內(nèi)容摘要：我國改革開放既以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槠渲匾�的變革�?nèi)容，又以行政體制改革為實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)的重要途徑和手段，而從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，又為政府職能的全面轉(zhuǎn)型提供了重要的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在轉(zhuǎn)型過程中，要求政府肩負(fù)起諸多角色。政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，在于建立和完善宏觀調(diào)控機(jī)制，致力于建立和發(fā)展現(xiàn)代民主，培育市民（公民）社會。要完成這種職能轉(zhuǎn)變和變革，必須建立法律規(guī)范體系和秩序政治規(guī)則，確立真正的法律權(quán)威和政府規(guī)制的正當(dāng)性，達(dá)成普遍的政治共識�！缎姓�許可法》和《實(shí)施綱要》的頒布與施行，為轉(zhuǎn)變政府職能確立了崇高的目標(biāo)。建設(shè)和諧社會、政府職能轉(zhuǎn)變，一切均應(yīng)依法推進(jìn)，建立和完善相應(yīng)的法規(guī)范或曰“游戲”規(guī)則。政府職能的轉(zhuǎn)變，要求以法規(guī)范的形式加以明確，以具體的權(quán)力和職責(zé)的性質(zhì)加以確認(rèn)，以具體的崗位責(zé)任制加以保障，以市場主體乃至各個領(lǐng)域、各個層次的利益表達(dá)和利益實(shí)現(xiàn)作為監(jiān)督制約。參與型行政是增強(qiáng)轉(zhuǎn)變政府職能的可接受性、建設(shè)和諧社會的保障。

　　關(guān) 鍵 詞：政府職能轉(zhuǎn)變 建設(shè)和諧社會 補(bǔ)充性原則 法規(guī)范 利益表達(dá) 參與型行政

　　一、政府職能轉(zhuǎn)變的背景與目標(biāo)

　　從20世紀(jì)80年代以來，我國進(jìn)入堪稱第二次革命的改革開放新時代。改革開放既以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槠渲匾�的變革�?nèi)容，又以行政體制改革為實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)的重要途徑和手段，而從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，又為政府職能的全面轉(zhuǎn)型提供了重要的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

　　伴隨著改革開放從局部單項向整體系統(tǒng)方向的不斷推進(jìn)，社會結(jié)構(gòu)從封閉走向開放，計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)化社會轉(zhuǎn)變，形成了強(qiáng)調(diào)建構(gòu)民主的政治體系，發(fā)展社會生產(chǎn)力的社會主導(dǎo)價值，標(biāo)志著我國在整體上已經(jīng)開始了歷史轉(zhuǎn)型過程。在這個轉(zhuǎn)型過程中，面對世界各國的改革大潮，承受著內(nèi)外界的壓力和挑戰(zhàn)，我國政府的職能以及承擔(dān)該職能的行政權(quán)力和行政活動也經(jīng)歷了全方位的、巨大的挑戰(zhàn)。一方面，我國邁向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型時期，恰逢國際競爭異常激烈之時，經(jīng)濟(jì)全球化和全球一體化的大潮，使得我國改革機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，而國內(nèi)企業(yè)、民間力量相對弱小，[1]要求政府必須認(rèn)真應(yīng)對經(jīng)濟(jì)體制的重組與創(chuàng)新，并且在體制轉(zhuǎn)換的過程中肩負(fù)起制度設(shè)計者、資源調(diào)動者、變革推動者、利益協(xié)調(diào)者和糾紛裁決者等諸多角色，明確界定政府與企業(yè)、民間組織各自的職能范圍，形成國家、社會和個人三者在公共服務(wù)和社會管理中的合力，以推動經(jīng)濟(jì)體制的變革與轉(zhuǎn)型，維持并推動經(jīng)濟(jì)的繁榮與發(fā)展，不斷提高國家總體實(shí)力和綜合國力。另一方面，處于社會轉(zhuǎn)型時期的我國政府，必須在維護(hù)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，肩負(fù)起秩序行政的維護(hù)者、市場秩序的規(guī)制者、違法活動的制裁者等諸多角色，致力于消解誘發(fā)政治不穩(wěn)定的環(huán)境與條件，以確保政府順利地完成從傳統(tǒng)權(quán)威、魅力權(quán)威向法律權(quán)威、理性權(quán)威的轉(zhuǎn)換，維持和發(fā)展一體化的政治，維持政治穩(wěn)定和秩序，維持國家政治共同體的團(tuán)結(jié)一致，建設(shè)和諧社會。

　　因此，政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，在于建立和完善宏觀調(diào)控機(jī)制，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的企業(yè)機(jī)制，建立統(tǒng)一開放、平等競爭的市場“游戲”規(guī)則和健全的市場體制，完善多種經(jīng)濟(jì)共存與共同發(fā)展的所有制結(jié)構(gòu)，建立完善的社會保障體系，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等各種手段，使社會的各種稀有資源實(shí)現(xiàn)合理的、有價值的配置，以提高資源配置的效率，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)保持增長的勢頭，不斷提高社會的生產(chǎn)率，有效地抑制通貨膨脹，保持物價的基本穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，解決一部分人先富和共同富裕的問題，實(shí)現(xiàn)公平的收入分配，使得社會各個領(lǐng)域、各個階層的利益得到相應(yīng)的表達(dá)和實(shí)現(xiàn)。[2]同時，政府必須致力于建立和發(fā)展現(xiàn)代民主，培育市民（公民）社會，推進(jìn)社會變遷和公民民主意識的覺醒，在社會管理和社會服務(wù)等領(lǐng)域確立與民間組織的合理分界，建立充分的合作關(guān)系，形成真正的合力。要完成這種職能轉(zhuǎn)變和變革，必須建立法律規(guī)范體系和秩序政治規(guī)則，確立真正的法律權(quán)威和政府規(guī)制的正當(dāng)性，達(dá)成普遍的政治共識，確保對基本政治價值的一致性認(rèn)知，對社會政治變革基本取向的一致性認(rèn)知，對基本的公共政策選擇的一致性認(rèn)知。[3]

　　二、政府職能轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府目標(biāo)的重要途徑和基本要求

　　2003年8月，十屆全國人大常委會第四次會議表決通過了《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》），該法于2004年7月1日起施行。2004年3月，國務(wù)院頒發(fā)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡稱《實(shí)施綱要》）。《行政許可法》和《實(shí)施綱要》的頒布與施行，對政府依法行政提出了新的更高的要求，對政府工作產(chǎn)生了并將繼續(xù)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，對全面建設(shè)小康社會、依法治國乃至建設(shè)和諧社會的進(jìn)程，必將產(chǎn)生巨大的推動作用，亦為轉(zhuǎn)變政府職能確立了崇高的目標(biāo)。

　　《行政許可法》為建立“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制，為建立有限政府、有為政府、誠信政府和法治政府，提供了有力的法律保障�！秾�(shí)施綱要》確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo)和時限，明確指出：“全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)�！薄秾�(shí)施綱要》明確規(guī)定了今后十年全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想和具體目標(biāo)、基本原則和要求、主要任務(wù)和措施，在很多方面體現(xiàn)了《行政許可法》有關(guān)“法定的權(quán)限、范圍、條件和程序”等依法行政的基本內(nèi)容，這本身就構(gòu)成了邁向法治政府的一個重要步驟，揭示了轉(zhuǎn)變政府職能的明確目標(biāo)。

　　政府職能的準(zhǔn)確定位，主要體現(xiàn)在其為市場、市場主體以及一般市民制定和完善相應(yīng)的法規(guī)范或曰“游戲”規(guī)則，確保人們在認(rèn)真遵循這些規(guī)范或者規(guī)則的前提下，便可以自由地從事市場競爭，輕松愉快地享受日常生活，而不必?fù)?dān)心、也不應(yīng)奢望這些規(guī)則可以為自己或者為他人而被扭曲。這是建設(shè)和諧社會的內(nèi)在要求。對于政府職能轉(zhuǎn)變的制度保障也是一樣，一切均應(yīng)依法推進(jìn)，建立和完善相應(yīng)的法規(guī)范或曰“游戲”規(guī)則，以確保政府能夠很好地實(shí)現(xiàn)其職能轉(zhuǎn)變，并能夠持續(xù)地充分實(shí)現(xiàn)其轉(zhuǎn)變了的職能。

　　《行政許可法》不僅規(guī)定了政府規(guī)制的一般原則，而且還為政府規(guī)制的具體展開設(shè)置了相應(yīng)的行為準(zhǔn)則。該法的制定施行，標(biāo)志著我國政府職能轉(zhuǎn)變的制度保障邁出了極為重要的一步。該法明確提出了政府規(guī)制的原則：政府規(guī)制應(yīng)當(dāng)遵循經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性，維護(hù)公共利益和社會秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。[4]在這一總原則的指導(dǎo)下，為政府實(shí)行規(guī)制提供了分階段、分層次的價值取舍標(biāo)準(zhǔn)：凡是通過市場機(jī)制能夠解決的問題，應(yīng)當(dāng)由市場機(jī)制去解決；
通過市場機(jī)制難以解決，但通過規(guī)范、公正的中介機(jī)構(gòu)能夠解決的問題，應(yīng)當(dāng)通過中介機(jī)構(gòu)自律去解決；
對于市場機(jī)制、中介機(jī)構(gòu)自律解決不了，需要政府加以管理的問題，應(yīng)當(dāng)首先考慮通過事后規(guī)制去解決，若能夠通過事后規(guī)制得以解決，就不要事前進(jìn)行規(guī)制。[5]在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，該法所確立的這種原則和機(jī)制，是其他各個領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)充分借鑒的。惟有堅持行政法治原則，才能確保政府職能的轉(zhuǎn)變；
唯有實(shí)現(xiàn)并保持政府依法行政的職能，才能實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府和建設(shè)和諧社會的目標(biāo)。

　　三、轉(zhuǎn)變政府職能與規(guī)制的合理性

　　作為實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府目標(biāo)的重要途徑和基本要求，轉(zhuǎn)變政府職能所強(qiáng)調(diào)的是政府能夠承擔(dān)起公共秩序的維護(hù)者和公共產(chǎn)品的提供者這兩種角色。本來，為了確保市場主體的活力，推動社會經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，必須充分保障市場主體的自主性，而不宜提倡任何規(guī)制(regulation)。然而，若完全聽任市場主體自由競爭，在所有領(lǐng)域都廢除規(guī)制，實(shí)行不規(guī)制(deregulation)，反而會不利于確保國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和效率性，反而會破壞經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了彌補(bǔ)這種“市場失靈”（market failure），需要政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動。但是，要做到既讓“看不見的手”充分發(fā)揮作用，又有效防止“市場失靈”，就必須強(qiáng)調(diào)政府的合理規(guī)制，極大限度地提高政府管理經(jīng)濟(jì)的能力。在某種意義上，可以說規(guī)制、秩序就是效率。然而，由于政府對經(jīng)濟(jì)管理在目標(biāo)上的盲目性，決策上的集權(quán)性和信息方面的不完全性、不準(zhǔn)確性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力機(jī)制的缺乏，大規(guī)模的交易成本，管理機(jī)構(gòu)的官僚科層制，尋租和政治腐敗等，決定了“政府失靈”（government failure）的狀況和“市場失靈”的狀況一樣難以避免。在這種情況下，可以說規(guī)制、秩序就是繁文縟節(jié)，就是非效率。因此，要有效地進(jìn)行資源的配置，促進(jìn)社會生產(chǎn)力的發(fā)展，達(dá)到效率、公正的目的，就必須推進(jìn)參與型行政，為社會中的各種體制或者主體充分發(fā)揮其基本功能而設(shè)置一定的制度安排和運(yùn)行規(guī)則。

　　轉(zhuǎn)變政府職能，必須以從“全能政府”到“有限政府”的觀念轉(zhuǎn)換和制度設(shè)計轉(zhuǎn)換為目標(biāo)，扭轉(zhuǎn)政府直接控制生產(chǎn)、交換、分配的每一個環(huán)節(jié)，幾乎壟斷了資源配置、收入分配方面所有職能的狀況，將政府職能定位在政策制定、秩序維持、體制創(chuàng)新、社會整合等方面，堅持彌補(bǔ)“市場失靈”的補(bǔ)充性原則，[6]從而實(shí)現(xiàn)市場職能與政府職能的協(xié)調(diào)，共同維護(hù)經(jīng)濟(jì)增長。值得強(qiáng)調(diào)的是，雖然計劃經(jīng)濟(jì)時期的行政化、集中化的資源配置體制存在著嚴(yán)重的缺點(diǎn)和錯誤，要求我們對其進(jìn)行變革，強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，但是，轉(zhuǎn)變政府職能并不是完全否定政府的直接經(jīng)濟(jì)行為，而是要求政府在尊重市場規(guī)律與政府直接參與經(jīng)濟(jì)行為乃至政府干預(yù)之間找到平衡點(diǎn)，在推進(jìn)市場體制完善的同時，致力于親市場的政府(market friendly government)的建設(shè)，提高政府對市場及市場主體的宏觀管理、行政指導(dǎo)和行政規(guī)制能力，為市場提供秩序、規(guī)則、公共產(chǎn)品，增強(qiáng)政府管理經(jīng)濟(jì)的公開性、透明性、服務(wù)性和規(guī)范性，彌補(bǔ)“市場失靈”，提高市場主體的自治能力和自律能力，維護(hù)其公平競爭，增強(qiáng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)能力。[7]當(dāng)然，政府職能的此類轉(zhuǎn)變，要求以法規(guī)范的形式加以明確，以具體的權(quán)力和職責(zé)的性質(zhì)加以確認(rèn)，以具體的崗位責(zé)任制加以保障，以市場主體乃至各個領(lǐng)域、各個層次的利益表達(dá)和利益實(shí)現(xiàn)作為監(jiān)督制約。只有這樣，才能防止或者減少“政府失靈”，才能增強(qiáng)政府相關(guān)行為的權(quán)威性和可接受性，才能調(diào)適各種利益和價值，達(dá)致和諧社會的目標(biāo)。

　　四、轉(zhuǎn)變政府職能需要推進(jìn)制度改革和完善法規(guī)范

　　建立“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的行政體系，實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府、建設(shè)和諧社會的目標(biāo)，要求政府及其工作人員堅持依法行政。推進(jìn)制度改革，完善法規(guī)范，是政府職能合理定位和充分實(shí)現(xiàn)的基本保障。在我國，政府職能的“越位”、“錯位”和“缺位”現(xiàn)象長期并存，不僅在行政組織內(nèi)部職能定位不準(zhǔn)，中央和地方關(guān)系不順，中央政府、省級政府和基層政府的事務(wù)分工不明，上級政府和下級政府的職責(zé)不清，而且在行政組織與外部的關(guān)系上亦存在諸多認(rèn)識上的混亂，導(dǎo)致國家、社會、個人乃至政府機(jī)關(guān)相互之間的諸多利害沖突。針對這種現(xiàn)實(shí)，《實(shí)施綱要》和《行政許可法》等對政府提出了制度建設(shè)和觀念更新的雙重要求。

　　首先，要確保政府職能的根本轉(zhuǎn)變，就必須建立健全尊重市場規(guī)律并合理界定政府職能的法規(guī)范。如前所述，我國政府在轉(zhuǎn)型時期必須同時承擔(dān)起諸多重角色，因此，對政府職能的合理界定只能建立在對我國國情的充分把握的基礎(chǔ)之上。那種所謂除了界定產(chǎn)權(quán)、保證合約的有效履行及保護(hù)個人財產(chǎn)不受侵犯之外，政府能夠做的事情不多的觀點(diǎn)，[8]雖然具有重要的參考借鑒價值，但是，它畢竟無法不加修正地適用于我國轉(zhuǎn)軌時期。我國《行政許可法》以法律的形式將“有限政府”這個原則予以制度化，具有極其深遠(yuǎn)和重大的意義。然而，正像在《行政許可法》調(diào)研起草過程中政府所發(fā)揮的積極助推和提供草案作用那樣，其他領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)范的建立，同樣依然有賴于政府的積極作為。

　　其次，尊重市場規(guī)律并合理界定政府職能的法規(guī)范的有效推行，要求制定和完善一系列將基本規(guī)范細(xì)化的可操作性規(guī)定，以防止政府及其工作人員濫用權(quán)力，并體現(xiàn)市場的公平、公正原則。不過，任何規(guī)范的細(xì)化，都不可能把所有可能的狀態(tài)規(guī)定在內(nèi)，即不可能完全消除裁量的余地，更何況任何法規(guī)范都是由人來解釋適用的，因而，對行政裁量權(quán)設(shè)置科學(xué)有效的規(guī)則，建立和完善法規(guī)范解釋適用制度，當(dāng)是相關(guān)規(guī)范的重要構(gòu)成部分。[9]并且，相關(guān)規(guī)范的具體化應(yīng)當(dāng)達(dá)到對政府權(quán)力進(jìn)行規(guī)范、限定的目的，更重要的是明確政府權(quán)力、職責(zé)和分工合作的機(jī)制，提高政府權(quán)力運(yùn)作的公開透明度，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　確保民眾對政府權(quán)力運(yùn)作的參與和監(jiān)督。

　　第三，要確保政府從根本上轉(zhuǎn)變其職能，必須從法規(guī)范的層面確立機(jī)構(gòu)改革的原則、標(biāo)準(zhǔn)、程序和目標(biāo)，明確各個組織的人員編制和任務(wù)目標(biāo)，減少政府組織自我繁殖以及為自己尋租設(shè)租的可能性。黨中央、國務(wù)院曾多次下發(fā)文件，要求各級黨委、政府嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)設(shè)置的數(shù)量，在控編、消腫等方面采取了一系列措施。然而，我們所進(jìn)行的一次又一次機(jī)構(gòu)改革，迄今尚未跳出“膨脹——精簡——再膨脹——再精簡”的怪圈。機(jī)構(gòu)臃腫，冗員太多，國家財政不堪重負(fù)，使本來有限的財力更加捉襟見肘。因此，應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)借鑒日本等國的經(jīng)驗，機(jī)構(gòu)改革堅持立法先行，將改革本身納入法治的軌道，通過立法的途徑來鞏固改革所取得的成果。這也是制度建設(shè)和觀念更新的內(nèi)在要求。同時，還必須強(qiáng)調(diào)財政控制手段的合理運(yùn)用，完善財政法規(guī)范，使財政支持和控制成為推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變政府職能的重要的資金和制度保證。

　　第四，建立健全以功績制為導(dǎo)向的現(xiàn)代公務(wù)員制度，是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的制度改革和完善相應(yīng)法規(guī)范的保障，亦是轉(zhuǎn)變政府職能的內(nèi)在要求。建立現(xiàn)代公務(wù)員制度，關(guān)鍵在于優(yōu)化《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）所規(guī)定的公開競爭、擇優(yōu)錄取的錄用機(jī)制，實(shí)行科學(xué)的職位分類制，增強(qiáng)管理機(jī)制的科學(xué)性，建立公開、公正、科學(xué)的考核、評價和獎懲等機(jī)制，完善身份保障與責(zé)任追究機(jī)制，促進(jìn)人力資源的發(fā)展、優(yōu)化，推進(jìn)行政管理人員的理性化、知識化和專業(yè)化水準(zhǔn)�，F(xiàn)代公務(wù)員制度的建立需要相當(dāng)長的過程，并不會因為《公務(wù)員法》的制定施行而大功告成。但是，在法治國家，既然某個領(lǐng)域已經(jīng)制定了法律，相關(guān)的制度建設(shè)就必須在該法律的框架內(nèi)展開，這是樹立法律權(quán)威亦即樹立政府權(quán)威乃至建構(gòu)秩序、達(dá)致和諧的基本要求。因此，公務(wù)員領(lǐng)域引進(jìn)競爭機(jī)制，公務(wù)員知識化、專業(yè)化教育機(jī)制的推進(jìn)，聘任制的推行，領(lǐng)導(dǎo)職公務(wù)員引咎辭職機(jī)制的建立和完善，公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的完善，乃至退休等公務(wù)員法律關(guān)系的解除機(jī)制的完善等一系列問題，都需要根據(jù)《公務(wù)員法》的立法精神和宗旨，進(jìn)行相應(yīng)的制度配套，完善具體的法規(guī)范。前述建立和完善法規(guī)范解釋適用制度的問題，有賴于公務(wù)員知識化、專業(yè)化教育機(jī)制的保障。而現(xiàn)代公務(wù)員制度的全面建立，除了前述制度建構(gòu)的支撐之外，還要求重視計算機(jī)等現(xiàn)代化辦公設(shè)施的應(yīng)用和普及，同時，在從法規(guī)范層面明確公務(wù)員權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)建立相應(yīng)的行政職業(yè)道德自我約束機(jī)制，但必須避免空洞的說教。

　　第五，為了保證政府依法行政，充分實(shí)現(xiàn)其轉(zhuǎn)變了的職能，必須完善相應(yīng)的程序機(jī)制，真正形成公開、公平、公正的機(jī)制，并切實(shí)建立和完善相應(yīng)的監(jiān)督制約和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。當(dāng)然，這一系列機(jī)制的建立，都應(yīng)當(dāng)是前述法規(guī)范基本內(nèi)容的重要組成部分。一方面，政府機(jī)關(guān)本身就是執(zhí)法機(jī)關(guān)，大部分政府機(jī)關(guān)都有相應(yīng)法律、法規(guī)所規(guī)定的執(zhí)法職能，政府要執(zhí)行法律、法規(guī)，就必須有一定的執(zhí)法手段和強(qiáng)制措施，這是由其行政權(quán)力性質(zhì)決定的。因此，政府權(quán)力不斷增加和強(qiáng)化不足為奇；
另一方面，也必須看到行政機(jī)關(guān)違法行政、越權(quán)和濫用權(quán)力的現(xiàn)象屢見不鮮，對此，如果不以法律加以控制，將造成行政權(quán)的絕對化，而絕對權(quán)力產(chǎn)生絕對腐敗。因此現(xiàn)代行政法確立了這樣一項原則——法律應(yīng)授予行政以權(quán)力，凡授權(quán)必有限權(quán)，沒有限權(quán)就沒有授權(quán)。這種理念注重對行政權(quán)運(yùn)作自身規(guī)律的尊重，同時注重法律機(jī)制的規(guī)范制約作用，包括規(guī)范法律授權(quán)機(jī)制、制定和完善行政程序立法，加強(qiáng)對公民權(quán)利的救濟(jì)程序，完善行政系統(tǒng)的自我監(jiān)督機(jī)制、民眾與社會（尤其是大眾媒體）的有效參與和監(jiān)督機(jī)制乃至司法審查機(jī)制等。只有根據(jù)前述法規(guī)范建構(gòu)起相應(yīng)的機(jī)制，才能夠確保政府職能的根本轉(zhuǎn)變，同時確保其充分實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變了的職能，達(dá)到與市場機(jī)制協(xié)調(diào)均衡的狀態(tài)——當(dāng)企業(yè)和創(chuàng)業(yè)人員需要政府的時候，政府無所不在；
當(dāng)企業(yè)和創(chuàng)業(yè)人員不需要政府的時候，政府是隱形的。[10]

　　總之，正如鄧小平所指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)�走向反面�！彼�以，政府職能轉(zhuǎn)變的制度保障，關(guān)鍵在于建構(gòu)好的制度，而《實(shí)施綱要》所倡導(dǎo)的“堅持執(zhí)政為民，全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府”，恰好反映了建構(gòu)這種好制度的價值取向。制度所提供的一系列規(guī)則，實(shí)際上包括整個社會認(rèn)可的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策等，還包括一系列具體的運(yùn)作程序與措施機(jī)制的規(guī)定，以保證法規(guī)范的實(shí)施。片面地理解法律保留原則，過分地強(qiáng)調(diào)對規(guī)章以下的其他規(guī)范、規(guī)則的限制，并不利于制度的優(yōu)化和完善。很顯然，在轉(zhuǎn)軌時期的我國，制度化的行政是行政改革的一個最基本的目標(biāo)，而依法行政的推進(jìn)本身就是制度化行政的保證。只有堅持和貫徹依法行政的原則，充分重視各個領(lǐng)域、各個層面的法規(guī)范的作用，依法界定政府及其公務(wù)員的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，明確其權(quán)限范圍，依法規(guī)制市場、市場主體乃至公民之間的行為和相互關(guān)系，才能真正確保政府職能轉(zhuǎn)變，確保政府實(shí)現(xiàn)其轉(zhuǎn)變了的職能，使政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員自覺守法，按照法定的權(quán)限、程序、范圍和條件行使行政權(quán)，真正發(fā)揮其在現(xiàn)代化過程中的組織者和推動者乃至公共產(chǎn)品提供者等重要作用，做到不越位——減少管理中的不確定性，不錯位——減少互動和交易的成本，不缺位——保護(hù)共同的利益和每個個體的利益，促進(jìn)行政管理體系的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　五、參與型行政是增強(qiáng)轉(zhuǎn)變政府職能的可接受性、建設(shè)和諧社會的保障

　　伴隨著改革開放的不斷深化，我國社會已經(jīng)形成了具有不同利益需求的社會群體和階層，呈現(xiàn)出利益的多樣化和價值的多元化。[11]因此，要實(shí)現(xiàn)政府職能的合理定位，就必須堅持民眾參與原則，充分確立聽取意見的各種機(jī)制。在這方面，《行政許可法》乃至《實(shí)施綱要》的調(diào)研起草過程都提供了很好的經(jīng)驗。其中，專家參與有關(guān)立法的起草、論證工作，當(dāng)然是民眾參與的一種類型（盡管專家學(xué)者起草同樣具有諸多局限性）；
公布有關(guān)立法草案，征求有關(guān)方面的意見亦是民眾參與的一種重要形式；
在政府實(shí)施規(guī)制過程中告知當(dāng)事人有關(guān)權(quán)利，聽取當(dāng)事人陳述和申辯等，亦能體現(xiàn)民主精神；
而行政處罰聽證制度、行政許可聽證制度、價格聽證制度等諸多領(lǐng)域相繼建立起來的正式聽證制度，則是最為正式的民眾參與類型。通過實(shí)施立法聽證，可以確保法規(guī)范的民主性和合理性；
在實(shí)施行政行為過程中進(jìn)行聽證，可以確保包括行政相對人在內(nèi)的各利害關(guān)系人將自己的意見反映到行政主體的決策中，使行政權(quán)在自上而下和自下而上的雙重軌道上運(yùn)行，而不致于脫開或者背離民意。實(shí)行聽證制度，可以改變從前那種“裁決前保密，裁決后難于作解釋”的被動局面，把解釋說明工作貫穿于行政的整個過程之中。通過聽證會，集中專家學(xué)者乃至各階層的意見，尤其是各利害關(guān)系人的意見，透過“面對面”的交鋒討論，辨明相關(guān)立法的必要性、可行性，辨明政府職能設(shè)置的合法性、合理性，辨明應(yīng)該如何作出行政決定乃至行政決定的正確與否，形成行政主體和利害關(guān)系人共同行使行政決定權(quán)的協(xié)作環(huán)境，有利于行政管理目的的實(shí)現(xiàn)，也有利于公共利益和個體利益乃至各種個體利益之間的均衡。但是，必須強(qiáng)調(diào)的是，不應(yīng)該將各個領(lǐng)域的正式聽證制度泛化，并不是什么情況下都應(yīng)該進(jìn)行正式聽證。必須充分兼顧行政過程的民主性和效率性，在絕大部分領(lǐng)域逐步確立簡易程序，充分確認(rèn)行政主體根據(jù)其自身的專業(yè)判斷行使行政職權(quán)的合法性和合理性。

　　在現(xiàn)代法治國家，為了在行政權(quán)的運(yùn)行上正確貫徹和實(shí)現(xiàn)以人民主權(quán)為核心的民主主義原理，必須強(qiáng)調(diào)民主參與的原則，積極推進(jìn)參與型行政。建立必要的利益表達(dá)與實(shí)現(xiàn)機(jī)制，使不同階層和群體，甚至不同地域和個人的利益得到表達(dá)，并使利益得到綜合與滿足，是參與型行政和法治行政的內(nèi)在要求，亦是消彌政治沖突，實(shí)現(xiàn)政治一體化的社會基礎(chǔ)。此類機(jī)制經(jīng)相應(yīng)的法規(guī)范加以確認(rèn)和規(guī)定，實(shí)現(xiàn)民主行政和民主政治的制度化、法治化，便是轉(zhuǎn)變政府職能可接受性的重要保障機(jī)制。這只是問題的一個方面。另一方面，也必須為行政權(quán)的行使建立符合其自身規(guī)律性的準(zhǔn)則，注意防止民主政治原則腐化。當(dāng)“民主政治原則腐化的時候，人們不但喪失平等的精神，而且產(chǎn)生極端平等的精神，每個人都要同他們所選舉的領(lǐng)導(dǎo)他們的人平等。這時候，人民甚至不能容忍他們所委托給人的權(quán)力。無論什么事情他們都想自己去做，要替元老院審議問題，替官吏們執(zhí)行職務(wù)，替法官們判決案件”。[12]

　　參與型行政必須與科學(xué)的評價機(jī)制相結(jié)合，在確保公民、法人和其他組織對政府職能和行政權(quán)力行使?fàn)顩r有充分了解的基礎(chǔ)上，分門別類地建立健全相應(yīng)的評價標(biāo)準(zhǔn)，完善評價程序，建構(gòu)系統(tǒng)的評價體系，而不應(yīng)籠統(tǒng)地主張“政府工作的好壞，應(yīng)該由人民說了算，要把政府工作的評價權(quán)交給人民，讓人民作出公正的評價”之類的觀點(diǎn)。須知“人民”是由各種各樣的“人”組成的，要實(shí)現(xiàn)“讓人民作出公正的評價”這一目標(biāo)，首要的是建立和完善相應(yīng)的評價機(jī)制。同樣，我們更不應(yīng)該不加分析地主張“從政府單獨(dú)管理，轉(zhuǎn)向社會共同治理�！盵13]似乎主張參與型行政乃至參政權(quán)的實(shí)現(xiàn)，就意味著在所有領(lǐng)域和層面，行政權(quán)的行使都必須實(shí)行“官民協(xié)動”。這種觀念值得商榷。一般而言，讓人民群眾評判政府工作，有利于促進(jìn)政府部門的工作更好地體現(xiàn)為民服務(wù)，因而是值得肯定的。但是，畢竟政府是國家最核心的治理者，建立和完善相應(yīng)的評價體系本身首先是政府的一項重要職能，要求政府在廣泛征求各方面、各階層意見的基礎(chǔ)上，積極主動而科學(xué)合理地實(shí)現(xiàn)該職能。對于行政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)來說，一定程度的民眾參與是必要的，同時也必須確認(rèn)民眾參與在諸多領(lǐng)域是存在限制的，而且各種參與的有效展開亦必須基于相應(yīng)的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和秩序。要切實(shí)推進(jìn)政府管理模式轉(zhuǎn)變，樹立可親、可信、可靠的政府形象，就必須在推進(jìn)參與型行政的過程中完善行政評價機(jī)制。科學(xué)合理的行政評價機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和政府職能科學(xué)界定，堅持依法行政，從根本上避免相關(guān)行為的主觀性和隨意性的制度保障。只有將科學(xué)合理的行政評價機(jī)制與“讓人民作出公正的評價”的直接民主機(jī)制相結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)政策、法規(guī)范、措施、程序等公平、公正、合理并無歧視地適用，確保政府依法、及時、適度地對市場、市場主體、其他社會組織乃至公民個人進(jìn)行規(guī)制、提供服務(wù)。惟有如此，和諧社會才會真正變成每個公民日常生活的實(shí)在感受。

　�。�2006年6月20日星期二 定稿）

　　注釋：

　　[1]胡錦濤總書記在十六屆四中全會上明確指出，“要發(fā)揮社團(tuán)、行業(yè)組織和社會中介組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用，形成社會管理和社會服務(wù)的合力”。這反映了我國各類民間組織在改革開放過程中不斷發(fā)展，并在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、建設(shè)和諧社會中已經(jīng)初步顯現(xiàn)出其獨(dú)特作用，同時也揭示了我國各類民間組織應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用還沒有發(fā)揮出來，尚需要建構(gòu)一系列相應(yīng)的制度保障。

　　[2]2006年5月26日，中共中央總書記胡錦濤主持政治局會議，專門研究改革收入分配制度和規(guī)范收入分配秩序問題，指出要完善分配制度，著力提高低收入者收入水平，擴(kuò)大中等收入者比重，有效調(diào)節(jié)過高收入，取締非法收入，努力緩解地區(qū)之間和部分社會成員收入分配差距擴(kuò)大的趨勢。這一艱巨任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，包括依法實(shí)行國家統(tǒng)一的職務(wù)與級別相結(jié)合的公務(wù)員工資制度，深化公務(wù)員工資制度改革，建立科學(xué)完善的公務(wù)員薪酬制度，目的都在于逐步縮小地區(qū)間收入差距，實(shí)現(xiàn)資源的合理、有效配置。參見2006年5月26日18:31:26《新華網(wǎng)》。

　　[3]普利策早在1907年就提出過警告：“一個冷嘲熱諷、商業(yè)性強(qiáng)、嘩眾取寵的媒體會在一定時間內(nèi)創(chuàng)造一群和它自己一樣低級趣味的民眾�！眳⒁娡跤懒痢秶�外新聞輿論監(jiān)督的經(jīng)驗教訓(xùn)》，載中國檢察日報社主辦《法制新聞傳播》2006年第3期，第24頁。不過，要達(dá)成一致性認(rèn)知，并不意味著要確立通過“制定新聞法，限制媒體濫用新聞輿論監(jiān)督”的價值取向，也不意味著要封殺不同政見、學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的表達(dá)自由，而是意味著人們在廣泛參與、充分討論的基礎(chǔ)上，最終達(dá)致在各個領(lǐng)域、各個層面確立相應(yīng)的分類、標(biāo)準(zhǔn)、程序和秩序。

　　[4] 參見《行政許可法》第11條。

　　[5] 參見《行政許可法》第13條。

　　[6]參見楊建順著《日本行政法通論》，中國法制出版社，1998年版，第333頁。補(bǔ)充性原則不僅限于給付行政領(lǐng)域，對于政府、社會和個人三者關(guān)系的準(zhǔn)確定位，具有普遍的參考、借鑒價值。

　　[7] 有人主張“政府要變成親市場的政府，盡量減少政府作用的范圍�！睆�(qiáng)調(diào)“政府是一個導(dǎo)航者，不能變成劃槳的人�！眳⒁妷圯磔怼吨袊�政府如何應(yīng)對ＷＴＯ》，載《南方周末》2001年10月11日。很顯然，在轉(zhuǎn)軌期，尤其是在對計劃經(jīng)濟(jì)下政府的過度干預(yù)進(jìn)行反思之際，這種觀點(diǎn)具有較強(qiáng)的號召力。然而，值得注意的是，中國處在轉(zhuǎn)軌期，政府既要是“導(dǎo)航者”，也要是“劃槳的人”�！坝H市場的政府”這種理念并不排斥政府劃槳。關(guān)鍵在于設(shè)定相應(yīng)的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和秩序。

　　[8]“奧爾森說，一個能夠促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)繁榮的政府，其職責(zé)只是界定產(chǎn)權(quán)、保證合約的有效履行及保護(hù)個人財產(chǎn)不受到侵犯，除此之外，政府能夠做的事情不多”。引自易憲容《政府職能轉(zhuǎn)變的制度保證》，載《南方周末》2002年9月5日。

　　[9]參見楊建順著《行政裁量的運(yùn)作及其監(jiān)督》，載《法學(xué)研究》第26卷第1期，2004年1月23日；
中國法制出版社編《憲法與行政法-論文選萃》，中國法制出版社，2004年12月版，第561－587頁；
法苑精萃編輯委員會編《中國行政法學(xué)精萃（2005年卷）》，高等教育出版社，2005年11月版，第72－93頁。

　　[10]在另一種意義上，政府職能的正確定位也可以表述為：守法經(jīng)營的企業(yè)和個人感覺不到政府的存在，而違法者感到政府無所不在，必定受到應(yīng)有的制裁。

　　[11]中共十六屆四中全會提出，社會主義和諧社會的內(nèi)涵包括民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處等。由此，中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的總體布局，在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)、民主政治和先進(jìn)文化的基礎(chǔ)上，增加了建設(shè)和諧社會這一重要內(nèi)容。提出建設(shè)和諧社會這一目標(biāo)本身就是以利益多樣化和價值多元化為背景的，當(dāng)然，其所追求的價值必然注重讓創(chuàng)造和諧的力量充分涌流。

　　[12] 孟德斯鳩著，張雁深譯《論法的精神》，商務(wù)印書館，1997年版，第112頁。

　　[13] 參見壽蓓蓓《中國政府如何應(yīng)對ＷＴＯ》，載《南方周末》2001年10月11日。

　　作者為中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會副會長，日本國一橋大學(xué)法學(xué)博士。（中國憲政網(wǎng)）

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