［案例］城市化過程中的“人和婚變”

　　重慶市郊的人和鎮(zhèn)，被稱為“重慶浦東”的北部新區(qū)的一部分。2001年，重慶母城的發(fā)展空間已經(jīng)所剩不多，市政府將新的拓展棋子落在地形最為開闊、平坦的北部城區(qū)。重慶市規(guī)劃對北部新區(qū)的定位是，再造一個(gè)重慶工業(yè)區(qū)、都市經(jīng)濟(jì)圈的核心增長點(diǎn)、現(xiàn)代都市風(fēng)貌展示區(qū)。實(shí)現(xiàn)這目標(biāo)的途徑之一，就是加快城市化進(jìn)程。由于這些地塊過去大多為農(nóng)村，政府必須大面積征用土地。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，截至2005年底，北部新區(qū)累計(jì)完成征地6544公頃，占幅員面積13170公頃的50%。以前的農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)的人和地區(qū)，現(xiàn)戶籍人口21426人，其中農(nóng)業(yè)人口僅2900人。

　　毫無疑問，拆遷征地及其補(bǔ)償是城市發(fā)展過程中最為復(fù)雜的問題。按照重慶市政府1999年頒布的55號(hào)令《重慶市征地補(bǔ)償安置辦法》，征地安置人員每人可補(bǔ)償20平方米的房屋；
離婚的家庭可以分成兩套房屋，多的面積以750元/平方米購買；
如果離婚后再婚，而配偶是城鎮(zhèn)居民且無房屋居住的，還可以征購12平方米的房屋，價(jià)格為240元/平方米。于是，在這一“政策指令”下2005年第三期受安置的人和上演了一幕活�。�1000多對夫妻，從假離婚，到再婚，再到復(fù)婚，荒誕事讓人目不暇接，旁觀者或謂之“兒戲”，劇中人卻有不為人知的悲涼。先離婚，再找個(gè)人塞1萬元錢，然后跟他(她)結(jié)婚。據(jù)人和街道民政所婚姻登記處的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年，全鎮(zhèn)共有732對這樣的再婚婚姻。離婚的就更多了，一共1795對夫妻在這一年“勞燕分飛”，甚至出現(xiàn)了91歲老太太讓孫子背著去離婚的鬧劇，一場離婚率高達(dá)98%的“人和式婚姻”驚現(xiàn)于重慶大地。對于一個(gè)人口只有兩萬多的小鎮(zhèn)來說，這樣的婚姻劇變，或許可以申報(bào)吉尼斯世界紀(jì)錄了。

　　面對地方的畸形狀況，重慶高新區(qū)管委會(huì)于2006年1月24日出臺(tái)692號(hào)文件。該文件的核心內(nèi)容是：征地公告下達(dá)后離婚又結(jié)婚要求申購住房的安置房，如戶型發(fā)生變化，超過本戶，按政策安置戶型以外的部分，按市場價(jià)購買。這個(gè)市場價(jià)，重慶土房局北部新區(qū)高新園分局相應(yīng)的解釋是，人和街道轄區(qū)每平方米為1800元。這意味著，再婚換房者，多出的48平方米，原來是750元的單價(jià)，現(xiàn)在升至1800元，總價(jià)與市場價(jià)相差不大�！盎樽儭绷⒖虅x了車。高新區(qū)人和第三期安置辦公室負(fù)責(zé)人表示，政府出臺(tái)新政策實(shí)屬無奈。倘若不加以制止，將會(huì)有更多的人效仿。

　�。劢庾x］理性算計(jì)與政策博弈的窘境

　　眾所周知，公共政策是人類抽象的公共利益的可理解和可驗(yàn)證的文本載體，是面對日益復(fù)雜的公共事務(wù)所誕生的管理工具，是由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)與社會(huì)其他公共部門輸出的現(xiàn)代政治產(chǎn)品，同時(shí)也是科技發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步相交融的知識(shí)結(jié)晶。公共管理常識(shí)表明，一項(xiàng)合理的公共政策是有效配置資源、協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾、管理公共事務(wù)的調(diào)節(jié)器和安全閥，而一項(xiàng)不合理的公共政策則會(huì)制造新的矛盾、提高制度成本乃至浪費(fèi)社會(huì)資源。

　　我們必須承認(rèn)，當(dāng)下中國公共政策系統(tǒng)還具有某些殘存性的缺陷，公共政策生態(tài)還遠(yuǎn)非和諧，于是政策失效或政策失敗的現(xiàn)象時(shí)常出現(xiàn)。比如，某些政策因?yàn)橹�識(shí)、信息容量不足導(dǎo)致失效，某些政策因?yàn)槔�益的不良�?qū)動(dòng)而失效，某些政策因?yàn)轭A(yù)留了尋租空間而失效，某些政策失效則源于地方政府“理性的無知”。實(shí)際上，許多地方公共政策從制定到執(zhí)行鏈條中呈現(xiàn)了非和諧機(jī)理的癥候，諸如政策短缺、政策剩余、政策虛置、政策超前、政策滯后、政策試錯(cuò)、政策失衡、政策競賽、政策尋租等。當(dāng)然，各種各樣有意無意的政策缺陷的存在是導(dǎo)致公共政策扭曲乃至失敗的主要根源。

　　“政策空子”的出現(xiàn)便是政策缺陷存在的反映。最近幾年來，“政策空子”集中發(fā)生在這么幾個(gè)領(lǐng)域：一是征地補(bǔ)償；
二是再就業(yè)優(yōu)惠；
三是稅收優(yōu)惠。許多好的政策意圖往往出現(xiàn)設(shè)計(jì)漏洞，因而“政策空子”的存在導(dǎo)致優(yōu)惠政策給了不該給享受優(yōu)惠的單位或個(gè)人，于是圍繞利益而出現(xiàn)“上有政策，下有對策”式的政策博弈在所難免。比如，根據(jù)國家2002年出臺(tái)再就業(yè)優(yōu)惠政策，下崗失業(yè)人員憑再就業(yè)優(yōu)惠證即可享受從事個(gè)體經(jīng)營的3年“零稅費(fèi)”。河南省地稅部門在鄭州銀基商貿(mào)城檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，300多家享受優(yōu)惠政策減免稅的商戶，有70多家弄虛作假。另有一家申請減免稅的酒店，300名員工中下崗工100多人，占30%以上，“高達(dá)20多厘米”的申請材料也件件符合要求，符合免征標(biāo)準(zhǔn)，但稅務(wù)人員實(shí)地審查時(shí)看到，飯店月營業(yè)額達(dá)百萬，若拿到免稅手續(xù)，3年可少繳300多萬元（《工人日報(bào)》2006年3月27日）。來自合肥市廬陽區(qū)工商分局光明工商所的情況表明，該所2005年新登記個(gè)體工商戶80多家，其中60余戶都持有再就業(yè)優(yōu)惠證，占登記總數(shù)的80％開著私家車，擁有的資產(chǎn)至少100多萬的店老板，卻持著再就業(yè)優(yōu)惠證享受國家稅費(fèi)減免。本來為了幫助下崗失業(yè)人員創(chuàng)業(yè)的再就業(yè)優(yōu)惠證，在不少地方卻成了部分有錢老板們“鉆空子”逃稅費(fèi)的道具（《合肥晚報(bào)》2006年5月7日）。

　　導(dǎo)致政策縫隙存在的原因主要有三個(gè)方面：一是圍繞決策所支撐的知識(shí)、信息容量不足，比如上述的“稅收優(yōu)惠”；
二是出于部門利益考慮故意留出政策空間，例如建設(shè)部“房產(chǎn)新政”做法等；
三是預(yù)見性不夠，對政策后果沒有作出充分估計(jì)和評價(jià)，比如重慶的“征地補(bǔ)償”做法等。其實(shí)，對待征地住房安置，重慶市有關(guān)部門政策設(shè)計(jì)的初衷是很好的、很人性化的，因?yàn)椴粌H允許分戶，而且對離婚后可能出現(xiàn)的再婚情況也有所考慮。但是，對于這種基于婚姻狀況的安置考慮恰恰鼓勵(lì)和慫恿了婚姻的裂變。事實(shí)上，2003年和2004年的第一期安置和第二期安置的許多農(nóng)民都沒有搞清這個(gè)政策，只有少數(shù)人弄懂了政策“奧妙”開始假離婚。而這些人的成功為第三期的安置者開了路，后來又有人發(fā)明了假再婚。搞懂了政策玄妙的人奔走相告，他們認(rèn)為無論是離婚還是再婚都是國家法律允許的，加上新《婚姻法》結(jié)婚離婚的手續(xù)簡便，于是一場轟轟烈烈的“婚姻運(yùn)動(dòng)”便開始在人和街道瘋狂上演。

　　這種“上有政策”導(dǎo)致了因?yàn)槔�益的“下有對策”行�?dòng)，失地農(nóng)民理性的算計(jì)在非對稱的中國拆遷政治中不得不考慮未來的生計(jì)和生活的安定了。以一個(gè)三口之家為例，按照人均20平方米計(jì)算，他們可以分到1套60平方米的2室1廳。如果離婚，分戶一方可增購1套40平方米的1室1廳，多出的房屋面積以750元單價(jià)補(bǔ)繳，成本僅3萬，而40平方米的類似房屋，在人和地區(qū)的市場價(jià)為8萬元左右。如離婚后再婚，再婚后只有一室一廳的原配偶，可換一套60平方米的2房1廳。在這60平方米里，有12平方米按240元單價(jià)計(jì)，另48平方米單價(jià)為750元，付出不到4萬元。而同類的2室1廳房屋，在人和的市場價(jià)為11萬元左右。如此算來，一個(gè)離婚的家庭通過一系列的婚姻形態(tài)變更，所得安置房由一套2室1廳變成了2套，并可多賺7萬元。這樣的賬，人和三期安置村民都能倒背如流。這是個(gè)有著豐厚的獲利，又符合國家政策的捷徑，很難不受誘惑。于是，2005年轟轟烈烈的“人和婚變”不可避免。

　　“政策空子”需要“政策補(bǔ)丁”修繕

　　城市化過程絕對不是把農(nóng)民趕入貧民窟，貧民窟式的城市化不是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的應(yīng)有之義。那種把大量農(nóng)民變成城市貧民的現(xiàn)代化和城市化是違背人性的，是不符合建構(gòu)和諧社會(huì)和科學(xué)發(fā)展觀的。但是，現(xiàn)實(shí)生活中的城市化代價(jià)仍然還在繼續(xù)由失地農(nóng)民支撐著，這是我們不得不承受的事實(shí)。我們看到，土地被征之后農(nóng)民補(bǔ)償依然很少甚至很難到位，而利用土地開發(fā)得到較為可觀的效益，農(nóng)民卻不能夠分享。因?yàn)榉�律明確了土地屬國家或集體所有，農(nóng)民只有使用權(quán)，因此，在失地安置問題上，安置費(fèi)用的性質(zhì)是補(bǔ)償，而非平等的買賣。實(shí)質(zhì)上，對農(nóng)民來說，無論什么性質(zhì)的征地，補(bǔ)償費(fèi)并不會(huì)因?yàn)橥恋貎r(jià)值的提高而使安置補(bǔ)償費(fèi)增長。因此，作為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的政府來說，其當(dāng)務(wù)之急是建立科學(xué)征地制度，使農(nóng)民獲得合理補(bǔ)償；
征地單位要充分尊重被征地人在選擇產(chǎn)權(quán)交換、貨幣補(bǔ)償、租賃房屋等方面的意愿，征地補(bǔ)償資金必須按時(shí)到位，設(shè)立專門帳戶、專款專用并足額補(bǔ)償給被征地人；
不得以項(xiàng)目未來收益、機(jī)構(gòu)資金承諾或其它不落實(shí)的資金作為征地資金來源。同時(shí)，完善社會(huì)養(yǎng)老保障制度，把征地中涉及的困難家庭納入到城鎮(zhèn)住房保障的總體安排之中，并使失地農(nóng)民充分分享城市化帶來的現(xiàn)代文明成果。

　　在當(dāng)下征地補(bǔ)償過程中，強(qiáng)勢政府主導(dǎo)下的公共政策制定不可避免地出現(xiàn)這樣或者那樣的缺陷，因而“政策空子”的存在必然導(dǎo)致政府與老百姓目標(biāo)不一致的博弈困局。但是，“政策空子”不能放任自流，不能由政策中某些不合理的因素繼續(xù)損害大面積的合理因素，因此政策有了“空子”就需要打“補(bǔ)丁”。在重慶征地補(bǔ)償政策中，高層已經(jīng)意識(shí)到補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的必要調(diào)整，于是在2005年7月出臺(tái)了《關(guān)于調(diào)整征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)做好征地補(bǔ)償安置工作的通知》。根據(jù)該《通知》規(guī)定，從2005年起農(nóng)村征地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)平均提高28%左右。為解決農(nóng)村失地人員的養(yǎng)老問題，重慶市農(nóng)委與勞動(dòng)局正在制定相關(guān)政策，這個(gè)政策將適用于1992年以來重慶被征占地的所有農(nóng)村人口。同時(shí)，重慶市高新區(qū)管委會(huì)2006年1月24日也下發(fā)了矯正性的692號(hào)文件，其中規(guī)定：自拆遷公告以后，離婚后再婚的家庭，需出1800元/平方米申請購買房屋。這個(gè)文件與市政府55號(hào)文件的提法有些區(qū)別，一個(gè)是“征購”，一個(gè)是“申購”，240元/平方米和1800元/平方米的價(jià)格也有天壤之別。該政策明確，征地公告下達(dá)后離婚又結(jié)婚要求申購住房的安置房，政策安置戶型以外的部分按市場價(jià)購買。通過政策漏洞的不斷修補(bǔ)，于是人和瘋狂“婚變”立刻剎車。

　　但是，我們看到，“政策空子”的存在及其危害不僅反映了決策程序的簡單化問題，同時(shí)也造成了可觀的制度資源的嚴(yán)重流失，更對政府的公信力和誠信度是一種極大的損害。面對政策缺陷所出臺(tái)“政策補(bǔ)丁”，只能是臨時(shí)補(bǔ)救的權(quán)宜之計(jì)，公共決策的科學(xué)化、民主化、法制化才是公共政策制定的可靠路向。

　　［啟示］公共決策科學(xué)化民主化的制度基礎(chǔ)

　　政策縫隙的存在確實(shí)可能引發(fā)各種非合作博弈，從而導(dǎo)致政策產(chǎn)品的整體誠信度降低，防范政策風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)是防范政府不講信用、不守契約、不履承諾。但是，我們看到政策產(chǎn)品有缺陷并非鉆空子者的錯(cuò)，因?yàn)樗�預(yù)留了能被別人鉆的“空子”。當(dāng)然，有時(shí)也并不能責(zé)怪政策制定者，因?yàn)槟承┬虑闆r、新問題剛剛出現(xiàn)而缺乏預(yù)見性；
或者客觀情況有了變化，政策一時(shí)無法適應(yīng)變化了的情況。因此，公共政策遵循科學(xué)化、民主化、法制化的制度安排是公共政策科學(xué)地決策、忠實(shí)地執(zhí)行、有效地監(jiān)督的關(guān)鍵。一項(xiàng)公共政策是否科學(xué)化民主化是與其制度基礎(chǔ)有關(guān)聯(lián)的：

　　——公共政策調(diào)查制度。在制定政策時(shí)，缺乏充分的調(diào)查研究，只是針對某些表面現(xiàn)象，匆忙做出決策，這是十分有害的。因此，完善公共政策制定必須要求開展充分的公共政策調(diào)查，了解和掌握政策規(guī)劃和設(shè)計(jì)所考慮的方方面面的知識(shí)和信息。

　　——公共政策聽證制度。一般來說，重大決策的出臺(tái)與實(shí)施需要聽取政策利益相關(guān)人的意見，它可以有效避免重大政策漏洞、充分保證政策利益的代表性、可以及時(shí)調(diào)整政策之不足。西方聽證制度的實(shí)施已經(jīng)有了百來年歷史，它的科學(xué)性、參與性、有效性值得我們“初來者”學(xué)習(xí)與借鑒，而規(guī)范的聽證制度并非民主作秀。

　　——公共政策咨詢制度。重大政策的制定需要政策咨詢專家系統(tǒng)的支撐，需要政策咨詢研究機(jī)構(gòu)的思維投入。在發(fā)達(dá)國家，“思想庫”或“腦庫”是聯(lián)結(jié)決策機(jī)構(gòu)與專業(yè)知識(shí)分子的最佳媒介，是專家學(xué)者服務(wù)于政府的理想路徑。專家咨詢可以彌補(bǔ)專業(yè)知識(shí)之不足，可以有效克服公共決策的失誤，可以充分利用社會(huì)的智力資源。

　　——公共政策公示制度。任何一項(xiàng)公共政策的出臺(tái)都要事先公示，讓公眾有充分的知情權(quán)，這樣才能更好地聽取意見與建議，及時(shí)彌補(bǔ)政策的某些缺陷，也才能更便利地開展政策動(dòng)員、擴(kuò)展政策推廣，它也可以充分實(shí)現(xiàn)公眾的民主討論，使政策決策更合理、政策執(zhí)行更迅捷。顯然，公示制度是一個(gè)讓大家都知道制度的制度。

　　——公共政策監(jiān)督制度。公共政策的決策、執(zhí)行都需要監(jiān)督，它可以避免政策決策過程中的“黑箱操作”，也可避免政策執(zhí)行中的“尋租行為”。政策監(jiān)督制度還可有效地節(jié)約社會(huì)成本、減少政策資源損失、提高政策效益，因而，公眾監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督、政策參與者自身監(jiān)督就顯得特別重要。

　　——公共政策反饋制度。公共政策制定存在諸多不可能準(zhǔn)確預(yù)知、預(yù)見、預(yù)測的因素和變量，并非設(shè)計(jì)制定中都可未雨綢繆。因此，公共政策實(shí)踐過程中需要經(jīng)�？偨Y(jié)執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問題，發(fā)現(xiàn)漏洞，及時(shí)補(bǔ)漏。否則，政策漏洞會(huì)成為政策窟窿，再好的“政策”也會(huì)敗在“對策”之下。

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