制度包含立憲性規(guī)則和具體規(guī)章制度等多種層次，制度本身能夠?qū)�體制產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性影響，各種利益主體通過制度性活動最終改變了原有的制度，這個制度的“投入一產(chǎn)出”過程，我們稱之為制度變遷。

　　改革開放以來，中國處于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的轉(zhuǎn)型期，處于轉(zhuǎn)型期的傳媒既要服從市場規(guī)律，又要服從官方意志，政府控制與市場動力之間的博弈導(dǎo)致了傳媒轉(zhuǎn)型期的失衡，這個失衡表現(xiàn)為傳媒的制度變遷呈現(xiàn)一個漸進、滯后、沖突以及不均衡發(fā)展的過程。為此，借鑒有關(guān)制度變遷的經(jīng)濟理論，總結(jié)梳理改革開放以來，我國傳媒在轉(zhuǎn)型期制度變遷的歷史軌跡與發(fā)展前景，對于今后正確把握傳媒改革的總體方向十分必要。

　　一、制度變遷推進次序：憲政框架內(nèi)的階段式演進

　　在中國，傳媒歷來是黨的喉舌和工具，中國的基本憲政框架決定了中國的傳媒是特殊的行業(yè)，這個行業(yè)有著特殊的權(quán)力，它們是“國家行政部門賦予的權(quán)力”。中國的傳媒制度更是獨特的媒介制度，即“一元體制，二元運作”。簡言之，用國家所有制賦予的政治優(yōu)勢在市場上獲取經(jīng)濟收入，又用市場上賺取的經(jīng)濟收入完成意識形態(tài)領(lǐng)域需要完成的政治任務(wù)。“這就是我國傳媒所特有的憲政框架。

　　在制度變遷理論中，“路徑依賴”是相當(dāng)重要的概念，即一個國家一旦選擇了某種制度，無論這種制度是好是壞，就會沿著這一制度走下去，產(chǎn)生對該制度的路徑依賴，除非有重要的外生變量影響或有突發(fā)性重大事件發(fā)生�？v觀20多年來我國傳媒制度的改革，具有較強的“路徑依賴”性，都是在傳媒特有的憲政框架內(nèi)進行。從制度變遷的主體、內(nèi)容、方式、受益者四個關(guān)鍵因素的角度考察，我國傳媒制度呈現(xiàn)階段式演進的特征，大致可分為四個階段。

　　第一階段：政府主導(dǎo)、以經(jīng)營分配環(huán)節(jié)為突破口的“財政成本拉動型”的企業(yè)化制度變遷

　　開始于1978年，《人民日報》等中央級報刊聯(lián)合要求實行“事業(yè)單位，企業(yè)化管理”，接著，《解放日報》刊登廣告，《洛陽日報》自辦發(fā)行，“靠吃皇糧”的報社踏上了“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我積累、自我發(fā)展”的企業(yè)化之路。正如學(xué)者們所指出的，中國的媒體正在從“意識形態(tài)媒介向產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的媒介過渡”（黃升民、丁俊杰，1998）。就媒體的經(jīng)營管理體制而言，中國的媒體正在從“接受國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，以國家預(yù)算撥款為活動資金來源，不進行成本核算，不上交利潤和稅金”的事業(yè)化管理轉(zhuǎn)向“在生產(chǎn)經(jīng)營活動中，有收入抵償支出，實現(xiàn)盡可能大的利潤，從而得以向國家繳納稅金”的企業(yè)化管理（屠忠俊，1996）。

　　第二階段：由下而上，以新聞采編環(huán)節(jié)為突破口的“經(jīng)濟效益推動型”的市場化制度變遷

　　開始于上世紀(jì)80年代末，由于報業(yè)市場競爭的激烈，報紙要將讀者的注意力銷售給廣告商，必須要有吸引讀者眼球的當(dāng)家產(chǎn)品，提高報紙質(zhì)量成為當(dāng)務(wù)之急，報業(yè)經(jīng)營名正言順地回歸主題——新聞采編服務(wù)于經(jīng)營分配，即通過提高報紙的可讀性來增強報社的核心競爭力，以爭奪龐大的市場利潤。這一階段報社從以傳者為中心過渡到以受者為中心，引發(fā)了中國傳播業(yè)的第一次“平民化革命”。這一階段先由傳媒主導(dǎo)，再由政府規(guī)范，90年代晚報、都市報的成功，就是經(jīng)營分配制度和新聞采編制度相互促進、共同革新的結(jié)果，這種革新促進了中國現(xiàn)代報業(yè)雛形的形成。

　　第三階段：創(chuàng)新集團推動、以產(chǎn)業(yè)組織環(huán)節(jié)為突破口的“行政力量控制型”的產(chǎn)業(yè)化制度變遷

　　開始于90年代中后期，以調(diào)整報業(yè)結(jié)構(gòu)、組建報業(yè)集團為主要方式，由于黨委機關(guān)報兼辦子報，為其帶來豐厚的廣告收入，在預(yù)期制度變遷帶來的外在利潤大于預(yù)期成本后，這些黨委機關(guān)報積極謀劃組建報業(yè)集團，開始自覺面對市場競爭，以集團公司的形式在市場中尋找更好的位置。與此同時，報業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成為報業(yè)管理改革的重中之重，有學(xué)者指出：黨和政府一直在就如何掌控日益膨脹的傳媒業(yè)進行著努力，“治散”、“治濫”的關(guān)鍵是要解決“尾大不掉”的問題。而以傳媒集團為“龍頭”統(tǒng)轄規(guī)模較小的眾多傳媒，則是以“分級管理”的方式解決“守土有責(zé)”問題的基本選擇（喻國明，2003）。這是在行政力量的控制下進行的傳媒產(chǎn)業(yè)化和集約化。

　　第四階段：上下合謀、以培育市場主體為突破口的“政治與資本合作型”的資本化制度變遷

　　2003年12月31日，國務(wù)院頒發(fā)了《文化體制改革試點中支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)定》和《文化體制改革試點中經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的規(guī)定》兩個重要文件，意味著我國傳媒體制改革已經(jīng)過渡到“培育新型市場主體、完善投融資體制”的核心發(fā)展階段。不同于以往傳媒和資本的“眉來眼去”，在新型市場主體確立之后，作為市場要素的資本就能按市場經(jīng)濟的要求實現(xiàn)生產(chǎn)要素的流動，由法律規(guī)范的傳媒投融資體制將解決傳媒的資本之渴，預(yù)示著我國傳媒制度正在實現(xiàn)轉(zhuǎn)制。這將是中國報業(yè)乃至整個中國傳媒業(yè)最深刻的一場體制變革。不僅將激活國有文化事業(yè)單位大量的存量文化資源潛力，還將激發(fā)目前市場中大量存在的民營文化產(chǎn)業(yè)的增量實力，從而極大地推動我國文化產(chǎn)業(yè)的跨越式發(fā)展�！暗谒碾A段的制度變遷是一個以資本化為根本特征的重新制度化過程，這是政治力量與資本力量的博弈、政府管理機構(gòu)與傳媒單位博弈、媒介與其他利益集團的博弈，政治力量欲借助資本力量繼續(xù)進行資本化后的政治控制，加強其政治統(tǒng)治的合法性；
資本力量也欲成為媒介重組的主要力量，借助政治力量的保護獲得更加豐厚的資本回報，這是政治與資本的首次合作。

　　二、制度變遷模式選擇：“供給主導(dǎo)型”的漸進式改革

　　由于傳媒的特殊地位，為了維護傳媒和社會的穩(wěn)定，轉(zhuǎn)型期的中國傳媒改革采取的是一種在維護傳媒既得利益的前提下進行妥協(xié)式、過渡式的漸進改良。按制度經(jīng)濟學(xué)理論，漸進式制度變遷是一種演進式的分步走制度變遷方式，具有在時間、速度和次序選擇上的漸進特征。學(xué)者楊瑞龍（1994）提出的“供給主導(dǎo)型制度變遷方式”漸進式改革，指出這種改革的特征：一是增量改革，二是試驗推廣，三是非激進改革。

　　“增量改革”是在原有體制基本不動的前提下，靠對新增資源、新開辟領(lǐng)域?qū)嵭腥�新方式的運作，靠增值達到改革的目的。增量改革在尊重原有計劃體制及其界定的利益格局的前提下，實現(xiàn)了市場制度在計劃體制內(nèi)的局部改革，因而也是一種成本較低的成功改革方式，它在中國市場化改革中發(fā)揮了相當(dāng)大的作用�？v觀20多年來的傳媒改革，我們可以看到它始終是增量改革，從企業(yè)化、市場化到產(chǎn)業(yè)化、資本化，都是著眼于在增量配置上引入市場機制。這種“增量改革”的特征還體現(xiàn)在較長的時間內(nèi)新舊體制的雙軌并存，這樣既可利用舊制度提供的保護和便利，又可使新制度提供的許諾得以實施。以報業(yè)的人事制度改革為例，相當(dāng)多的報社在推行全員聘用制時，都不約而同的實行了“老人老辦法、新人新辦法”，老員工是事業(yè)編制，而新招聘的員工則實行人事代理制。用保證既得利益、調(diào)節(jié)增量的邊際調(diào)整手段，在確保效率的前提下使傳媒健康協(xié)調(diào)發(fā)展，符合我國漸進式改革的總體要求。

　　我們還可以看到，傳媒改革總是先在創(chuàng)新集團中試行，然后由國家進行試驗推廣，這種“試驗推廣”的局部性改革方式在某種程度上降低了改革風(fēng)險，保證了整個改革過程的可控制性和穩(wěn)健性，但也有其局限，尤其在“經(jīng)驗推廣”階段，由于政府過多地關(guān)注改革成功的傳媒，一旦以行政力量強制大多數(shù)傳媒按照同樣的方式進行改革時，對那些不具備創(chuàng)新條件的傳媒來說，舊的利益矛盾未解決，又增添了新矛盾，反而加大了轉(zhuǎn)軌的成本和難度，最終也會影響政策的權(quán)威性�！熬植啃愿母锉旧淼耐茝V依賴于國家對不同領(lǐng)域和不同地區(qū)的強制性與行政性的隔離與割裂，在不同地區(qū)和不同經(jīng)濟部門造成競爭機會和市場環(huán)境的不平等，割裂了市場機制的整體性，從而導(dǎo)致不同地區(qū)和經(jīng)濟領(lǐng)域的發(fā)展與改革的不均衡性與收入不均等�！敝档媒窈蟮母母镎呓梃b。

　　漸進式改革是非激進式，改革盡量采取成本最小的方式，使各個利益主體的福利水平不降低。我們可以看到，傳媒的體制改革存在著三個利益主體：一是以上級主管部門為代表的政府，二是傳媒單位的領(lǐng)導(dǎo)者，三是大量“經(jīng)濟人”類型的普通職工。在這三個利益主體中尋找成本最小的改革路徑，讓三者都滿意，是改革者的主要制度變遷思路。

　　要讓黨委政府滿意，改革成本最小的路徑是在不投入資金的情況下維持舊有的行政控制，又不必向傳媒投入資金，讓傳媒實現(xiàn)自給自足。因而中國傳媒制度改革是將傳媒限制在行政體制內(nèi)，允許傳媒利用所掌握的公共物品進行創(chuàng)收。

　　對傳媒單位的領(lǐng)導(dǎo)者而言，成本最小的路徑是維持公共機構(gòu)運轉(zhuǎn)的前提下，完成黨的宣傳任務(wù)和實現(xiàn)利潤最大化。政府在改革中為傳媒提供了稅收上的優(yōu)惠，黨報在訂閱上還能得到公費的支持，而市場的專營權(quán)則讓傳媒面臨的競爭遠遠低于非傳媒行業(yè)，這些優(yōu)勢都可以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的經(jīng)濟利益。在20多年的傳媒改革中，政府沒有取消傳媒的這些優(yōu)勢，傳媒反而爭取到更大的利益空間，符合傳媒領(lǐng)導(dǎo)者的利益。

　　職工初始處于被動地位，對于他們改革成本最小的路徑是在維持和擴大原有經(jīng)濟收入和地位的基礎(chǔ)上容納新的機制，但從改革的實踐看，只要全身心投入到工作中，職工的收入和地位就會逐步提高。據(jù)有關(guān)調(diào)查，傳媒工作者在各行業(yè)中屬于高收入階層，他們往往也成為改革的推動者。

　　在傳媒制度變遷的四個階段中，中國傳媒始終強調(diào)國有產(chǎn)權(quán)的主導(dǎo)地位，強調(diào)國家行政指導(dǎo)的必要性，這種方針使傳媒發(fā)展得到國家強有力的政治保護和穩(wěn)定的經(jīng)濟收入，從內(nèi)部持續(xù)供給的正激勵機制角度看，是供給主導(dǎo)型的標(biāo)準(zhǔn)案例。我們也應(yīng)當(dāng)看到，供給主導(dǎo)型改革最終成功還必須取決于存量改革——深化政治體制改革，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰化目標(biāo)，使政治秩序發(fā)生有利于形成有效率的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，從而實現(xiàn)制度變遷方式和體制模式的雙重轉(zhuǎn)換。因而第四階段改革要取得成功，還要進一步走向深入。

　　三、制度變遷主體選擇：誘致性變革和強制性變革相結(jié)合

　　制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，制度行為包含著制度選擇和制度變革兩種行為，當(dāng)個人或集團作為行為主體采取制度行為進行制度選擇和制度變革時，就成為“制度行為主體”，簡稱為“制度主體”。新制度經(jīng)濟學(xué)根據(jù)制度變遷中制度主體的差異將制度變遷分為“誘致性制度變遷”和“強制性制度變遷”，其中以“初級行為團體”自發(fā)行動為特征的制度變遷稱為“誘致性制度變遷”，而以國家的自覺行動和強制性推進為特征的制度變遷稱為“強制性制度變遷”。前者主要以經(jīng)濟上的成本收益比較為其制度選擇和制度變革的出發(fā)點，并以超過制度變遷成本的最大收益為目標(biāo)函數(shù)，而后者既考慮經(jīng)濟收益（即產(chǎn)出最大化），又考慮非經(jīng)濟收益（統(tǒng)治者的最大穩(wěn)定和政黨利益的最大化等，制度經(jīng)濟學(xué)中將此稱為“政府的租金最大化”），強制性制度變遷中，只有當(dāng)產(chǎn)出最大化與租金最大化的綜合收益大于成本的時候，制度變遷才會發(fā)生。

　　中國傳媒制度變遷在總體上是由國家作為制度主體進行制度選擇和制度變革，國家在制度變遷的路徑選擇、制度變遷推進的次序與時機的權(quán)衡中起到?jīng)Q定性作用，扮演著“制度決定者”的角色，是制度供給的主要來源。但是中國傳媒制度變遷又表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)恼T致性特征，呈現(xiàn)出強制性制度變遷和誘致性制度變遷相互滲透的現(xiàn)象。構(gòu)成了中國傳媒體制轉(zhuǎn)軌的一個重要特色。

　　考察我國傳媒20多年的制度變遷，創(chuàng)新集團起到功不可沒的作用，如果在原有制度安排下出現(xiàn)了不能獲取的外在利潤的情況，現(xiàn)有制度中的某些個人或集團就會自發(fā)地考慮進行制度變遷，用新的制度安排代替現(xiàn)有制度安排，以獲得外在利潤。以報業(yè)為例，從1978年《人民日報》等中央級報刊主動打報告要求實行“事業(yè)單位，企業(yè)化管理”開始，到后來的恢復(fù)廣告、自辦發(fā)行、增張擴版、創(chuàng)辦、組建報業(yè)集團，以至于吸收業(yè)外資本等，都有創(chuàng)新集團自發(fā)性帶頭突破現(xiàn)有制度。例如，《解放日報》在1979年率先刊登“文革”后大陸第一則廣告；
《洛陽日報》在1985年率先走上自辦發(fā)行道路；
廣州日報于1987年首先擴版并于1996年獲準(zhǔn)組建了第一個報業(yè)集團，1999年第一支媒體股“電廣實業(yè)”上市，其后又有《人民日報》、《成都商報》間接控股上市公司。因此，有學(xué)者說“推動我國20年新聞改革進程的始終是新聞界自身的實踐”。

　　報業(yè)創(chuàng)新集團在擔(dān)負(fù)風(fēng)險的情況下采行了制度變革，其他報社則在有利可圖下紛紛跟進。這是一種由個人或一群人，在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行，是一種誘致性的制度變遷。然而，“誘致性的制度變遷必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機會引起。在自發(fā)的制度安排、尤其是正式的制度安排變遷中，(點擊此處閱讀下一頁)

　　往往也需要用政府的行動來促進變遷過程�！倍鴩�家在評估報社創(chuàng)新集團采行的制度變革對其帶來的收益大于所需成本后，則加以同意、承認(rèn)甚至鼓勵。報業(yè)創(chuàng)新集團采取的每項制度變革，事實上都獲得了國家的同意，從而取得重大的進展。

　　對于這種“誘致性變革和強制性變革相結(jié)合”的中國傳媒制度的變遷特色，有學(xué)者稱之為“上下合謀”（潘忠黨，1998）。這種創(chuàng)新得到了各個利益主體的推動，盡管改革對傳媒與政府之間的利益格局作了適度的調(diào)整，但總體而言是皆大歡喜。

　　四、制度變遷路徑選擇：依照成本高低進行的連續(xù)邊際調(diào)整

　　新制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，制度變遷是一個漸進性的連續(xù)的演變過程，是通過制度在邊際上的不斷調(diào)整而實現(xiàn)的�！斑@種制度的變遷首先發(fā)生在舊有體制危機最嚴(yán)重、機會成本最低和收益最高的場合，因為舊有體制的危機使得這種場合的交易很容易達成，重新簽約的交易成本較低�！笨v觀中國傳媒四個階段的改革，完全是遵循“成本最小化”的原則，按舊體制中各個制度層面危機的高低，逐步遞進改革。而且，邊際性調(diào)整使每一次改革的深度都會達到而且也僅僅達到邊際收益等于邊際成本的那一點。

　　第一階段的經(jīng)營分配制度變遷發(fā)生在傳媒改革初期，此時的傳媒存在著勞動力市場缺位、資金不足等問題，強大的資金是一切改革的根本保證，它能有效地調(diào)整各個利益集團的關(guān)系，沒有豐厚的收人，很難在舊體制內(nèi)產(chǎn)生新的制度變遷。以往“財政補貼、公費訂閱”的經(jīng)濟核算方式，使得報紙的供給者和需求者都是政府自身，這實際上取消了報紙的名義價格，而缺乏價格，就無從反映稀缺性，也就根本不可能評估不同報紙生產(chǎn)的成本和收益。

　　隨著第一階段制度創(chuàng)新效用的逐漸顯現(xiàn)，一些報社擁有了資源控制權(quán)和配置權(quán)，具備了制度創(chuàng)新能力，他們通過對國家所有的存量資本的運用，獲得增量收益（主要是廣告收入），但此時以傳者為中心的舊體制束縛了傳媒的發(fā)展，成為舊體制中危機最重的層面，導(dǎo)致了傳媒“重新簽約”的努力。

　　第二階段的市場化促使傳媒進一步擴大經(jīng)營規(guī)模，報社管理者以利益最大化、成本最小化為趨利動機，制度變遷報酬遞增效應(yīng)決定了報業(yè)以持續(xù)發(fā)展的“企業(yè)化經(jīng)營”為路徑，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多元化，自然催生了第三階段的改革。這一階段的改革是傳媒制度各層面中創(chuàng)新成本最高的，以2003年的報刊治理整頓為例，全國納入這次治理的黨政部門報刊共有1452種，其中停辦的有677種，劃轉(zhuǎn)的有302種，實行管辦分離的有310種，改為免費贈閱的94種。改革牽動了幾萬報人的切身利益，這次改革取消了行業(yè)報和縣級報紙，將我國傳統(tǒng)的四級辦報模式轉(zhuǎn)變?yōu)槿�級辦報，推出了報刊淘汰機制，提出了“管辦分離”的報刊體制新思路，而禁止攤派發(fā)行和報刊劃轉(zhuǎn)，更是讓權(quán)力退出報刊市場，加快了報刊產(chǎn)業(yè)化的進程。傳媒產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)一樣，都屬于大投入、高產(chǎn)出的產(chǎn)業(yè)，需要資本市場的巨額投入和專業(yè)化的經(jīng)營管理，因此傳媒業(yè)與大資本的“聯(lián)姻”催生了第四階段的改革，這一改革是我國傳媒制度的涅檠，逼近了傳統(tǒng)媒介體制的堅硬核心，難度最大，因而成為傳媒制度改革后期的攻堅戰(zhàn)。

　　此外，中國傳媒市場的封閉性以及來自非市場因素的影響，也使邊際調(diào)整成為惟一可行的制度創(chuàng)新方式。連續(xù)的邊際調(diào)整是報業(yè)結(jié)構(gòu)改革的典型特征�！斑呺H調(diào)整使媒體的制度改革進退有據(jù)，不致全軍覆沒。而制度變遷的報酬遞增的特性又使得媒體的制度創(chuàng)新呈現(xiàn)出一浪接一浪的連綿之勢�！�

　　世界上沒有完美無缺的制度安排和改革方案，制度變遷的路徑選擇更是有著深刻的政治、經(jīng)濟、社會、歷史與文化根源，有著強烈的路徑依賴傾向。諾斯用“路徑依賴”說明制度變遷的過程，他認(rèn)為偶然的某種制度一旦確立下來，將在現(xiàn)實中產(chǎn)生自我增強機制，如設(shè)計一項制度最初需要大量的成本，但隨著制度的推行，交易成本會迅速下降，從而有助于維護該制度的運行。制度的這種自我增強的機制使制度變遷一旦走上某一路徑，它的既定方向會在以后的發(fā)展中得到自我強化，形成制度變遷中的路徑依賴現(xiàn)象。

　　路徑依賴對于中國傳媒體制改革的影響是雙重的。一方面它對于有效推進傳媒改革，降低改革成本起到了積極作用。另一方面，路徑依賴的負(fù)面影響也是顯而易見的，諾斯指出，制度的報酬遞增特征決定了制度漸進變遷基本方向，而行動者有限的信息和價值觀所建構(gòu)的主觀模型決定了行動者的具體選擇，因此，行動者有可能持續(xù)作出相對無效率的選擇，低效率的制度安排就將長期存在下去。比如以連續(xù)的邊際調(diào)整為特征的漸進式改革，使得逐漸壯大起來的利益集團反過來成為進一步改革的阻力，并造成傳媒生態(tài)環(huán)境的惡化；
媒介表現(xiàn)出的自利行為、內(nèi)部人控制行為等在一定程度上妨礙了公眾的利益；
傳媒的產(chǎn)權(quán)制度、投融資體制能否放開等阻礙著傳媒改革的深化，使改革難以達到預(yù)期目標(biāo)。只有加大改革力度，不斷糾正路徑偏離，賦予創(chuàng)新主體足夠的創(chuàng)新行為空間，對不同制度變遷路徑的成本收益認(rèn)識清楚，才能尋找到制度變遷凈成本最低的改革方案。這也是傳媒管理者和傳媒學(xué)者需要進一步研究的問題。

　　來源：http://www.mediaundo.com/mediaundo_disp.asp?ID=10868&sortID=1&name=轉(zhuǎn)型期中國傳媒制度變遷的經(jīng)濟學(xué)分析——以報業(yè)改革為案例

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