引言

　　2004年下半年，我主持的課題組發(fā)表了一份《信訪的制度性缺失及其政治危害》的調(diào)查報(bào)告。這份調(diào)查報(bào)告指出，信訪制度作為一項(xiàng)具有中國特色的政治參與和權(quán)利救濟(jì)制度，雖然在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代起到過一定的作用，但由于這一制度存在諸多缺陷，已不適應(yīng)目前的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，在客觀上成為了國家政治認(rèn)同性流失的重要渠道，如果不進(jìn)行徹底的改革，將會產(chǎn)生十分嚴(yán)重的政治后果 。這些觀點(diǎn)引發(fā)了一場有關(guān)信訪制度何去何從的爭論，并影響到了國務(wù)院對《信訪條例》的修訂工作 �？陀^地說，在這場爭論中我是少數(shù)派，而且如果以國務(wù)院最后通過的《信訪條例》為標(biāo)準(zhǔn)，我還是一位失敗者。但是，這并不意味著我已經(jīng)放棄了那些不被執(zhí)政者采納的改革設(shè)想。反而正是在這場爭論中各方所表達(dá)出來的理念和取向，讓我更加清醒地認(rèn)識到了信訪制度的政治迷惑性，更加堅(jiān)定了要從國家憲政建設(shè)的高度來改革信訪制度這一基本主張。

　　一、洪峰壓迫下的改革

　　信訪制度之所以在近年倍受社會各界關(guān)注的最直接原因是信訪總量連續(xù)11年上升，并在2003年形成了信訪洪峰。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年全國黨政信訪部門共受理1272．3萬人(件)次公民來信來訪，比上年上升4．1%，其中，中央和國家機(jī)關(guān)受理公民信訪量上升46%，國家信訪局受理公民信訪量上升了14%；
全國黨政信訪部門共接待公民集體上訪的31．5萬批次，712萬人次，分別比上年上升了41%和44．8%，其中50人以上的集體訪批次和人次分別比上年上升33．3%和39%，單批集體訪人數(shù)達(dá)800余人，創(chuàng)單批次進(jìn)京上訪人數(shù)的最高記錄。2004年第一季度，國家信訪局受理公民來信同比上升20．2%，接待群眾上訪批次、人次同比分別上升99．4%和94．9%。如此嚴(yán)峻的信訪形勢迫使學(xué)界和政界不得不思考，為什么會產(chǎn)生這樣規(guī)模的信訪洪峰？發(fā)展下去會產(chǎn)生什么樣的政治后果？

　　在這樣的背景下，國家軟科學(xué)基金資助我組織了一個(gè)課題組，對我國的信訪制度狀況及改革方向進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)查研究。我們的調(diào)查包括對進(jìn)京走訪者（主要是農(nóng)民）進(jìn)行問卷和深度訪談、分析了來自全國各地的2萬多封控告信，與部分信訪官員進(jìn)行座談及進(jìn)住“上訪村”體驗(yàn)生活等形式進(jìn)行。我們的調(diào)查表明，現(xiàn)行信訪制度主要有如下制度性的缺陷，并產(chǎn)生了嚴(yán)重的政治后果。

　　.第一,信訪體制不順，機(jī)構(gòu)龐雜，缺乏整體系統(tǒng)性，導(dǎo)致各種問題和矛盾焦點(diǎn)向中央聚集，在客觀上造成了中央政治權(quán)威的流失。由于各級信訪機(jī)構(gòu)在沒有任何監(jiān)督下對信訪案件層層轉(zhuǎn)辦，導(dǎo)致信訪不斷升級，中央有關(guān)部門受理信訪量直線上升。但信訪公民來京后，不停地在各信訪機(jī)構(gòu)之間來回跑動，可問題并不能得不到真正的解決，最終導(dǎo)致他們對中央政治權(quán)威產(chǎn)生懷疑。如一份在北京上訪村流傳甚廣的署名為“億萬冤民者”的傳單就稱“想起國務(wù)院，好似閻王殿，外邊是瘋?cè)�，里邊是貪官�?。從早幾年聽到的“中央是恩人”到直接質(zhì)疑黨中央和國務(wù)院的這一變化，說明了信訪這道政治防火墻出現(xiàn)了問題。

　　第二，信訪功能錯位，責(zé)重權(quán)輕，人治色彩濃厚，消解了國家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威，從體制上動搖了現(xiàn)代國家治理的基礎(chǔ)。在制度設(shè)計(jì)上，信訪作為一種正常司法救濟(jì)程序的補(bǔ)充程序，通過行政方式來解決糾紛和實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利救濟(jì)。但在實(shí)踐中，民眾更多地相信信訪這一行政救濟(jì)手段并把其作為最后的希望所在，這樣不僅使各種訴求交錯在一起，出現(xiàn)了“信訪問題綜合癥”，而且公民往往把信訪看成了優(yōu)于其它行政救濟(jì)甚至國家司法救濟(jì)的一種特殊權(quán)利。特別是對那些進(jìn)京上訪農(nóng)民來說，他們經(jīng)常是作為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的代表而出現(xiàn)在中央的信訪機(jī)構(gòu)的，他們反映的問題多而復(fù)雜，報(bào)警、求助和施壓是農(nóng)民進(jìn)京上訪的主要目的。信訪者要求問題的復(fù)雜綜合性，必然增加問題解決的難度，使信訪機(jī)構(gòu)承受了太大的社會責(zé)任。由于信訪部門并不具有解決這些問題的實(shí)際權(quán)力，可信訪者卻在很大程度上把信訪部門當(dāng)成了解決問題的責(zé)任主體，這樣就勢必把信訪部門當(dāng)成為了信訪群眾的直接對立面。

　　第三，信訪程序缺失，立案不規(guī)范，終結(jié)機(jī)制不完善，政治迫害和政治激進(jìn)主義相伴而生，不斷誘發(fā)較嚴(yán)重的沖突事件。現(xiàn)行信訪制度在程序上存在重大缺失，立案和答復(fù)均具有十分的隨便意性。但由于信訪量特別是進(jìn)京上訪的人不斷增加，影響到了社會穩(wěn)定，中央為了強(qiáng)化各級領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，建立了“各級信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制”，要求各級黨委、政府“一把手”負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)主要責(zé)任，直管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)直接責(zé)任，對因工作不到位，責(zé)任不落實(shí)，領(lǐng)導(dǎo)不負(fù)責(zé)，發(fā)生較大規(guī)模的連續(xù)到省委、省政府集體上訪或到北京上訪，對社會穩(wěn)定和正常工作秩序造成嚴(yán)重影響的，追究分管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，并視情節(jié)輕重進(jìn)行處理。這樣就迫使地方黨政想盡一切辦法壓制民眾進(jìn)京上訪，其中采取各種手段打擊迫害信訪公民是最為常見的手段。調(diào)查表明，一些地方政府使用暴力等手段攔截上訪人（上訪人員稱之為“劫訪”）進(jìn)入上級黨政機(jī)關(guān)已是公開的事情，有些地方黨政對上訪人進(jìn)行打擊和政治迫害可謂是觸目驚心，令人發(fā)指，嚴(yán)重地侵犯了公民的人身權(quán)利 。

　　根據(jù)這些調(diào)查結(jié)論，我們向中央提出了要對信訪制度進(jìn)行徹底改革的建議。此項(xiàng)建議得到了中央最高層的重視，他們分別多次批復(fù)并要求國家信訪局和國務(wù)院法制辦專門聽取我們有關(guān)信訪制度改革的意見。

　　二、改革的幾種取向

　　然而，由于對現(xiàn)行信訪制度存在的問題及根源有著不同的認(rèn)識，對信訪制度何去何從也有不同的主張。學(xué)界和政界主要有三種基本的改革取向。

　　第一種取向是，要重新構(gòu)建信訪體系框架，整合信訪信息資源，探索“大信訪”格局，并通過立法統(tǒng)一規(guī)范信訪工作，從而建立高效的信訪監(jiān)督監(jiān)察機(jī)制 ，其核心觀點(diǎn)是擴(kuò)大信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)力，使之具有調(diào)查、督辦甚至彈劾、提議罷免等權(quán)力。國家信訪局研究室負(fù)責(zé)人認(rèn)為，信訪機(jī)構(gòu)權(quán)力有限是導(dǎo)致信訪效率低下的主要原因，而要解決信訪洪峰就得強(qiáng)化信訪部門的權(quán)力。杜鋼建也認(rèn)為，現(xiàn)在之所以出現(xiàn)了信訪洪峰，根本原因是信訪機(jī)構(gòu)沒有權(quán)威性，現(xiàn)行信訪部門和其他部門一樣，只是政府之下的一個(gè)普通機(jī)構(gòu)，很多人并未意識到，信訪機(jī)構(gòu)實(shí)際上并不是代表本部門而是在代表一級政府行使權(quán)力。因此，必須要強(qiáng)化信訪在政府序列中的地位，信訪部門的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是政府的主要領(lǐng)導(dǎo)才行�？禃怨庹J(rèn)為，信訪部門的功能無非是信息反饋和解決問題。在中國這樣一個(gè)行政主導(dǎo)的國家，在司法難以真正獨(dú)立的情況下，需要信訪這樣一套沒有門坎的反饋系統(tǒng)來了解社會存在的問題，了解民眾的需要，并通過賦予信訪機(jī)構(gòu)的實(shí)實(shí)在在的權(quán)力，樹立信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)威來解決社會問題 。

　　第二種取向是，要從國家憲政建設(shè)的高度來認(rèn)識信訪制度改革問題。我認(rèn)為，首先需要從從政治體制現(xiàn)代化的視野來重新確定信訪功能目標(biāo)，即在強(qiáng)化和程序化信訪制度作為公民政治參與渠道的同時(shí)，要把公民權(quán)利救濟(jì)方面功能從信訪制度分離出去，以確定司法救濟(jì)的權(quán)威性。其次要改革目前的信訪體制，可以考慮撤銷各部門的信訪機(jī)構(gòu)，把信訪全部集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監(jiān)督一府兩院的工作，以加強(qiáng)系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。再次，也是最為重要的是，要切實(shí)保障信訪人的合法權(quán)益，對少數(shù)地方黨政迫害信訪者的案件要堅(jiān)決查處 。長期從事信訪工作的周梅燕等人也認(rèn)為，對信訪制度的改革應(yīng)與整個(gè)社會體制改革聯(lián)系起來，通過擴(kuò)大公民的有序的政治參與，理順各種信訪的處理渠道，樹立司法的最終裁判權(quán)威，采取漸進(jìn)方式實(shí)現(xiàn)以法治為內(nèi)容的信訪制度改革 。

　　第三種取向是，應(yīng)該站在政治現(xiàn)代化的大局高度，來看待信訪制度的存廢問題。黃鐘認(rèn)為，當(dāng)一些人把信訪制度當(dāng)成中國特色的人權(quán)救濟(jì)方式時(shí)，卻忽視了如果從國家制度的大處著眼，現(xiàn)行信訪制度的許多規(guī)定，其實(shí)是直接跟憲法或法律相抵觸，出現(xiàn)了行政權(quán)僭越立法權(quán)或者司法權(quán)的現(xiàn)象。這既體現(xiàn)在行政法規(guī)和地方性法規(guī)或者政策中，也體現(xiàn)在具體的實(shí)踐里。這些都有悖于建設(shè)法治國家的大方向，信訪制度應(yīng)該廢除 。張耀杰則進(jìn)一步指出，在現(xiàn)行憲法和法律框架之外所設(shè)計(jì)的疊床架屋且等級森嚴(yán)的信訪機(jī)構(gòu)，是誘導(dǎo)本國公民跪著請?jiān)干踔劣诠蛑�造反的永無出頭之日的制度陷阱。而置本國公民于極權(quán)之下的層層上訪，本身就是對于中國公民自由平等的合法人權(quán)的公開褻瀆和肆意踐踏，因此《信訪條例》可以休矣 。

　　這三種改革取向被新聞媒體歸納成為了“強(qiáng)化擴(kuò)權(quán)派”和“削弱取消派”。其中第一種取向的為前者，第二種和第三種為后者。而我則被視為了“削弱取消派”的代表人物，有的媒體說我主張現(xiàn)在就取消所有的信訪辦公室 。實(shí)際上，我當(dāng)時(shí)給國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)人提出的具體建議是要從行政、法律、政治三個(gè)層面考慮如何對信訪制度進(jìn)行穩(wěn)妥而有步驟的改革。其核心內(nèi)容主要有三個(gè)方面：

　　其一，短期的行政治標(biāo)之策是給各級黨政部門減壓和給信訪公民松綁，以減小信訪的規(guī)模和沖擊性，維護(hù)社會穩(wěn)定。主要措施是：中央減少對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的壓力，不按信訪量給各地排名，取消信訪責(zé)任追究制，不要求地方政府來京接訪；
中央信訪部門不再給省市開信訪移辦單；
不對信訪公民的信訪級別作特別的限制；
由信訪地公安機(jī)關(guān)依法處理因信訪而發(fā)生的治安案件。這樣做的主要理由是：減弱信訪的權(quán)利救濟(jì)功能，降低群眾對信訪的預(yù)期，會迅速使一些信訪案件平息，減少群眾進(jìn)京走訪。給地方政府減壓，才能給中央減壓；
維護(hù)地方的政治權(quán)威,才能加強(qiáng)和鞏固中央的政治權(quán)威。

　　其二，中期的法律治標(biāo)之策是強(qiáng)化各級司法機(jī)關(guān)接受公民告訴、申訴及處理案件的責(zé)任和能力，由司法機(jī)關(guān)承辦目前積壓在信訪部門的案件。主要措施有：由上級法院和檢察院下派一級設(shè)立告訴申訴案件受理機(jī)構(gòu)；
加強(qiáng)對司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，克服司法腐��；
司法機(jī)關(guān)對受理的告訴和申訴案件要在限期內(nèi)給予答復(fù)；
由司法部門依法查處信訪人迫害案件；
組織社會中介機(jī)構(gòu)對群眾告訴申訴進(jìn)行法律援助；
增加司法機(jī)構(gòu)的資源投入，并在制度上確立法院和檢察院的重要人員和經(jīng)費(fèi)均由上一級法院和檢察院管理和保障。通過樹立國家司法機(jī)構(gòu)的權(quán)威，可以把社會矛盾的解決引導(dǎo)到正規(guī)的司法渠道，逐步減少信訪以及伴隨信訪的非制度化公民政治行動。

　　其三，長期的政治治本之策是撤銷各級政府職能部門的信訪機(jī)構(gòu)，把信訪集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監(jiān)督一府兩院的工作,并系統(tǒng)地建立民眾的利益表達(dá)組織。主要措施是：組織各級人民代表對本選區(qū)的重要信訪案件進(jìn)行調(diào)查和督辦；
公布各級人民代表的聯(lián)系方式；
建立全國信訪網(wǎng)，并把一些重大問題的信訪資料上網(wǎng)公示讓民眾評議；
允許社會各階層建立利益表達(dá)組織，以法律允許的方式通過集會示威等方式表達(dá)利益。這樣做的好處是:使各層級各選區(qū)的人大代表有了一項(xiàng)新的具體職責(zé)，他們有法律賦予的言論免責(zé)權(quán)和調(diào)查權(quán)，也有義務(wù)對信訪反映的問題進(jìn)行調(diào)查，并依據(jù)調(diào)查向成為信訪對象的一府兩院提出質(zhì)詢，直至向嚴(yán)重瀆職、失職、甚至涉嫌違法犯罪的領(lǐng)導(dǎo)干部提出罷免動議。這樣，不僅使信訪工作獲得一個(gè)權(quán)力主體，同時(shí)也使信訪工作具備了應(yīng)有的問責(zé)性，即向人民負(fù)責(zé)的特質(zhì)。同時(shí)將目前散存在各職能部門的信訪資源合并到人代會將為人民代表大會的制度建設(shè)提供大量物質(zhì)資源、人力資源和政治資源，將為人民代表逐步專職化和與此相應(yīng)的人代會逐步實(shí)質(zhì)化創(chuàng)造資源和職責(zé)兩方面的條件；
最關(guān)鍵的是中國政治改革的方向要容許各種社會利益表達(dá)組織的存在，只有讓社會各階層都有自己的利益表達(dá)組織，才能產(chǎn)生一個(gè)利益相對均衡、社會相對和諧的現(xiàn)代社會。

　　由于我的這些建議與國家主管部門所倡導(dǎo)的改革主張相背，也與持加強(qiáng)擴(kuò)權(quán)論學(xué)者的基本理念不同，加上新聞媒體的片面報(bào)道，導(dǎo)致了社會各方面的批評。

　　三、論爭的焦點(diǎn)

　　如果從學(xué)術(shù)的角度來看，這場以批評和反批評形式展開的論爭，主要是圍繞如下幾個(gè)問題展開的。

　　其一，如何認(rèn)識和對待信訪制度的政治思想基礎(chǔ)。我認(rèn)為，信訪制度的政治思想基礎(chǔ)是專制主義的皇權(quán)意識以及由此決定的“人治”思想。這一制度最初雖然是打著聯(lián)系群眾的旗號建立的，但其目的是建立一個(gè)所謂的“民意上達(dá)” 渠道，而不是“民意表達(dá)”機(jī)制。它不僅不是現(xiàn)代民主理論的體現(xiàn)，甚至不符合以民為本的政治理念，而是在強(qiáng)化“官重民輕”的皇權(quán)思想，以誤導(dǎo)民眾把通過信訪獲得高官的批示來解決問題作為最后的“救命稻草”。因此，無論這個(gè)制度在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代起到過什么樣的作用，它都應(yīng)該逐漸退出中國的政治舞臺 。批評者則認(rèn)為，中國民眾有崇尚清官的歷史傳統(tǒng)，今天的信訪改革是在這種歷史傳統(tǒng)下進(jìn)行的，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　因此只有順應(yīng)這種歷史傳統(tǒng)，改革才得以順利進(jìn)行。郭松民就指出：“和學(xué)者的思維方式不同，民間的智慧總是質(zhì)樸而深刻的。老百姓抓住這根‘救命稻草’的邏輯非常簡單：誰有權(quán)任命官員，誰就有能力約束官員。在官員自上而下的任命制沒有得到根本改變之前，這根‘救命稻草’的地位是不可替代的，因?yàn)樗�是和那些能夠保護(hù)自己權(quán)益的力量溝通的最主要渠道” 。針對這種觀點(diǎn)，有學(xué)者批駁說，“在封建中國，地方行政長官往往也是司法長官，這種申訴冤屈、要求求決的上訪形式具有合法性。但是新中國成立初期，這類事情演卻變成了‘?dāng)r首長、外賓的汽車’。這種青天意識和臣民意識歷時(shí)幾千年，以至于到今天在走向法治社會和司法獨(dú)立的過程中，慣性依然不可忽視�！�群眾上訪’遇到挫折，以至于遭到打擊報(bào)復(fù)以后，信訪被制度化以至于不斷地被完善，是不是在間接地鼓勵人們不去尋找正常的司法救濟(jì)而選擇上訪？我們必須清楚，信訪這種‘玄機(jī)’重重的制度安排雖然可以使法律正義的目標(biāo)部分得到實(shí)現(xiàn)，但這一過程恰恰是以犧牲法律的自主性和現(xiàn)代法律賴以取得合法性基礎(chǔ)的程序性價(jià)值為代價(jià)的” 。

　　其二，是維持行政主導(dǎo)國家的政治傳統(tǒng)還是堅(jiān)定不移地向現(xiàn)代憲政制度的轉(zhuǎn)型。我認(rèn)為，信訪制度不斷強(qiáng)化將產(chǎn)生最大的問題是從制度上消解現(xiàn)代憲政制度的分權(quán)基礎(chǔ)。這不僅表現(xiàn)在官員個(gè)人權(quán)力對國家體制性職權(quán)的侵害，而且由于從國家信訪局到地方信訪機(jī)構(gòu)都是由執(zhí)政黨的黨委和政府共同領(lǐng)導(dǎo)的，這樣會為黨權(quán)侵入行政權(quán)、行政權(quán)借助黨權(quán)侵入國家的立法權(quán)及司法權(quán)預(yù)設(shè)了一條“合法”的通道。如果強(qiáng)化信訪的職權(quán)，其實(shí)際性意義則加強(qiáng)了以黨權(quán)為背景的國家行政權(quán)力，這樣就會有使黨政合一的“信訪機(jī)關(guān)”凌駕于國家一切機(jī)關(guān)之上的可能性，會從根本上消解國家的憲政基礎(chǔ) 。批評者則認(rèn)為，“信訪是個(gè)體權(quán)利對公共權(quán)力的控制，是公民監(jiān)督行政權(quán)力、司法權(quán)力的有效途徑”。“在我們這樣一個(gè)有濃厚行政傳統(tǒng)、國家權(quán)力支配社會進(jìn)程以及急于向法治轉(zhuǎn)型的國家中，由于社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、社會的轉(zhuǎn)型，規(guī)則的缺失所引起的種種行政違法、社會不公現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，通過信訪來制約行政違法行為，保障公民的合法權(quán)利就顯得特別重要” 。對于這種希望通過加強(qiáng)信訪來制約行政違法和司法不公的觀點(diǎn)，有學(xué)者也進(jìn)行了批駁。彭興庭就指出，“在目前的制度結(jié)構(gòu)中，行政部門幾乎擁有絕對的權(quán)力，卻缺乏有效的制約。比如說在一些地方政府的強(qiáng)制拆遷中，行政長官一聲令下，公安、檢察、法院傾巢而出。這也說明了這樣一個(gè)制度問題，司法系統(tǒng)沒有被賦予獨(dú)立的使命，它的多種權(quán)力上仍然受制于行政部門。在這樣的情況下，不是老百姓不懂程序沒有法律意識，而是深知利害關(guān)系才越權(quán)上訪，寄希望于‘青天大老爺’，期待‘皇上圣明’。司法獨(dú)立問題已經(jīng)被提上了日程，努力改善司法機(jī)關(guān)的地位，這才是社會穩(wěn)定與和諧的根本之道。信訪無論如何，是與一個(gè)法治社會背道而馳的。信訪中更多的是法律問題，而不是行政問題，這不是行政機(jī)關(guān)和工作單位所能解決的” 。

　　其三，能否把權(quán)利救濟(jì)功能從信訪制度分離出來。我認(rèn)為，目前的信訪制度有兩個(gè)基本的功能，即政治參與和權(quán)利救濟(jì)。我國《憲法》第41條已明確規(guī)定“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；
對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”。這是公民運(yùn)用信訪進(jìn)行政治參與的法定依據(jù)，它表明公民的信訪權(quán)是一項(xiàng)憲法權(quán)利。因此，作為政治參與和表達(dá)意愿方式的信訪，是不僅不能被取消而且應(yīng)該強(qiáng)化的。問題是，現(xiàn)實(shí)的信訪制度強(qiáng)化的是信訪權(quán)利救濟(jì)功能，盡管它在現(xiàn)實(shí)中也能解決公民的一些具體權(quán)利訴求問題，但如果從國家憲政體系來考量，信訪的這種權(quán)利救濟(jì)功能卻是十分有害的，因?yàn)樗�的�?shí)現(xiàn)沒有嚴(yán)格的程序而主要靠領(lǐng)導(dǎo)批示，是“人治”的結(jié)果，具有較強(qiáng)的作用 。批評者則認(rèn)為，“對公民而言，信訪意味著一項(xiàng)簡便、經(jīng)濟(jì)、有效而全面的救濟(jì)方式，具有保障和維護(hù)公民權(quán)利和自由的功能”，它“可以成為行政復(fù)議和行政訴訟的前置程序，也可以受理行政復(fù)議和行政訴訟不受理的案件，法律的合理性問題和國家權(quán)力行為的合理性問題亦可以成為信訪的關(guān)注之焦點(diǎn)；
同時(shí)，司法程序所不能實(shí)現(xiàn)的正義仍然可以在信訪的制度中繼續(xù)探討。可見，正是在法律所不及或法律不能發(fā)揮理想效果的地方，信訪起到一種補(bǔ)充的權(quán)利救濟(jì)功能” 。應(yīng)星甚至認(rèn)為，經(jīng)過制度的創(chuàng)新，信訪這種“陳舊的”救濟(jì)方式可以重新煥發(fā)出青春，在法治建設(shè)的過程中發(fā)揮一個(gè)重要的、甚至是不可替代的作用 。對此，姜明安則反駁說，“最終取消信訪的救濟(jì)功能是必須的，只有人治的路完全堵死了，法治才會真正出現(xiàn)” 。

　　四、新的問題

　　應(yīng)該說，國家最高決策者關(guān)注到了這場有關(guān)信訪制度何去何從的爭論，但這些爭論已超越了他們?yōu)榛�解信訪洪峰這一實(shí)用主義底線。因此，在“擱置爭議、規(guī)范為主”的原則下，國務(wù)院在2005年1月5日通過了新的《信訪條例》。在這個(gè)條例正式公布之前，國務(wù)院法制辦主要負(fù)責(zé)人奉命與我有一次單獨(dú)的正式談話。他主要談到了新條例有暢通信訪渠道、建立網(wǎng)絡(luò)信訪系統(tǒng)、規(guī)范信訪人的行為、強(qiáng)化信訪工作的責(zé)任幾大亮點(diǎn)。可我認(rèn)為，這次《信訪條例》修改雖在保障信訪人權(quán)利等方面有所進(jìn)步，但只是應(yīng)急之作，沒有體現(xiàn)信訪制度改革的方向，不僅不能有效地化解目前存在的信訪洪峰，而且有可能產(chǎn)生一系列新的問題。

　　第一，新《信訪條例》的主旨還是在于“束民”而不“約官”，雖然把保障信訪人的權(quán)利作為重要的原則確定了下來，但同時(shí)又為各級政府打擊迫害信訪人預(yù)設(shè)了各種理由和借口。由于現(xiàn)實(shí)中打擊迫害信訪人的情況非常普遍并產(chǎn)生了十分嚴(yán)重的政治后果，所以新條例把“任何組織和個(gè)人不得打擊報(bào)復(fù)信訪人”提到了總則。但問題是，新條例同時(shí)規(guī)定了許多所謂“規(guī)范”信訪行為的條款，比如，第18條規(guī)定“多人采用走訪形式提出共同的信訪事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)推選代表，代表人數(shù)不得超過５人”，可條例中并沒有對如何推選代表等問題進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定。而在現(xiàn)實(shí)中，要推選代表就要開會，地方政府就會定一個(gè)“非法聚會”或“煽動、串聯(lián)、脅迫、以財(cái)物誘使、幕后操縱他人信訪”的罪名；
要選代表就得要支付一定的上訪費(fèi)用，就可以定一個(gè)“以信訪為名借機(jī)斂財(cái)”的罪名。再比如，第20條規(guī)定，信訪人不得“在國家機(jī)關(guān)辦公場所周圍、公共場所非法聚集”，不得“在信訪接待場所滯留”。否則，按條例第47條規(guī)定，要受到有關(guān)國家機(jī)關(guān)工作人員的勸阻、批評或者教育。經(jīng)勸阻、批評和教育無效的，由公安機(jī)關(guān)予以警告、訓(xùn)誡或者制止；
違反集會游行示威的法律、行政法規(guī)，或者構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法采取必要的現(xiàn)場處置措施、給予治安管理處罰；
構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任�？梢姡�這些條款都可成為打擊迫害信訪人的理由和借口，已嚴(yán)重地侵害了公民的憲法權(quán)利。正因?yàn)槿绱耍�北京上訪村的信訪公民已聯(lián)名向全國人大提出了對這些條款進(jìn)行違憲審查的請求 。

　　第二，信訪制度中的壓力體制仍然沒有改變，反而因賦予了政府信訪機(jī)構(gòu)的調(diào)查、直接移交和督辦權(quán)而有所加強(qiáng)，這種自上而下的壓力體制有可能誘發(fā)更多問題造成更大的信訪洪峰。我國現(xiàn)行信訪制度的基本特點(diǎn)是權(quán)力壓力型，其主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：其一是首長的壓力，既某某領(lǐng)導(dǎo)批示，這主要針對個(gè)案而言的。其二是上級排名的壓力，即各級政府都有關(guān)于各地上訪的數(shù)量和規(guī)模的排名并與政績掛鉤。各級信訪部門雖然可以依靠這兩種壓力來促使具體工作部門解決一些問題，但是在中央的高壓下，地方政府為了息訪，對于信訪公民不是收買或欺騙，就是打擊迫害，從而誘發(fā)更多的信訪案件。新條例不僅沒有改變這樣種狀況，反而將其法規(guī)制度化。比如，條例第7條規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全信訪工作責(zé)任制，對信訪工作中的失職、瀆職行為，嚴(yán)格依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和條例的規(guī)定，追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任，并在一定范圍內(nèi)予以通報(bào)；
各級人民政府應(yīng)當(dāng)將信訪工作績效納入公務(wù)員考核體系。這種壓力型信訪體制能否化解目前已十分嚴(yán)重的信訪形勢呢？據(jù)我最近對有關(guān)部委70多位來自基層省市的信訪干部的調(diào)查表明，他們中的近60%的人認(rèn)為，如果還搞信訪排名甚至與政績持勾的話，地方黨政會采取更為嚴(yán)厲手段打擊信訪人，這樣也會有更多的人進(jìn)京上訪。

　　結(jié)語

　　回顧圍繞因信訪條例修訂而發(fā)生的這場爭論，有許多東西是值得反思的。這正如趙凌所言，“關(guān)于信訪改革的爭論并不會因信訪條例通過而停止，這不僅是由于信訪條例對于化解目前中國的社會矛盾有難度，而且在于中國的信訪制度改革折射出我們?nèi)绾螌Υ�中國傳統(tǒng)的官本位意識、青天意識、政府萬能意識這些東西，更在于信訪改革的爭論實(shí)質(zhì)是有關(guān)中國政治體制改革方向的選擇問題” 。而在我們進(jìn)行這種選擇的時(shí)候，特別是當(dāng)執(zhí)政者的政策目標(biāo)、知識界的價(jià)值取向、行動者的現(xiàn)實(shí)目的出現(xiàn)嚴(yán)重的分歧時(shí)，什么才是我們這個(gè)社會應(yīng)遵守和追尋的基本原則呢？在我看來，這只能是國家的憲政建設(shè)。

　　(原刊《二十一世紀(jì)》2005年6月號第八十九期，作者授權(quán)燕南網(wǎng)絡(luò)首發(fā))

　　附錄：國家信訪局新聞發(fā)言人發(fā)表談話

　　據(jù)新華社北京7月30日電 國家信訪局新聞發(fā)言人就依法治理信訪秩序發(fā)表談話：依法維護(hù)信訪秩序依法維護(hù)人民利益

　　黨中央、國務(wù)院歷來高度重視人民群眾來信來訪工作，重視維護(hù)人民群眾的根本利益。新修訂的《信訪條例》，充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨立黨為公、執(zhí)政為民的理念，充分體現(xiàn)了以人為本、構(gòu)建和諧社會和加強(qiáng)民主法制建設(shè)的要求。新修訂的《信訪條例》的頒布實(shí)施，是信訪工作進(jìn)一步走上法制化、規(guī)范化軌道的重要標(biāo)志，為暢通信訪渠道、維護(hù)信訪秩序提供了法律保障。

　　我國還處在社會主義初級階段，只有改革和發(fā)展才是維護(hù)人民群眾根本利益的唯一途徑。任何人在維護(hù)自身合法權(quán)益、行使權(quán)利的同時(shí)，必須自覺維護(hù)法律尊嚴(yán)，認(rèn)真履行公民應(yīng)盡義務(wù)，通過合法的途徑、以理性的形式表達(dá)自己的意見和訴求。為了依法維護(hù)人民群眾利益，必須嚴(yán)格依法處理不法行為�！缎旁L條例》明確規(guī)定：信訪人在信訪過程中應(yīng)當(dāng)遵守法律法規(guī)，不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法權(quán)利，自覺維護(hù)社會公共秩序和信訪秩序，不得采取在國家機(jī)關(guān)辦公場所和公共場所聚集，堵塞及阻斷交通等六種禁止性行為。在處理信訪事項(xiàng)過程中，要嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)法律法規(guī)，堅(jiān)決維護(hù)法制的尊嚴(yán)。對極少數(shù)違反《信訪條例》規(guī)定，經(jīng)批評教育仍然頑固堅(jiān)持錯誤立場、從事非法活動的，要依法嚴(yán)肅處理；
構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任。

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