[內(nèi)容提要]中國自秦統(tǒng)一中國以來所形成和延續(xù)發(fā)展的高度中央集權(quán)制度，是在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明條件下維持一個大國統(tǒng)一所必須的制度保障，其在經(jīng)濟方面的國家直接經(jīng)營并帶有壟斷性或高利潤的工商業(yè)，具有控制國民經(jīng)濟和增加財政收入的雙重目的，尤其是后者，更是一個多民族的、各地政治經(jīng)濟發(fā)展很不平衡條件下維持國家統(tǒng)一的重要條件。鴉片戰(zhàn)爭以后，中國作為一個被帝國主義侵略的傳統(tǒng)經(jīng)濟大國，傳統(tǒng)維護大國統(tǒng)一的制度和辦法顯然不行了，國家面臨著被列強侵略和瓜分的危險。在這種情況下，中國要在轉(zhuǎn)型期繼續(xù)維護自己的國家統(tǒng)一，就必須解決國家控制國民經(jīng)濟的能力和保證統(tǒng)一的財力。這是從中國國民黨到中國共產(chǎn)黨都大力發(fā)展國營經(jīng)濟的最重要原因。因此，我們對國營經(jīng)濟作用的分析，不僅要看到其本身的經(jīng)濟效益如何，還要看到其在特定歷史條件下的外部效益，即在維護中國這樣一個歷史悠久、延續(xù)至今的大國統(tǒng)一中的作用。

　　[關(guān)鍵詞]大一統(tǒng)；
官營工商業(yè)；
國有經(jīng)濟

　　中國自秦統(tǒng)一以來2200多年里，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明階段，既沒有經(jīng)歷過一個西歐那樣的中世紀(jì)封建時代，在工業(yè)文明階段，也沒有因資本主義列強的入侵而解體，最終繼續(xù)保持了一個大國的獨立和完整（臺灣的統(tǒng)一看來只是一個時間的問題），與這種綿延2000多年的大國相匹配的，是中國獨特的高度中央集權(quán)的政治制度，這種制度在經(jīng)濟方面的表現(xiàn)，則是國家掌控了有關(guān)國計民生、國家安全和利潤高的經(jīng)濟部門。這種現(xiàn)象一直延續(xù)到今天。本文似圖探討國營經(jīng)濟在大國統(tǒng)一和轉(zhuǎn)型過程中的作用。

　　一、應(yīng)當(dāng)重新審視中國的制度遺產(chǎn)

　　中國自公元前221年秦始皇統(tǒng)一中國，推行郡縣制和實行“書同文、車同軌、統(tǒng)一度量衡”以后，在長達(dá)2000多年的封建社會里，逐漸形成了一個多民族的、統(tǒng)一的、高度中央集權(quán)的大國，即被學(xué)者稱為“多元一體”的“大一統(tǒng)”制度[1]，并使古代中國達(dá)到了資本主義前世界農(nóng)業(yè)文明發(fā)展的頂峰，在相當(dāng)長的時間里，處于世界的前列。但是在1840年以后，中國這個龐大而古老的帝國，卻在西方列強的侵略下，逐步淪落為半封建、半殖民地社會，受盡欺凌。1949年以后，正是長期在“大一統(tǒng)”制度中形成的民族凝聚力、統(tǒng)一意識和強大的政府傳統(tǒng)，使得獨立的中國作為一個巨人重新站立起來，走上了一條政府主導(dǎo)型的社會主義現(xiàn)代化道路。

　　對于古代中國“大一統(tǒng)”制度傳承給現(xiàn)代中國的這種“大一統(tǒng)”精神及其積極意義，長期以來沒有得到人們應(yīng)有的重視，這是中國一百多年來特殊的社會歷史在人們思想中的折射。近代以來，在資本主義列強的侵略和壓迫下，在清王朝抱殘守缺、自以為是的阻礙下，中國經(jīng)歷了一次又一次的危機，直至列強掀起瓜分狂潮，中華民族面臨亡國滅種的危險。正是在這樣一個屈辱的背景下，中國傳統(tǒng)制度和文化的優(yōu)越感被打破了。中國的仁人志士開始重新審視中國長期形成的一套制度和文化。這種反思一直延續(xù)到今天。1949以前，我們主要是站在資本主義制度和文化的角度來看待中國的過去，從封建專制對資本主義發(fā)展的壓制作用來看傳統(tǒng)制度和文化，因此對傳統(tǒng)制度基本是否定的，這是歷史學(xué)為現(xiàn)實服務(wù)的結(jié)果。1949年中華人民共和國成立以后，馬克思主義成為整個社會觀察和研究問題的指導(dǎo)思想，中國古代社會制度，自然在“五種社會形態(tài)”論中處于比較低級和落后的狀態(tài)。對其在中國現(xiàn)代化過程中的作用，人們主要看到的是其阻礙作用。改革開放以來，隨著經(jīng)濟的多元化和對外開放，人們的思想解放了，視野開闊了，對于過去的認(rèn)識似乎也遠(yuǎn)離了革命運動和現(xiàn)實的干擾。在歷史學(xué)界，一種綜合地應(yīng)用社會科學(xué)的基本理論和方法，以中國學(xué)者特有的研究思路，平和、深入地重新審視和研究中國社會的獨特發(fā)展規(guī)律和基本問題的條件和氣候正在形成。

　　從鴉片戰(zhàn)爭到1949年，中國所經(jīng)歷的外部侵略壓迫和內(nèi)部社會動亂，以及持久的經(jīng)濟凋敝，使得中國人普遍認(rèn)為中國必須引進(jìn)外國的制度才能實現(xiàn)現(xiàn)代化。從1949年到1978年期間，我們因為選擇了社會主義制度而信心倍增，沾沾自喜，認(rèn)為只有中國的制度才是先進(jìn)的。1978年，當(dāng)我們打開國門、開眼看世界時，又發(fā)現(xiàn)我們不僅與發(fā)達(dá)國家的距離拉大了，而且與周邊發(fā)展中國家和地區(qū)的距離也拉大了，并認(rèn)為其中制度是一個不可忽略的重要因素。于是以往在制度方面的優(yōu)越感和自豪感沒有了，人們開始向西方國家的市場經(jīng)濟制度學(xué)習(xí)，并致力于體制改革。然而不管是全盤引進(jìn)前蘇聯(lián)的社會主義制度，還是在堅持社會主義原則的基礎(chǔ)上向市場經(jīng)濟制度轉(zhuǎn)型，我們都時常會發(fā)現(xiàn)外國制度在中國社會實踐中的“水土不服”。我們時常發(fā)現(xiàn)，原有制度的影響力是那樣強大。不僅中國過去的種種社會制度變遷都受到了當(dāng)時給定的經(jīng)濟、政治和文化的嚴(yán)重影響；
就是今天的改革，也只能在中國社會已經(jīng)給定歷史的基礎(chǔ)和所能接受的條件下去進(jìn)行。這應(yīng)該是鄧小平同志提出“中國特色社會主義”的深層次原因，也是中國進(jìn)行漸進(jìn)式的、適應(yīng)性制度變革的智慧表現(xiàn)。

　　事實證明，中國的改革和制度變遷必須從中國自身的歷史和條件出發(fā)，而中國傳統(tǒng)社會長期堅持的“大一統(tǒng)”制度給中國當(dāng)代社會的正面影響，應(yīng)該受到充分的重視。以“大一統(tǒng)”制度傳承下來的國家統(tǒng)一觀為例，它對于中國作為一個地域遼闊、民族眾多的大國，能夠堅持不懈地將實現(xiàn)祖國統(tǒng)一作為根本戰(zhàn)略目標(biāo)，具有根本性的決定作用。目前不但中國悠久歷史所形成的國家統(tǒng)一、民族融合的大國觀念和強大的政府傳統(tǒng)對于中國的國家安全與和平崛起發(fā)揮著日益明顯的作用；
而且在政治、經(jīng)濟發(fā)展都很不平衡的今天，這種國家統(tǒng)一觀，也為香港、澳門的回歸祖國和解決臺灣問題，提供了中華民族傳統(tǒng)制度和文化的高度智慧。

　　總之，中國社會的制度變遷發(fā)展到現(xiàn)在，已經(jīng)到了將從外國引進(jìn)的制度與中國的歷史制度傳承進(jìn)行全面統(tǒng)籌考慮的歷史時期。我們既要反對妄自尊大的保守主義，又要反對一切以外國制度為標(biāo)準(zhǔn)的新的教條主義。因此，為適應(yīng)國家統(tǒng)一和社會進(jìn)步的的客觀要求，以及建立起符合中國國情文化和觀念的主觀需求，都使得重新審視中國長期形成的政治、經(jīng)濟和文化傳統(tǒng)，已經(jīng)成為確定中國進(jìn)一步發(fā)展方針和目標(biāo)中必不可少的任務(wù)。

　　二、應(yīng)充分重視維護大國統(tǒng)一的歷史經(jīng)驗

　　1840年以前的中國，是一個建立在農(nóng)業(yè)文明高度發(fā)達(dá)基礎(chǔ)上的封建社會。直到1840年以工業(yè)文明為基礎(chǔ)的西方列強打開中國大門以前，中國社會仍然按照自身的農(nóng)業(yè)文明發(fā)展規(guī)律向前發(fā)展，并達(dá)到較高水平。這主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

　�。�1）以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的社會經(jīng)濟高度發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)進(jìn)入精耕細(xì)作階段，農(nóng)田的單位面積產(chǎn)量較高，農(nóng)業(yè)的剩余可以養(yǎng)活大量人口，維持龐大的城市和國家機構(gòu)；
與農(nóng)業(yè)高度發(fā)達(dá)相一致的是手工業(yè)、商業(yè)和金融業(yè)也很發(fā)達(dá)，明中葉以后大量白銀內(nèi)流即是一例。這種傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明高度發(fā)達(dá)的另一個表現(xiàn)，是經(jīng)濟體制表現(xiàn)出的高級形式，即土地可以作為商品自由買賣，地主經(jīng)濟和大量自耕農(nóng)并存，租佃制和雇傭制的普遍存在，家庭財產(chǎn)繼承在諸子間的相對平均；
國家稅制的相對統(tǒng)一和完善。

　�。�2）政治體制從管理效能和相互制約角度看，表現(xiàn)出較高級的形態(tài)。傳統(tǒng)中國社會的政治體制經(jīng)過夏商周以來三千余年的發(fā)展，就傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)文明社會而言，到清代已經(jīng)相當(dāng)完備。第一，形成了統(tǒng)一而龐大的政府行政管理體系。其特點是條塊結(jié)合、分級管理，實行對皇帝負(fù)責(zé)的三權(quán)分立、互相制約（行政、監(jiān)察、司法）。第二，政府具有較強的經(jīng)濟職能，即除了承擔(dān)國防和維護經(jīng)濟秩序，承擔(dān)了“治河”、“救災(zāi)”、“市政建設(shè)”等公共工程和社會事業(yè)外，還通過官營工商業(yè)和專賣制度，將工商業(yè)納入政府控制。第三，形成了一整套官吏選拔、考評和調(diào)任制度。特別是科舉制度，不僅打破了貴族和豪強壟斷政府機構(gòu)，而且將教育納入了官僚選拔，“學(xué)而優(yōu)則仕”、“布衣可致卿相”，使社會的優(yōu)秀人材進(jìn)入政府管理階層。

　　在上述基礎(chǔ)上建立的政府機構(gòu)極其官僚，不可能隨著西方資本主義的入侵而迅速消失，相反，中國由于農(nóng)業(yè)文明高度發(fā)達(dá)而導(dǎo)致的社會結(jié)構(gòu)的“超穩(wěn)定”性（包括政府的強大有力）和大國特點，對西方資本主義政治、文化的入侵和替代，卻保持了強大的排斥力。這種排斥主要來自于建立在農(nóng)業(yè)文明基礎(chǔ)上的政府和統(tǒng)治階級觀念（任何上層建筑都必然要維護其賴以生存的經(jīng)濟基礎(chǔ)）。因此，1840年以后，清政府在西方“船堅炮利”的教訓(xùn)下被迫推行工業(yè)化的時候，封建統(tǒng)治階級的觀念自然是“中學(xué)為體，西學(xué)為用”。[2]當(dāng)然，近代中國對外部工業(yè)文明沖擊的反應(yīng)遲緩，也與清王朝經(jīng)過200年政治走向腐敗有關(guān)（中國農(nóng)業(yè)文明存在著明顯的以朝代更替為標(biāo)志的政治周期）。

　　在資本主義產(chǎn)生前的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明時代，中國古代“大一統(tǒng)”政府面對著各地區(qū)之間和各民族之間在政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展方面的高度不平衡，以及各地區(qū)、各民族歷史發(fā)展的各自特點，靈活地采用了多元一體的管理模式。這就是說，在堅持由一個政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國行政工作的前提下，對各地區(qū)的經(jīng)濟、文化采用了多元化的具體管理方法。這種管理模式，是中國古代傳統(tǒng)社會能夠長期維持統(tǒng)一、安定的重要原因，也是保證中國傳統(tǒng)“大一統(tǒng)”制度之所以能夠長期堅持下來的運行模式和實施機制。在今天，當(dāng)中華民族正在實現(xiàn)祖國統(tǒng)一和民族復(fù)興的重大歷史關(guān)頭，“多元一體”的管理模式，使我們看到了中華民族幾千年來形成的制度認(rèn)同和智慧結(jié)晶，提醒我們繼續(xù)注意從歷史中挖掘那些可以為我們汲取的歷史經(jīng)驗和智慧。

　　中國作為一個地域遼闊的多民族統(tǒng)一國家，有著悠久的歷史和文化。為此在制度設(shè)計上，中國古代的政府家不但規(guī)定了政治上高度中央集權(quán)下的郡縣制和官僚體系；
經(jīng)濟高度統(tǒng)一的財政、貨幣和經(jīng)濟政策；
文化上以儒家思想為核心的官本位正統(tǒng)文化，而且采用了與這種高度統(tǒng)一的“大一統(tǒng)”正式制度、規(guī)則相對應(yīng)的政府多元一體的管理模式。在中國秦以來的兩千多年的傳統(tǒng)社會里，它與“大一統(tǒng)”制度的正式規(guī)則相輔相成、高度適應(yīng)了中國“多元一體”的政治、經(jīng)濟和文化結(jié)構(gòu)，以及不同地區(qū)獨特的發(fā)展道路的需要。首先從民族上關(guān)系上來看，多元一體的管理模式就包含了要對眾多的民族及其各具特點的經(jīng)濟和文化進(jìn)行分別管理的原則；
從政治上看，由于經(jīng)濟文化發(fā)展的不平衡和差異，不同時期的“大一統(tǒng)”政府對于內(nèi)地與邊疆、漢族與少數(shù)民族是實行了不同的管理體制的；
在經(jīng)濟上，“大一統(tǒng)”政府的管理更顯示了多樣性和包容性的特點。比如，從所有制結(jié)構(gòu)看，官營經(jīng)濟、領(lǐng)主經(jīng)濟、地主經(jīng)濟、小農(nóng)經(jīng)濟、以及商品經(jīng)濟性質(zhì)的雇傭制、合伙制等并存發(fā)展；
從市場發(fā)育看，不僅早就具有全國通行的貨幣，而且土地、勞動力也都早已經(jīng)成為商品，可以自由流轉(zhuǎn)，全國性的大宗商品集散地、錢莊、票號，甚至期貨交易也已經(jīng)出現(xiàn)。從文化上看，盡管主流文化是“格物致直、修身、其家、治國平天下”的儒家思想，但是多民族、多宗教和各地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間差異很大的民間文化也是色彩紛呈的。而且值得提出的是，這些“多元”的前提，正是維護而不是損害國家的統(tǒng)一、民族的團結(jié)和社會的安定的，越過了這個界限，就是違反了“大一統(tǒng)”制度的正式規(guī)則，這時多元一體管理模式中的“一體”化原則就會發(fā)揮作用，對其進(jìn)行壓制。

“大一統(tǒng)”制度中的正式規(guī)則的運行機制，可以歸納為“多元一體”的政府管理模式。這種管理模式，不但為我國在解決香港和澳門問題中的一國兩制原則提供了可貴的歷史根據(jù)，也將為我國最終解決臺灣問題，實現(xiàn)祖國的統(tǒng)一，以及正確處理地方與中央的關(guān)系等問題，提供重要的歷史經(jīng)驗。當(dāng)然，我們要看到，斗轉(zhuǎn)星移，不僅今天的中國已經(jīng)完全不同于1840年以前的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明社會，而且世界也發(fā)生了巨大變化。我們今天總結(jié)中華民族歷史上的成功經(jīng)驗，不是要照搬歷史，更不能像清王朝晚期那樣“泥古不化”。我們要強調(diào)的只是，研究現(xiàn)在的中國是如何從古代走過來的，(點擊此處閱讀下一頁)古代政府的管理經(jīng)驗是如何在中國這塊土地上曾經(jīng)發(fā)揮作用的，可望給我們提供很好的啟示。

　　三、強大政府對經(jīng)濟發(fā)展的雙重影響

　　著名經(jīng)濟史學(xué)家諾思曾經(jīng)說：“理解制度結(jié)構(gòu)的兩個主要基石是國家理論和產(chǎn)權(quán)理論�！逼淅碛墒恰皣�家要對造成經(jīng)濟增長、停滯和衰退的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的效率負(fù)責(zé)�！盵3]

　　中國曾經(jīng)是一個具有高度發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)文明的大國，在發(fā)達(dá)的地主制和小商品經(jīng)濟基礎(chǔ)上，建立了悠久的中央集權(quán)官僚體制。這種歷史傳統(tǒng)在1840年以后，因民族危機而產(chǎn)生的對強大政府的強烈需求（維護國家獨立和安全、社會安定），使得政府在現(xiàn)代化中再次扮演了主導(dǎo)性角色。近代以來的中國政府，往往將以往“大一統(tǒng)”制度的某些部分，以新的形式、在新的條件和基礎(chǔ)上重現(xiàn)。怎樣認(rèn)識近代中國政府在中國經(jīng)濟和社會發(fā)展中的地位和作用，它們怎樣對新的“大一統(tǒng)”制度和政府職能進(jìn)行了合乎社會發(fā)展趨勢的改革，哪怕由于各種原因這種改革失敗了，或效果不佳，這些都需要我們從歷史的角度，去尋找可資借鑒的東西。

　　1840年以前的中國，是一個建立在農(nóng)業(yè)文明高度發(fā)達(dá)基礎(chǔ)上的封建社會。與尼羅何流域、兩河流域、印度、愛琴海周圍的農(nóng)業(yè)文明發(fā)祥地相比，中國的農(nóng)業(yè)文明不僅歷史同樣悠久，而且持續(xù)發(fā)展和保持了繁榮。在此基礎(chǔ)上，國家形態(tài)和政府管理效能也表現(xiàn)出較高級的形態(tài)。從秦滅六國、廢分封、設(shè)郡縣后，中國社會的政治體制和經(jīng)驗，經(jīng)過兩千余年的發(fā)展，到清代已經(jīng)相當(dāng)完備。與以上的經(jīng)濟發(fā)展水平和政治體制相適應(yīng)的是，形成了大一統(tǒng)的主流政治觀念。其主要內(nèi)容為：第一，以農(nóng)為本；
第二，國家和社會置于個人和家庭之上，家庭和個人的榮辱依賴于國家的興衰；
第三，追求“有序”和“和諧”，表現(xiàn)為強調(diào)社會和家庭秩序的“三綱五�！�，及強調(diào)人與自然和自然規(guī)律保持和諧，主張“天人合一”、“天行有�！�、“順天知命”等等。

　　在上述基礎(chǔ)上建立的大一統(tǒng)政治制度，在1840年以后，同時受到兩個沖擊；
一是西方資本主義工業(yè)文明的沖擊，二是西方列強（包括日本）的侵略，而后者所帶來的亡國滅種危后者常常成為矛盾的主要方面。加上中國由于農(nóng)業(yè)文明高度發(fā)達(dá)而導(dǎo)致的社會結(jié)構(gòu)的“超穩(wěn)定”性（包括政府的強大有力）和大國特點，這種情況在早期強化了中國政府對西方資本主義政治、文化的入侵和替代，保持了強大的排斥力。這種排斥主要來自于建立在農(nóng)業(yè)文明基礎(chǔ)上的政府和統(tǒng)治階級觀念（任何上層建筑都必然要維護其賴以生存的經(jīng)濟基礎(chǔ)）。因此，1840年以后，清政府在西方“船堅炮利”的教訓(xùn)下被迫推行工業(yè)化的時候，政府的主導(dǎo)目標(biāo)卻是“中學(xué)為體，西學(xué)為用”。這種將工業(yè)化與民主化、市場化分開的觀念和目標(biāo)，并沒有隨著清王朝的覆滅而消失，在20世紀(jì)的四分之三時間里，由于帝國主義侵略和國家統(tǒng)一安全因素的影響，它一直或多或少地延續(xù)到1978年改革開放以前。

　　1978年以來，隨著改革開放的深入和市場化的迅速推進(jìn)，中國的經(jīng)濟基礎(chǔ)和運行機制都發(fā)生了根本性的變化。政府的職能也從計劃經(jīng)濟下的“全能型”向市場經(jīng)濟下的“效能型”轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變，除了受執(zhí)政黨認(rèn)識水平的制約外，實際上還受到經(jīng)濟發(fā)展水平（人均GDP ）、經(jīng)濟發(fā)展不平衡程度（城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、產(chǎn)業(yè)之間）、國有經(jīng)濟地位、對外開放程度四大因素制約。例如對國有企業(yè)的改革，最好的辦法是降低國有經(jīng)濟的比重和退出競爭性行業(yè)，但是這只能逐步地進(jìn)行，如果像俄羅斯和東歐那樣迅速的“私有化”，在中國的政治條件下，在人口和資源矛盾相當(dāng)尖銳的條件下，恐怕首先是各級官員利用權(quán)力和知識信息優(yōu)勢，形成“權(quán)貴私有化”，結(jié)果是“官僚資本”壟斷和政治極端腐敗，從而導(dǎo)致社會動亂。因此，不要期望中國政府職能的轉(zhuǎn)變能夠通過一、兩次大的政府機構(gòu)改革就能夠完成，這將是一個長期的演化過程。

　　如何有效發(fā)揮政府干預(yù)經(jīng)濟的正面作用和消解其負(fù)面影響，還有一個非常重要的問題，就是實現(xiàn)對各級政府公務(wù)人員的有效監(jiān)管，杜絕腐敗。從近代以來的官吏腐敗和尋租行為看，其方式主要有以下三種：一是貪污，化公為私，中飽私囊，即國有資產(chǎn)的流失，如清政府和國民黨時期的許多“官僚資本”；
二是搜刮盤剝，即巧立名目加重人民負(fù)擔(dān)或利用權(quán)力勒索，如清政府時期的“報效”；
三是尋租，即用權(quán)力交換金錢，如國民黨政府時期的官吏在企業(yè)中拿“乾薪”、“乾股”；
四是利用權(quán)力為自己的經(jīng)營提供優(yōu)惠、便利或壓制競爭對手，如清政府時期張之洞、盛宣懷等在自己開辦某企業(yè)時即利用權(quán)力不許其他人在當(dāng)?shù)亻_辦同類企業(yè)與其爭利。上述行為對于政府主導(dǎo)型的工業(yè)化來說，其阻礙作用主要表現(xiàn)在三個方面：第一，導(dǎo)致國營企業(yè)經(jīng)營管理不善和國有資產(chǎn)流失，使國營企業(yè)失去應(yīng)有作用；
第二，壓制了民營經(jīng)濟的發(fā)展，尋租行為導(dǎo)致了不公平競爭、擾亂了市場和扭曲了政府對經(jīng)濟的干預(yù)行為；
第三，加速了政治腐敗。官吏的腐敗導(dǎo)致前兩種結(jié)果，而前兩種結(jié)果又反過來助長了官吏的腐敗。因為既然權(quán)力可以尋租，可以換來個人收益，于是官吏就會用手中的權(quán)力去制造新的尋租機會和獲利源泉。另外，這種腐敗具有很強的傳染力和示范效應(yīng)，會吸引新官吏和更多的官吏去這樣做。國民黨政府在抗戰(zhàn)勝利后對淪陷區(qū)的接收加速了官吏的腐敗，即證明了這一點。這些歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)，很值得我們今天認(rèn)真吸取。

　　對于未來中國政府職能的演變，我有以下幾點想法：一是在分析評價過去的“全能型政府”時，應(yīng)該剝離其政治、社會整合、國防等作用與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，不能簡單混在一起評價；
二是政府“強大”與“放權(quán)”的關(guān)系：強政府并不意味著政府一定要擁有強大的國營經(jīng)濟和直接控制許多經(jīng)濟部門；
三是中國的改革實際上是在經(jīng)濟運行中市場機制逐漸替換政府直接管理，政府經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變始終是決定中國經(jīng)濟體制改革的關(guān)鍵因素，過去如此，將來也是如此。四是政府經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變并不意味著政府管的事情越來越少，而是“有所為，有所不為”。與經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家相比，從財政支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重來看，目前中國政府規(guī)模還是很小的，經(jīng)合組織的國家財政支出一般都占GDP 的50%左右，而中國財政支出（不包括預(yù)算外）占GDP 的比重，90年代以來始終不到20%，當(dāng)然這是由經(jīng)濟發(fā)展水平所決定的，同時也說明隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，還有許多事情需要政府來做。[4]

　　四、國有經(jīng)濟的歷史傳承

　�。ㄒ唬�1840年以前官營經(jīng)濟的歷史傳統(tǒng)

　　鴉片戰(zhàn)爭以前，中國是一個建立在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)高度發(fā)達(dá)基礎(chǔ)上的封建社會。最近10年研究的進(jìn)展，說明中國在1840年以前的農(nóng)業(yè)可以說是接近傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的頂點（這里所說的“傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)”，是指現(xiàn)代工業(yè)及科學(xué)技術(shù)產(chǎn)生和影響農(nóng)業(yè)之前的憑畜力、經(jīng)驗和天然肥料耕作的農(nóng)業(yè)），由于它的生產(chǎn)水平已經(jīng)能夠養(yǎng)活眾多的人口，而在耕地資源難以增加的條件下，就部分人來說，可以通過增加占有和轉(zhuǎn)讓耕地的使用費來增加收入，但是從總體上說，眾多人口提高生活水平的要求和欲望，就不得不通過提高單位面積產(chǎn)量和兼業(yè)來實現(xiàn)。幾乎可以說，從唐中期以來，由于土地資源的稀缺程度高于人力資源的稀缺程度，人們對耕地的占有欲望就超過了對勞動力占有的欲望，這恐怕是中國封建社會的農(nóng)村經(jīng)濟不同于歐洲封建莊園和農(nóng)奴制的根本原因。由于土地資源稀缺程度遠(yuǎn)高于勞動力，而農(nóng)業(yè)又是社會的主要產(chǎn)業(yè)（商業(yè)、手工業(yè)的發(fā)展繁榮是建立在農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)上的，并且吸納人口有限），因此土地的使用費（即租金）就較高，這不僅使得大土地占有者出租土地比自己直接經(jīng)營更合算，佃農(nóng)不得不接受較高的租金，從而只能靠盡量增加耕地產(chǎn)出和從事家庭副業(yè)以維持和爭取改善生活；
而且對貧農(nóng)和自耕農(nóng)來說，由于增加耕地的可能性很小，隨著家庭人口的增加，即使要保持生活水平不變，也不得不靠增加耕地單位面積產(chǎn)量和發(fā)展家庭副業(yè)來解決。這里還不包括隨著經(jīng)濟發(fā)展國家稅賦不斷加重的壓力。因此，以雇農(nóng)、貧農(nóng)、自耕農(nóng)為主體的小規(guī)模的家庭經(jīng)營就成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織的主要形式，而耕地單位面積上的高投入和高產(chǎn)出，則成為明清以來中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的特點，并由此創(chuàng)造出高度發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)文明，即以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的流通交換制度和規(guī)模政治制度以及中央政府的有效控制范圍、文化等等。

　　大量農(nóng)業(yè)剩余的存在，為手工業(yè)和商業(yè)的發(fā)展提供了基礎(chǔ)，社會分工的擴大和商品經(jīng)濟的發(fā)展既促進(jìn)了地主制經(jīng)濟的發(fā)展和繁榮，但是它的進(jìn)一步發(fā)展又是對自然經(jīng)濟的否定，它的過度發(fā)展必然會危及租佃制地主經(jīng)濟的基礎(chǔ)，動搖中央集權(quán)封建國家的根本。正如馬克思所說：“商業(yè)對各種已有的、以不同形式主要生產(chǎn)使用價值的生產(chǎn)組織，都或多或少地起著解體的作用�！盵5]由于商品經(jīng)濟的發(fā)展是社會生產(chǎn)力的體現(xiàn)，這種經(jīng)濟力量不是封建國家政權(quán)可以任意抑制其發(fā)展的，所謂“今法律賤商人，商人已富貴矣；
尊農(nóng)夫，農(nóng)夫已貧賤矣！”[6]便是生動的寫照。因此，封建國家政權(quán)除了通過賦稅、政治歧視等手段外，還試圖通過官營、專賣等手段，將商品經(jīng)濟限制在一定的范圍內(nèi)。正是在自然經(jīng)濟和商品經(jīng)濟的這一矛盾運動中，官營工商業(yè)得到了充分發(fā)展。官營工商業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展，一是為了增加財政收入，擴大集權(quán)國家的經(jīng)濟力量，二是抑制商品經(jīng)濟的發(fā)展，鞏固以農(nóng)業(yè)為主的地主制經(jīng)濟，而后者可能更重要。正如《鹽鐵論》所說的“令意總一鹽鐵，非獨為利入也，將以建本抑末，離朋黨、禁淫侈、絕兼并之路也�！盵7]由此可見，在中國封建社會，國家的“重農(nóng)抑商”、“強本抑末”政策，在執(zhí)行過程中是有區(qū)別的，它抑制的只是私營工商業(yè)，而官營工商業(yè)的發(fā)展則是完全符合地主階級的總體利益和根本利益的。

　　在以資本主義為代表的工業(yè)文明影響和進(jìn)入中國之前，中國的社會經(jīng)濟基本上是呈現(xiàn)出一種周期性的恢復(fù)、發(fā)展和繁榮、停滯、衰退然后再進(jìn)入恢復(fù)階段這樣一個螺旋式的發(fā)展。這種周期性的發(fā)展在政治上的表現(xiàn)，就是朝代的更替，即一個朝代所經(jīng)歷的建立和鞏固階段、發(fā)展和昌盛階段、政治腐敗和社會矛盾激化階段、大規(guī)模戰(zhàn)爭和改朝換代階段。在這種經(jīng)濟和政治發(fā)展的周期中，除了因政府的過度壓迫和剝削政策導(dǎo)致覆亡（如秦、隋、元）和民族融合引起的振蕩（如南北朝、五代十國）外，經(jīng)濟和政治的興衰的深層原因是土地占有關(guān)系的變化，即土地由自耕農(nóng)為主的分散占有逐步向官僚和地主手中集中，這種土地的逐步集中，一方面造成官僚和地主的奢侈腐敗，另一方面則使農(nóng)民難以維持簡單再生產(chǎn)，直至土地集中所引發(fā)的上述現(xiàn)象導(dǎo)致農(nóng)民起義。鴉片戰(zhàn)爭以后，隨著外國資本主義侵略的加深和政府及民間引進(jìn)采用資本主義生產(chǎn)方式，中國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)逐漸由過去單一的地主占統(tǒng)治地位變成地主經(jīng)濟、外國在華經(jīng)濟、官僚資本占統(tǒng)治地位，由封建經(jīng)濟演變成半殖民地、半封建經(jīng)濟。而這種經(jīng)濟形態(tài)又阻礙了中國的現(xiàn)代化。

　　（二）1840-1978年政府的國有企業(yè)政策與工業(yè)化的關(guān)系。

　　由政府舉辦現(xiàn)代企業(yè)來推進(jìn)工業(yè)化是中國近代以來工業(yè)化的特點之一。因此，政府與國有企業(yè)的關(guān)系，國有企業(yè)的比重、地位和作用遂成為影響中國工業(yè)化進(jìn)程的重要因素。由中國近代以來政府大量興辦企業(yè)來推進(jìn)工業(yè)化的歷史，大致可分為三個階段，一是以“洋務(wù)運動”為代表的清政府統(tǒng)治時期；
二是以“節(jié)制資本”為代表的國民黨統(tǒng)治時期；
三是以“社會主義改造”為代表的中華人民共和國時期。在這三個不同的歷史時期，盡管國內(nèi)外的環(huán)境不同，所處的工業(yè)化階段不同、政府的性質(zhì)和效率不同，但是在上述問題上卻具有不少共同點。

在清政府統(tǒng)治時期，由于工業(yè)化是從軍事工業(yè)和與此相關(guān)的采礦交通開始的，“官辦”企業(yè)表現(xiàn)為非常典型的“政企不分”，由各級官僚所把持。1912年中華民國建立以后，在1927年國民黨名義上統(tǒng)一中國以前的15年間，由于軍閥混戰(zhàn)和各級政府走馬燈般地更換，國有企業(yè)基本上把持在得勢的軍閥和官僚手中，沒有形成相對穩(wěn)定的政府政策和管理制度。南京國民黨政府建立以后，在理論上奉行孫中山的“節(jié)制資本”政策，利用戰(zhàn)時經(jīng)濟政策和接收敵產(chǎn)，(點擊此處閱讀下一頁)使國有企業(yè)無論在數(shù)量上還是地位方面，增長都非�？�。1937年以前基本上控制了金融業(yè)，抗戰(zhàn)勝利后又基本上控制了國統(tǒng)區(qū)的重工業(yè)和交通郵電，并在輕紡工業(yè)中占有相當(dāng)大的比重。

　　1949年隨著國民黨退出大陸，中國共產(chǎn)黨建立了中華人民共和國。在建國頭三年，盡管實行新民主主義經(jīng)濟政策，但國營經(jīng)濟通過沒收“官僚資本”和敵產(chǎn)，控制了國民經(jīng)濟命脈，在國民經(jīng)濟中卻處于領(lǐng)導(dǎo)地位，并得到優(yōu)先發(fā)展。1953年以后，大陸開始向蘇聯(lián)模式的社會主義過渡，到1956年底，在城市以“公私合營”的方式基本上將私營工商業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)閲鵂I企業(yè)。到1978年，僅國營工業(yè)企業(yè)在大陸的工業(yè)總產(chǎn)值中所占比重就達(dá)到79%.不僅如此，在國營企業(yè)之外，也不存在與國營企業(yè)競爭的經(jīng)濟成分，龐大的農(nóng)村經(jīng)濟由于“政社合一”而處于政府的嚴(yán)密控制之下，城市中的“集體所有制”企業(yè)，實際上也在政府的嚴(yán)密控制之下，被稱為“二國營”。在1949年底至1978年的29年里，國營企業(yè)承擔(dān)了大陸工業(yè)化的主要任務(wù)。

　　比較清政府、國民黨政府和1978年以前的中華人民共和國政府，就會發(fā)現(xiàn)其國有企業(yè)具有以下共同特點：（1）國有企業(yè)控制了有關(guān)國計民生的重要行業(yè)。（2）政企不分。嚴(yán)重時企業(yè)甚至控制在有關(guān)官僚的個人手中。（3）國有企業(yè)在現(xiàn)代經(jīng)濟中所占比重很大，普遍進(jìn)入競爭性行業(yè)，并得到政府的優(yōu)惠。

　　由政府來推進(jìn)工業(yè)化，而由國營企業(yè)來貫徹政府的工業(yè)化意圖，一般來說，在工業(yè)化初期固然資源動員力量大的優(yōu)點，使工業(yè)化呈現(xiàn)出起步快的特點。但是與此同時，國營企業(yè)又增強了政府調(diào)控國民經(jīng)濟的力量，增加了政府的財政收入。而后者對于一個王朝或?qū)Ｖ普�府來說，無疑是其鞏固統(tǒng)治的重要資源。政府過度“包辦”工業(yè)化、大量建立國有企業(yè)（即更多地從政治利益而不是社會經(jīng)濟效益出發(fā)），在吏治其較好的情況下，其結(jié)果僅是壓制甚至窒息了私營企業(yè)，使工業(yè)化只能在有限的范圍內(nèi)進(jìn)行，失去了迅速擴展的活力；
而在吏治腐敗的情況下，其結(jié)果就不僅僅如上所述，國有企業(yè)還成為官吏們侵吞人民財富、維持其腐敗統(tǒng)治的力量。

　�。ㄈ�）1978年以后政府對國有企業(yè)的改革。

　　1978年12月中共“三中全會”標(biāo)志著中國大陸進(jìn)入改革開放新時期。在此后的23年里，政府與國有企業(yè)的關(guān)系，大致經(jīng)歷了兩個階段，即1978—1992年的以“放權(quán)讓利”為特征的改善管理階段（簡政放權(quán)、利改稅、生產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制、承包經(jīng)營）；
1993—2005年的以建立現(xiàn)代企業(yè)制度和“抓大放小”為特征的收縮國有企業(yè)陣地階段。

　　早在1978年10月，四川省就在6個國營企業(yè)進(jìn)行擴大企業(yè)自主權(quán)的試點，到1979年初，試點企業(yè)擴展到100個。1979年5月，國家有關(guān)部門在京津滬三市選擇首都鋼鐵公司等8個大型企業(yè)進(jìn)行試點，在利潤分配、生產(chǎn)計劃、產(chǎn)品銷售等方面給予這些企業(yè)部分權(quán)力。7月份，國務(wù)院在總結(jié)試點經(jīng)驗后，下達(dá)了以擴大國營企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)為核心的5個文件，要求各地、各部門選擇少數(shù)企業(yè)進(jìn)行試點。根據(jù)國務(wù)院文件，全國共有1590個工業(yè)企業(yè)成為試點企業(yè)。上述試點，主要擴大了國營企業(yè)以下五個方面的權(quán)限：一是生產(chǎn)計劃權(quán)；
二是產(chǎn)品購銷權(quán)；
三是勞動人事權(quán)；
四是資金使用權(quán)；
五是外匯分成權(quán)。與此同時，國營商業(yè)企業(yè)也開始擴大經(jīng)營自主權(quán)的試點。1981年，在實現(xiàn)財政平衡成為經(jīng)濟工作重心后，為改變擴大企業(yè)自主權(quán)過程中出現(xiàn)的負(fù)盈不負(fù)虧、利潤留成大部分轉(zhuǎn)為消費資金的狀況，擴大企業(yè)自主權(quán)演變?yōu)榻�立企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制。到1982年底，全國已有80%以上的預(yù)算內(nèi)國營工業(yè)企業(yè)、30%的國營商業(yè)企業(yè)實行了不同形式的經(jīng)濟責(zé)任制。經(jīng)濟責(zé)任制對改變職工吃企業(yè)大鍋飯、企業(yè)吃國家大鍋飯的狀況，調(diào)動職工和企業(yè)的積極性起到了一定作用。

　　1992年初鄧小平在視察深圳、珠海經(jīng)濟特區(qū)時對社會主義的描述以及對市場經(jīng)濟的解釋，對于結(jié)束1989年以來黨和政府在計劃與市場關(guān)系上的含混認(rèn)識，重新確立改革開放理論起到了催化劑的作用。同年9月召開的中共“十三大”，根據(jù)改革開放以來的理論探索和實踐，將中國特色社會主義理論發(fā)展到一個新的高度，使中國大陸的經(jīng)濟體制改革有了明確的目標(biāo)，即建立社會主義市場經(jīng)濟體制�！笆�三大”以后，經(jīng)濟體制改革進(jìn)一步深入，改革在全面推進(jìn)的基礎(chǔ)上，重點由過去的增量改革、產(chǎn)品市場改革為主，轉(zhuǎn)向以存量改革、要素市場改革為主（即資金市場和勞動力市場），建立現(xiàn)代企業(yè)制度、建立資金市場和勞動力市場、轉(zhuǎn)變政府職能，成為1992年以后改革的三件主要工作。

　　1993年11月，中共中央經(jīng)過一年的醞釀，在十四屆三中全會上通過了一個關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制的具體設(shè)想，即《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》�！稕Q定》指出：社會主義市場經(jīng)濟體制是同社會主義基本制度結(jié)合在一起的。建立社會主義市場經(jīng)濟體制，就是要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。為實現(xiàn)這個目標(biāo)，今后應(yīng)完成以下主要任務(wù)：（1）轉(zhuǎn)換國有企業(yè)經(jīng)營機制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度；
（2）培育和發(fā)展市場體系；
（3）轉(zhuǎn)變政府管理經(jīng)濟的職能，建立以間接手段為主的完善的宏觀調(diào)控體系；
（4）建立以按勞分配為主體，效率優(yōu)先、兼顧公平的收入分配制度；
（5）建立多層次的社會保障制度，以促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定�！稕Q定》計劃到本世紀(jì)末，初步建立起社會主義市場經(jīng)濟體制。

　　國有企業(yè)的改革，是經(jīng)濟體制改革中問題最多、難度最大的改革。由于國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中處于重要地位和牽涉的問題多，所以雖然從1978年以來即開展國有企業(yè)的改革，但是經(jīng)過十幾年的改革，到1992年，改革不僅進(jìn)展不大，而且因其經(jīng)營管理機制轉(zhuǎn)變滯后和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體制緩慢，國有企業(yè)的狀況更加嚴(yán)峻，政企不分、職責(zé)不明、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、歷史包袱沉重困擾著國有企業(yè)，具體表現(xiàn)就是人浮于事、虧損嚴(yán)重、三角債難以清理。到1992年前后，在其它改革不斷進(jìn)展，國有企業(yè)改革的滯后和問題的急迫，已經(jīng)不能拖延。因此從1992年起，中共中央和政府決定對國有企業(yè)進(jìn)行徹底的改革，其主要內(nèi)容為：（1）轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。即將國有企業(yè)改造成為“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)，采取的主要辦法，就是在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同情況，采取獨資、控股、參股的有限責(zé)任公司或上市的股份制企業(yè)等多種現(xiàn)代企業(yè)形式。（2）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實行資產(chǎn)重組，采用合資、兼并、拍賣、租賃、破產(chǎn)等多種方式，改造和淘汰那些效益低、虧損大、無前途的企業(yè)，達(dá)到優(yōu)化國有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和提高國有企業(yè)效益的目的。但是由于建立現(xiàn)代企業(yè)制度必須與政府經(jīng)濟管理職能的轉(zhuǎn)變同步，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必須與社會保障制度的建設(shè)同步。因此到1995年底，國有企業(yè)的上述改革仍然處于試點和局部推進(jìn)的階段。

　　應(yīng)該說，經(jīng)過近20年的摸索與實踐，中國政府對國有企業(yè)所存在問題的“生理機能”和“致病原因”已基本弄清，國有企業(yè)改革的思路已經(jīng)明確；
同時，近25年來非國有經(jīng)濟的快速發(fā)展以及整個國民經(jīng)濟的發(fā)展水平，也為國有企業(yè)職工下崗分流、進(jìn)行脫胎換骨的改組、改造創(chuàng)造了重要條件。1999年9月，中共十五屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，提出了國有企業(yè)“有進(jìn)有退”、“有所為有所不為”思想，從理論上和政策上進(jìn)一步明確了“抓大放小”改革思路，著手對國有企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略性改組。

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　　[1]參見楊松華：《大一統(tǒng)制度與中國興衰》，北京出版社，2004.

　　[2]請參見嚴(yán)仲平主編：《中國近代經(jīng)濟史（1840－1894）》，人民出版社1989年版；
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　　[3]諾思：《經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷》第17頁、24頁，上海三聯(lián)書店，1994.

　　[4]參見鄒東濤、席濤：《制度變遷中的中國政府管理經(jīng)濟職能的分析》，《管理世界》2001年第5期。

　　[5]馬克思：《資本論》第3卷，第371頁，人民出版社，1975.

　　[6]班固：《漢書。食貨志》，第133頁，中華書局，1962.

　　[7]桓寬：《鹽鐵論》，第13頁，上海人民出版社，1974.

　　作者：中國社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所研究員；
北京100836

　　來源：《河北學(xué)刊》2006年第3期

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