「內容提要」為應對"中國崛起"，美國國會眾議院成立了"中國連線".文章考察了美國國會"中國連線"成立的動因、功能和人員構成，并將"中國連線"與美國國會的"美中工作小組"進行了比較。作者認為，美國國會"中國連線"是一個相對松散但背景復雜的組織，其有關對華政策建議大多帶有強烈的兩面下注色彩。在其政策主張中，對中國的防范與遏制甚于信任與合作，這在很大程度上制約了該組織成立時宣稱的"正確認識中國"的初衷。

　　「關鍵詞」美國國會；
中國連線；
對華認知；
政策取向

　　20世紀90年代以來，美國國會"已經成為美國國內影響中美關系的一個主要變數(shù)，"①「郝雨凡、張燕東：《無形的手》，北京：新華出版社，2000年版，第155頁。」甚至是一個困擾中美關系發(fā)展的"麻煩制造者"的負面因素。近年來，由于中國在國際舞臺上扮演了越來越重要的角色，美國國會明顯增強了對中國的關注力度。議員中的一些有識之士正審視著迅速變化的國際現(xiàn)實，紛紛成立各種針對中國的議員組織，如在眾議院就有由國會眾議員里克·拉森（Rick Larsen）和馬克·柯克（Mark Kirk ）于2005年6月發(fā)起成立的"美中工作小組（US -China Working Group）"，由共和黨眾議員蘭迪·福布斯（Randy Forbes）與民主黨眾議員艾克·斯凱爾頓（Ike Skelton）于2005年5月27日發(fā)起成立的"中國連線（Congressional China Caucus ）".如果加上在2002年由眾議員羅伯特·韋克斯勒（RobertWexler）和丹尼爾·羅拉巴克爾（Dana Rohrabacher）等人共同發(fā)起成立的"中國臺灣連線（TaiwanCaucus）"，②「眾議院"中國臺灣連線"于2002年4月成立，參議院"中國臺灣連線"于2003年9月成立，參加的議員現(xiàn)已達175人（參眾兩院分別為24人和151人）.」國會針對中國設立的組織可謂名義繁多且又功能重疊。

　　美國國會"中國連線"及"美中工作小組"成立后，國內一些學者和媒體大體上保持著積極樂觀的態(tài)度，認為這兩個組織的建立象征著國會山上長期對華負面認知的"堅冰"正在開始融化，甚至認為美國國會對華政策也在發(fā)生悄悄的轉型。③「劉衛(wèi)東：《美國會堅冰開始融化》，載《人民日報》，2006年1月10日。」筆者選取"中國連線"作為考察美國國會對華政策辯論的一個重要窗口，力圖通過此個案揭示其與國會其他有關中國組織的關系，考察其對中美關系的影響。

　　一、美國國會"中國連線"的成立動因和人員構成

　　美國國會除了正式委員會和小組委員會之外，還存在眾多的非正式組織。"連線"就是其中的一種。它最初是指黨團秘密會議，后來專門指那些反映某些議員的共同興趣、政見和利益的組織。①「關于"Congressional Caucus"有多種譯法，李道揆譯為"議員團"，信強則從"聯(lián)合戰(zhàn)線"的角度意譯為"聯(lián)線"，本文采用了"國會連線"的譯法�！箛鴷�"連線"組織現(xiàn)在約有上百個，如"鋼鐵議員連線"、"互聯(lián)網議員連線"、"人權連線"、"黑人議員連線"等等。同一個議員往往是多個"連線"組織的成員。各類"連線"組織成立的動機和目的各不相同，影響力也不一樣。

　　"連線"的成立和運作使得美國會議員能夠協(xié)調立法計劃，在設定議事日程上開展戰(zhàn)略合作。另外，"連線"也是影響議長和資深議員決策的一個重要途徑。②「Frank Koszorus ，"The Role of Congressional Caucuses in Policy Making：Don"t Ignore Them？"http：//www.americanhungarianfederation.org/docs/Cong Caucuses_677845_v11.pdf.」

　　直至2005年上半年，美國國會尚未成立針對中國的"連線"組織。③「早在2002年，"中國臺灣連線"就已成立，參加的議員現(xiàn)已達175人（眾參兩院分別為151人和24人）.此外，在永久性正常貿易關系（PNTR ）通過之后，美國會設立的國會-行政當局中國委員會和美中安全評估委員會則不屬于本文所探討的國會連線組織的范圍。」這與中美關系不斷深化的現(xiàn)實極不相稱。美國在經歷了幾年反恐戰(zhàn)爭之后，其國會再度將關注的目光聚焦中國，一些議員對于中國正在"崛起"的現(xiàn)實"深表憂慮"，圍繞中國問題的辯論再度發(fā)酵。

　　（一）美國國會"中國連線"成立的動因

　　美國會眾議院"中國連線"成立的動因之一是要加大美國會對中國的認識力度。"中國連線"的成立可以看做是"中國崛起"在美國國會中得到回應的具體表現(xiàn)。

　　在冷戰(zhàn)結束以后的一段時間內，由于蘇聯(lián)的解體，很多美國國會議員認為中國在美國全球戰(zhàn)略中的地位有所下降，"中國牌"也逐漸失去現(xiàn)實意義。即使對華持友好態(tài)度的參議員漢密爾頓在1993年時也認為，雖然美國與中國有重要的利害關系，但"中國不在我們對外政策日程上的首位".④「[美]李·漢密爾頓：《美國如何推動中國的改革》，載高洪山等編譯：《克林頓執(zhí)政100天》，長春：吉林人民出版社，1994年版，第367頁。」由于中美兩國具有不同的意識形態(tài)和社會制度，許多國會議員既不了解中國，但又輕視中國。⑤「美國國家政策中心的斯坦布魯納（Maureen Steinbruner ）認為，國會中幾乎很少有人能夠真正了解中國。參見Maureen Steinbruner ，"The United States，China，and the TaiwanStrait：Clear Skies or Stormy WeatherAhead ？"Introductory Remarks by Maureen ，Center for National Policy，

　　http ：//www.cnponline.org/index.php ？tg

　　=articles&idx =More&top ics =52&article =36.」他們在談到中國時往往刻意稱中國為"紅色中國"，對中國自改革開放以來發(fā)生的巨大變化以及建立社會主義市場經濟體制所做的努力視而不見。無知必然帶來政治偏見，而這些偏見阻礙了他們做出符合客觀實際的對華政策。⑥「美國國會在對華關系上的一個令人困惑的悖論是：一方面正如美國國會專家丹博（KerryDumbaugh ）所說，大多數(shù)美國議員并不真正關心中國問題。另一方面，他們又熱衷于在對華問題上頻頻出手，設置各種各樣的議程，提出五花八門的議案。因此，美國會的對華政策在很大程度上是建立在對中國缺乏了解這一不堅實的基礎之上的。參見郝雨凡、張燕東：《無形的手》，第390頁�！�

　　2005年3月，美國會眾議院議員福布斯率領10位同事訪問中國。在華期間，他們訪問了軍事設施、港口、鋼鐵公司、造船廠并會見了政府官員，還與在華從事經營活動的美國跨國公司代表進行了接觸。福布斯在訪華期間強烈地感受到中美之間相互認知的不對稱性，感受到美國對中國的陌生。他感嘆地指出："由于大家都把目光盯在伊拉克和反恐戰(zhàn)爭上面，很少有人能真正理解未來十年影響美國經濟和防務的全球變化趨勢。"⑦「Congressional ChinaCaucus Formed on Cap itol Hill，

　　http ：//beforestforever.blogspot.com /2005/05/

　　congressional -china -caucus -formed -on.html.」此次訪華使福布斯強烈感受到了中國影響力的與日俱增。然而讓他驚訝的是美國國會居然連一個針對中國的"連線"組織都沒有。這次印象深刻的訪問觸發(fā)了福布斯議員回國后建立"中國連線"的念頭。

　　美國會"中國連線"的成立實際上反映了議員們在關注中國在地區(qū)和全球舞臺上崛起方面具有的共同興趣。例如，作為發(fā)起人之一的福布斯堅定地把"客觀看待中國的崛起"定位為該"連線"的主要工作目標。他認為，了解中國不應只是情報機構的事，還是全體美國政治實體的事。成立該"連線"組織就是要為眾議院提供討論美中利益的一個論壇。"中國連線"成立后，成員們定期會面，并邀請了一些美國精英來分析美中貿易、臺灣問題和中國的軍力狀況等問題。

　　"中國連線"成立的動因之二是應對"中國崛起"對美國帶來的影響，維護美國國家利益。⑧「福布斯在宣布"中國連線"成立的新聞發(fā)布會上，當被問及"連線"的立場傾向時，他表示"連線"既不親華，也不反華，都是為了維護美國的國家利益。參見CongressionalChina Caucus Formed on Cap itol Hill，http：//www.house.gov/forbes.」"如何應對中國崛起是美國外交政策的一個重要問題".①「美國副國務卿羅伯特·佐利克（RobertB.Zoellick ）于2005年9月21日在美中關系全國委員會（National Committee on U.S.-China Relations ）上就中美關系問題發(fā)表題為《中國往何處去？——從正式成員到承擔責任》的演講�！垢２妓乖谛�布"中國連線"成立時特別聲明：中國擁有13億人口，是美國人口的4倍。中國國內生產總值在未來15年可望增長3倍，其軍事現(xiàn)代化進程舉世矚目。

　　中國的迅速發(fā)展正在使中國這個亞洲大國越來越具有全球影響。②「內容見福布斯在眾議院的網站資料，http //：www.house.gov/forbes .」福布斯表示："我沒有看到這個國家（指美國）已制定了同中國打交道的方案"，但"中國卻已制定好了與我們打交道的計劃。"③「Congressional China Caucus Formed on Cap itol Hill，

　　http ：//beforestforever.blogspot.com /2005/05/

　　congressional -china -caucus -formed-on.html.」美國會"中國連線"的成立，就是要發(fā)展一個"匯集各種關于中國的信息交流中心"，同時"負責評估各種政策選擇的有利、不利因素，激發(fā)白宮和國會內就如何處理中國問題進行討論".④「[美]理查德·塞爾丁（Richard Seldin）：《美國國會近10個機構為中國把脈》，

　　http ：//www.360doc.com /showWeb /0/0/144248.aspx.」換言之，美國會"中國連線"的成員將通過提供政策建議來深入討論有關中國的各種議題，同時力爭"在國會致力于保護國家的安全和主權，保存國家的道德和歷史之根".⑤「內容見福布斯在眾議院網站資料，http ：//www.house.gov/for2bes.」

　　從國會"中國連線"成立的動因和目的來看，這一組織從理論上來說應該可以增進議員對中國的了解、做出更為正確的對華決策，但是良好的動機未必帶來良好的后果。要了解"中國連線"這一組織對中美關系的影響，我們不妨深入考察一下"連線"成員的組成情況以及這些議員在涉華議題上的態(tài)度傾向。

　�。ǘ�）美國會"中國連線"的人員構成分析

　　同其他"連線"情況類似，美國會"中國連線"一無經費來源，二無固定的工作人員和辦公室，成員基本是自愿加入，公務活動多由共同主席辦公室人員承擔，就連其相關網站也都附屬于福布斯議員的個人官方網站之內。2005年5月，"中國連線"成立時有成員9人，截至2006年6月一共有36人，是一個尚在發(fā)展中的議員非正式組織。它的開放性決定了這一組織人員構成的復雜性。⑥「共和黨參議員科爾曼與民主黨參議員奧巴馬曾于2006年1月3日宣布成立類似的組織——"參議院中國工作小組"，但這一努力到現(xiàn)在尚未收到成效。因此"中國連線"到目前為止還不是一個跨兩院的國會組織。」

　　首先，美國會"中國連線"是一個跨黨派、跨意識形態(tài)的"連線"組織。兩位主席（福布斯和斯凱爾頓）分別來自共和黨和民主黨。在36位成員中，共和黨議員27人，民主黨議員9人。從意識形態(tài)來看，該組織以共和黨保守派人士為主體，如福布斯、湯姆·菲尼（Tom Feeney ）、菲爾·英格里斯（Phil English ）等；
同時又吸收進了某些自由派人士，(點擊此處閱讀下一頁)

　　如弗蘭克·沃爾夫（FrankWolf）、蘇珊·戴維斯（Susan Davis）.人員構成的特點凸顯出"中國連線"是由一群關心中國問題的超越保守主義與自由主義意識形態(tài)分歧的跨黨派聯(lián)盟。

　　在對華政策上，共和黨保守派議員近年來特別關注中國軍事發(fā)展對美國安全帶來的影響，尤其是喜歡把中國的經濟發(fā)展、中美貿易與美國的安全問題聯(lián)系起來。而以民主黨為主體的自由派議員更加關注中國的人權、法治、民主建設等政治議題，熱衷于把中美之間的貿易問題高度政治化。不過，民主黨自由派和共和黨保守派在對華認知的意識形態(tài)方面并非涇渭分明，在許多領域也會存在立場重合的現(xiàn)象。例如，在涉及宗教信仰自由問題上，屬于保守立場的福布斯與屬于自由派的沃爾夫等人就超越了彼此的分歧，在人權問題上口徑一致。

　　其次，從議員所屬的委員會來看，包括兩位共同主席在內，"中國連線"中有13人來自眾議院軍事委員會。"連線"主席福布斯是軍事委員會重要成員，另一位共同主席斯凱爾頓則是軍事委員會最資深的民主黨人士。其他成員如亨特是軍事委員會的主席，同時也是該委員會資深共和黨人。鑒于該委員會成員經常聽取五角大樓的匯報，對中美軍事力量對比、中國軍事實力的增長、中國臺灣問題之類的軍事安全問題特別關注，⑦「從2000年起，該委員會就開始舉行關于"中國是不是美國敵人"的聽證會。此外，在福布斯、斯凱爾頓和亨特等人的主導下，該委員會還多次對中國的軍事現(xiàn)代化舉行聽證會�？梢钥隙ǖ氖牵�由于這些眾議院軍事委員會資深議員的加入，"中國連線"在對華軍事、安全政策方面具有相當大的影響力�！挂虼�，"中國連線"在今后幾年里，很有可能會把注意力集中在"中國的崛起"對美國安全利益可能產生的影響方面。這將產生兩大后果：一是"中國連線"在某種程度上將會重復甚至拔高"中國威脅"的論調。

　　二是它們也會把純粹的貿易問題政治化，將其與美國的軍事安全問題掛鉤，就像過去美國國會常常把中國的貿易問題與人權掛鉤一樣。

　　特別值得注意的是，在"中國連線"成員中，只有3人來自眾議院國際關系委員會，只有1人即喬·威爾遜（JoeWilson ）是該委員會屬下的亞太事務小組委員會的成員。這一事實說明，美國會"中國連線"的成員大多對中美關系的復雜性不是十分了解，在制定對華政策時更容易從美國國內政治而不是從國際政治的格局來看待中美關系的發(fā)展。

　　再次，從議員所屬的州和選區(qū)來看，36名成員分別來自21個州。其中弗吉尼亞州5人，加利福尼亞州、賓夕法尼亞州、佛羅里達州各3人，剩下的22名議員來自其余的17個州。議員所在選區(qū)情況有兩個明顯特點：一是來自軍工企業(yè)選區(qū)的議員不少。像福布斯、斯凱爾頓和貝爾德（B rian Baird）等人的選區(qū)就是不少大型軍工企業(yè)的所在地。福布斯本人同時是國會"艦船連線"的主席，他所在的弗吉尼亞第四選區(qū)有許多制造海軍裝備的造船企業(yè)。二是關注經貿問題的往往是那些來自在對華貿易中易受沖擊的選區(qū)議員。例如，俄亥俄州有一些生產服裝或日用品的企業(yè)因在對華貿易中不具比較優(yōu)勢而倒閉，另外由于一些跨國公司將其生產基地搬到中國，很多人因此失業(yè)。南卡羅來那州是美國紡織業(yè)、鋼鐵業(yè)等所謂"夕陽產業(yè)"較為集中的地區(qū)，這些傳統(tǒng)的勞動密集型產業(yè)在對華貿易中也受到不小的影響。來自這兩個州的眾議員蒂姆·瑞安（Tim Ryan ）和喬·威爾遜之所以加入"中國連線"，就跟關注自己選區(qū)所在州對華貿易中的利益得失有關。與此相反，在美國對華出口貿易中占據(jù)前三位的加利福尼亞州、華盛頓州和伊利諾伊州在眾議院一共有93席，加入"中國連線"的卻僅有4人。①「加利福尼亞州是對華出口最大的州，55名議員僅有3名加入。

　　在對華貿易中占據(jù)第二名和第三名的華盛頓州和伊利諾伊州在國會一共有28個席位，可是加入"中國連線"的只有1人，即來自華盛頓州的民主黨議員布賴恩·貝爾德（Brian Baird），而貝爾德作為美國國防建設的熱心支持者，他所在的華盛頓州第四選區(qū)有很多軍工企業(yè)，他加入"中國連線"的主要興趣是在軍事安全而非貿易問題。」"中國連線"的選區(qū)分布情況可以讓我們大體預測到將會有兩類利益集團可能對它今后的活動具有較大的影響。一類是軍工利益集團。福布斯在不同場合曾宣揚中國龐大的造船計劃，其行動的背后就有這些軍工企業(yè)的介入。另一類就是那些在對華貿易中暫時受到中國出口產品沖擊的生產商協(xié)會或組織，它們會要求自己選區(qū)的議員在貿易問題上加大對中國施壓的力度。

　　最后，國會"中國連線"成員在國會山上的影響力呈現(xiàn)兩極化的趨勢。根據(jù)專為國會游說集團提供信息的諾力則斯（Knowlegis）公司提供的國會權力排行榜，②[諾力則斯公司在歷經五個月時間找遍立法紀錄、委員會分派、新聞報導及募款文件之后，根據(jù)國會議員在國會中委員會的職位、領導地位、政治影響力和立法參與度，定出議員權力排行榜。相關資料來源于

　　http：//www.congress.org/congressorg/power_rankings/index.tt.]一直在人權問題上對中國持批評態(tài)度的沃爾夫在眾議院435名眾議員中的排名高居第14位。"中國連線"首批成員、眾議院軍事委員會主席亨特也排在第22位。發(fā)起人福布斯和斯凱爾頓則分別是第107和第91位。但斯凱爾頓是民主黨在軍事委員會的首席代表，福布斯則被視為共和黨內很有前途的"明日之星".因此，這些國會"中國連線"主要人物對于中國的認知可以引導和塑造其他國會議員的對華態(tài)度。

　　除了這些議員之外，2000年后進入國會的"新"議員在"中國連線"中的比例超過了一半。這批議員年齡和資歷決定了他們在國會影響力相對有限。這種情況制約了"中國連線"的實際政策影響力。

　　在分析美國會"中國連線"的人員構成時我們還應該注意到："中國連線"中共有16人同時也是美國第109屆國會"人權連線"的成員，其中沃爾夫是第109屆國會"人權連線"的共同主席之一，約瑟夫·克羅寧（Joseph Crowley ）等人是第109屆國會"人權連線"的執(zhí)行委員。在過去一年中，這些人已經提出了多項針對中國人權狀況的提案。另外，"中國連線"中還有17名成員來自"中國臺灣連線".由于"中國臺灣連線"的成員在立場上基本偏向于所謂的"親臺"、"友臺"，因此福布斯關于"中國連線"不是"親華"組織的聲明從某種程度上得到了一個印證。這至少提醒我們在分析國會議員的對華認知時要注重個體，切忌簡單貼上標簽。

　　二、美國國會"中國連線"對華認知和政策取向

　　在美國國會，除了像杰西·赫爾姆斯那樣"逢中必反"的少數(shù)極端反華派議員，絕大多數(shù)議員的對華認知實際上是"根據(jù)議題，區(qū)別對待"的。①「美國會"中國連線"的成員匯聚了各個領域的專家。例如女議員喬·安·戴維斯關注中國的造船業(yè)，薩德·麥科特熱衷于中國的意識形態(tài)，菲爾·英格里斯聚焦貿易議題，杰夫·米勒和斯蒂夫·佩爾斯側重于人權議題，吉米·庫珀則判斷中國的經濟趨勢。連線成員每月都會聚會，與美國最優(yōu)秀的專家分析和討論跟中國相關的議題領域。Testimony of Congressman J.Randy Forbes（VA -04），U.S.-China Eco2nom ic and Security Review Comm ission ，Hearing on China"sGrow ing Global Influence ：Objectives and S trategies ，July 21，2005.資料來源見

　　http：//www.uscc.gov/hearings/2005hearings/written _testimonies/

　　05_07_21_22wrts/forbes_randy_wrts.pdf.」也就是說，由于"國會議員的利益太分散，一個一貫的對外政策很難保持，"②「[美]傅高義：《美國人看美國、中國與世界》，載《美國研究》，2001年第2期，第119頁�！�"中國連線"作為一個非正式的組織，并沒有統(tǒng)一的對華政策規(guī)劃，也沒有什么特別"指令"來要求其成員執(zhí)行某類特殊政策。但是，由于大多數(shù)國會議員主要關注的是國內事務，因此在對華政策上他們"往往愿意追隨本黨領袖的意見"，③「信強：《試論美國國會領袖對國會外交決策行為的影響》，載《國際政治研究》，2005年第2期，第36頁。」"其作用的發(fā)揮在很大程度上取決于"連線"主席的意志和作為".④「信強：《美國國會"臺灣聯(lián)線"個案研究》，載《臺灣研究集刊》，2003年第4期，第42頁�！�

　　對于這個特點，我們可通過考察主要"連線"成員在不同議題領域的對華認知情況來對整個"連線"的影響加以評估。

　　表1列出的是美國會"中國連線"成立一年多來主要成員發(fā)起或參與的重要涉華議案情況，我們可以初步得出如下判斷：

　　（一）對中國的認知方面

　　首先，在軍事、安全議題方面，"中國連線"成員的主流看法是中國軍事實力正在迅速增長，從長遠來看，這對美國來說是一個嚴重的"威脅".他們所持"證據(jù)"之一是中國軍費開支的增長已遠遠超過了中國經濟增長的速度。⑤「《美議員稱美國防部報告不是敵視中國的政治宣言》，轉引自中國新聞網2006年2月8日報道，參見

　　http：//military.peop le.com.cn /GB /1077/52985/4085657.html.」"中國連線"網站上發(fā)布了中國從1997年到2004年的軍費開支，其中2004年為2070億元（人民幣）.⑥「這一數(shù)據(jù)來源于美中經濟與安全評估委員會的報告，參見

　　http：//www.house.gov/forbes/images/chinasdefensespending.pdf.」"證據(jù)"之二是中國正在大力推進軍事裝備的現(xiàn)代化。中國正在擴充軍力，遲早會成為軍事強國。⑦「王晉燕：《美國憤青看中國崛起》，載《環(huán)球》，2005年第9期�！垢２妓箞孕胖袊�正在制定并執(zhí)行一個大規(guī)模的造船計劃。他敦促布什政府制定長期的海軍造船計劃，以同中國的軍事現(xiàn)代化相抗衡。⑧「Testimony of Congressman J.Randy Forbes（VA -04），U.S.-China Econom ic and Security Review Comm ission，Hearingon China"s Grow2ing Global Influence ：Objectives and S trategies ，July 21，2005，

　　http ：//www.uscc.gov/hearings/2005hearings/

　　written_testimonies/05_07_21_22wrts/for2bes_randy_wrts.pdf.」"證據(jù)"之三是中國提升軍備的意圖明顯，但缺乏必要的透明度。⑨「Testimony of Congressman J.Randy Forbes（VA -04），U.S.-China Economic and Security Review Comm ission，Hearing on China"s Grow2ing Global Influence：Objectives and S trategies ，July 21，2005.」"證據(jù)"之四是中國似乎在把美國假想為自己的敵人。亨特指出，中國大肆采購武器，以致"我們自然不得不捫心自問，中國打算使用這些武器來對付誰".①「美聯(lián)社：《美國軍事委員會主席：中國軍事力量對美確實是重大挑戰(zhàn)》，

　　http：//www.publicbbs.com /newsdetail /newsdetail1.aspx？ne2wsid =25442。」福布斯也認為中國"并沒有主要的敵人威脅其國境，因此美國似乎是它們發(fā)展新武器瞄準的目標".②「Testimony of Congressman J.Randy Forbes（VA -04），U.S.-China Economic and Security Review Comm ission，Hearing on China"s Grow2ing Global Influence：Objectives and S trategies.(點擊此處閱讀下一頁)

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