「內(nèi)容提要」社區(qū)科層，在我國主要體現(xiàn)為嵌入社區(qū)組織結構中的政府行政組織形式。這種組織形式在社區(qū)層面將政府的權利、職責、信息等資源以傳統(tǒng)的科層形式，進行條塊分布。形成了在利益、資源、信息等方面相對封閉的科層\"孤島\"現(xiàn)象。深刻認識普遍存在于社區(qū)科層中的\"孤島\"現(xiàn)象及其形成機理，準確把握社區(qū)科層的反功能特征，對于政府在新形勢下提高與多元利益主體互動的意識、增強駕馭能力、改善行政管理效能將是至關重要的。關于反功能的緩解機制，除了制度層面的考慮以外，有必要從增強政府開放、共享、協(xié)同、合作能力等行動層面作出更大的努力。

　　「關鍵詞」社區(qū)科層/\"孤島\"現(xiàn)象/反功能/協(xié)同能力建設

　　社區(qū)作為社會的縮影，它的發(fā)展狀況是評價一個社會的文明程度和生活質量的基本尺度，是\"社會\"在空間分布形態(tài)上顯現(xiàn)的一個個有限的和最基本的地域范疇。\"社區(qū)\"作為最基礎層面的社會單元，以其豐富的人文內(nèi)涵，以具體、形象、直觀的特點表現(xiàn)出社會生活的形式和規(guī)律。社區(qū)科層，在我國主要體現(xiàn)為嵌入社區(qū)組織結構中的政府行政組織形式。這種組織形式在社區(qū)層面將政府的權利、職責、信息等資源以傳統(tǒng)的科層形式，進行條塊分布。

　　我國社區(qū)建設是在政社分開、政企分開、政事分開的過程中不斷形成的。從自下而上的角度看，由于原來傳統(tǒng)組織的不斷解體與重組，尤其當\"單位人\"轉變?yōu)閈"社會人\"后，必然在社區(qū)層面重建新的社會聯(lián)系和組織形式，因此，各種各類機構正在不斷發(fā)育出來；
另外，從自上而下的角度看，隨著我國經(jīng)濟體制改革的深化，政府事權、財權不斷層層下放，行政管理重心一次次下移。為了進一步實現(xiàn)有效管理，政府不得不賦予基層更多的管理權限，以實現(xiàn)對社會的直接管理和控制；
于是，在這自上而下與自下而上兩種力量的強勁交匯與轉換之中，政府行政組織結構的神經(jīng)\"末梢\"——街鎮(zhèn)，與社會治理結構的\"草根\"萌芽——社區(qū)組織形成了一種新的社會生態(tài)環(huán)境。正是由于這種轉換，政府管理體制改革的不確定性，整個社會組織、多元利益主體之間處于重新發(fā)育和相互博弈的糾結狀態(tài)之中，各種組織力量尚未形成共同遵守的運行規(guī)則與秩序。其中，社區(qū)科層即地方政府行政組織在政權建設的基層，由權力、利益、資源、信息等所導致的部門、條塊分割的矛盾尤為突出。\"孤島現(xiàn)象\"普遍存在。近年來，城市管理者們曾經(jīng)為此作出過多次努力。比如，人們期望通過政府內(nèi)部條塊之間不斷地放權、分權來提高效率；
期望新的立法能精確地規(guī)定各部門的職責來減少扯皮；
期望政企、政社分離通過市場規(guī)則或發(fā)育社會來制衡這種現(xiàn)象……應該看到，這些努力在局部，在特定環(huán)境里是有效果的。但是，隨著時間的延續(xù)和矛盾的延伸，我們都不難發(fā)現(xiàn)一個事實：目標設計與客觀結果往往是背離的，人們的社會實踐逐漸走向了初衷的反面。也就是說，社區(qū)科層在對現(xiàn)實作出一定反應的同時也表現(xiàn)出了一些反功能的社會特征，致使科層失靈，扯皮屢禁不止，\"孤島\"層出不窮。因此，深刻認識普遍存在于社區(qū)科層中的\"孤島\"現(xiàn)象及其形成機理，準確把握社區(qū)科層的反功能特征，對于政府在新形勢下提高與多元利益主體互動的意識、增強駕馭能力、改善行政管理效能將是至關重要的。

　　一、社區(qū)科層結構中的\"孤島\"現(xiàn)象

　　\"孤島\"的原初意義是一個地理概念，指與大陸隔離，但非完全隔絕的一塊相對完整的地理單元。\"孤島\"的引申意義是指整體與部分之間、部分與部分之間存在某種剛性約束而造成的特殊狀態(tài)。自我相對的封閉性是指孤島自身難以交流、共享的狀態(tài)特征。我們可以在人類社會生活的各個層面發(fā)現(xiàn)各種各樣的\"孤島現(xiàn)象\"：比如，經(jīng)濟孤島、功能孤島、信息孤島、資源孤島、生態(tài)孤島、應用孤島、智能孤島、空間孤島、制度孤島、政策孤島、文化孤島、心理孤島等。這種由地理上的\"孤島\"概念所引申出來的各種現(xiàn)象，表明了在社會生活的各個層面，確實存在一種超于個人之上、并具有集體性、強制性和客觀性的很普遍的孤島現(xiàn)象。它既存在于以往的社會歷史現(xiàn)象中，也是目前所普遍存在的一種社會現(xiàn)象。本研究所稱\"孤島\"現(xiàn)象是研究者對組織間尤其是政府基層組織間在信息、資源不能滿足及時交流、充分整合、高效利用時的一種狀態(tài)的形象化稱謂。近年來，普遍存在于基層政府組織間由于職能分工和制度剛性等因素，導致權力空間與公共服務在能力延伸和相互配置等方面產(chǎn)生的\"信息孤島\"、\"資源孤島\"現(xiàn)象，對政府的行政效率構成了越來越嚴重的威脅，引起了方方面面的關注。自20世紀80年代末以來，上海的各級政府與政策、制度設計者就已經(jīng)意識到\"孤島\"現(xiàn)象對基層社會管理的不利影響，并在近20年的時間里出臺了大量的相關制度設計，進行了一系列的城市管理體制改革與機構調整。然而，并沒有明確的跡象顯示，\"孤島\"現(xiàn)象因此而緩解或消弭了。這里引申出的一個問題是：\"孤島\"現(xiàn)象背后的機理是什么？城市管理體制改革與制度設計所遵循的思維是否具備了克制或緩解這種機理的可能性？在我們開始走近\"孤島\"現(xiàn)象之前，首先要明確：各種資源與信息的\"孤島\"現(xiàn)象是在什么背景下生成的？按照研究者與實地工作人員的一般認識，\"孤島\"現(xiàn)象指的是不同政府組織之間資源與信息無法優(yōu)化整合的狀態(tài)�？梢�，\"孤島\"現(xiàn)象涉及的是多個政府組織之間的條塊合作關系。由此引發(fā)的一個話題是，不同政府組織在什么樣的情況下會展開條塊互動？這種互動具有什么特征？深刻地認識這兩個問題，對于了解\"孤島\"現(xiàn)象的分布狀況、生成機制都有著重要的幫助。

　　1.社區(qū)科層的條塊結構

　　世界上絕大多數(shù)國家的行政組織結構都是由橫向權力層次與縱向職能部門之間的相互交織共同構成的。橫向的權力層次構成了行政層級，即通常所謂的\"塊塊\"，縱向職能部門構成了行政部門，即通常所謂的\"條條\".一般來說，行政層級與行政部門的條塊結合，是一個國家地方政府管理的主要特征。\"條條\"管理所強調的是政令的上下一致和暢通，\"塊塊\"管理所強調的是一級政府的獨立與完整，以及內(nèi)部各部門相互之間的協(xié)調與配合。\"條\"\"塊\"機構職能的配置與管理，以及\"條\"與\"塊\"之間的相互關系，構成了一個國家地方政府條塊結構的主要內(nèi)容。①在我國地方政府的組織結構中，由縱向的權力關系與橫向的職能分工共同構成的條塊關系結構中，主要存在三種組織形態(tài)：

　　①條與條關系。如果從行政機構的隸屬關系來看，簡單地說，\"條\"就是指自上而下實行垂直領導的機構。由于這些部門職能的集中性、不可分割性、不同程度的延伸性，從而使其行政隸屬關系以及人、財、物均由上級業(yè)務主管部門負責，不列入地方政府工作部門序列。\"條\"關系實際上是上層高度集權的表現(xiàn)。在這種體制下，權力高度集中于上層，地方?jīng)]有或只有很少的自主權，形成層層對上負責的效應。條條關系是指同級政府中不同職能部門之間的關系。

　　②條與塊關系。是指由當?shù)卣�府與上一級對口組織雙重領導、共同管理的當?shù)卣�府組織與上一級組織的關系。這種關系又可分為三種：一種是以條為主；
一種是以塊為主；
還有一種是條塊作用大致相同。在我國傳統(tǒng)的農(nóng)村基層政權中，往往是條弱塊強；
在我國大城市的基層政權中，往往表現(xiàn)為條強塊弱。理想的條塊關系當然是條塊之間能夠互相適應與協(xié)調。

　　③塊與塊關系。即基層政府及其派出機構與上級地方政府之間的關系。就是說本地政府有關機構的人、財、物權全部由本地政府全面管理和領導，上一級政府對這些機構組織行使指導職責。

　　通過條與條、條與塊、塊與塊關系，當?shù)卣�府組織與上一級政府組織形成了領導、協(xié)作、制約的縱向與橫向結合的網(wǎng)絡關系；
同時，經(jīng)常性的干部調動也多是在這些組織機構范圍內(nèi)，干部之間為協(xié)調工作關系也需要相互拜訪，從而形成無形但卻是非常起作用的人際關系網(wǎng)絡，它往往成為有形的組織機構運行的潤滑劑，二者結合推動當代中國地方基層社會的運轉。

　　但是，正是這種條與條、條與塊、塊與塊的條塊關系結構，在政府日常的決策與執(zhí)行過程中產(chǎn)生了不少矛盾：如果條太強，權力過于集中，塊就沒有自主性，因而缺乏活力；
如果塊太強，一統(tǒng)天下，則權力太大，失去監(jiān)督，條線的工作任務很難貫徹。因此，如何在條與塊中尋找一個恰當?shù)慕Y合點，一直是基層政府及其派出機構需要把握和解決好的重點和難點。在傳統(tǒng)的基層政府及其派出機構的行政組織結構中，條塊結構的矛盾主要表現(xiàn)在三個方面：首先，由于條條關系與條塊關系在基層組織關系中占有很大比重，致使基層政府及其派出機構的許多工作受到牽制，使具有統(tǒng)一性的工作部署往往受到不同程度的影響；
其次，由于條塊體制將一個區(qū)域內(nèi)有序的經(jīng)濟活動分割開來，致使基層政府及其派出機構在實際運作中處于尷尬的境地：即目標與權限、責任與職能之間的分割使其難以策應全局；
再次，在實際操作中，條條組織與塊塊組織往往發(fā)生矛盾，而由此所導致的損失最終只能由國家承擔。由于各部門利益分配的問題，條塊之間的矛盾往往是很難徹底解決的。在市場經(jīng)濟條件下，這種利益矛盾是很突出的。在實踐中，矛盾的解決往往依賴于領導者個人素質、領導人之間的私人關系。②

　　以上海浦東新區(qū)為例，社區(qū)科層中的條塊關系是這樣被界定的：浦東新區(qū)人民政府成立于2000年8月，新區(qū)政府內(nèi)設發(fā)展計劃局、經(jīng)濟貿(mào)易局、建設局、環(huán)保局、勞動和社會保障局、社會發(fā)展局、財政局等若干個部、委、辦、局。這些部、委、辦、局依據(jù)法律、法規(guī)對區(qū)政府負責。與此同時，新區(qū)設立11個鎮(zhèn)人民政府和13個街道辦事處。新區(qū)日常社會事務的管理正是由這24個\"塊\"即鎮(zhèn)（街道辦事處）和若干個\"條\"即部、委、辦、局形成的復雜\"條\"、\"塊\"關系來共同承擔的。不同級別的\"條\"與\"塊\"在法律規(guī)定的職權內(nèi)運行時形成了以下關系：（1）各級人民政府與內(nèi)設的各職能部門之間形成\"內(nèi)部條塊關系\"；
（2）各級人民政府各內(nèi)設職能部門之間形成\"同級條條關系\"；
（3）上下級人民政府之間形成\"上下級塊塊關系\"；
（4）上級職能部門與下級人民政府之間形成\"外部條塊關系\"；
（5）上級職能部門與下級職能部門之間形成\"上下級條條關系\".按法律賦予的權力關系的強制程度來分，（1）、（3）屬于上下級領導與被領導的關系；
（5）屬于上下級指導與被指導關系；
（2）屬于分工、協(xié)同關系；
（4）屬于間接指導關系。這種政府科層的條塊結構從更廣義的角度當然也包括中央政府與各級地方政府之間的這五類條塊關系。即人們常說的\"條條塊塊\"問題。③

　　這些\"條\"和\"塊\"各自掌握著與自身職能相關的一些資源與信息渠道。\"條\"的資源大致由三部分構成：一是組織資源，指政府機關所擁有的組織網(wǎng)絡，它所轄的分支機構及相應人員。二是政策資源，政策資源在這里指的是特定行政機關依據(jù)政策而享有的管轄權力。三是物質資源，這些物質資源包括必要的資金、技術裝備以及場地等支撐基層行政機關運行的硬件設施。\"塊\"的資源來源也包括三個方面：技術化的與日常工作相關的業(yè)務信息、對社區(qū)內(nèi)資源部署和占有情況的總體了解以及對社區(qū)中不同體系的資源使用規(guī)則的了解程度�？偟膩碚f，社區(qū)行政機關往往被賦予了一定的與其職能相關的資源與信息。我們在這里提出的問題是：這些資源與信息足以令他們完成自身的工作嗎？看來，充分認識\"條\"與\"塊\"的工作領域是較好地回答這一問題的必要條件。

　　總的來說，城市基層政府的\"條\"與\"塊\"自身所具有的資源與信息可以在一定程度上應對常規(guī)性事務工作，但并不足以解決其在滿足居民需求、完成上級各項工作要求以及應對突發(fā)事件時所面臨的各種復雜問題。因此，基層政府\"條\"與\"塊\"之間在許多時候都有著迫切的資源、信息共享的需求。不過，這些需求往往是和具體的事件相結合而并非以一種常態(tài)化的形式存在的，換言之，對于基層政府的\"條\"與\"塊\"來說，資源、信息共享需求的提出仍具有一定的偶然性和不確定性。其實，這也正是有關部門試圖通過制度約束的方式來促進各行政機構之間資源整合所面臨的一個重要困境。這其中存在著一個有趣的邏輯：若非與特定的非常規(guī)事件結合，各行政機關在處理常規(guī)性事務時往往依藉自身所具有的資源、信息就足夠了，此時它們不會特別在意部門間資源整合的問題；
而非常規(guī)性事件又大多難以預料，更無法事先確知其處理模式。因此，從制度設計的角度來說，(點擊此處閱讀下一頁)

　　很難事先規(guī)定好應對這類問題的具體方案，抑或建立起一套分權、放權的制度設計。在采訪街道民政科的W 同志時，她曾說過這樣一段話，部分地反映出了上述境遇：

　　社區(qū)管理是最基層的管理，這里不像上面的部門，要應付的是五花八門的各種事情。其實，我們每個人都有崗位責任書，但是這個往往是很虛的，基本上是把最最籠統(tǒng)的工作列在了上面，我們的具體工作遠比上面的要復雜。因為社會發(fā)展得太快了，各種問題、各種事情層出不窮，我剛才說過我們民政工作大致有9塊，但是那也是籠統(tǒng)的說法。其實，我們在處理的很多問題，包括居民在日常生活中碰到的、上級布置的，都是一下子就出來的（備注：具有非常規(guī)性），這個時候，我們都需要彼此配合，在街道里是這樣，條與條之間也是這樣�！�…但是怎么配合，這里面有能力問題，有管理思想問題，但是它很難一般化，很難說規(guī)定怎么怎么辦，因為事情發(fā)展的速度太快了，誰都沒有辦法預先把一些問題羅列出來，更談不上如何事先確定好科室之間的權力、義務關系，只能平時多溝通了……

　　2.存在于復雜科層結構中的\"孤島\"現(xiàn)象

　　在我國基層行政組織結構中以條塊關系結構為核心所導致的政府部門在資源、信息、政策等方面形成的\"孤島現(xiàn)象\"是一種在科層制結構中不可避免的社會現(xiàn)象。目前，關于科層制狀態(tài)下，由于部門與部門之間所造成的\"孤島現(xiàn)象\"的案例不勝枚舉。

　　伴隨著城市人口的急劇增多，城市規(guī)模的不斷擴大，城市事務的日益繁雜，城市管理問題更加突出，矛盾也越來越尖銳。因此，如何從城市管理的體制和機制上提高城市管理效能，成為人們越來越關心的問題。多年來，上海市著力推行了\"二級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡\"的行政管理體制。所謂二級政府，即市、區(qū)兩級政府；
三級管理，即市、區(qū)、（街）鎮(zhèn)三級管理，這三級管理層按照各自的職責對城市實施依法管理；
四級網(wǎng)絡，指市、區(qū)、街道（鎮(zhèn)）、居民區(qū)四級網(wǎng)絡。并實行\(zhòng)"以條為主，條塊結合\"的管理機制，即城市管理的主體是各行政職能部門，城區(qū)各街鎮(zhèn)和有關委局的所屬單位為協(xié)管單位，在新區(qū)政府的統(tǒng)一指揮協(xié)調下，以\"條\"為主，以\"塊\"為輔，對本轄區(qū)實施有限的城市管理。根據(jù)新區(qū)有關部門提供的資料顯示：這種科層式的\"條、塊\"模式并沒有達到當初制度設計所期望的效果，反而在運行中形成了不少\"孤島\"現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在以下幾方面：

　�。�1）信息、資源擱置，未得到充分利用。我們發(fā)現(xiàn)此類現(xiàn)象較為突出，存在著兩種表現(xiàn)形態(tài)。其一，在長期的業(yè)務工作中，各職能部門逐漸開發(fā)出了一整套與自身職能相關的資源、信息獲得網(wǎng)絡。然而就這些網(wǎng)絡的使用率來說，離\"最優(yōu)化\"還有一段距離：一方面，為了確保這些網(wǎng)絡的暢通和有效，各部門每年都要投入一定的財力、物力甚至編制；
另一方面，這些網(wǎng)絡所面對的往往是單一的部門，其所承擔的職能相對有限，處于功能未充分開發(fā)的狀態(tài)。而與此同時，其他部門的相似網(wǎng)絡又不斷增設，這不僅造成部門之間信息、資源擱置，而且還導致了資源的重復建設，給基層單位帶來很大的壓力。一個典型的例子是，當需要了解社區(qū)中老齡殘疾人問題時，往往是老齡委、殘聯(lián)和民政有關部門各自通過自己的網(wǎng)絡進行一次統(tǒng)計。其二、社區(qū)內(nèi)不同職能部門所面對的工作對象具有一定的重疊性，它們掌握的某些工作信息不僅是自身工作必需的，而且也對其他部門的工作有益（如勞動部門掌握的就業(yè)年齡段內(nèi)失業(yè)人員信息，往往可以幫助民政部門更好地審核低保金申請人是否具備資格）。我們發(fā)現(xiàn)：擁有此類信息的部門有時會缺乏\"開放和共享\"的意識，而其他部門也未必能及時地獲知此類信息在社區(qū)內(nèi)的分布情況，這也造成了信息、資源擱置的現(xiàn)象。

　　（2）信息、資源的流通存在著某些障礙。阻礙資源、信息流通的因素主要包括三類。第一類是技術性的障礙，其具體表現(xiàn)形式是，由于安全、兼容性等問題，社區(qū)中各部門間的信息、資源交流缺乏一個有效的即時性中樞平臺，由此產(chǎn)生的后果是，各部門不能有效地從其他部門那里快速地獲得有用的業(yè)務信息，部門間的協(xié)同能力具有一定的局限性。第二類障礙具有某些體制性的特征，社區(qū)內(nèi)的各部門分屬不同的政府條線，各自有自身的業(yè)務要求與處理事務原則，而這些\"要求\"、\"原則\"在很大程度上都是以相對封閉的獨立體系的運作為依托設計的，有時會成為資源、信息共享的\"瓶頸\".比如說，在公安、民政部門掌握的信息中，存在著一個\"秘級\"層次的問題。從公安、民政自身工作出發(fā)，為了確保信息的安全，有關方面往往會對有\(zhòng)"秘級\"的信息嚴格限定傳送范圍，這就為其他部門獲得信息設置了一些障礙。第三類障礙與各部門執(zhí)行各自規(guī)則時的人為不確定性有關。規(guī)章、制度的設計往往都會留有一定的\"彈性\"，而這個\"彈性\"是由具體的操作者把握的，其行為具有不確定性。這種不確定性的運作會給部門提供一種\"討價還價\"以策略性地保護本部門利益的可能，這也會成為信息、資源流通的一種障礙。

　�。�3）信息的有效使用方面存在著困難。\"孤島\"現(xiàn)象有時并非是信息無法流通而產(chǎn)生的，多種內(nèi)容各異信息的流通往往會增加使用者對信息進行判斷的困難，從而造成信息的\"阻塞\".由于在實際工作中，政府各部門都向基層社區(qū)鋪設了工作網(wǎng)絡，而統(tǒng)計口徑、需求各異，這往往會產(chǎn)生信息之間互相矛盾的現(xiàn)象，令實際工作部門面對諸多信息，卻無從選擇。值得我們注意的是，這類\"信息孤島\"現(xiàn)象背后，蘊涵著一系列體制、利益分配等領域的深層原因。

　　（4）資源與信息的流通存在較為嚴重的\"時間差\"現(xiàn)象。當前的社區(qū)建設面對著的是一個日益復雜的工作環(huán)境，置身于這個環(huán)境中的政府各職能部門要想高效地達成工作目標就必須具備敏銳而快速的反應能力。而這種能力的獲得需要建立在對信息、資源的及時、有效掌握上。從這個意義上來說，僅僅保證資源與信息的共享仍不夠，還必須保證這種共享在時效上具有一定的即時性。當前社區(qū)工作中的一些\"孤島\"并非是資源、信息無法流通所致，而是資源、信息流通速度滯后于工作需要所致。這類\"孤島\"現(xiàn)象對于提高行政效率、提升政府的快速反應能力具有一定的負面影響。

　　二、社區(qū)科層失靈的反功能特征

　　相對于市場無休止的討價還價，\"科層\"曾被公認為是一種有效率的組織形式。然而，在前面的討論中，我們通過對\"孤島\"現(xiàn)象的剖析，發(fā)現(xiàn)了基層社區(qū)科層的一些典型的反功能特征。也就是說，\"孤島\"現(xiàn)象與社區(qū)科層的反功能特征有一定的相關度，它使科層效率大打折扣。

　　1.反功能概念的提出。關于反功能分析理論的梳理\"反功能\"這一概念是默頓最先提出來的，主要是針對韋伯幾乎只強調科層制的正面功能特別是相對于傳統(tǒng)管理方式的正面功能而提出的。韋伯認為，科層結構具有以下特征：權限明確界定；
嚴格照章辦事；
事本主義的人際關系；
服從抽象權威而非具體個人等等�？茖又频氖滓�目的在于保證行動的精確性、可靠性與有效性。按照默頓的說法，早期功能主義把太多的功能合理性賦予了社會實在，這是因為早期功能主義主要建基于功能分析中的三個來自人類學的假設：一是社會功能一致性的假設；
二是功能普遍性假設；
三是功能不可缺假設。在這種假設的基礎上，功能分析會得出現(xiàn)存的一切都是正當結構的結論，這使人們對功能分析所具有的\"保守\"或\"反動\"傾向有所責難。

　　默頓指出，在科層制提高了效率的同時，它也具有明顯的反功能。主要表現(xiàn)是：刻板僵化，墨守成規(guī)，效率只針對例性事務，一旦特殊事件發(fā)生，既定條件改變，便反應遲鈍，動作緩慢，這被稱作\"訓練性無能\"（trained incapacity）。這主要因為科層制為了維護自身的行為能力和一致性，極力強調對規(guī)章的遵守。按章辦事成為一切活動的首要準則，工具價值成了最終價值，目的的重要性被手段取代。訓練性無能的另一起源，在于科層制結構的另一個特征：對非個人化關系的強調，權威是抽象的，不利于相互之間的溝通與協(xié)作。④

　　在這個意義上，默頓認為，\"實際的科層制越是接近韋伯的理想類型，即抽象規(guī)則、職能等級、無個性的權威關系等，或者說，不是基于對經(jīng)驗總結之上的一種理想化的心智邏輯的建構，未預料的后果越是以反功能的方式或曰機能失調和例行公事的方式出現(xiàn)，而這些方式最終會使組織的運行處于一種癱瘓狀態(tài)。\"默頓認為\"科層制可以使行政人員提高工作效率，但這種效率只對例行公事而言，一旦偶然事件發(fā)生，既定條件改變，這些習慣于墨守成規(guī)的行政人員便會反應遲鈍。這些現(xiàn)象在默頓看來便是反功能。默頓關于反功能現(xiàn)象的發(fā)現(xiàn)和論述過程其實是反功能概念形成的過程，這一概念相對于功能概念，是美國社會學自第二次世界大戰(zhàn)以來形成的另一個關鍵概念。\"⑤

　　默頓之后，對科層制的反功能作過深入分析的是美國著名社會學家彼得。布勞和馬歇爾。梅耶，兩人在《現(xiàn)代社會中的科層制》一書中對科層制的反功能具有很精到的分析。布勞和梅耶認為，無論是私營機構還是公共機構，只要采用了科層制，就會有科層制的反功能。布勞認為，科層制的反功能主要有三個：一是來自于規(guī)則和規(guī)范運用中的過分剛性及其所導致的科層制無力回應外界發(fā)生的變化和組織的成長，因而無力滿足完成任務的基本需求；
二是保守主義和對革新的抵制；
三是科層制的選擇和預先程序也會固化社會階級差別，進而固化社會不平等。布勞還由此通過對克羅茨建立的科層制過程一般理論中的非人格化、判斷性決策的集中化、等級地位的彼此獨立和平行權力四個要素的分析，以及帕金森與梅耶及其同事提出的如何把政府的商業(yè)式組織的價值觀與廣泛存在的分散化與民主化管理統(tǒng)一起來的問題，歸納和總結出科層制反功能的兩個怪圈：一個怪圈是\"科層制是沒有能力修正自己錯誤的組織，因此，\"科層制的反功能正好是其自我平衡的一部分。\"\"另一個怪圈是\"如果與商業(yè)價值觀一致，在決策中就需要一種基于榮譽和政治考慮的公共服務；
如果與民主價值一致，公共服務人員就要滿足選民的要求（并因此敏感于政治）。\"⑥

　　除這兩個反功能的怪圈外，梅耶及其同事基于高效率而不是低效率提出的\"問題——組織——問題——更多組織\"的循環(huán)假設與我國政府機構改革中基于低效率而不是高效率通常出現(xiàn)的\"精簡——膨脹——再精簡——再膨脹\"的循環(huán)假設也有許多思想的空間。這其中的奧妙正如布勞所說：\"如果說科層制的增長意味著組織解決難題的能力的加強，為什么科層制增長被理解為反功能呢？答案是，科層制的增長使得科層制運作變得同科層制試圖解決的問題同樣復雜。\"⑦正是在這個意義上，對科層制反功能的分析，如布勞所提醒要注意的那樣：\"但這決不意味著科層制完全是反功能的，也沒有能力做出積極的貢獻；
無論在私營還是在公共機構都是如此。必須要討論的是，能否獲得并實施克服科層制反功能的機制。\"⑧綜上所述，科層制中所具有的反功能是與科層制自身的內(nèi)在平衡性需求是一致的。

　　2.社區(qū)科層失靈的反功能特征。這種科層制中的反功能特征在我國社區(qū)科層結構中不僅以\"孤島現(xiàn)象\"的形式呈現(xiàn)出來，而且是一種具有反功能特征的社會現(xiàn)象。這主要表現(xiàn)在以下三個方面：

　�。�1）制度的過于剛性使得資源的制度性分布反而導致了資源浪費、資源分割，信息不暢，行政效率低下。一般而言，由于城市管理中的許多問題，往往涉及多個部門和單位，而部門和單位間的橫向配合與銜接一直是一個薄弱環(huán)節(jié)，這在很大程度上影響了城市管理的效能。比如，在基層社區(qū)，一方面生活基礎設施資源長期匱乏，過度耗損；
但另一方面，各種資源又因隸屬不同的單位，造成閑置現(xiàn)象。在開展綜合執(zhí)法方面，由于條塊之間隸屬關系不同，因而導致在整合執(zhí)法資源和信息溝通方面，存在著諸如專業(yè)執(zhí)法與綜合執(zhí)法的配合問題，條塊之間在基礎管理信息方面存在溝通、交換、共享問題，對各自的執(zhí)法權限在理解和執(zhí)行方面存在分歧問題，從而造成\"發(fā)現(xiàn)問題多少沒人管，發(fā)現(xiàn)問題遲早沒人管，處理問題是否及時沒人管，問題處置到什么程度沒人管\"的反功能現(xiàn)象。

　�。�2）事本主義的人際關系和訓練性無能使得條塊分割，政出多門，在應對千變?nèi)f化的城市綜合管理事務中，各部門只習慣于例行公事而難以形成合力。環(huán)保市容局是新區(qū)政府行使城市管理的主要職能局，但參與城市管理的其它單位還有很多，\"條\"上的單位有公安、工商、計劃、建設等，\"塊\"上的單位有城工委（農(nóng)工委）、各功能區(qū)域、各街鎮(zhèn)以及各開發(fā)公司等，(點擊此處閱讀下一頁)

　　這些單位從各自的職責出發(fā)，對城市管理采取不同的政策和措施。如河道管理，主管是新區(qū)水務局（環(huán)保市容局），但從\"塊\"上看有市管河道、區(qū)管河道、鎮(zhèn)管河道；
從\"條\"上看管理河道的單位有河道管理署、水域管理署、水務稽查支隊、航務管理署、河閘管理署、鎮(zhèn)排灌站等。這種多頭管理的行政體制，使有些工作始終處在相互推諉、扯皮的尷尬之中，出現(xiàn)了\"一個部門管不了，多個部門管不好\"的權力結構分割現(xiàn)象。

　　（3）各部門程序的預先固化，減少了系統(tǒng)的適應性和調節(jié)性，各部門在職能交叉、職責邊界模糊的區(qū)域形成了行政組織空間結構系統(tǒng)的內(nèi)耗。在\"條\"、\"塊\"之間、究竟是以\"塊\"為主，還是以\"條\"為主，普遍存在著職權劃分問題和法律解釋的空隙。如破墻開店問題，工商部門只管店是否合法經(jīng)營，并不過問破墻是否合法；
而城管部門只管破墻是否合法，對開店卻束手無策；
而街道為了創(chuàng)收或解決再就業(yè)等問題往往持曖昧的態(tài)度。對圈而未建影響市容的地塊，本來應該是街道或建設局的事情，但因影響市容環(huán)境，群眾有意見，成為環(huán)保市容局的職責，而環(huán)保局既不能收走地塊，又沒有預算經(jīng)費養(yǎng)護管理，即使進行臨時綠化，也難以實施有效管理，造成\"條線因力量不足管不到底，塊上因行政隸屬關系管不到邊\"的功能邊緣遞衰現(xiàn)象。

　　顯然，反功能在\"條\"、\"塊\"結構空間上的功能阻滯，造成了上下級之間政令不通，令行不止，效率低下。這不僅在權力關系比較松軟的\"條\"、\"塊\"結構中出現(xiàn)，就是在科層權力關系比較緊密的、屬于上下級領導與被領導，資源占有屬于包含與被包含關系的\"條\"、\"塊\"結構中，處于絕對權威的上級仍感到在整合資源配置和行政效率方面蒼白無力。在一般來看，行政級別越高，其調動資源的能力越強，但是，我們從社區(qū)科層的政策執(zhí)行層看到的卻是，往往行政的推動力越大，越呈現(xiàn)為一種被動發(fā)力的狀態(tài)�？茖邮ъ`意味著權威失靈，控制失靈！應該說，科層權威受到了來自各方面的壓力。

　　三、科層解決方案的困境

　　通過對\"孤島\"現(xiàn)象與社區(qū)科層失靈的反功能分析，我們試圖去理解城市管理者們在面對這些問題時所作出的種種努力。

　　據(jù)資料反映，上海的城市基層社區(qū)行政管理體制在過去的20多年里經(jīng)歷了三次重大的調整：從\"條塊結合，以條為主\"到\"條塊結合，以塊為主\"再到現(xiàn)在的\"條塊結合，融條于塊\".在這個管理體制演進的過程中，有關方面顯然試圖在條、塊職能設定與資源配置中尋求某個合適的均衡點，而這個均衡點是以更好地在政府部門間調配與整合資源、提高行政效率為目標的。我們理解這三次重大調整其實質是政府資源的重新整合。這種整合主要是從三個方面著手的：（1）針對資源分散在不同機構里而提出機構合并式整合；
（2）針對資源\"條強、塊弱\"而提出的放權、分權、以塊為主的整合；
（3）針對政出多門而提出的一個領導分管、資源集中收權式的整合。當然，管理體制的變革在不同階段有不同的側重點，然而，這些改革思路的背后有著一種共同的邏輯：問題困境——職能、地位重設——縱向賦權——資源重組�？梢哉f，制度設計者持有這樣一種考慮，以為只要科學地設定各個行政組織之間的職能分工與資源配置狀況，就可以達到管理的最優(yōu)。至于它們之間的協(xié)調與合作，不過是不斷制度設計的延續(xù)罷了。那么，這一邏輯是否具備了緩解反功能的可能性？

　　最近幾年來，隨著上海城市管理的進一步實踐，城市的管理者與學者們又從不同層面與角度對這種設計邏輯進行了反思：過去十年來社區(qū)管理奉行的放權、分權等改革方式往往在解決了一系列問題的同時又生產(chǎn)出另外的反功能：在打破就原有體制的總體剛性時，又造成具有分割性質的塊區(qū)剛性；
在打破了原有資源部門所有的同時，又形成了新的資源孤島格局；
在打破了原有體制的保守性并有所革新時，又造成了新的保守性急需革新；
在打破了原初中心——邊緣的不平衡時，又造成了城鄉(xiāng)、貧富等相對差距的不平衡記錄。事實上政府條與條之間、條與塊之間、上下級部門之間的資源、信息并不能真正實現(xiàn)\"優(yōu)化共享\".這種現(xiàn)象不僅在制度設計缺失的環(huán)節(jié)存在，就是在制度已經(jīng)出臺，有\(zhòng)"組織保障\"的環(huán)節(jié)也同樣存在。政府各部門在\"資源整合\"的大旗下再一次使資源更加部門化。當形形色色的反功能現(xiàn)象、失靈現(xiàn)象、失控現(xiàn)象產(chǎn)生后，社區(qū)科層不得不迷失在反功能悖論怪圈的困境之中。調查中我們發(fā)現(xiàn)，政府各部門的信息、資源流通除了科層結構、機制規(guī)定之外，還有兩種途徑：其一是通過已有的公共網(wǎng)絡設施平臺如政務網(wǎng)、街道局域網(wǎng)、\"一門式\"受理等；
其二則是通過部門與部門之間的協(xié)商，尋求共同合作解決問題的可能性。因此，有必要從增強政府開放、共享、協(xié)同和合作能力等行動層面作出更大的努力。

　　注釋：

　�、僦x慶奎等著：《中國地方政府體制概論》，中國廣播電視出版社，1998年，第7頁。

　�、趨⒁婑R戎、劉世定、邱澤奇主編：《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織變遷研究》（第16卷），華夏出版社，2000年，第270～277頁。

　　③張立榮：《論有中國特色的國家行政制度》，中國社會科學出版社，2003年，第99頁。

　�、堍葜x立中主編：《西方社會學名著提要》，江西人民出版社，1998年，第184、86～87頁。

　�、蔻撷嗝�。彼得。布勞、馬歇爾。梅耶：《現(xiàn)代社會中的科層制》，學林出版社，2001年，第144～145、148、158頁。

　　「作者簡介」馬伊里，上海社會科學院社會學所特約研究員。（上海200020）

　　來源：《湖南社會科學》2006年第2期

相關熱詞搜索：為例 上海 結構 功能 研究