加，已經(jīng)有財力來解決這些問題了。但現(xiàn)行的體制阻礙著這類問題的解決。如全國農(nóng)村中小學教師的工資約為400多億元，除去發(fā)達地區(qū)，中西部地區(qū)的農(nóng)村中小學教師的工資約為200——300億元，不到國家財政支出的2%，政府已經(jīng)多次開會，發(fā)文件要解決這類問題，但至今仍沒有得到根本性的解決，主要原因是存在體制性的障礙。

　　農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，同樣也存在著嚴重的問題。農(nóng)村的合作醫(yī)療體制已經(jīng)癱瘓了，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的衛(wèi)生院名存實亡，有些農(nóng)村，農(nóng)民缺醫(yī)少藥的狀況比1978年前還嚴重。國家近些年在醫(yī)療衛(wèi)生保健方面的開支很大，但占人口70%的農(nóng)村得到的經(jīng)費不到15%，這種體制的弊病不改革，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生等公共事業(yè)，就難以改善和發(fā)展。

　　第五，現(xiàn)行的財政體制，對農(nóng)村發(fā)展很不利，亟需改革。

　　1994年的財政體制改革是正確的，也是及時和必要的。但沒有處理好省以下財力的合理分配和安排，造成事權和財權不相稱�，F(xiàn)在總的情況是財政收入向上傾斜，向城市傾斜，向發(fā)達地區(qū)傾斜，向東部地區(qū)傾斜。目前中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)兩級財政很困難。約有50%的縣、60%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政拮據(jù)，債臺高筑，有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)是靠借高利貸在運轉(zhuǎn)，干部和中小學教員的工資不能按時發(fā)放，公共事業(yè)難以為繼，這是近些年城鄉(xiāng)差距、東中西差距急劇擴大的重要原因，也是農(nóng)民負擔屢減不輕，干群矛盾緊張，農(nóng)村社會不安的重要原因。這種頭重腳輕的財政體制已經(jīng)到了應該改革和調(diào)整的時候了。

　　進行農(nóng)村第二步改革，是一項大的系統(tǒng)工程，上列五條只是其中必須要先改的重點，還有方方面面的體制也需要改革，總的目標是要實現(xiàn)從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，這樣才能從根本上解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體，建立全國統(tǒng)一的社會主義市場經(jīng)濟體系，使我國社會主義現(xiàn)代化事業(yè)前進一大步。

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　　[1] 《鄧小平文選》第三卷第370頁。

　　[2] 《十四大以來重要文獻選編》中第1757頁。

　　[3] 《鄧小平文選》第三卷第374頁

　　[4] 〈十四大以來重要文獻選編〉上卷第547頁，人民出版社，1996年版。

　　[5] 鄧小平文選第三卷第376頁。

　　[6] 《毛澤東選集》第五卷第274頁

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