本文是財政部財政科學研究所（完善省以下財政體制研究）課題的階段性成果。感謝孫鋼研究員和傅志華研究員參與討論！

　　摘要：省以下財政體制是國家財政體制的重要組成部分和中央對地方財政體制的貫徹和延伸。改進省以下財政體制，緩解基層財政困難，在當前具有明顯的迫切性。本報告認為：在中央對地方財政體制尚不可能一下作出大改革的情況下，將近期目標定位在緩解基層財政困難和調動地方各級合理發(fā)展經濟，精簡機構，增收節(jié)支的積極性上是適宜的選擇。從長遠目標看，則需對整個分稅制財政體制進行系統(tǒng)化的調整與規(guī)范，逐步劃清政府事權，減少財政層級，完善地方稅體系，改進轉移支付制度安排，并推動配套改革。

　　關鍵詞：財政體制；
分稅制；
公共財政

　　省以下財政體制是國家財政體制的重要組成部分，是中央對地方財政體制的貫徹和延伸。

　　我國省以下財政體制的框架，本是出自1994年實行分稅制體制的要求，但目前過渡色彩很濃重，合理化程度和規(guī)范性都不高。從十年來的運行情況看，現行體制在提高兩個比重，增強中央政府宏觀調控能力，調動各級政府理財的積極性等方面發(fā)揮了積極的作用。但省以下的現狀是各地不一，穩(wěn)定性差，包含地方各級間許許多多復雜而易變的，共享（與討價還價）。

　　靠近基層的一端，往往干脆實行舊式"包干"辦法。企業(yè)所得稅分享改革后，仍有些地方層級間繼續(xù)按行政隸屬關系劃分各自收入，財政運行中也出現一些新問題。突出表現為在全國財政總收入高速增長的同時，基層財政困難加劇，農村義務教育，農村公共衛(wèi)生體系建設等方面的缺陷和問題，更是成為各方關注的焦點。黨的十六屆三中全會強調要在科學發(fā)展觀指導下實現經濟，社會的協(xié)調發(fā)展和"五個統(tǒng)籌"，如何調整，改進省以下財政體制，緩解基層財政困難，實現中央提出的"統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展"的目標，成為迫切需要解決的問題。

　　我們認為，在目前中央對地方財政體制尚不可能一下作出大的改革的情況下，宜將近期目標定位在緩解基層財政困難和調動基層合理發(fā)展經濟，精簡機構，增收節(jié)支的積極性上，積極推行"以獎代補"的試點是適當選擇，但從長遠目標來看，需對整個分稅制財政體制進行系統(tǒng)化的調整和規(guī)范。

　�。ㄒ唬┰诠�共財政框架下明確地方職能，逐步劃清政府間事權

　　形成目前地方財政困難的原因很多，但政府職能定位不夠明確，不夠合理，各級次之間事權劃分不清晰，是其中的一個重要原因。加之近年實際生活中，事權重心下移而財權重心上移，使兩權更加缺乏呼應，基層感到困難加重。今后深化改革中，需要進一步強調正確處理地方政府與市場之間的關系。根據市場經濟條件下政府與市場分工的基本原則確定中長期地方政府職能調整的方向，應按照有所為，有所不為的原則，將省以下地方財政的主要職能轉移到保證地方政府區(qū)域性公共職能發(fā)揮，為轄區(qū)提供公共產品及公共服務上來。在總體的事權劃分上涉及國家安全，國防，內政，外交，宏觀調控，地區(qū)財力平衡，全國性及跨地區(qū)的基礎設施建設與環(huán)境保護重點項目，大型國有企業(yè)興建與控股監(jiān)管，協(xié)調地區(qū)間經濟和社會事業(yè)發(fā)展，及其中央政府機關職能運轉。中央直接管理的事業(yè)發(fā)展等支出項目"應由中央財政負責"以保證國家法制、政令和市場的統(tǒng)一和宏觀調控的有效性。省級財政主要負責區(qū)域性的經濟結構調整，環(huán)境改善、中觀目標的調控、省本級機關的職能運轉和省直管事業(yè)的發(fā)展等地方性支出項目，以完善中觀調控，承上啟下增強行政活力與效能，市、縣政府具體負責各自轄區(qū)范圍內的社會治安、行政管理和公用事業(yè)發(fā)展等具體支出事宜。其主要包括“本級政府行政事業(yè)費、公檢法經費、地方統(tǒng)籌安排的基建投資、公用事業(yè)技改和科研投入、城市維護建設經費、支農經費和社保經費等事業(yè)支出"改善公共設施"，營造縣域發(fā)展環(huán)境。

　　此外"可將基礎教育%衛(wèi)生防疫%環(huán)境保護等涉及全體國民素質、社會公共產品、國土資源保護和環(huán)境治理方面的支出"作為中央、省和市縣政府的共同職責"，中央在全國范圍內統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一調控，協(xié)調發(fā)展。比如，近年已將鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資上劃縣財政發(fā)放之后，仍需進一步探討適合各地不同情況的從中央到省，到基層各級政府的基礎教育職責分工合理方案。因為九年制義務教育應是每個公民平等享有的權益。原則上應屬各級政府的共有事權，除特別發(fā)達區(qū)域可主要由縣級政府承擔之外，其經費應在合理劃分各自管理范圍和管理責任的前提下，由各級財政共同分擔。從上述事權范圍上看，財政總支出的大頭應該在省以下的地方，市、縣支出約占全國財政總支出的50%-55%，再加上省級的15%-20%，中央支出只能占全國財政總支出的25%-30%.因此"財政轉移支付勢必成為財政體制的重要組成部分。

　　無論是借鑒國外經驗，還是從國內實踐中表現出的問題來看，政府間事權劃分除了應明確化、具體化外，是否達到在客觀因素量化基礎上的法制化，至關重要，否則，財政支出管理中的上級擠下級，下級求上級的問題永遠得不到解決。建議通過完善《預算法》，制定《財政轉移支付法》等措施，逐步強化政府間事權劃分和財力分配的法制化。

　�。ǘ�）在現行行政管理體制不變的情況下，鼓勵各地通過“省財政直接對縣”和“鄉(xiāng)財縣管”等方式減少財政體制層級

　　20世紀80年代"，隨著“分灶吃飯”財政體制的實施，我國開始建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，形成了中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級財政。如此復雜的五級財政體制，在世界各國來看是十分罕見的。它無論在國家財政運行和管理效率方面，還是在縱向和橫向財政平衡的公平性方面，都已表現出不少負面效應。在許多地方，“市管縣”體制要么造成與城市缺乏關聯(lián)的縣拖垮市財政的問題，要么形成市財政肆意擠占縣財政的現象。鄉(xiāng)財政的問題更加突出，隨著經濟體制改革的不斷深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工商、稅務、技術監(jiān)督、公、檢、法、司等重要經濟管理和執(zhí)法部門被先后上劃或垂直管理。加上農村中小學教師工資上劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院經費的上劃，已使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處在非常尷尬的境地。隨著農業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的主要任務只剩下政府人員工資支出。其預算編制，執(zhí)行和監(jiān)督方面的職能形同虛設，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級財政應該具備的條件和應該擁有的職能，總體而言不復存在。作為一級財政的作用，基本上已名存實亡。

　　預算級次過多不僅造成機構重疊、人員臃腫、財政養(yǎng)人過多不堪重負，而且明顯降低行政效率，形成層層向上集中、層層對下截流的局面。在改革和發(fā)展的進程中，其負面效應還有擴大之勢。因此，建議在現行的行政管理體制大體不變的情況下，在省以下率先啟動和進一步推動“省管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”的改革試點，即在有條件的地方逐步取消市管縣體制，實行省級財政直管市、縣財政，市、縣行政不同級但可財政同級，市級財政只管市轄區(qū)；
并虛化鄉(xiāng)財政。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算內容歸入縣級財政管理，為將鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)榭h級政府派出機構創(chuàng)造條件，這樣，逐步形成和完善中央-省-市縣三級財政體制（閻坤2004）這樣就可以通過行政體制與財政體制的（扁平化），來使分稅分級的實質內容在省以下得到可操作性，按照分稅制體制的基本原則，根據我國財源體系、稅種設置、財政功能和分級、分稅的特點，追求有利于發(fā)揮各級財政基本功能、有利于促進各級政府發(fā)展經濟的積極性、有利于提高政府運行效率和實現公共服務均等化的目標。

　　實行中央、省、市縣三級體制，不僅有利于夯實財政體制的低端基礎，把縣級財政和市轄區(qū)的財政建成我國功能齊全、職能完善的基層財政，同時有利于在減少政府層級，收斂政府間摩擦因素的同時顯著減少行政成本，從根本上解決政府職能過寬和機構疊床架屋，財政養(yǎng)人過多的問題。這樣，既可以促使政府擺脫大量的微觀管理，把與市場經濟發(fā)展相悖的職責剝離出去，解決政府目前存在的職能轉換不到位，事權劃分不清和辦事效率不高的問題，還可以避免因政府層級過多而形成的層層集中模式，增強省級財政對市縣級財政的指導和協(xié)調功能，從而為規(guī)范省以下各級政府間的分配關系，建立架構合理、職能規(guī)范、運行高效的分級、分稅財政體制奠定基礎。

　�。ㄈ�）逐步完善地方稅收體系，調整各級政府間的財力劃分

　　改進省以下財政體制要把稅制改革放在重要位置，本著簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管的原則，逐步健全、完善地方稅體系不斷提高征管水平。一是取消面向農業(yè)獨立設置的農稅制度，逐步實行城鄉(xiāng)稅制一體化。在切實減輕農民負擔和簡化稅制的前提下，可探討對農業(yè)流轉收入開征增值稅（賈康，2004），對城鄉(xiāng)、內外統(tǒng)一開征土地使用稅，并對農業(yè)用地實行優(yōu)惠稅率，保證農民對承包土地的經營使用權，對農戶開征個人所得稅，在起征點的設計上實行成本扣除政策，從而體現政府對農民的公平和優(yōu)惠。二是在稅收政策上與國際慣例接軌，統(tǒng)一內外資企業(yè)的所得稅，對各種國別和各種所有制性質的企業(yè)實行國民待遇，在稅收上一視同仁、政策優(yōu)惠上透明規(guī)范，從而為各類企業(yè)公平競爭提供良好的環(huán)境。三是取消屠宰稅、宴席稅、固定資產投資方向調節(jié)稅等過時稅種，在簡化稅制的基礎上減少行政成本。四是將房產稅和城鎮(zhèn)房地產等合并為物業(yè)稅（不動產稅），并創(chuàng)造條件開征社會保障稅、環(huán)保稅、教育稅和遺產及贈與稅。在稅制改革的進程中逐步健全地方稅體系。

　　要合理劃分各級政府之間的收入范圍及征管權限。中長期看可將目前中央和省級財政集中的部分專項收入按不同的性質和責任分別下劃到縣級，分別設置省稅和市縣稅，將稅基較廣、收入穩(wěn)定、流動性不大的稅種作為市縣級政府的主體稅種，改變目前縣級沒有主體稅種和共享稅過多的局面。

　　可考慮在改革之后，中央財政的固定收入包括“增值稅、消費稅、所得稅、社會保障稅、關稅和證券交易稅”等涉及國民經濟穩(wěn)定、統(tǒng)一市場運行、調節(jié)收入分配以及流動性較強和分布不均的稅種，其收入總量應控制在全國收入比重的55%-60%之間。省級財政的固定收入包括“營業(yè)稅、環(huán)保稅”等涉及社會結構調整和環(huán)境改善方面的稅種，其收入總量應控制在全國收入比重的15%-20%之間。市縣財政的固定收入包括“不動產稅、城市維護建設稅、車船使用稅、印花稅、地增值稅、遺產及贈與稅、教育稅和契稅”等流動性較低、信息要求較細、適宜由基層掌握的稅種#以及其他國稅、省稅以外的較小稅種，其收入總量應保持在全國收入比重的25%-30%之間。個人所得稅和資源稅等成長性稅種和保護性稅種可作為各級政府的共享收入，具體分享比例由中央財政根據各級政府間的財力狀況合理劃分。在中期，增值稅可繼續(xù)作為中央、地方共享稅以維持大格局的穩(wěn)定。

　　在財力分配上，要大力向基層政府傾斜，降低上解比例，取消困難縣的上繳任務，共享稅的返還部分要盡可能多留給縣級財政，使基層財政能在涵養(yǎng)財源的基礎上休養(yǎng)生息、正常運轉。從而真正擔當起基層財政的職能。

　�。ㄋ模┘哟筠D移支付力度，調整轉移支付結構

　　建立科學，規(guī)范的財政轉移支付制度，不僅是分稅制財政體制的自我完善，同時也是公共財政框架下調節(jié)地區(qū)差異、加速經濟社會發(fā)展、全面建設小康社會的客觀要求。因此"規(guī)范和健全完善轉移支付制度，提高基層財政的公共服務水平，必須在改革、創(chuàng)新的基礎上，重點加大。

　　從現行財政轉移支付的規(guī)�？�，中央財政用于轉移支付的資金約占全國財政支出的30%，中央財政支出的50%，這樣的規(guī)模與現行體制及中央財力基本適應。其中主要的問題，是轉移支付的制度不規(guī)范，均等化程度低#，因此，必須大力改進轉移支付制度與方法、手段，爭取較快增加“因素法”轉移支付的數量和覆蓋范圍，使保既得利益的稅收返還等比重下降到相當小的份量之后，便可以取消增值稅返還、基數返還、體制補助和地區(qū)間的不平等政策，有效糾正歷史上繼承的不合理因素。主要根據政府財力和地區(qū)間財力的不平衡程度，合理確定轉移支付的結構、資金比例和計算方法、在轉移支付的結構安排上，一是要根據地區(qū)間人口、經濟、財力和支出標準等綜合因素，科學測算標準支出和標準收入，確定標準支出的范圍和計量方式，根據客觀因素，設置一般均等化轉移支付項目和指標；
二是要根據國家產業(yè)政策、經濟目標和階段性任務，設置專項轉移支付項目和指標；
三是要根據區(qū)域間經濟資金總量的50%以上為宜。專項轉移支付及橫向均等化轉移支付兩項資金之和不高于50%，同時必須采用科學的計算方法和規(guī)范化的分配手段，并使轉移支付的資金和項目與各級政府的預算相銜接。把轉移支付的資金和項目納入整個預算體制和財政體制通盤考慮，在全國構筑一個主體明確、層次分明、縱橫交織的財政轉移支付體系。(點擊此處閱讀下一頁)

　　在提高均等化轉移支付的規(guī)模和比例、增加轉移支付科學性和透明度的基礎上，使財政轉移支付制度真正貫徹均等化的導向和意圖，要在提高轉移支付總量和增加轉移支付規(guī)模的基礎上，加大中央財政對中西部地區(qū)轉移支付力度和省級財政對縣級財政轉移支付力度在因素的選擇和權重的設定上。要充分考慮中西部地區(qū)及其縣級財政的困難問題，對多年來受工農產品價格剪刀差不利影響及為我國工業(yè)化發(fā)展作過巨大貢獻的農業(yè)地區(qū)和中西部地區(qū)，給予體制性傾斜支持，逐步實現在同等努力程度的前提下，全國不同地區(qū)間公共服務水平大體均等。努力促進不同區(qū)域間經濟社會的協(xié)調發(fā)展、省級財政在分配中央撥給地方的轉移支付資金時，不僅要更多地讓利于基層，而且要做到轄區(qū)內公平、公正、公開透明，把解決縣級財政的困難問題作為穩(wěn)定基層政權和完善財政體制的戰(zhàn)略任務，力爭在較短的時間內有效緩解縣級財政困境。

　　（五）配套改革

　　完善省以下財政體制，涉及多個方面，特別是行政管理體制調整、機構改革、中央對地方的財政體制調整等。因此，除了改革省以下各級財政體制外，需要在相關方面推動配套改革。

　　1、創(chuàng)造條件從行政體制上減少政府級次

　　一級政府一級財政的結構是比較穩(wěn)定的。因為這樣可以保持各級政府在財力上的相對獨立性，可以較好地發(fā)揮激勵約束的作用，能夠提高各地方政府的積極性和競爭水平。從我國目前省以下財政體制看，五級財政造成基層財政困難、主體稅種缺乏、難以進一步推進分稅制改革等問題，需要簡化財政管理級次，從而會使財政級次與政府級次出現一定時期、一定程度上的不對應。但從長遠看是應該最終對應起來的。簡化財政級次后，鄉(xiāng)級政府隨著事權的大量減少，一般應撤消，而市級政府由于其事權與財權同縣級政府趨于一致，也需要改變原來的上下級關系，成為平級政府（賈康、白景明2002）。同時，要做好精簡政府人員工作，使財政供養(yǎng)人口同簡化后的政府級次相適應，減輕財政負擔。

　　2、調整稅收征管機構設置

　　為了克服國稅、地稅財政分設帶來的征收成本高、協(xié)調難度大、管戶交叉、征稅交叉、檢查交叉等弊端，需要尋找適當時機，對稅收征管機構進行調整。目前有兩種調整思路，一是將國稅和地稅合并，從而降低稅收征收成本和降低納稅人的遵從成本，并提高稅務機構的行政協(xié)調效率。但考慮到我國稅收機構分設后，稅務人員已愈百萬，大量分流現有人員易影響稅收收入的穩(wěn)定增長并有可能帶來社會問題，可以先采取地稅和國稅分工，在條件成熟時再進行實質性的合并。比如先由現有國稅部門負責稽查，現有地稅部門主管征收，對國稅和地稅兩套稅務機構進行職能整合。人員適當調配。另一種思路是將財政和地稅合并，以改變目前地方政府收、支職能的割裂局面。這種合并方法可以完全避免地稅和國稅部門合并有可能帶來的地方稅收侵占中央稅收問題，充分保證中央稅收收入的安全，同時還可以增加財政統(tǒng)籌收支的能力。其缺點是在降低征稅成本和減輕企業(yè)負擔方面力度不大。無論選擇哪種切入路徑，從中長期看，國地稅合并勢在必行，特別是（金財）、（金稅）工程對接后中央稅收安全性的問題將完全解決�，F在就有必要加強實施預案的研究。

　　3、在一定前提條件制約之下給予地方政府適當舉債權

　　由于財政支出的不同性質，財政收入也往往采取不同的形式。經常性支出，一般由社會絕大部分人共同享用，是為滿足社會公共需要無償撥付的，無取得收益的可能性，而且這些支出形成的效益大體上限于一個財政年度，因此滿足這個用途需要的資金應該由本期受益的人們來分擔。對經常性支出對應的是資本性支出，這類支出的受益不僅體現在本財政年度，也體現在以后的多個財政年度。如果由稅收為這些項目融資，將負擔加在當代人身上，而受益卻延續(xù)到以后各代，從經濟意義上講，有不夠公平之處，且易發(fā)生籌資困難和缺口。而且，有些資本性支出項目，其收益只落在一部分使用它的人身上，若由全社會普遍負擔的稅收形式為這些項目融資，更是不公平的。因此，對于這類支出，可采取有借有還的政府債務形式進行融資，并通過以后年度的稅收或受益者的付費逐年償還先期的投入。正是由于資本性支出形成的準公共服務的這種性質，使政府有通過公債籌集收入的必要。在高度集中的財政管理體制下，中央政府集中統(tǒng)一管理下級各地方政府的財政收支。地方各級政府的相對獨立性很弱，中央政府完全可以以自己的名義發(fā)行債券并將所籌資金撥給地方政府使用。前些年的轉軌過程中，由于地方政府存在管理機制中的欠缺，為了保證政府的信譽和金融市場的穩(wěn)定，也只能由中央政府代地方政府發(fā)行債務，但隨著分稅制財政體制改革的深化，地方政府將有逐步清晰、相對獨立的事權與財權，統(tǒng)籌本級政府收支的能力將有所增強。相應地，也應該具有一定的選擇本級政府收入來源與收入結構的權利，同時承擔相關的責任。因此，可以考慮在一定前提條件制約之下，謹慎進行賦予地方政府舉債權的試點。至少在第一步，可試行將地方政府從（項目債）、（公司債）名義變相舉債的行為改為規(guī)范、透明的地方市政債舉借行為，使其可以根據本地區(qū)支出要求與發(fā)展規(guī)劃在公共財政框架下籌集所需資金。同時，要周密設計、嚴格執(zhí)行地方政府舉債的程序和規(guī)模，使地方政府的舉債行為能夠做到內部自律和外部有效監(jiān)管。

　　作者單位：財政部財政科學研究所

　　來源：《管理世界》2005年第8期

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