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        馬懷德:依法執(zhí)政和依法行政

        發(fā)布時間:2020-05-25 來源: 歷史回眸 點擊:

          

          各位老師,各位領導,各位同學,大家好!下面我就依法執(zhí)政和依法行政的關系,以及依法執(zhí)政的具體保障,實現(xiàn)依法行政、走向行政法治談幾點自己的認識。

          依法執(zhí)政是黨的執(zhí)政方式,執(zhí)政理念;
        而依法行政是政府活動的基本方式,基本原則。兩者之間既有緊密聯(lián)系,又有明顯區(qū)分。依法執(zhí)政是對執(zhí)政黨提出的一個要求,而依法行政是對政府行政機關提出的要求。在我國,由于共產黨是執(zhí)政黨,共產黨員在行政機關中占多數(shù),所以要實現(xiàn)依法執(zhí)政,必須強調行政機關依法行政,依法行政是依法執(zhí)政的一個實現(xiàn)方式或者是實現(xiàn)途徑。另外一方面,依法行政又是依法執(zhí)政的保障。因為在我們600多萬公務員隊伍中,有相當一部分都是在執(zhí)法第一線,大都是在政府部門,他們能否率先垂范依法行政,直接決定著我們依法執(zhí)政能否實現(xiàn)。所以,首先要在政府系統(tǒng)強調依法行政,這樣才能夠實現(xiàn)依法執(zhí)政方式的轉變。政府如何做到依法執(zhí)政,我想至少有以下五個方面的問題需要我們重視。

          第一,政府官員的個人素質和觀念問題。黨如何實現(xiàn)依法執(zhí)政,可以有幾種方式,但其中最主要的一個方式是將黨的思想、路線、主張,轉化為政權機關的法律、法規(guī)、規(guī)章,保證黨員在政權機關行使權利,嚴格依照法律辦事。在這個過程中,干部是決定因素。如果沒有一支素質高、法律意識強、執(zhí)法能力強的公務員隊伍,那么所有的這些依法執(zhí)政的理念、方式都可能化為泡影。

          經(jīng)過20多年的普法教育,我們公務人員個人法律素質和修養(yǎng)都得到了較大的提升。但是也出現(xiàn)了三大失衡現(xiàn)象。第一個失衡就是上級官員的法律意識強,下級官員的法律意識淡。上級官員的法律意識要和下級官員的法律意識同步加強,結合起來,才能夠保證整個法制系統(tǒng)運轉的協(xié)調。第二個失衡是干部的權力意識強,責任意識差。雖然我們普了很多法,很多官員也掌握了很多法律,但是我感覺很多官員所理解的法律,側重的是法律中賦予他們的一些權力,對法律中確立的責任和義務理解是不夠的,是有欠缺的,尤其是基層的執(zhí)法人員,在這方面的意識可能更差。第三種失衡,是公眾的法律觀念、意識和官員的法律意識的巨大失衡。在我所接觸的很多案件和事例中,我發(fā)現(xiàn)公眾的法律意識在某些方面超過官員。所以我們要繼續(xù)進行普法,這也只有政府才能夠推動。

          第二方面的問題是機構和職能的問題。共產黨雖然是執(zhí)政黨,但畢竟不是站在前臺,也就是說,執(zhí)政主要力量來源于政府,來源于政府各個機構,站在臺前一線的政府官員、政府機構,他們表現(xiàn)如何,職能是否恰當,機構是否合理,都直接影響著執(zhí)政效果。但是,經(jīng)過從上世紀80年代以來的五次政府機構改革,我們的政府機構仍然存在很多問題,改革的效果并不明顯,人員依然膨脹,機構依然很多,職能依然交叉、重疊,權限之間的沖突依然存在。

          我個人認為,下一步的機構改革、政府職能的轉變,必須考慮如何使政府機構職能法定化。政府機構的職能來源于多個方面,但是最后都是由一個內部文件加以確定的,這就是“三定方案”。三定方案既不是法律,也不是法規(guī),它只是黨和行政系統(tǒng)內部的一個文件,這與我們行政機關依法行使職權,職權法定、職能法定的要求是不相適應的。所以要解決政府機構職能的轉變,實現(xiàn)政府職能的法定化,必須盡快制定行政組織法。運用法律的方式賦予政府相應的職權,保證其在法定的權限范圍內行使權力。職能的轉變實際上非常艱難。多年來,政府職能轉變工作一直進行,然而收效甚微,如果要實現(xiàn)真正意義上的職能轉變,必須釜底抽薪,解決政府職能的根本性問題,就是取消法律未曾賦予行政機關的一些權力,改變法律曾經(jīng)賦予的一些不適當?shù)臋嗔。與此同時,還需要警惕政府職能的肆意擴張。《行政許可法》就是一個非常好的例子,許可法砍掉了很多行政機關的職能,僅國務院一級就取消了2000余項審批事項,但是行政機關的行政效率是否因此而提高了呢?政府職能是否隨之發(fā)生了徹底轉變呢?我想誰也不好回答這個問題。所以說解決政府職能轉變的問題,恐怕不是一兩個法律能解決的,必須實施徹底改革。

          第三個問題是立法和執(zhí)法問題。這幾年我們的立法成效顯著,但是,立法質量和數(shù)量是否同步增長,立法的效果和執(zhí)法效果是否同步發(fā)展呢?這也要打上一個問號。由于體制上、程序上等各方面的限制,立法還需要進一步完善。我個人感觸最深的是,立法中的部門利益非常嚴重。完善立法的當務之急是解決立法的民主化、公開化問題,保證人民的參與,保證立法的中立態(tài)度。也就是說,凡是涉及部門行業(yè)利益的法律,都應該交給人大,或者是專家起草,交給一個與本部門的利益沒有關系的主體去起草。否則的話,立法永遠擺脫不了部門利益,永遠擺脫不了對部門權力的維護。另外,我們還應該處理好制定新法和修改舊法的關系。立法機關在加緊制定新法的同時,還應盡快修改那些遠遠脫離社會實際、在計劃經(jīng)濟時代出臺的法律法規(guī)。

          依法行政過程中,與立法問題相比,執(zhí)法問題可能更為突出。盡管我們制定了大量的維護社會秩序,保證市場監(jiān)管,保證公共利益的法律,但很多都被束之高閣,難以得到有效執(zhí)行,F(xiàn)在強調黨的依法執(zhí)政,那么如何保證執(zhí)法呢?除了保證我們執(zhí)法隊伍中的黨員嚴格按照黨的路線方針辦事之外,最重要的一個方面,就是黨應當在具體的執(zhí)法活動中保證執(zhí)法機關獨立公正地行使執(zhí)法權力,不要過多去干預,不要以黨代政。

          第四個問題是激勵和責任問題,F(xiàn)在很多地方官員只追求GDP的現(xiàn)象非常普遍,最重要的原因是我們的激勵機制存在某種扭曲,政績考核機制出了問題。由于我們并不重視官員在實施法律方面的政績,造成許多地方官員只唯上,追求形式主義,甚至是鋪張浪費,跑官賣官這一系列的違法現(xiàn)象。很多地方出現(xiàn)了走馬燈式地調動更換官員的現(xiàn)象。頻繁地調動怎么可能對地方的經(jīng)濟、社會、文化各個方面的發(fā)展負責任呢?怎么能保證法律在當?shù)氐挠行嵤┠?所以地方官員的任期需要嚴格掌握。

          第五,依法執(zhí)政需要注意規(guī)范公權力行為,減少官民沖突,疏通各類救濟渠道,為構建和諧社會創(chuàng)造良好的法制環(huán)境,F(xiàn)在很多信訪問題本來應該在地方得到有效的解決,但由于地方法律救濟途徑不暢通或者不被公眾信任,導致許多矛盾上交,集中到了北京。要解決這類問題,必須盡快疏通各級各類的救濟渠道,解決基層的矛盾和沖突,為構建和諧社會創(chuàng)造良好的條件。

          

          李林研究員點評:

          馬懷德教授就依法執(zhí)政和依法行政這個主題發(fā)表了自己的一系列精彩的觀點,他認為依法行政是依法執(zhí)政的一個實現(xiàn)方式,依法行政又是依法執(zhí)政的保障,并從行政法學的角度深入探討了依法執(zhí)政的問題,使我們對依法執(zhí)政在操作和具體的實施方面有了更進一步的認識。馬教授還針對我們國家行政法制中存在的問題,從五個方面提出了自己的真知灼見。我認為,這些問題都是很重要的,比如說,從法制觀念方面講了三大失衡現(xiàn)象;
        從機構和職能方面使我們理解了依法執(zhí)政和依法行政在具體操作層面上是一種什么樣的關系等等。

          

          提問與回答

          

          聽眾:剛才提到法律立法效力時,馬教授談到了執(zhí)法問題,我們目前有法不依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)狀,主要原因是我們立法質量的缺陷,是我們各級、各類機構的公務員執(zhí)法的意識不強,還是這兩種情況兼而有之?請馬懷德教授作些解釋。

          馬懷德:執(zhí)法不嚴的原因是復雜的,既有立法質量不高的原因,也有公務員的法制觀念不強的原因,還有我們官員的選拔考核制度的原因。當然最重要的,我認為是執(zhí)法體制和監(jiān)督的問題。由于我們的執(zhí)法體制還沒有完全理順,我們的官員在對地方經(jīng)濟負責的同時,還要嚴格執(zhí)法,實際上存在著矛盾的。因此要解決法律實施的問題,保證嚴格執(zhí)法,要做很多方面改革和動很多方面的手術。

          

          聽眾:剛才聽了馬懷德老師關于依法行政方面的問題,談到公務員的法律意識不高,我想是不是跟他們選拔方面也有關系。因為公務員選拔,很多職務要求是黨員。而我認為一些職務并非只有黨員才能勝任,很多非黨員也能勝任,通過這種設置不平等的門檻選拔公務員,他們的法律意識,至少在平等方面的意識是不是很缺失?

          馬懷德:那位女同學提出了公務員的法律意識和公務員選拔問題,我認為公務員現(xiàn)在的選拔制度逐步在走向規(guī)范化,有些部門要求必須有黨員身份才能進入公務員隊伍,這些公務員部門的要求可能也有一定道理,但關鍵不在于你是否是黨員,而在于公務人員是否有一定的法律意識和素養(yǎng),否則你怎么去執(zhí)法,去實施法律呢?

          

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