前言

　　多年以前，當我開始考慮寫點類似這本書的東西時，我想想對聯(lián)邦制做一個真正的比較研究，對于我來說，似乎就是我們可以很容易地提出可檢驗的概括的那樣一類題目。作為一個政治科學家，我總是非常遺憾看到，在我們這個領(lǐng)域，以往所謂科學的考察只不過是對獨特細節(jié)的思考，譬如說，關(guān)于對一個具體事件的案例研究，對一個具體制度的歷史研究，對一項具體政策的評估、對一種具體文化的描述等等。由于對這種獨特性的過分關(guān)注，我感到對于政治科學的發(fā)展來說，迫切需要提供可檢驗的和被檢驗了的概括，即使其意義不是對自然的最令人興奮的揭秘。對于我來說，聯(lián)邦制的比較研究似乎是滿足這種迫切需要的極好方式，因為（1）聯(lián)邦制是一件可以明確界定和很容易辨認的憲法制品，（2）它已被運用于足夠的事例，可以允許進行概括，它又沒有被運用于太多的事例以致妨礙系統(tǒng)的考察，（3）在當今世界的所有事例中，聯(lián)邦制這件人工制品源自一個地方（即美國），但被運用于不同的制度和文化背景，因此我人應(yīng)該能夠區(qū)別該制品的一般性和地方性特征。既然，基于上述原因，這個題目似乎有可能導出可檢驗的概括，于是我便計劃寫一本聯(lián)邦制的比較研究。

　　然而，接下來我便發(fā)現(xiàn)由一個人完成這個題目顯得太自負了。即使在當代世界，所有的聯(lián)邦制都出自同一靈感，但在1787年費城發(fā)明中央集權(quán)式聯(lián)邦制之前的早期世界就已經(jīng)有了早期形式的聯(lián)邦制。而且，古代或現(xiàn)代的每一種聯(lián)邦制案例都植根于一套獨特的地方制度中，它們自身必須被重視和理解。為了獲取關(guān)于歷史的信息，考察這些社會所必需的對文化的敏感性和語言能力就超出了任何單個學者的所能。因此我修改了原先的計劃，讓它更具操作性：研究出現(xiàn)在某個社會中的聯(lián)邦制，并試圖產(chǎn)生可根據(jù)其他社會的經(jīng)驗進行檢驗的假設(shè)。這樣的研究或許可以稱作準比較研究，它就是現(xiàn)在這本書的研究。許多細節(jié)是關(guān)于美國的，它是我認為我能夠理解的唯一的聯(lián)邦政府；
但從美國的具體情況中概括出來的至少兩個問題可以根據(jù)其他所有或某些聯(lián)邦制經(jīng)驗進行認真地檢驗。即使這個分析僅僅是準比較性的，然而，我認為，它超越了僅僅對外國政府進行描述以及試圖分析他們的某些特征的研究，就這個意義上來說，它改進了以往關(guān)于“比較政府”的研究。

　　由于這是一本屬于政治科學的著作——希望如此，所以我試圖分析的聯(lián)邦制特征與憲法史學家和政治評論家所通常理解的很不相同。尤其是對聯(lián)邦制的討論與成為一種道德上的評價：它是好的還壞的？它是有效率的還是無效率的？例如，《美國政治科學評論》上最近一篇文章關(guān)注州財政政策是否與美國的國家政策相抵觸。當然，僅就與制定好的公共政策的關(guān)系上，這種關(guān)注是重要的。但是，關(guān)于公共政策的這些問題對于作為公民的科學家而不是作為科學家的科學家來說是有趣的。所以，在這本著作中，我將關(guān)于道德和效率問題安排到最后也是最短的一章。我試圖提出關(guān)于存在的問題而不是關(guān)于道德的問題：是什么導致采用聯(lián)邦政府？是什么誘使社會維持已經(jīng)存在的聯(lián)邦政府？對于前一個問題，我證明了關(guān)于采用的必要條件（但不是充分條件）；
對于后一個問題，我說明了（但不是證明了）關(guān)于維持的充分條件（但不是必要條件。在絕對的意義上，這是一個微不足道的成就；
然而與政治科學的其他成就相比，這個證明和說明是相當先進的，這就是我不嫌麻煩用這種可能太自負的形式去做這些事的原因。

　　第1章 聯(lián)邦制理論

　　這是一個聯(lián)邦制的時代。在1964年，世界上一半以上的面積被那些有某種理由自稱為聯(lián)邦制的政府統(tǒng)治著。

　　在北美：加拿大、墨西哥、美國

　　在南美：阿根廷、巴西、委內(nèi)瑞拉

　　在歐洲：奧地利、蘇聯(lián)、瑞士、西德、南斯拉夫

　　在南亞：澳大利亞、印度、馬來西亞、巴基斯坦

　　在非洲：剛果、埃塞俄比亞、尼日利亞

　　它們都是這樣那樣的聯(lián)邦制。而且這些政府大多數(shù)是19和20世紀的產(chǎn)物。瑞士聯(lián)邦是中世紀的產(chǎn)物；
美國是18世紀晚期的產(chǎn)物；
西半球的其他聯(lián)邦制形成于19世紀。除了德國、奧地利、瑞士、澳大利亞（自1901年開始）之外，東半球的聯(lián)邦制分別是兩次世界大戰(zhàn)后世界范圍內(nèi)政治重組的產(chǎn)物。20世紀真正是聯(lián)邦制的世紀，它是19世紀之前很少發(fā)生過的憲法交易。

　　I 聯(lián)邦憲法的流行

　　最近聯(lián)邦憲法的流行并不奇怪，因為聯(lián)邦制是解決政府擴大問題——現(xiàn)代世界最迫切的政治問題——的一個方法。就象許多其他現(xiàn)代問題一樣，這個問題是技術(shù)快速變遷的一個后果。交通技術(shù)的每次進步都有可能促使從一個中心統(tǒng)治更大的地理區(qū)域，促使國庫變得更充實，促使維持一個更大的官僚和警察機構(gòu)，而且更重要的是能夠促使召集一支更大的軍隊。在這個世界上，似乎時刻都有足夠的野心勃勃的政治家去利用新的交通技術(shù)來擴大其控制的區(qū)域。而且，一旦有政府如此地自我擴張，那么其鄰居和競爭者會感到也必須這樣做，以預(yù)防可能的侵略。因此技術(shù)變遷和一種競爭意識共同保證了政府將會擴張到技術(shù)允許的最大限度。

　　在成文歷史的黎明期，大多數(shù)政府單位很小，一般只包括一個城市中心和幾平方公里范圍內(nèi)的農(nóng)場和村莊。但是隨著技術(shù)進步，帝國統(tǒng)治成為可能。在古代近東和中南亞地區(qū)的一些帝國建立在馬的馴養(yǎng)的基礎(chǔ)上；
其他如埃及人和中國人則利用江河系統(tǒng)作為運輸管道。羅馬帝國特別有意思，它最先通過控制地中海作為交通管道，并通過發(fā)明羅馬大道來控制西歐。即便如此，根據(jù)現(xiàn)代標準，古代帝國仍然是小的，羅馬在頂峰時期所控制的土地和人口或許少于現(xiàn)在的華盛頓、渥太華、巴西利亞、莫斯科、新德里、北京和堪培拉所控制的土地和人口。當今這些大規(guī)模政府存在的一個必要條件當然是交通方面的創(chuàng)新。首先是航海方面的發(fā)現(xiàn)（指南針、三角帆、六角儀、三角學等）保證了歐洲的所謂擴張，其次是陸地交通方面的創(chuàng)新（如蒸汽火車、自動機、道路建設(shè)、飛機等）。

　　現(xiàn)代大規(guī)模政府的初始形式大多是帝國。就是說，當技術(shù)上復(fù)雜的歐洲人征服了相對原始的美洲、亞洲和非洲時，大規(guī)模的領(lǐng)土通過征服而匯集起來。于是西班牙帝國、葡萄牙帝國、荷蘭帝國、英帝國、法蘭西帝國、德意志帝國、俄羅斯帝國和比利時等帝國建立起來。在現(xiàn)代帝國中，只有奧地利人、土耳其人和中國人所征服的土地上的人民在技術(shù)上同征服者一樣復(fù)雜，甚至在這些案例中，征服者在交通和軍事裝備上也擁有某種技術(shù)上的優(yōu)越性。

　　但是帝國，它是歐洲在18和19世紀統(tǒng)治世界的典型形式，在20世紀卻不流行或不成功。我認為至少有兩個原因可以解釋當代帝國主義的失敗。一是帝國列強在相互沖突中自我消耗從而不再強大到足以控制其附屬地。這個過程開始于反對英國、西班牙和葡萄牙的幾次美洲革命，革命發(fā)生時，所有三個帝國都被歐陸內(nèi)部的戰(zhàn)事削弱或動搖了。今天，隨著非洲擺脫被兩次世界大戰(zhàn)削弱的歐洲帝國而獲得自由，這個過程正在終結(jié)。一個特殊的案例，但依然是這個過程的組成部分，是在帝國間戰(zhàn)爭中失敗的帝國的解體，如1919年德意志帝國和土耳其帝國被戰(zhàn)勝國瓜分，1898年美國接管了西班牙帝國的遺產(chǎn)。帝國主義失敗的另一個原因是附屬地從其主人那里學會了現(xiàn)代技術(shù)足以挑戰(zhàn)帝國統(tǒng)治。（那些主要居住著歐洲移民的后裔附屬地當然是最快的學習者和最先的挑戰(zhàn)者，譬如說在北美和南美；
但是到了20世紀甚至大多數(shù)本土人民也學得足以反抗了。）由于這兩個原因，領(lǐng)土擴張的帝國形式漸漸被拋棄——當這種拋棄持續(xù)下去時，拋棄行動本身導致了進一步的拋棄，如最近荷蘭、比利時、葡萄牙等帝國的繼續(xù)解體就是例證，所有這些帝國在20世紀變成可笑的時代錯誤，它們現(xiàn)在幾乎都在步英帝國和法蘭西帝國崩潰的后塵。

　　帝國主義的崩潰將一項憲法性的選擇置于所有成功的反叛者面前：由于他們的反叛必然發(fā)生在由帝國列強根據(jù)其統(tǒng)治的方便而建立的屬地，所以一個選擇是將自由了屬地建造成獨立的政治實體。曾由位于中心的殖民地辦公室進行協(xié)調(diào)的這些屬地常常不大，不足以利用那些使帝國成為可能的技術(shù)條件。所以，如果新獨立的屬地單獨成為政治實體，它們就非常易于受到新帝國主義的侵犯。這種情況已經(jīng)發(fā)生在，譬如說，巴爾干反抗奧地利和土耳其帝國的例子中。它們因為19世紀革命和第一次世界大戰(zhàn)而獲得自由，但因為太小而不能支撐一支強大的軍隊，于是在第二次世界大戰(zhàn)中成為流產(chǎn)的希特勒第三帝國以及隨后的斯大林的共產(chǎn)主義霸權(quán)的犧牲品。整個非洲和近東地區(qū)現(xiàn)在正以類似的方式巴爾干化，認為某種類似的前途在等著它們是一個并不奇怪的想法。對于成功的反叛者來說，另一種選擇是與幾個前帝國的屬地結(jié)合起來。但如果它們將這些屬地結(jié)合進一個中央集權(quán)的政治實體，那么反叛者只是將一個帝國主人換成另一個而已。所以，反叛的許多理由失去了。然而，屬地可以結(jié)合進某種聯(lián)邦里面，這樣他們至少可以表面上保持對前屬地的政治上的自我控制，同時還可以（通過聯(lián)邦政府這個工具）利用財政和軍隊規(guī)模方面的技術(shù)優(yōu)點，從而能夠成功地同他們的鄰居競爭。

　　在這個意義上，聯(lián)邦制作為將大規(guī)模領(lǐng)域聚合在一個政府下的技術(shù)可以說是帝國的主要替代物。盡管它或許不能肯定保證大規(guī)模的財政和軍隊，但它確實可以在某種程度上保證這些東西——并且避免了侵犯性的帝國控制。我相信，這些優(yōu)點的結(jié)合可以解釋聯(lián)邦式的憲法交易在20世紀的流行，而且可以說明為什么今天所有的大規(guī)模領(lǐng)土上的政府（中國除外）至少在名稱上擁有聯(lián)邦憲法。

　　II 聯(lián)邦憲法的類型

　　然而，只有在現(xiàn)代世界，聯(lián)邦制才成功帝國的一個有效的替代物。盡管聯(lián)邦制觀念自古以來就存在，但古代和中世紀的聯(lián)邦制（有一個例外）很快屈服于帝國的攻擊。相反，現(xiàn)代聯(lián)邦制至少在西半球取得了顯著的成功。這種不同表現(xiàn)的原因主要是1787年發(fā)明了一種新型的聯(lián)邦制，以至于在當今世界集權(quán)式的聯(lián)邦制普遍取代了早期松散式的聯(lián)邦制。

　　聯(lián)邦制的主要機構(gòu)當然是一具聯(lián)邦政府和一些成員單位的政府，其中兩種政府統(tǒng)治相同的領(lǐng)土和人民，而且每種政府都享有獨立另一種政府的決策權(quán)。但是這種概念攘括了大量的憲法安排，有些可以有效地運作，而其他的不行。大量的聯(lián)邦憲法可以安排在根據(jù)一種政府獨立于另一種政府的程度而形成的光譜上。這種關(guān)系的可能性范圍處在下面兩個極端之間：

　　最小限度：在沒有獲得成員單位統(tǒng)治者同意的情況下，聯(lián)邦的統(tǒng)治者只能在極受限制的某類行動上做出決策。最小限度表示一種行動范圍，而不是零，因為如果聯(lián)邦統(tǒng)治者不統(tǒng)治任何事情，那么既不能說存在一個聯(lián)邦也不能說存在一個政府。）一些古代聯(lián)邦就是這種“最小限度”意義上的聯(lián)邦，因為它們的統(tǒng)治者只是在戰(zhàn)斗過程中和在軍事策略上有權(quán)獨立做出決策。

　　最大限度：在不同成員政府協(xié)商的情況下，聯(lián)邦統(tǒng)治者能夠在除受嚴格限制的某類行動之外的所有方面做出決策。（最大數(shù)目的類別指除了某類之外的所有類，而不是指一切，因為如果聯(lián)邦統(tǒng)治者統(tǒng)治一切事情，那么就成員政府的統(tǒng)治者沒有任何政治自主權(quán)的意義上說，聯(lián)邦政府是一個帝國政府。）蘇聯(lián)或許是最大化聯(lián)邦的的一個例子。盡管這種聯(lián)邦的政府，根據(jù)其成文憲法，也象美國那樣分配權(quán)力，但對成員單位的獨立性的保障僅僅是名義上的，也許除了規(guī)定少數(shù)語言群體和民族群體的文化生活之外，有這種權(quán)力的加盟共和國是圍繞著這些少數(shù)族群建立起來的。事實上，如果加盟共和國在不同聯(lián)邦政府協(xié)商的情況下完全能夠決定文化生活，那么蘇聯(lián)就是一個完全的集權(quán)式聯(lián)邦制。然而，如果加盟共和國在這個領(lǐng)域都不能自由決策，那么蘇聯(lián)就是一個帝國，與它所繼承的沙皇帝國并無特別不同。

　　當然，相當少的聯(lián)邦制處在兩個極端上。那些位于兩者之間的聯(lián)邦制，根據(jù)聯(lián)邦統(tǒng)治者能夠獨立于成員政府的統(tǒng)治者而做出決策的行動領(lǐng)域的數(shù)目和重要性，可以找到自己的空間位置。那些較為靠近最大限度的可稱作為“集權(quán)式聯(lián)邦制”，而那些較為靠近最小限度的可稱作“松散式聯(lián)邦制”。

　　盡管對聯(lián)邦制類型的這種劃分相當清晰，但這種清晰有點虛假。因為沒有任何機械方法來合計一種政府獨立于另一種政府的的行動領(lǐng)域的數(shù)目和重要性。關(guān)于類別數(shù)和重要性的概念都是評價性的，因而與每個具體聯(lián)邦制所處的文化有關(guān)。盡管如此，仍然有一種粗糙的標準將任何具體的聯(lián)邦制劃為這一類或那一類。如果一個聯(lián)邦制是集權(quán)式的，那么該聯(lián)邦的統(tǒng)治者懂得或被懂得比成員政府的所有統(tǒng)治者對整個社會中所發(fā)生的事具有更大的影響力。，而且，有了這種影響力后，他們會傾向于要求更多的影響力。于是，集權(quán)式聯(lián)邦制的標志是這樣一種趨勢：聯(lián)邦統(tǒng)治者越來越威懾成員政府的統(tǒng)治者。(點擊此處閱讀下一頁)

　　反之，如果一個聯(lián)邦制起初是松散式的，那么成員政府的統(tǒng)治者就會比聯(lián)邦統(tǒng)治者對整個社會的事務(wù)總體上擁有更大的影響力。有了這種“初始”的好處，成員政府的統(tǒng)治者也傾向于要求更多的好處；
因此，松散式聯(lián)邦制的一個特征必然是這樣一種趨勢：成員政府的統(tǒng)治者威懾聯(lián)邦統(tǒng)治者。運用這些標準，對具體聯(lián)邦制的歷史考察就使得考察者能夠?qū)⑺鼈儎潪榧瘷?quán)式或松散式的類別。

　　這些分類標準明確之后，區(qū)別集權(quán)式和松散式的意義就很明顯了。松散式聯(lián)邦制——傾向于最小化聯(lián)邦統(tǒng)治者的作用，傾向于允許成員單位的統(tǒng)治者以犧牲聯(lián)邦官員為代價來擴張自己，傾向于允許起初屬于聯(lián)邦統(tǒng)治者的決策轉(zhuǎn)向成員政府的統(tǒng)治者——很難被指望提供有效的政府。它們逐漸分離直到成為其敵人的食物。另一方面，集權(quán)式聯(lián)邦制會越來越象單一制或帝國政府，從而使得整個聯(lián)邦在一個敵對世界中更有效地運作。這種慢慢解體和慢慢鞏固之間的區(qū)別可以解釋古代和中世紀松散式聯(lián)邦制為什么失敗和相當少見以及現(xiàn)代集權(quán)式聯(lián)邦制為什么成功和流行。

　　III 古代和中世紀的松散式聯(lián)邦制

　　可以稱作聯(lián)邦政府的東西最初出現(xiàn)在伯羅奔尼撒戰(zhàn)爭之后的古希臘。刺激這種發(fā)明的環(huán)境完全是軍事性的，或者斯巴達的威脅，或者馬其頓的威脅，或者羅馬的威脅，三者都是帝國強權(quán)，它們承諾要并事實上吞并了那些試圖通過聯(lián)邦式聯(lián)合的試保衛(wèi)自己的小型城邦。由于這些聯(lián)邦的目的完全是軍事性的，所以成員城邦也只將軍事權(quán)威授予聯(lián)邦，而保留外交事務(wù)的決策如是否要開戰(zhàn)，是否要簽訂條約，以及其他與軍事高度相關(guān)的事務(wù)的決策。結(jié)果軍事功能履行得很差；
而這種差的表現(xiàn)又被成員單位的統(tǒng)治者當作進一步限制聯(lián)邦軍事官員的權(quán)威的理由；
而這種限制又導致更糟糕的軍事表現(xiàn)。先是馬其頓，后是羅馬取得了勝利。直到中世紀以前，聯(lián)邦制概念再也沒有聽到過了。

　　當大體類似于希臘城邦的環(huán)境被復(fù)制時，聯(lián)邦制又出現(xiàn)了。在意大利北部和德國南部，中世紀的城市組成軍事聯(lián)邦抵抗初生的民族國家的入侵，所有這些民族國家基本上是帝國性的。這些意大利人和塞爾維亞人的聯(lián)邦制走過了希臘聯(lián)邦制在1500年前所走過的相同循環(huán)，而且出于同樣的原因。它們當中只有一個存活到現(xiàn)代世界：瑞士邦聯(lián)——它的存活不是因為它的憲法形式，而是因為它獨特的有利于軍事防衛(wèi)的地理優(yōu)勢。

　　16世紀，在低地國家的資產(chǎn)階級反抗西班牙王國的封建帝國主義并爭取獨立的斗爭中，偶然形成了荷蘭聯(lián)邦。這個聯(lián)邦生存了200多年（直到拿破侖將它正式毀滅），盡管出于所有現(xiàn)實的目的，它在1672后只是一個君主國。盡管如此，與早期聯(lián)邦比較起來，荷蘭聯(lián)邦代表了一個主要的憲法創(chuàng)新，因為，盡管在法律上是松散式的，它比以前存在的任何聯(lián)邦制都更為集權(quán)。在大部分時間里，它包括七個省，其中最富裕、最強大、人口最多的省是擁有阿姆斯特丹和鹿特丹的荷蘭省。法律上，所有重要的外交和軍事決策權(quán)掌握在省的統(tǒng)治者手中，但事實上這些決策權(quán)轉(zhuǎn)移到了總督或其他聯(lián)邦官員手中�？偠绞峭踝�、沉默者威廉和它的繼承人。他們由省官員選舉產(chǎn)生；
但當奧倫支這條線占優(yōu)勢時，大多數(shù)省會選同一個人。于是荷蘭的軍事和外交實體存在于對這個聯(lián)邦官員的共同挑選中。的確，當一個總督存在時，荷蘭聯(lián)邦很可能集權(quán)化為一個君主國。然而，當沒能選出一個總督時，關(guān)于聯(lián)邦的決策由一個中央議會做出，法律上它在所有重要問題上受省議會控制。這種高度松散的憲法卻受到兩項制度安排的限制：首先，荷蘭的代表常常能夠通過賄賂或強力而控制整個國會；
其次，最重要的功能由一個元老院履行，它的組成將有效的控制權(quán)給了阿姆斯特丹的商人，并且它控制著海軍（主要的軍事力量）和跨國貿(mào)易公司（主要商業(yè)集團）。在兩種情況下，阿姆斯特丹的寡頭以一種準帝國的方式控制著整個聯(lián)邦。簡言之，荷蘭共和國，盡管法律上是一個松散式聯(lián)邦制，但取得了成功并且生存了下來，因為在松散的法律形式的背后，在一個總督或阿姆斯特丹商人的統(tǒng)治下它供給著集權(quán)。當它有點符合其法律結(jié)構(gòu)時，它經(jīng)受了軍事和外交上的反叛。當它法外性地偏離其憲法形式時，它是一個偉大的歐洲強國，直到被一個更可怕的集權(quán)帝國——拿破侖的法蘭西所毀滅。

　　IV 現(xiàn)代集權(quán)式聯(lián)邦制

　　盡管荷蘭聯(lián)邦制是法外集權(quán)，然而1787年后的美國聯(lián)邦制則是法律和憲法內(nèi)的集權(quán)。包含在這種新政府內(nèi)的發(fā)明是聯(lián)邦制歷史上的關(guān)鍵事件，因此在下一章中它會被詳細考察�，F(xiàn)在只需要說第一個美洲的聯(lián)邦制（1776年非正式地建立，1781年正式地建立）模仿了古代聯(lián)邦制和荷蘭共和國的假想結(jié)構(gòu)。只要革命戰(zhàn)爭在進行而且所有真正重要的聯(lián)邦決策掌握在軍事指揮官，華盛頓將軍的手里，根據(jù)邦聯(lián)條約所建立的政府的松散特征就不會妨礙中央政府的有效行動。然而，一旦戰(zhàn)爭結(jié)束，這個松散式聯(lián)邦制開始分離——這是其固有特征。1787年的改革將這個聯(lián)邦轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋�集權(quán)式聯(lián)邦，它便得以生存和興盛。由于它的興盛，其他的制憲者便來拷貝它。這些改版也興盛起來并同樣被拷貝，到現(xiàn)在，正如我在前面說過的，世界上一半以上的土地由聯(lián)邦政府統(tǒng)治。

　　于是供聯(lián)邦制在當代流行的舞臺搭設(shè)起來。在下一章，通過對1787年后存在的所有聯(lián)邦制的起源的主要特征進行分析，我們將詳細考察聯(lián)邦思想的傳播。這個總結(jié)盡管是從分析的角度安排的，但它也可以作為對發(fā)展成各種形式的聯(lián)邦交易的歷史介紹。

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