無庸諱言，在我國推動民主政治發(fā)展的意義已經為多數受過良好教育的人士所認同，但這種發(fā)展所包含的高度的不確定性或社會風險，似乎還未被人們所普遍認識；
化解民主政治發(fā)展的社會風險的各種可能性也未在知識界展開過充分討論。我國知識界增加這些方面的理論準備顯然是很有意義的事情，但同時也是很困難的事情。其困難所在，當然與我國的理論研究的社會條件有關，但也同時與國際學術界的相關研究的不成熟有關。可以肯定地說，相關研究的成熟程度遠未達到例如微觀經濟學的程度。盡管如此，國際學術界在研究的深度和廣度上都是我們望塵莫及的。1本文的討論可能遭遇“國情論”者的批評，對此作一個簡單的回答是必要的。各國的“國情”當然是有差異的，但這種差異不可能導致一般理論的差異，也不可能導致諸如西方各國可以發(fā)展民主政治而中國不可能發(fā)展這樣的結論。國情差異會產生民主政治發(fā)展過程的差異，但終極目標應該是一致的。事實上，從上世紀80年代開始，中國政治領袖已經觸動了民主政治發(fā)展的機關，并開始摸索著前進，前進的腳步也呈現出國情所施加的烙印。

　　本文想做兩方面的工作，一是用經濟學思想整理、評論國際學術界相關重要研究文獻所提出的主要觀點，二是用作者的思考和調查資料對中國的現實做一分析，并注意通過歷史和現實的比較提出一些看法。

　　一、民主政治的動力：一個理論考察

　　本文的分析一開始就遇到術語的界定問題。作者所說的“動力”，是有助于降低民主政治發(fā)展中所產生的社會風險、破解政治博弈中的“囚徒困境”的一切有效因素。政治發(fā)展的社會風險盡管總是某一個或幾個社會集團的風險，但這種風險所具有的外部性決定了它具有很強的社會性。其他相關術語在必要時我們會給出定義。

　　1.什么是民主政治——一種經濟學的陳述我們把“民主政治”掛在嘴上，但對這個術語似乎很少去定義，這個情況給我們討論民主政治增添了許多困難。如果從價值觀上給這個術語做定義，對學術研究的意義可能并不重要，雖然許多學者看重它的價值觀含義。下面對這個術語的界定完全是從經驗與功利的意義做出的，而觀察視角無疑受經濟學方法的影響。

　　第一，民主政治意味著對政治領導人的普遍的選舉。選舉權的確定與性別、種族、財富和納稅數量無關。通常，政府行為對富人和納稅多的人的影響要大于對窮人和納稅少的人的影響，但成熟的民主政治卻不會增加富人的投票權，或減少窮人的投票權，盡管在民主政治的發(fā)育過程中這種情況曾長期存在過。由于政黨的動員作用，窮人的投票率事實上不比富人低多少。所以，普選制包含了多數窮人投票對少數富人產生外部性的可能，在其他限定條件存在之下，普選制對窮人更有好處。

　　第二，民主政治必須包含競選過程。通過選舉或投票的結果，政治活動會向少數派傳遞政治力量對比的信息，有利于防范少數派的輕舉妄動。固然我們不能排除不經過選舉產生的政治領導集團代表多數派的可能性，但有關這種代表性的信息是無法傳遞給少數派的，少數派的代表人物可以誤認為自己代表著多數派，進而去尋找機會爭奪政權，結果會釀成無休止的社會沖突和動亂。有了競選過程就不同了，普遍的、大規(guī)模的競選過程同時是信息整合、傳遞的過程，其結果既選出了一個多數派，又選出了一個少數派，少數派不得不與社會多數派進行合作。當然，這不是說民主政治過程本身完全不會出現無序的狀態(tài)，但這種狀態(tài)一定出自外部因素的干擾，熊彼特講過一句話：“民主方法在動亂時代是處于某種不利地位的”（轉引自赫爾德，1996）。

　　第三，民主政治意味著政治活動專業(yè)化�，F代政治家是一批專業(yè)化人士，由他們所組成的競爭性集團諳熟政治活動規(guī)則，并互相尋找對方的違規(guī)行為，減少了普通公民的“監(jiān)督”成本。所以，民主政治與社會的專業(yè)化程度有關，而與所謂人的素質無關。人的素質與民主政治一樣，都是社會專業(yè)化程度的后果。在專業(yè)化社會里，不需要人人都是政治家，不需要人人懂政治，更不需要農民個個懂政治。

　　第四，民主政治包含多方面的權力制衡。所謂“三權分立”只是權力制衡的一種形式，但我們過去似乎只看重這一點。政治集團之間的相互競爭，可能是更重要的權力制衡形式。媒體的權力也是一種制衡力量。在民主政治發(fā)育比較成熟的國家，一些中小城市并沒有統(tǒng)一的“三權分立”模式，而實行“議政合一”制度，即由選民所選舉的少數幾個官員，既負責地方典章的制定，又承擔行政管理任務。

　　第五，在民主政治條件下，國家和各級政府權力受到憲法和法律的嚴格限制。實際政治生活中并沒有明確的國家和政府的權力邊界，但成熟的民主政治還是大體確立了國家和政府的權力范圍。按照公共選擇理論的一般說法，國家和政府只限于向社會提供“純公共物品”，其他大量的公共物品可以由民間或非政府組織提供。

　　第六，民主政治包含了人際關系中的多重認同，在民族國家內部，政治理念的認同容易成為主導的認同方式。血緣、業(yè)緣（包括志趣）、族緣都是把人們粘合起來的紐帶，不同紐帶在不同歷史時期發(fā)揮不同的作用，但由于歷史的復雜性，這種作用并沒有明顯的階段性。一般來說，技術進步會導致不同類型的認同信息的成本發(fā)生變化，在政黨活動普遍化、媒體發(fā)達的條件下，政治理念方面的認同成本會降低。政黨實際上也是一種政治理念的專業(yè)化生產者。但是，政治理念的認同并不能取代血緣、業(yè)緣和族緣諸方面的認同，因為政治活動的層次性，這些較低層次的認同因素會在不同層次發(fā)生作用。在美國這樣的國家，我們會看到家族、產業(yè)集團、俱樂部組織以及民族或種族等因素都會對政治活動發(fā)生影響。如果一個國家是由一個民族構成的，民族認同成本會大大降低，會產生政治活動的規(guī)�；�節(jié)約，有利于政治活動效益的提高，有利于社會的穩(wěn)定。如果民族不統(tǒng)一，特別是一個國家由少數幾個大的民族構成，民族紐帶會成為政治家提高自己領袖地位的認同資本，造成政治活動的深度分裂。由于這個道理，我們看到歐洲的民主政治是在民族國家產生以后發(fā)展起來的。美國也是一個多民族國家，但它包含了較多的民族，地理上又遠離這些民族的祖國，這使得政治家不大容易把民族認同作為重要的政治活動手段。

　　如果按照上面的意義來界定民主政治，那么，這個制度本質上是一種降低社會交易成本的制度。說降低，當然是在比較的意義上說，是與專制制度比較。下面的分析將提供這種比較的意義。

　　2.“諾斯悖論”與民主政治的動力所謂“諾斯悖論”是諾斯在他的《經濟史上的結構與變革》中提出的一個觀點：國家的存在對于經濟增長來說是必不可少的；
但國家又是人為的經濟衰退的根源（諾斯，1981，商務版21頁）。如果把經濟增長理解為社會福利的增加，那么這個悖論是一個關于公共選擇的悖論。

　　但是，如果嚴格限定“國家”的內涵，這個悖論是不存在的。諾斯來華訪問時曾被問及這個問題，他說這個“悖論”是他人的概括，他自己不認為有“悖論”發(fā)生。如果國家所實行的制度是上面所說的“民主政治”，那么，國家對于經濟增長是有利的；
但如果國家是專制的，那么這個國家可以是經濟衰退的根源。盡管實際政治生活中的國家在專制與民主之間并沒有絕對明確的邊界，因此一個國家并不只是對經濟增長發(fā)揮促進或阻礙作用，但大體上我們還是可以劃分民主和專制這兩類國家，而且還可以在歷史上觀察到前者對經濟增長主要發(fā)揮促進作用，后者則主要對經濟增長發(fā)揮阻礙作用。

　　1995年，美國一位重要政治學家發(fā)表了一篇論文“民主、財產權與經濟增長”，討論了當代國際社會在這個題目下的幾種關系（Goldsmith ，1995）。他以許多國家的經驗數據證明，民主政治有利于經濟增長。這也許因為政治競爭對掠奪性的統(tǒng)治是一個約束。更為民主的國家似乎也對財產權提供更為有效的保護。在民主政治條件下，依靠激勵和資源，實業(yè)家能夠為有保障的所有權和契約權利進行院外活動，這對經濟增長當然是有利的。

　　美國政治學家R.D.帕特南是一位大量運用制度經濟學思想分析經濟成長和政治發(fā)展的學者，他對意大利的政治變遷做了長達20年的系統(tǒng)研究，給我們提供了一個比較民主政治和專制政治極好的案例，并提出了富有啟發(fā)性的理論解釋。

　　依照他的觀點，專制政治所具有的垂直的制度安排，必然在解決集體行動困境中顯示出局限性（帕特南，1992，152頁）。在中世紀終結前后的意大利南部，專制制度的“社會網絡的不對稱性，代表著剝削和依附，完全不同于北方傳統(tǒng)的基本平等者在團結中相互聯合的橫向組織。在南方，庇護——附庸的政治制度更為因人設事，更為行為短期化，更具有剝削性，更少‘公共精神＇”（帕特南，1992，158頁）。以庇護——附庸為基礎的專制制度必然降低國家的效率，從而阻礙經濟增長。這種制度產生組織性犯罪�！皣�家長期軟弱無力，導致自主性機構出現；
而這些非正式組織的排他性權力地位，使得國家無法贏得大眾的忠誠；
國家因而積弱不振，這又強化了家庭、庇護制和黑手黨的地位”（帕特南，1992，170頁）。垂直的網絡，無論多么密集，無論對其參與者多么重要，都無法維系社會信任和合作。信息的垂直流動，常常不如水平流動可靠，其原因部分地在于，下屬為了免受剝削而對信息有所保留。更為重要的是，那些支撐互惠規(guī)范的懲罰手段，不大可能向上實施，即使實施了，也不大可能被接受。帕特南概括說：就解決集體行動困境而言，垂直網絡要比橫向網絡作用小，19世紀之所以證明資本主義比封建主義有效率，20世紀之所以證明民主比專制更有效率，其秘密就在這里（同上，205頁）。

　　上述研究結果使我們必然要提出一個更為深刻的問題：既然專制制度是無效率的，為什么人類社會卻選擇了這樣一個制度，并維持了相當長的時期？學者們對這個問題的回答是令人遺憾的——這與人類整體的理性水平無關，也與各民族的特性無關，只可能與涉及環(huán)境和其他偶然性因素有關，而多數人文學者特別是經濟學家一般不肯去研究環(huán)境和其他偶然性因素。

　　仍以帕特南分析過的意大利為例，這個國家在歷史上產生了分別存在于南北方的兩類制度，北方的制度形成了橫向的社會聯系網絡，建立了人際之間的信任關系，并對后來的資本主義經濟的順利發(fā)展創(chuàng)造了條件。南方的制度則以垂直控制為基礎，產生了庇護——附庸型的社會關系，阻礙了民主政治和資本主義的產生。概括地說，南北方分別形成了兩種社會博弈方式，北方是“永不背叛”的穩(wěn)定均衡，南方則是“永不合作”的穩(wěn)定均衡，兩種均衡都有“自增強”機制（同上，208－209頁）。在“永不合作”的均衡狀態(tài)下，人們的行為也是理性的，只是陷入了“囚徒困境”，難以打破。

　　我們在這里遇到兩個理論解釋的困難：第一，兩種均衡產生的初始原因是什么？第二，具有自增強機制的“永不合作”的社會均衡如何才能打破？第一個問題牽涉經濟學家不大愿意去探討的歷史學研究，我特別認為，牽涉對歷史地理學的研究；
第二個問題便涉及了本文的主旨——民主政治的動力問題。

　　“永不合作”的社會均衡是專制制度的性質。專制的產生與暴力有關，然而，現有的歷史文獻常常用故事來說明暴力，而不是建立一個暴力理論來解釋故事。暴力一旦形成一個體系，公平交易就難保障了。我們不能否認“依附——保護”這種交易也可能具有某種公平的可能性，但這種交易所具有的非競爭或弱競爭性質，使得擁有暴力的一方對另一方容易實施掠奪，因而不公平交易應該是常見的現象。一旦暴力借助國家形式被系統(tǒng)化，被暴力所控制的依附者就難以打破這種系統(tǒng)了，“囚徒困境”的社會均衡也就產生了。

　　但暴力的起源卻與環(huán)境有關。德國學者奧本海默寫的《論國家》給我們講了一個關于國家起源的故事，實際上講的是國家暴力的起源與系統(tǒng)化的故事。人如果能夠通過非市場交易的辦法例如用暴力掠奪的辦法來得到財富，是會傾向于使用暴力的，只要他或他們預期這種暴力的使用對自己在較長時間里都很安全。按奧本海默的敘述，牧民和海盜最容易發(fā)育系統(tǒng)的暴力，“牧人和戰(zhàn)士是同一個概念”，而海盜“所造就出來的嚴格的紀律對實現政治性的等級統(tǒng)治是非常有利的。……他們在較大的漁船上必須為自己挑選指揮者，無條件地服從他的指揮，因為任何成功都取決于服從。指揮漁船有利于后來的國家治理”。暴力活動是戰(zhàn)爭，戰(zhàn)爭在孕育國家過程中“發(fā)展了三個層次的等級：復仇者、勇士和強盜”（奧本海默，1929，20－22頁）。2暴力在國家的初級形式上是一把雙刃劍，它既在牧民或海盜集團內部維系了垂直控制系統(tǒng)，(點擊此處閱讀下一頁)

　　這項改革被拖延了，以后二十多年的時間里仍然是中央政府控制。1968年，改革重新啟動，一系列故事發(fā)生了。6帕特南是這場改革的見證人，他的著作《使民主運轉起來》則是這場改革的理論再現。這本書的出版給帕特南贏來了世界聲譽。通過這部書，我們來看看意大利這個國家究竟是如何打破“永不合作”的均衡，實現民主政治的。

　　（1）沒有地方自治，就沒有民主政治，但實現地方自治的條件是中央政府的民主政治基礎。盡管中央政府實行了普選制度，有了一部民主政治的憲法，但因為垂直控制所導致的庇護——附庸型關系，使意大利的政治腐敗異常嚴重，社會生活中“永不合作”的囚徒困境難以打破。對于這種局面，包括共產黨領袖在內的一批地方精英是不滿意的，他們竭力促成改革。不難理解，改革是艱難的、痛苦的。但改革竟在二十來年的歷程中成功了，這是為什么（帕特南沒有提出這個問題）？從改革的過程看，地方精英和中央精英有可能坐在一起談判，而中央精英受選舉制度的制約，不得不考慮地方的利益，使得中央利益與地方利益有了某種一致的可能。所以，在意大利，民主政治的擴展，是以中央政府的民主政治形式為前提的。試想，就關鍵的改革（如基本憲法秩序的改革），如果中央政府改革在后，地方政府改革在前，政治沖突將大大增加，改革的風險也將大大增加，改革的夭折也將更容易。地方政府先行改革，改革的節(jié)奏難以控制，由各種歷史原因導致的離心傾向會導致社會分崩離析。如果中央政府先行改革，地方精英先在最高層練習談判、合作，同時，他們的崗位（如總統(tǒng)、政府部長、國會議員等）決定了他們有可能去優(yōu)先考慮國家整體利益，從而在利益沖突中先產生中央層面上的利益均衡，并努力把握地方改革的節(jié)奏。

　�。�2）民主政治不是一紙法令可以建立起來的，民主政治的實際發(fā)育是一個緩慢的過程。民主政治的真實變化是極其緩慢的，帕特南感嘆說：“人們可以一周接一周，一月接一月，有時甚至是一年接一年地考察制度的發(fā)展，然而，……制度變遷的節(jié)奏是緩慢的，要清楚地看到一個新制度對文化和行為產生的顯著影響，常常需要幾代人的時間�！�…要想建設新制度的人和想要對此做出評價的人需要耐心，這是從意大利地區(qū)試驗中得到的最重要的教訓之一”（同上，67－69頁）。帕特南是一個典型的改良主義者，他認為改革的最終成功不是一朝一夕的事情�！熬椭贫冉�構而言（不僅是制定憲法），時間的計量是以10年為單位的”，制度要改變歷史文化遺產，需要的時間更長；
意大利的20年改革幾乎察覺不到對文化模式和社會結構的作用（同上，217頁）。7（3）改革過程的長短與歷史文化遺產有關。意大利的憲政改革實施以后，各地表現的效果是不同的。帕特南設計了一組指標來描述這種情況。在南部，“選舉制度下的政府管理還不如舊式庇護制度下的管理有效率”（帕特南，1992，56頁）。北部的情況就不同了，那里的政府績效明顯高于南部。差別的原因是什么？帕特南發(fā)現，北部社會存在大量社團組織，如合唱團、足球隊、扶輪社、甚至是鳥類觀察俱樂部，那里的人關心公共事物，遵紀守法，相互信任，社會的組織和參與方式是橫向的、水平的。進一步深究，帕特南發(fā)現，北部地區(qū)早在12世紀開始就形成了多元化的社會景觀，人民培育了比較強的公共精神。帕特南把這種橫向的社會網絡關系稱作“社會資本”。南北方的這種差異又是怎么來的？帕特南沒有作出回答，他只是說：“社會選擇哪一種穩(wěn)定的均衡，將由歷史來決定”（同上，210頁）。

　　（4）解決好農村和農民問題是民主政治順利發(fā)展的重要條件。意大利北部的民主政治發(fā)展比較順利，與那里的農村社會有密切關系。早在19世紀，這里已經發(fā)育了各種形式的農民合作社。即使在最貧窮的農民中間，中世紀的合作傳統(tǒng)也長期維持（同上162、165頁）。但意大利南部的情況恰恰相反，在庇護—附庸體制之下，農民之間相互不信任，發(fā)展了一種“非道德的家族主義”，不得不順從權勢階層，甚至到后來順從了黑手黨（同上165—170頁）。

　　（5）中央政府的統(tǒng)一改革部署和地方政府的自主創(chuàng)新相結合，是民主政治實現的重要策略。改革對于社會來說總是一件新事物，決無可能被人設計好以后一次推行完畢。中央政府的高層政治領袖依照某種意識形態(tài)可以提出改革的基本方向，但改革的具體部署要靠地方政府，地方政府之間的競爭是改革的重要推動力。在改革的競爭中，社會得到了學習的機會，這是一種所謂“干中學”的方式（同上，216頁）。

　�。�6）經濟發(fā)展水平對民主政治的發(fā)展并不起決定作用。帕特南用經驗數據證明了這一點。8但這個問題的討論僅憑借意大利的經驗恐怕還不夠充分。我懷疑帕特南的結論有些絕對。

　　帕特南著作的最后一句話是：建立社會資本并非易事，然而，它卻是民主得以運行的關鍵。

　　三、中國歷史與現實：一種比較分析

　　民主政治發(fā)展對中國是一個新事物，盡管中國的杰出人士從100多年前就有了民主政治理想并為此而付出努力。我們沒有或很少有民主政治發(fā)展的經驗，因此，借鑒別國的經驗無疑有重要意義。歸納本文前面的敘述和分析，影響民主政治的進程的因素可分為三個類型：——環(huán)境和歷史因素，如地理環(huán)境，民族問題，疫病對人口的影響，歷史文化遺產等，這是當代政治家不可控制的因素；
——社會基礎結構因素，如社會的專業(yè)化程度，中產階級的力量，社會的開放程度，農村社會狀況，社會權威的分權狀況等等，這些因素決定了民主政治是否有可能得到一個穩(wěn)固的基礎；
——人為的政治策略因素，例如政治改革的程序選擇，借助國外力量的條件，政治領袖的經驗和個人魅力，政治領袖化解政治沖突的藝術等，這是政治家的創(chuàng)新才干所推動的民主政治發(fā)展的積極因素�，F在我們分別討論這些因素。

　　1.環(huán)境和歷史因素（1）關于地理環(huán)境與競爭因素的影響前面我們已經提到環(huán)境對社會制度發(fā)生和變遷的影響，大量的材料證明這種影響是存在，但具體到中國的環(huán)境對中國的發(fā)展乃至對中國民主政治的發(fā)展的影響如何，卻是一個不容易回答的問題。我們這里只能簡略地做一討論。

　　上世紀80年代，有蘇曉康等人制作了一個電視片《河殤》，提到了中國和歐洲在地理環(huán)境上的差異對兩者社會發(fā)展的影響，后來主流媒體對這部片子大加撻伐。其實，一概否定它是不合適的。中國的地理環(huán)境，特別是青藏高原以東、蒙古高原以南的“大中原”地區(qū)的地理環(huán)境具有相當的單元統(tǒng)一性或完整性，遠不像歐洲那樣支離破碎。前者造成了經濟活動的某種相對的單一性，后者則產生了經濟活動的多樣性；
前者減少了經濟活動的交易成本，后者則增大了交易成本。后果是清楚的：前者造成了交易的繁榮乃至經濟的繁榮，但不容易產生多樣性的經濟政治實體之間的對壘；
后者造成了交易的困難，但同時也產生了各種實體之間的對壘。歐洲的民族融合要比中國的“大中原”地區(qū)的民族融合難。歐洲的四個語系一旦形成，再就沒有融合；
中國就完全不同了。

　　中國內部沒有了競爭，跨出“大中原”地區(qū)也不容易發(fā)生競爭。游牧武裝集團延綿不斷地產生于中亞地區(qū)，但跑到中原地區(qū)來的屈指可數。日本長時間沒有形成與中國的競爭關系。

　　我們由此知道，楊小凱等學者所注意到的政治實體之間的競爭，在很長的時間里沒有構成中國政治的一個重要方面，因此也就極不利于民主政治的出現。這是地理環(huán)境加給我們的歷史遺產。

　　但是，我們終究遇到了競爭。歐洲列強的炮艦打開了中國的大門。戊戌變法也是在外部壓力下產生的。外部的侵略加劇了內部的危機，瓦解了中央的權威，同時產生了內部不同區(qū)域的獨立性，導致內部區(qū)域之間的競爭。南方的民主改革快于北方，甚至出現了有民主憲法約束下的新政權，雖然新政權非常脆弱。民國政府的“軍政、訓政和憲政”理念也反映了中國南方政治精英對中國民主政治發(fā)展的一種共識。

　　1949—1978年間，集中控制的體制事實上使國內區(qū)域之間的競爭完全消失，但國際間的競爭還是存在的。這個時期的開始幾年與蘇聯的合作使中國的國力有所提升，但后來的競爭與對蘇聯的批判使中國向左轉，而高層的政治斗爭加劇了左轉的程度，把國民經濟推到危機的深淵。這個時期結束以后，中國的對外開放又重新把自己納入國際競爭格局，并開始以國際慣例重新審視和改革自己的政治規(guī)則。中國加入WTO 是這一變化的具體結果。與此同時，中國國內的區(qū)域競爭也逐步展開了，鄉(xiāng)村自治選舉、基層人民代表的競選、人民代表大會與政府和黨委的分權、民間組織的崛起等制度創(chuàng)新，都是在區(qū)域間競爭中發(fā)育起來的。

　�。�2）關于民族素質的影響積多年的讀書、觀察和思考之所得，我以為民主政治的發(fā)展與所謂“民主素質”無關。如果我們把所謂“民族素質”定義為構成民族的人民的心理偏好以及文化教育水平，那么，這種民族素質對社會的民主政治能否成功不會有什么重要影響。最近，電視臺播放了很有影響的一部電視劇《走向共和》，其中有的情節(jié)（如老百姓對投票的迷茫，政治家的利欲熏心等），讓人對民主政治在中國的實現感到沮喪，并容易聯想到只有先教育老百姓，才能搞民主政治。其實，類似的感覺現在仍然會產生。曾記得在1980年西安雁塔區(qū)競選人民代表時，有西安選民拿到差額選舉的選票，請教工作人員在一行候選人名字間劃勾的次序是從前往后，還是從后往前，全然沒有自主決定的意識，引起大學生的哀嘆。其實，以這種觀察為依據做出所謂“民族素質”的結論，是十分膚淺的。現代政治是社會專業(yè)化的副產品，只要少數專業(yè)政治家有健全的游戲規(guī)則，互相盯著對方，監(jiān)視對方是否遵守游戲規(guī)則，就由不得普通“公民”不去遵守政治活動規(guī)則。公民是政治家訓練出來的，不管這個公民是農民還是市民。民主政治與社會的專業(yè)化程度有關，而與所謂人的素質無關。人的素質與民主政治一樣，都是社會專業(yè)化程度的后果。在專業(yè)化社會里，不需要人人都是政治家，不需要人人懂政治，更不需要農民個個懂政治。我們不是害怕一般公民違反政治游戲規(guī)則，而是害怕政治精英違反游戲規(guī)則，而防止政治家違反游戲規(guī)則的辦法，就是讓政治家之間發(fā)生競爭。這是歷史的經驗。

　　不承認所謂民族素質對民主政治發(fā)展的影響，不是說中國離開國際環(huán)境的壓力也會自發(fā)地走向民主政治。認識這一點很重要。在封閉條件下，中國政治體制依照自己的慣性向前滾動，這如同帕特南議論過的那種受“路徑依賴”所約束的“非合作均衡”，一旦產生，如果沒有外界條件的影響，是很難變過來的。

　�。�3）我們繼承到了什么歷史遺產？

　　按照前面的分析，在開放條件下，如果一個民族的心智發(fā)育大體正常，就有可能產生出一個推進政治民主的專業(yè)人士集團，也就具備了民主政治實現的重要歷史條件。但是，從近代中國與其他國家的比較看，僅僅有開放這個條件，民主政治的條件還不是充分的。中國從戊戌變法開始，就被迫向外部世界開放了，但民主政治并沒有真正來到人們的眼前。不能認為我們的開放度不夠，也不能認為國外列強不允許我們搞民主政治。

　　在這里我們做這樣幾個比較：第一，就開放條件說，中國在戊戌變法以后已經產生，盡管這種開放是被動的。1949年以后的一個時期，中國的大門只向少數國家開了一條縫，這同樣是被迫的。9毛澤東晚年又推動中國加入了聯合國，跟美國建立了關系。1980年代以后，中國的對外開放步伐更快了。這個變化意義重大。

　　第二，戊戌變法以后，中國政治精英也已經產生，但與歐洲早發(fā)國家的政治精英相比，中國的政治精英主要出身于鄉(xiāng)村社會，而中國的鄉(xiāng)村社會從來沒有貴族，更沒有歐洲那種中產階級化的貴族；
10這種出身的政治精英雖然樂意接受新思想，但往往有更多的浪漫主義，而不是發(fā)展民主政治所需要的現實理性主義。11例如中國的“大躍進”時期，毛澤東注意到鋼鐵和糧食是國家繁榮的關鍵，并曾憂慮糧食多了怎么辦，他的建議是多吃幾頓飯。這種浪漫主義不認同“麻煩”的民主制度，希望在全民統(tǒng)一意志的條件下創(chuàng)造社會進步的奇跡，一旦奇跡不能產生，就會把責任歸于人民的素質，就著手對人進行改造，于是就強化了一種對社會進行集中控制的意識形態(tài)。這當然印證了西方那句諺語：通向地獄的道路是由善良愿望鋪成的。但是，政治精英不是一成不變的，他們是可以學習的，鄧小平就是這樣一個善于學習的政治家的代表，從公開資料看，他是黨內高層第一個公開肯定“普選”的政治家。我不懷疑，當代高層領導一定會受到鄧小平善于學習的這種政治智慧的影響。

　　第三，如果有一批政治家已經裝備了民主政治理念，(點擊此處閱讀下一頁)

　　就一定能成功地在短時期里建成民主政治嗎？更具體地想，美國幾位建國之父如果在中國推行他們的政治理念，就一定會成功嗎？我相信多數學者會做出否定的回答。社會基礎結構因素還是對民主政治的發(fā)育有重要影響。這個歷史遺產在中國不是值得稱道的。我們在下一小節(jié)對此進一步討論。

　　第四，中國是一個多民族國家，在1949年以后，由于實行“民族自治”制度，實際上強化了民族的分野。12不用懷疑，如果中國的民主政治進一步發(fā)展，社會權威中心下移，政治家一定會利用民族關系增加自己獲得選民認同的籌碼。這對于未來中國民主政治的發(fā)展無疑增加了很大的不確定因素。為了減少這種不確定性，也許需要更慎重地選擇政治體制改革的路徑。

　　第五，宗教和意識形態(tài)因素不足以成為阻礙中國民主政治發(fā)展的重要因素。對中國歷史上的精神文化遺產的分析，以及對現實中國意識形態(tài)的分析，是一件困難的事情。如果用諾斯的觀點，把意識形態(tài)看作國民的一種合法性意識，那么，我懷疑我們的理論界的一部分人過去過于夸大它的所謂“相對獨立性”。我們不能把某些國民的習慣或生活偏好作為意識形態(tài)的內涵，例如文字形式、藝術審美之類。中國的宗教和老百姓的一般的合法性意識均不構成對中國實現民主政治的重要制約。中國的宗教固然在歷史上幾乎沒有與皇權抗爭，沒有提出分權的要求，因此對于培養(yǎng)國民的分權意識沒有貢獻，但歷史的一頁已經翻過，我們可以用其他資源來培養(yǎng)國民的分權意識。13我們不能等到創(chuàng)造出一個新的宗教或普及一個有分權意識的宗教以后再發(fā)展民主政治。

　　2.社會基礎結構因素中國的社會專業(yè)化程度無疑好于西歐國家200年前的情況，這個判斷不需要我們羅列統(tǒng)計數據來證明。專業(yè)化程度越高，政治家可能越少有依附性，從而越獨立。這種狀態(tài)下政治家可能只是純粹的領受Olson 所說“有差別的激勵”的人（Olson ，1965），他們的利益屆時來自政治組織本身，而非其他利益集團奉送的所謂“租金”。這一點對于民主政治的發(fā)展可能是重要的。如果沒有高度的經濟活動的專業(yè)化，政治家對產業(yè)集團過分依賴，會使民主政治墮落為拉丁美洲那樣的假民主政治，使社會嚴重地“黑社會化”。正是在這種意義上，我們才強調經濟發(fā)展水平對民主政治的推動作用，因為只有一定的經濟發(fā)展水平，才產生比較高的專業(yè)化水平。關于這一點的分析，可能是一個頗具學術意義的問題，這里不展開分析。

　　關于社會開放問題，我們前面已經有分析。從中國目前的經濟結構看，進一步開放是不可逆轉的；
再行閉關鎖國政策，對中國任何政治家都將是誤國害己的選擇。中國目前的開放實際上已經不單單是經濟開放，城市居民的價值判斷乃至總體的意識形態(tài)對西方發(fā)達國家都有了相當的認同。

　　近些年，不少國內學者受西方學者著述的影響，經常提及中產階級的發(fā)育對民主政治的影響，但討論這個問題實在是語焉不詳。如果把那些與非農產業(yè)相聯系的城市居民看作中產階級，那么，中國的中產階級隊伍在規(guī)模上與比重上并不比200年前的西歐國家弱，但這個東西可能并不重要；
中產階級的發(fā)育狀況可能主要對民主政治的實現方式有重要影響。西歐國家的民主政治是從上而下的，選舉權范圍逐步擴大，走了一種由“貴族民主”到“大眾民主”的發(fā)展道路。只要有一部分社會精英成為專業(yè)化的民主政治活動家，民主政治就可以起步，而不需要有了一個很大規(guī)模的中產階級以后再發(fā)展民主政治。

　　現在我們來重點分析中國農村和農民社會對民主政治的意義。

　　2002年，筆者委托中國政法大學的學生對全國約500戶農民做了一項調查?設計了4項總指標，約50項分指標，經統(tǒng)計分析，得出一些結果，但這些結果與預先設想的有相當大的差異。這些差異的產生，可能有兩方面的原因，一是調查質量有問題，二是預先的假想有問題，但不論怎么樣，這些結果還是有分析和解釋的價值。

　　表1實際上反映了農村居民對政治的參與傾向，從中可以做出的判斷是：第一，農村居民對民主政治的參與傾向較強。從“你對誰當支部書記有影響嗎？”這個問題的回答看，只有20.3％的家庭主人對這個問題說不清楚，275人大概因為不是黨員，對誰當選書記沒有影響力，但他能知道這件事情。從其他指標看，農民的民主政治參與傾向也是比較強的。這種參與當然不是說農民有一種自覺的民主政治理念，事實上，他們有沒有這種理念并不重要。我們在一些地方的典型調查表明，農民參與選舉，常常是為了非�，F實的利益，比如說，誰能拍胸脯敢去查集體賬務，就有農民愿意投票支持他競選村委會主任。

　　第二，在方法和程序上，農村選舉還遠不規(guī)范，但已經有重要的進步。關鍵是競選，我們注意到，只要發(fā)生競選，選舉程序就比較公正。競選方式已經占到44.2％，這雖然不到一半，但因為競選并沒有得到政府的大力提倡，能達到這樣一個水平就相當不錯。

　　第三，鄉(xiāng)村選舉的下一個突破口，是鄉(xiāng)一級民主政治的發(fā)展。這方面的情況也還遠不能令人滿意，50％的農民不了解或沒有選舉過鄉(xiāng)人民代表。

　　表2匯總了若干指標之間的相關系數。在此項調查設計之時，本以為這些指標之間會有較強的相關性，但實際統(tǒng)計結果不是這樣。表中列出的六種關系都沒有顯示較強的相關程度，但比較而言，教育程度、收入水平和土地財產權狀況這三個指數與農民的民主政治參與傾向完全沒有聯系，只是財產相對狀況與民主政治的參與傾向有一定的聯系。這說明富裕農民更傾向于參與民主政治活動。

　　上面的結果大多可以用經濟學的理論和中國的實際情況做出解釋，但最讓人感到意外的是土地財產權與社會政治權之間竟然表現得毫不相關。依照理論的邏輯，此二者應該有較強的關聯性。土地是農民的重要生產資料，但中國農民的土地財產權總體上比較弱，農民事實上有強烈的土地財產權需求，但阻礙這種需求實現的是政治體制的缺陷，所以，農民對此二者的需求應該是一致的，農民行動的后果應該在兩方面都應該有成績表現出來。從一些個案觀察看，這種理論上的邏輯應該是可以成立的。統(tǒng)計分析產生的這種背離，可能是因為這兩項權利之于農民都相當弱小，農民不足以通過政治權的擴大來強化土地財產權。事實上，國家仍然以所謂“雙層經營體制”來弱化農民的土地財產權利。土地之于農民是生存的手段，而未成為發(fā)展的手段。農民對強化土地財產權沒有信心。

　　中國農村的狀況仍然是中國社會發(fā)展的一個風險較大的因素，但在民主政治不發(fā)展和發(fā)展的兩種條件下，前一種條件下的風險更大。我們擔心的是所謂農村社會穩(wěn)定，從經濟學的角度看，所謂沖突，不過是一種不能達成交易的狀態(tài)，以至于要消滅或剝奪交易對方的權利。降低沖突可能性的辦法其實也就是擴大交易可能性的辦法。中國農村穩(wěn)定問題的核心，正是一種“對話危機”。在農民問題上，中國歷來缺乏好的、有利于穩(wěn)定的社會對話機制。在農民眼里，政府就是鄉(xiāng)村干部。在中央政府那里，自己的政策也要通過鄉(xiāng)村干部來落實。無庸諱言，在一些地方，由于多種問題久拖不決，要農民信任干部已經很難。農民對干部不能奉公守職所造成的利益損害，所能采取的辦法幾乎只能是“上訪”。高層政府對基層干部的控制，幾乎是鞭長莫及，所以農民通過上訪能解決的問題實在是九牛一毛。農民對上訪也正在失去信心。除非閉目塞聽，否則誰也不能否定這個事實。退一步說，基層政府要與農民對話，找誰？誰是農民代表？選舉的意義倒不在于什么“人民當家做主人”，而在于解決對話機制問題。農民容易相信自己選出來的人，如果不相信，他也可以寄希望于下一次選舉改變局面。選舉讓農民學會少數服從多數這個制度，而社會穩(wěn)定必須仰賴這個制度。對地方政府來說，與農民選舉的公務員對話，要比對一個一個的農民對話容易得多。對中央政府來說，村民自治制度也大大減輕了自己與基層政府的協(xié)調控制成本——原來要管許多事，現在主要是管一件事：維護選舉秩序，制裁選舉違法活動。

　　3.政治策略因素政治家，尤其是處在社會劇烈轉型時期的政治家，需要政治策略或政治藝術，但這不是傳統(tǒng)經濟學的研究任務，我們在這里只作簡短的討論，主要是提出問題。從一般經驗看，在民主政治已經成為既定的發(fā)展道路以后，政治家的策略選擇常常發(fā)生在下面幾個關系中間。

　　第一，改革過程是從上至下，還是相反。西方主要國家的政治改革主要是從上而下的，臺灣的改革有人稱是從下而上的。經驗似乎是這樣的：如果在改革起步之時執(zhí)政者對社會的控制比較有效，改革有可能采取由下而上的方式；
若情況相反，則采取由上而下的方式。但這兩種方式并沒有絕對的界限，具體如何把握的確需要政治家審時度勢而后動。執(zhí)政者有可能認為由下而上的方式對自己的風險比較小。但是，簡單的由下而上常常困難重重，可能使社會民主力量感到沮喪。中國鄉(xiāng)村民主政治當前的困難之一，便是上一級政府機構改革的滯后帶來的。究竟怎么樣選擇改革道路，看來也不是一個簡單的問題。

　　第二，利益集團的關系如何處理。赫爾德有一個經驗之談：在需要的時候，可以把政治和經濟問題的糟糕的后果分散給最軟弱無力的集團。同時，安撫那些能夠最有效地調動公眾呼聲的集團�！斑@并非說政府一定要這樣做，但是，如果政治是可能的藝術，或者，民選政府一般都力圖確�，F有秩序的最平穩(wěn)延續(xù)的可能性，那么，他們除了安撫那些最強有力、最能有效調動資源的人以外，幾乎別無選擇”（赫爾德，1966）。中國的弱勢集團當然是農民，過去，他們已經承受了大量“糟糕的后果”，如果搞民主政治，他們還要承擔這樣的后果嗎？國際上的經驗在中國是適用的嗎？這顯然是一個需要慎重對待的問題。在我們看來，中國農民已經過分承受了政治的痛苦，民主政治改革不能再讓他們付出代價。

　　第三，處理國內民族關系和國際關系。從這幾十年的國際政治動向看，國內民族問題總是和國際關系聯在一起的。政治家完全有可能通過外交方面的杰出表現而減輕國內民族問題所產生的壓力，從而使民族問題不至于成為推進民主政治改革的重大阻力。

　　注：教育水平指數采用家庭夫妻雙方的受教育水平之和，以年為單位；
收入相對水平指數和財產相對狀況指數為村民的主觀判斷，分為高、中、低三種情形，后者沒有包含土地財產狀況；
社會政治權總指數由若干指數量化而得，具體內容有選舉鄉(xiāng)人民代表情況、對村長選舉評價、選舉方式、政府發(fā)放農民負擔卡情況、你對誰當支部書記有影響等幾項內容；
社會政治權總指數2，為社會政治權總指數去掉“選舉鄉(xiāng)人民代表情況”；
社會政治權總指數3，為社會政治權總指數2去掉“政府發(fā)放農民負擔卡情況”；
土地財產權總指數，為對調耕地態(tài)度、自己承包地小調整次數、自己承包地大調整次數、土地分散情況、土地轉讓情況、未來調地預期和生產自主權等幾項具體指數的量化結果的綜合。

　　注釋：

　　1我是從關心鄉(xiāng)村經濟開始關心鄉(xiāng)村政治的，繼而開始關心一般民主政治的發(fā)展問題。1999年我在《戰(zhàn)略與管理》上發(fā)表的文章（黨國英，1999），引起了爭議和誤解；
冷靜的看法被以為是“反對”村民自治改革。大家爭論所涉及的最重要的問題是民主政治的發(fā)展程序是從下而上，還是從上而下，那篇文章對這個問題的討論不是很充分的。本文將跨出農村民主政治發(fā)展的層面，在更廣闊的范圍里討論民主政治的發(fā)展問題。

　　2關于“等級”的意義，費爾南·布羅代爾有不同的看法，他認為資本主義文明與等級制度的穩(wěn)定性有關，這是一個十分聰明的觀點（費爾南·布羅代爾，1976）。

　　3意識形態(tài)是改變了人的那種新古典主義的“算計”，還是改變了人在算計中的“參數”，即改變了決定人的預期變量？我相信這是一個有爭議的問題。關于這個問題，韋森教授在他的新著《經濟學與倫理學》中有相當多的討論（2002年），他的觀點與諾斯的看法有一致的地方。

　　4回答這個問題，也許是揭開“李約瑟之謎”的最后一關。這又涉及到了地理環(huán)境問題，可惜經濟學家?guī)缀醪患s而同地不愿意在這個層面上討論。

　　5現在沒有哪一位學者會認為地理位置會永遠成為民族經濟政治發(fā)展的制約因素，但在某個歷史階段上，這種因素是非常重要的。我以為這種看法總比“民族素質論”要高明一些。

　　6歐洲國家作類似改革的還有其他國家，如丹麥，但曾被稱作“歐洲病夫”的意大利作這樣的改革其意義更加深遠，(點擊此處閱讀下一頁)

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