[摘要]利益表達是政治學(xué)的重要概念。充分的利益表達是建立政治合法性、制定公共政策的基礎(chǔ)，是政府和公共管理的本質(zhì)，是緩解甚至化解利益沖突、實現(xiàn)利益平衡的重要途徑。利益表達不充分是我國公共服務(wù)體制改革中存在諸多問題的重要原因。我國公共服務(wù)領(lǐng)域存在著利益表達缺乏、沒有制度保障、弱勢群體利益表達不充分等問題。因此，應(yīng)從加強利益表達的制度性建設(shè)、加強弱勢群體的利益表達、創(chuàng)新利益表達機制等方面加強和完善我國公共服務(wù)體制改革中的利益表達機制。

　　[關(guān)鍵詞]公共服務(wù)體制改革，利益表達，利益綜合

　　公共服務(wù)體制改革是我國繼經(jīng)濟體制改革和政府行政體制改革后的又一重大改革任務(wù)，又是上述兩大改革不斷深化的綜合要求�？梢哉f公共服務(wù)體制改革是“十一五”時期改革的攻堅戰(zhàn)。公共服務(wù)體制改革的根本目標(biāo)是提高公共服務(wù)水平，尤其是通過公共服務(wù)體制改革，實現(xiàn)公共服務(wù)能夠公平有效地向社會提供。就目前公共服務(wù)領(lǐng)域存在的問題而言，雖然存在著公共服務(wù)水平低下、公共產(chǎn)品供給不足等問題，但最突出和尖銳的問題是公共服務(wù)供給不平衡、不同群體之間受益差距過大等。這集中暴露了利益分化后社會利益調(diào)整的嚴(yán)重失衡。顯然，要建立公共服務(wù)型政府，提高公共服務(wù)領(lǐng)域水平，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，防止貧富分化進一步加劇，最基礎(chǔ)的問題是形成能夠協(xié)調(diào)利益關(guān)系的機制，包括利益表達機制、利益博弈機制、利益協(xié)調(diào)機制以及制度化的解決利益沖突的機制等。而這當(dāng)中，首要的問題是充分而有效的利益表達。否則，利益協(xié)調(diào)和利益平衡就無從談起，公共政策就必然失去公正性，從而變成少數(shù)人或特殊利益集團謀取私利的工具，建立公共服務(wù)型政府就是一句空話。因此，把利益表達作為公共服務(wù)體制改革中的重要問題加以研究有著重要的意義。

　　一、何謂利益表達：概念闡釋

　　利益表達是政治學(xué)理論的重要概念，許多中外學(xué)者從不同角度對這一概念進行了闡釋和界定。概括起來，主要包括以下幾點：

　　首先，利益表達是社會中不同利益群體提出各種要求的過程。美國著名政治學(xué)家阿爾蒙德在1966年與鮑威爾出版的迄今已成為政治學(xué)經(jīng)典的《比較政治學(xué)：體系、過程和政策》一書中，將某個集團或個人“提出要求的過程稱為利益表達”。[1]我國學(xué)者朱光磊教授在《當(dāng)代中國政府過程》一書中使用的是“意見表達”概念。他對這一概念的含義的表述與阿爾蒙德的表述大致相當(dāng)：不同社會利益群體的群眾，以及代表這些群眾的黨派團體等“提出不同的政治要求的過程，在政治學(xué)上，被稱之為‘意見表達’或‘利益表達’。”[2]

　　其次，利益表達是政治過程的起點。阿爾蒙德在《比較政治學(xué)：體系、過程和政策》一書中，不僅創(chuàng)立了“結(jié)構(gòu)——功能主義”學(xué)說，而且認(rèn)定政治體系是一個包括環(huán)境、輸入、轉(zhuǎn)換、輸出和反饋等部分的系統(tǒng)，并在第七章和第八章專門開辟整章對作為政治體系的過程功能的利益表達和利益綜合加以詳細闡述。阿爾蒙德指出：“當(dāng)某個集團或個人提出一項政治要求時，政治過程就開始了。這種提出要求的過程稱為利益表達�！盵3]只有有了充分的利益表達，利益綜合才是有意義的。所謂利益綜合，就是“把各種要求轉(zhuǎn)變成重大政策選擇的功能”。[4]朱光磊教授在《當(dāng)代中國政府過程》一書中不僅肯定了阿爾蒙德的上述觀點，而且明確指出：“當(dāng)代的中國政府過程也是從分屬于不同社會利益群體的群眾，以及代表這些群眾的黨派團體等表達一定的政治要求開始的。”[5]在他看來，利益表達作為政治過程的起始點在各國都是一樣的，而各國在政府運作起始環(huán)節(jié)上的差別主要在于這種表達的強度和表達方式的不同。研究政府過程必須研究社會分層和不同社會層次人們的利益訴求，研究利益綜合和據(jù)此進行的決策過程。

　　再次，利益表達的方式是多種多樣的。阿爾蒙德認(rèn)為，利益表達可以由許多不同的結(jié)構(gòu)以不同的方式進行。他將利益表達方式分為合法的和強制性的兩種，其中合法的包括：個人與政治上層人物聯(lián)系；
精英人物代理；
政黨；
立法機構(gòu)；
抗議示威。強制性的包括：罷工和阻撓；
暴亂；
政治恐怖及暗殺。他不僅具體分析不同利益表達方式各自的特點，而且用大量事例說明不同方式其作用和結(jié)果是不同的。[6]朱光磊教授從利益表達主體的角度，對利益表達方式進行了分類。他認(rèn)為，“在中國的意見表達主體包括兩大類型：作為意見表達主體的個體和意見表達主體的團體。前者又可以分類為兩種形式：普遍性意見表達個體即公民個人（及其勞動和生活的最基層社會共同體）和專業(yè)性意見表達個體，即各級中國共產(chǎn)黨黨代會代表、各級人大代表和各級政協(xié)委員等。后者可分為三種形式：制度性意見表達集體、結(jié)構(gòu)性意見表達集體和功能性意見表達集體�！盵7]除上述兩種分類方法以外，法學(xué)教授胡平仁從立法研究的角度，將利益表達分為利益表達的自發(fā)形態(tài)和利益表達的自覺形態(tài)兩種。他認(rèn)為，從公眾議程到法案形成是利益表達從自發(fā)到自覺的過程；
而法案審議則意味著從利益表達走向利益綜合。在這一過程中，提案權(quán)是利益表達的調(diào)控閥，而立法聽證則是利益表達的制度保障。[8]

　　第四，對各種利益表達的結(jié)構(gòu)和方式的態(tài)度的不同，極有可能導(dǎo)致極為不同的社會結(jié)果。阿爾蒙德認(rèn)為：“大多數(shù)體系都至少允許人們以某種形式進行十分有限的利益表達。在滲透性獨裁的體系，為大多數(shù)公民和集團進行的合法的利益表達局限于提供信息或可能是申訴疾苦。再就是政府行政機構(gòu)和政黨中的各類機構(gòu)性集團可能在上面確定的廣大范圍內(nèi)向上司提出改變政策的建議。較開放的體系，為利益表達提供了種類繁多的渠道。

　　二、利益表達何為：理論透視

　　利益表達作為政治過程的起點，在政治過程中具有重要的地位和作用。利益表達對于提高政治過程和政策制定的效能，獲得政治支持，增強政治合法性，緩和社會矛盾沖突，調(diào)動公民的政治積極性，促進社會穩(wěn)定，都具有重要的意義。

　　（一）從政治的本質(zhì)看，充分的利益表達基礎(chǔ)上的利益平衡是建立政治合法性的基礎(chǔ)，是政府和公共管理的本質(zhì)。古往今來，盡管人們對政治的涵義有著不盡相同的理解，但基本都表達了政治是對“社會公正”的價值追求。如古希臘大學(xué)者柏拉圖指出，政治的本質(zhì)在于“公正”；
中國民主革命的先行者孫中山先生認(rèn)為：“政治兩字的意思，淺而言之，政就是眾人的事，治就是管理，管理眾人的事，便是政治”；
[10]美國當(dāng)代政治學(xué)家戴維·伊斯頓強調(diào)，政治是對“價值的權(quán)威性分配”。[11]阿爾蒙德更是再清楚不過地表達了這一觀點：“在所有的現(xiàn)代國家中，即在經(jīng)歷了某些社會經(jīng)濟變化的國家中，政府的基本‘合法性’是建立在統(tǒng)治者為被統(tǒng)治者的利益服務(wù)這個主張之上的。民主意識形態(tài)如此，獨裁主義意識形態(tài)也是如此�！盵12]這一觀點已經(jīng)成為眾多學(xué)者的共識。不僅如此，隨著社會的發(fā)展，問題的出現(xiàn)，更多的利益表達的必要性不斷增加。[13]

　　（二）從政策制定的角度看，利益表達是公共政策制定的基礎(chǔ)。眾所周知，現(xiàn)實社會中的公共問題是層出不窮、比比皆是的，但并不是所有問題都會進入決策者視野中。在這些形形色色、紛繁雜呈的問題中，只有一小部分經(jīng)過一定渠道或方式，才能引起決策者的注意和重視，并進入政策或立法議程。美國政策學(xué)者安德森認(rèn)為，政策制定（或稱政策規(guī)劃、政策形成）涉及三個方面的問題：公共問題是怎樣引起決策者注意的；
解決特定問題的政策意見是怎樣形成的；
某一建議是怎樣從相互匹敵的可供選擇的政策方案中被選中的。[14]阿爾蒙德認(rèn)為，雖然利益表達同把它們成功地轉(zhuǎn)換為權(quán)威性政策，是完全不同的兩碼事，但如果沒有基于利益分化基礎(chǔ)上充分的利益表達，就不可能有在廣泛的利益綜合基礎(chǔ)上而形成的政策。[15]因為“每個利益集團都面臨著來自其他利益方面的競爭，包括新的或舊的，現(xiàn)行的或潛在的利益。這個利益集團的要求成功與否，取決于利益綜合、政策制定和政策執(zhí)行的整個過程�！盵16]只有不同黨派、社會團體、新聞媒介等利益集團和普通群眾根據(jù)自己的觀察、觀點和利益，提出認(rèn)為應(yīng)該通過政策來解決的若干重要問題，在此基礎(chǔ)上通過利益綜合和相應(yīng)的政策過程，才能使公共問題真正進入政策程序，最終形成公共政策。

　�。ㄈ�）從政治體系運作的角度看，利益表達的過程也是緩解甚至化解利益沖突、實現(xiàn)利益平衡的重要途徑。系統(tǒng)理論通常把體系與其環(huán)境之間的相互作用分成三個階段，即輸入、轉(zhuǎn)換和輸出。其中進入政治體系的輸入包括輸入要求和支持兩種。阿爾蒙德把進入政治體系的要求分為六種類型：一是關(guān)于產(chǎn)品和服務(wù)分配的要求；
二是關(guān)于行為管制的要求，如對保障公共安全，管制市場，制定有關(guān)婚姻、健康法規(guī)的要求；
三是關(guān)于增稅或減稅以及對其他形式的資源提取的要求；
四是關(guān)于傳遞信息的要求，如對確認(rèn)各種規(guī)范，傳遞權(quán)勢人物的政策意圖，以及在特定時機和場合顯示政治系統(tǒng)威嚴(yán)及力量的要求；
五是關(guān)于參與政治過程（即享有投票、擔(dān)任公職、向政府請愿以及組織政治社團等權(quán)利）的要求；
六是關(guān)于加強社會安定和秩序、減少暴力和沖突的要求，或關(guān)于政治系統(tǒng)對新的價值、挑戰(zhàn)和機會積極適應(yīng)和做出反應(yīng)的要求。[17]而這些要求作為利益表達會以各種不同的組合方式、表現(xiàn)形式、強弱程度呈現(xiàn)出來。但是，僅有要求的輸入還不足以維持政治體系的經(jīng)常運轉(zhuǎn)。要求只是用于制造稱謂決定這一成品的原料。“要維持政治體系的運轉(zhuǎn)，不定期必須把以支持或反抗某種政治體系的行動或傾向這類形式的能量，以及把政治體系自身的要求，及它所做出的決定，一并投入政治體系，使之運行�！盵18]支持可分為兩類：一類是政治資源的支持，如參政、參加投票和競選活動、為某個政治派別而戰(zhàn)斗等，以支持目前正在從事制定政策的、或積極謀求公職以便將來制定公共政策。第二類是順從者支持或服從性支持，即遵守合法的政治體系所制定的權(quán)威性政策，提供金錢、物品和各種服務(wù)。[19]顯然，不管是政治資源的支持，還是服從性支持，雖然它不是公眾要求的直接反映，但卻是公眾對政治體系所持態(tài)度的直接或間接體現(xiàn)�！耙�求和政治資源的支持影響到政治體系所采取的政策，而順從者支持則提供各種資源，使政治體系能夠進行提取、管制和分配，也就是說，能夠執(zhí)行公共政策。”[20]尤其在貧富分化成為嚴(yán)重的社會問題、社會不滿和階層意識日漸明顯并不斷強化的情景下，社會下層利益表達渠道的暢通是消解社會不滿和沖突意識的基本要件之一：一方面，民眾的利益表達本來就應(yīng)該是政府制定決策時必須參考的依據(jù)；
另一方面，暢通的利益表達渠道本身可以是一種下層不滿情緒的泄洪裝置。[21]試想，如果沒有充分的利益表達，人們利益訴求得不到滿足，那么，人們就會訴諸其他的方式，那樣，對社會將帶來不可估量的消極影響。

　　三、利益表達如何：現(xiàn)實分析

　　縱觀我國政治社會發(fā)展現(xiàn)狀，一方面，許多問題的存在與利益表達缺乏有著直接或間接的關(guān)系；
另一方面，在許多方面和領(lǐng)域，雖然有利益表達，但無論就其作用還是就其方式而言，都存在著缺陷和不足。概括起來，主要存在以下問題：

　　（一）改革中公眾利益表達機制缺失。

　　從我國改革實踐看，勿庸置疑，經(jīng)過28年的改革開放，我國經(jīng)濟發(fā)展取得了令世人矚目的奇跡。但是，同樣不能回避的是，各種社會矛盾和問題也大量出現(xiàn)，諸如被稱為新“三座大山”的看病貴、上學(xué)難、房價高問題，勞動就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育收費、收入分配、安全生產(chǎn)和社會治安問題，在企業(yè)改制、土地征用等方面民眾利益受損問題，都是當(dāng)前我國經(jīng)濟社會改革中利益矛盾和沖突問題的集中表現(xiàn)。有人將出現(xiàn)這些問題歸之于改革，甚至以此否定改革，這是非常錯誤的。根據(jù)國際上許多國家發(fā)展的經(jīng)驗，一國的人均GDP從1000美元向3000美元的過渡時期，是該國公共需求快速擴張的時期。中國目前正處于這樣一個發(fā)展階段，即正步入公共需求快速增長和深刻變化時期，因而公共需求和公共服務(wù)方面的問題比較突出。當(dāng)然，公共需求快速增長并不意味著必然會出現(xiàn)大量問題。公共問題的大量存在和凸現(xiàn)明顯地暴露了我們社會中利益協(xié)調(diào)機制的缺失，而利益協(xié)調(diào)機制是市場經(jīng)濟必不可少的重要配套機制。具體地說，我國公共服務(wù)方面存在的問題，既有因經(jīng)濟發(fā)展水平不高而導(dǎo)致的公共需求供給不足的問題，但更為重要的原因還有兩個：一是國家財政對公共物品和公共服務(wù)領(lǐng)域的投入并沒有隨著財政收入的增加而增加。如過去我們的財政收入是兩、三千億，現(xiàn)在是兩、三萬億，但用于百姓教育、社會保障、公共服務(wù)等的財政支出并沒有顯著增加，政府反倒把大量財政收入都用于自身支出，如中國各級政府部門每年公車消費約3000億，(點擊此處閱讀下一頁)

　　招待費用約2000億，公務(wù)員出國每年支出約2000億。二是公共服務(wù)不平衡。本來政府作為公共服務(wù)機關(guān)，其服務(wù)對全體國民應(yīng)是普遍的、平等的，但事實上，當(dāng)服務(wù)具體落實到不同主體時，又造成非同等享受的結(jié)果。最突出的例子是我國城鄉(xiāng)居民所享受的政府公共服務(wù)的不平等現(xiàn)象。

　　改革無疑是社會利益的重大調(diào)整。改革是有成本的，而成本的分擔(dān)與其說是一個經(jīng)濟問題，不如說是一個政治問題。改革成本代價應(yīng)由全社會共同承擔(dān)。從我國當(dāng)前改革現(xiàn)狀看，利益關(guān)系上突出地存在兩個問題：一是改革從帕累托改進到卡爾多改進所帶來的利益矛盾。我國當(dāng)前的改革已經(jīng)從改革初期的利益共享發(fā)展到今天的利益分化階段，即從改革初期的人人都從改革中獲益的帕累托改進，發(fā)展到今天，改革只能在不同利益群體之間進行利益調(diào)整中實現(xiàn)卡爾多改進。如改革初期，不管是農(nóng)民，還是工人，不管是政府機關(guān)中人，還是其它事業(yè)單位的人，都程度不同地從改革中獲益。但改革發(fā)展到今天，面臨著許多攻堅性、敏感性的問題，必然涉及到利益調(diào)整。換句話說，改革的進一步深化必然觸及到利益關(guān)系，有人受益，有人受損。這與其說是一個經(jīng)濟問題，不如說是一個政治問題。二是各級政府“與民爭利”及“替民做主”帶來的利益矛盾和沖突。政府的天職本應(yīng)以公共利益、公眾利益為己任，但實際生活中政府無視甚至違背公共利益和公眾利益的現(xiàn)象屢見不鮮，如有些大中城市的地方政府把房地產(chǎn)作為當(dāng)?shù)刎斦�稅收的主要來源，因而對房地產(chǎn)市場上價格的持續(xù)“高溫”或推波助瀾，或聽之任之，或?qū)χ醒爰訌姺康禺a(chǎn)市場的政策陽奉陰違、敷衍應(yīng)付，這是典型的與民爭利。再譬如，有些地方政府違背農(nóng)民意愿、強行調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，在市政規(guī)劃建設(shè)和農(nóng)村村鎮(zhèn)建設(shè)中強行搞“沿街統(tǒng)一商鋪”、“出租車統(tǒng)一車型”、“農(nóng)民統(tǒng)一蓋樓房”等，致使群眾對一些基層黨委政府產(chǎn)生信任危機。這種“替民做主”的做法真實地反映了群眾利益訴求渠道的缺失。

　�。ǘ�）公共服務(wù)領(lǐng)域改革中公眾利益表達缺乏制度性保障。

　　就我國現(xiàn)行政治體制來說，客觀而論，并不是沒有利益表達機制。如在我們的制度設(shè)計中，人大代表、政協(xié)委員會、各級黨組織、工會組織等都是作為利益表達機制而成為我國政治體制的重要組成部分。他們均以社會經(jīng)濟發(fā)展為已任的，竭力反映社會公眾共同關(guān)注的熱點、焦點和難點問題，表達絕大多數(shù)人民群眾的利益要求，履行自己的職責(zé)。雖然這種制度安排在我國政治生活中發(fā)揮著重要的作用，但在實際運作中明顯地存在著諸多不足和缺陷。例如：這種代表性質(zhì)的利益表達機制的非常規(guī)化不能及時準(zhǔn)確地反映民眾的利益訴求。在實際生活中，大多是代表們每到代表大會之前，憑個人選擇到相關(guān)地方或部門作一些調(diào)研或訪談，然后把材料遞上去，或在有關(guān)會議上反映問題。但像人大、政協(xié)會議都是定期召開的，在“兩會”閉會期間，代表們都分別到各自的工作崗位工作，很難有時間和精力了解社情民意，所以常常會出現(xiàn)表達的滯后性、利益表達的片面性以及政策執(zhí)行中的抗拒性。顯然，公共領(lǐng)域改革的內(nèi)容決定了它與每一個公眾的切身利益密切相關(guān)，而由于人們的經(jīng)濟狀況、社會地位、個人稟賦、家庭狀況等情況千差萬別，人們的利益要求必然各不相同，且利益沖突不可避免。尤其涉及到個人的、個別的利益問題，不可能通過代表性的利益表達機制解決。諸如城市改造中的房屋拆遷、國有企業(yè)的改制、公共事業(yè)收費等，都缺乏制度性的利益表達機制，即使有時也舉行過聽證會等類似的利益表達方式，但因其聽證范圍、聽證程序、聽證結(jié)果沒有明確的法律規(guī)定和制度性保障，其作用和效果也不能令人滿意。

　�。ㄈ�）社會中弱勢群體利益表達缺乏。

　　與市場經(jīng)濟體制的建立相伴隨，我國社會結(jié)構(gòu)的分化也不斷加深，這不僅表現(xiàn)為利益主體的多元化，而且突出地表現(xiàn)為不同群體爭取自己利益的能力的巨大差異，這種差異尤其表現(xiàn)在強勢群體和弱勢群體之間。

　　強勢群體和弱勢群體是一個相對的、動態(tài)變化的概念，當(dāng)然在一定社會、一定時期其群體范圍是相對穩(wěn)定的。在我國現(xiàn)階段，公認(rèn)的弱勢群體主要包括農(nóng)民、進城打工者、城市無業(yè)者、殘疾和老年群體等。此外，相對于商家來說，消費者是弱勢群體；
相對于資方，勞動者是弱勢群體；
相對于權(quán)勢階層，普通民眾是弱勢群體。

　　從目前中國的社會利益結(jié)構(gòu)看，強勢群體的各個部分不僅已經(jīng)形成了一種比較穩(wěn)定的結(jié)盟關(guān)系，而且具有了相當(dāng)大的社會能量，對整個社會生活開始產(chǎn)生重要的影響，如對公共政策制定和執(zhí)行過程的影響，對社會公共輿論的影響和強大的話語權(quán)。相比之下，弱勢群體在表達自己的利益和追逐自己的利益上，都明顯地處于軟弱無力的狀態(tài)。這突出地表現(xiàn)在兩個方面：一是弱勢群體在政治構(gòu)架中缺少利益代表。例如，我們從未考慮按照不同社會群體的人口比重來安排人大和政協(xié)委員、以保證委員的代表性，一般是代表國營經(jīng)濟和政府部門的委員相對較多，而代表社會弱勢群體的委員就很少。這樣，在立法、政策制定或決策咨詢過程中，強勢群體的聲音必然壓過來自社會弱勢群體的聲音。二是在我國弱勢群體實際上缺少國際上通行的弱勢群體表達自己利益的制度化方式。一般來說，公共輿論是弱勢群體表達利益的重要渠道，但由于強勢群體利用其經(jīng)濟實力，通過支持贊助媒體和學(xué)術(shù)活動等方式，很容易達到讓媒體和學(xué)者為強勢群體的利益說話的目的。例如，90年中期前后中國出現(xiàn)了經(jīng)濟過熱現(xiàn)象，政府不得不實行經(jīng)濟緊縮方針，結(jié)果大量的房地產(chǎn)投資商被套牢。于是，在各地相繼召開了一系列經(jīng)濟發(fā)展研討會，其主題都是主張放松銀根。一些經(jīng)濟學(xué)家在會上大聲疾呼，當(dāng)時的經(jīng)濟并非過熱，政府應(yīng)當(dāng)實行寬松的財政和金融政策。在這種情況下，國家機構(gòu)無法在所有社會群體面前保持公正性，更缺乏自主性，總是偏重照顧強勢群體的利益，使占人口大多數(shù)的弱勢群體的聲音被淹沒，利益被犧牲。

　　從我國的決策體制上看，精英決策模式從根本上堵塞了弱勢群體參與和影響決策的通道。有學(xué)者作了如下分析：“從80年代初開始至今的20多年里，中國社會逐漸形成了政治精英（官僚集團）、經(jīng)濟精英和部分知識精英相勾結(jié)的權(quán)力資本經(jīng)濟形態(tài)，社會公正原則被擴張（致富）欲望嚴(yán)重扭曲，于是在社會分配的規(guī)則、機會、過程和結(jié)果方面出現(xiàn)了公正性困境�！�…這個壟斷性的精英同盟培育了一個集聚社會資源又排斥社會成員流動機會的機制。它如同一個能量巨大的水泵，將來自底層社會的資源持續(xù)不斷地輸送積聚到上層社會，同時剝奪了弱勢群體的利益和權(quán)力；
它又如同一個嚴(yán)守城門的衛(wèi)士，不讓精英同盟這座城堡外面的弱勢群體有機會過問各種稀缺資源的占有和制度設(shè)置。”[22]可見，精英決策模式促使權(quán)力與資本相結(jié)合，導(dǎo)致公共政策的制定明顯地向社會上層傾斜，忽視了社會中下層民眾的利益和需要；
在資源分配方面卻重經(jīng)濟政策、輕社會政策，用于社會政策的資源太少，缺少有效的照顧社會中下層民眾利益的社會政策。

　　從表面上看，較之西方國家，中國社會成員的利益表達途徑似乎并不算少，例如，信訪制度、人民代表制度、政治協(xié)商制度，此外還有以各種形式出現(xiàn)的行政領(lǐng)導(dǎo)接待制度（如市長公開接待日、市長熱線、書記信箱等），但對弱勢群體而言，這些渠道往往存在著梗阻現(xiàn)象，無法成為他們有效表達利益訴求的渠道。那些花樣不斷翻新的“熱線電話”也好，地方行政首長“接待日”也好，僅僅是為政府增加了搜集民眾意見的管道而已。至于政府機關(guān)是否采納民眾意見，并沒有任何法律制度上的規(guī)定作保障，這樣的制度措施明顯帶有很大的隨意性和人治色彩。實際上，不少地方政府設(shè)立“熱線電話”和地方行政首長“接待日”甚至成為政府的形象工程或政績工程的道具而已，它并不是真要給弱勢群體更多的利益表達機會，更不打算處理弱勢群體亟待解決的問題。由于正式的利益表達渠道存在種種缺陷，中國的弱勢群體通過這些途徑來表達自己的利益訴求的時候，或者求告無門，或者代價高昂而收效甚微，因此他們就可能轉(zhuǎn)而尋求其他表達方式，比如集體上訪、甚至非正式地組織對抗等方式。這就是今天中國頻繁發(fā)生沖突性集體行動的社會體制性原因�？梢�，在利益主體多元化的今天，利益表達，特別是弱勢群體的利益表達，已經(jīng)是一個亟待解決的問題。

　　四、何以利益表達：對策思路

　�。ㄒ唬┰试S利益集團的形成并實現(xiàn)利益表達，使各種利益在競爭和博弈中實現(xiàn)均衡。

　　利益集團是西方社會中的一個重要現(xiàn)象。近年來我國理論界的許多學(xué)者也開始用這一概念來分析中國的社會現(xiàn)實。近年來，關(guān)于房地產(chǎn)市場的爭論，勞資沖突的頻繁發(fā)生，公共事業(yè)領(lǐng)域的改革，個稅起征點的爭論，都程度不同地反映了利益的分化和沖突。尤其是2004年由香港學(xué)者郎咸平引發(fā)的國有企業(yè)改革的大討論，人們越來越清楚地認(rèn)識到，這場爭論與其說是不同觀點和主張的交鋒，不如說是不同利益訴求的對立，即不單純是要回答國有企業(yè)改革怎樣才能提供效率的問題，同時也要回答在社會變革的過程中如何處理和協(xié)調(diào)不同社會群體的利益關(guān)系，特別是如何解決強勢群體和弱勢群體之間的利益均衡問題。正因為此，清華大學(xué)孫立平教授斷言，中國已進入利益博弈時代。[23]

　　既然利益分化是客觀存在，利益博弈不可避免，那么，就應(yīng)該將利益群體顯性化為利益集團，從而使不同利益群體的利益表達具備確定的形式和通道，為政治決策和公共政策的制定提供信息更為完善的前提，就應(yīng)該允許、鼓勵各利益集團的不同聲音來影響公共政策。正如有的學(xué)者明確表達的那樣：“民眾需要真正的利益集團。因為，承認(rèn)人的利益，就意味著承認(rèn)人們追求與捍衛(wèi)自身利益的權(quán)利。在追求和捍衛(wèi)利益的過程中，相同利益的追求者志同道合，形成為利益集團。利益集團追求和捍衛(wèi)其利益，這是正當(dāng)?shù)臋?quán)利。只要利益無法禁止，利益集團也無法禁止，因而也就不應(yīng)該禁止。允許各種利益集團的存在，就要允許這些利益集團來競爭對立法和制定公共政策的影響力，因為利益集團影響公共政策不可避免�！盵24]這樣做的目的就是讓野心與野心相對抗，讓權(quán)力與權(quán)力相制衡，讓利益與利益相競爭。從根本上說，一個社會利益格局的大體均衡是社會中不同群體利益博弈的結(jié)果。美國著名政治哲學(xué)家約翰·羅爾斯運用博弈理論推導(dǎo)出的公正原則表明：公正實際上是利益的協(xié)調(diào)和平衡，是通過博弈形成一種均衡。解決利益格局失衡的關(guān)鍵是解決權(quán)利失衡的問題，特別是在強勢群體和弱勢群體之間的權(quán)利失衡。而所謂的權(quán)利博弈與均衡，從政治學(xué)的角度來講，本質(zhì)上就是不同利益集團的利益表達和利益博弈。

　　為此，首先應(yīng)該改變對利益集團的觀念。利益集團是不同利益群體政治參與的形式和通道，而非政治斗爭或政治沖突的工具和手段，即它的功能不是引發(fā)和加劇社會對立。利益集團的功能決定了其一方面可以通過不同利益群體的利益表達，有助于政府制定矯正社會利益失衡的政治決策和公共政策；
另一方面可以通過不同利益集團對群體內(nèi)成員的影響而有助于政府政治決策和公共政策的執(zhí)行。其次，要創(chuàng)造一個適宜利益集團形成和公開活動的制度環(huán)境和法律環(huán)境。要讓利益集團充分發(fā)揮它在利益表達和利益均衡中的積極作用，最有效的辦法就是將它們都暴露陽光下，避免暗箱操作和地下交易，允許其在法律范圍內(nèi)公開活動，讓不同利益集團在公開、公平、透明的環(huán)境下活動，進行博弈，在競爭中實現(xiàn)利益綜合和利益均衡。這就需要出臺相關(guān)的法律法規(guī)，來規(guī)范利益集團的活動，避免利益集團操縱政策的形成。同時，更重要的是，要制定相應(yīng)的法律法規(guī)，監(jiān)督和約束政府機關(guān)和公務(wù)員的行為，防止政府受某些利益集團的左右，成為某個利益集團的“俘虜”，從而導(dǎo)致政府政策和立法的不公正。實際上，利益主體的有效利益表達，是將政府置于了一種超脫、超越的位置上。在這個位置上，政府的職能是為利益表達制定規(guī)則和程序，是以監(jiān)督者的身份介入利益表達和博弈過程，甚至最終以裁判者的身份對其中的分歧進行裁決。在此意義上，政府對社會利益的代表，是以協(xié)調(diào)者的身份實現(xiàn)的。

　�。ǘ�）建立和完善有利于不同群體的利益表達機制。

　　在建立和規(guī)范利益表達機制時，一方面要充分發(fā)揮現(xiàn)有的利益表達機制和方式，如代表制方式、各種組織方式，并加強和完善其利益表達的渠道；
另一方面要針對不同群體利益表達方面存在的問題，適應(yīng)信息社會發(fā)展的特點，創(chuàng)新利益表達方式。就我國目前的利益表達機制而言，首先要不斷加強和完善已有的利益表達機制，如各種代表選舉制度、工會組織機制、信訪制度，使它們能在新的形勢下更好地充當(dāng)和發(fā)揮不同社會群體和性質(zhì)的問題。同時，要創(chuàng)新和建立新的利益表達機制，特別是根據(jù)社會利益分化的情況，以及不同利益群體的特點，(點擊此處閱讀下一頁)

　　建立不同的利益表達機制。如各種聽證會制度，尤其是決策聽證制度，并通過立法的形式將聽證制度納入法制化軌道，讓公眾的意見真正成為各種政策制定和立法必須考慮的因素。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)已成為公眾意見表達的新渠道。

　　要提高利益表達機制在決策中的作用，必須拋棄“替民做主”的舊的執(zhí)政理念和決策方式，轉(zhuǎn)向“由民做主”的執(zhí)政理念和決策方式。按照公共選擇理論的分析，政府不僅也具有經(jīng)濟人特性，而且也同樣受不完全理性的困擾，因此，即使執(zhí)政黨和各級政府部門和官員主觀上要實現(xiàn)公共利益，客觀上也很難保證其能充分反映公共利益和公眾要求。一方面，公共利益是由眾多各不相同的個人和群體的利益組成的，而要形成公共利益，需要科學(xué)的選擇機制加以確定；
另一方面，從決策到執(zhí)行是一個連續(xù)的過程，沒有有效的制度約束，很難保證執(zhí)行過程中不走樣。因此，只有拓寬民眾的利益表達渠道，政府機關(guān)才能真正把握民意，了解民情，才能保證決策反映民意，達成民需。

　　建立和完善利益表達機制要充分考慮利益表達渠道的有效性。眾所周知，利益表達也是需要耗費資源的，是有運行成本的。這種成本既包括消耗的時間成本、物質(zhì)成本、潛在風(fēng)險等。如果利益表達機制的設(shè)立不利于人們方便有效地利用，那么，人們就很難實現(xiàn)充分的利益表達。阿爾蒙德在分析不同利益表達形式的特點時指出：“集團的專門化組織，以及決定使用哪種利益表達的特殊渠道和方式，并不單獨取決于集團的存在。民眾必須弄清楚，政治行動是否能帶來報酬，何種政治行動會有效，這種行動的可能性如何，采取這些行動要付出什么樣的代價等等。只有在報酬和代價相當(dāng)明確的條件下，建立這樣一個政治組織并且使用其進行利益表達的好處才足以鼓勵民眾去這樣做�！盵25]在我們的現(xiàn)實生活中，社會弱勢群體的利益呼聲被湮沒，很多情況下是與成本太高有著直接的關(guān)系。因此，應(yīng)充分考慮制度構(gòu)建上有利于一般民眾的利益表達的實現(xiàn)，政府在對利益表達進行必要的規(guī)范時，通過設(shè)立方式不同、強度不同、施加的壓力也不同的利益表達機制，使之在提高和實現(xiàn)利益表達的理性化程度的同時，用更有效的制度安排來容納和規(guī)范利益表達，使公眾能夠方便而有效地實現(xiàn)利益表達。

　　就公共服務(wù)領(lǐng)域的改革而言，應(yīng)該把公眾的利益表達切實納入政策制定之中。雖然公共服務(wù)領(lǐng)域的改革與公眾利益最密切相關(guān)，但卻是公民利益表達最缺乏的地方。改革的方向應(yīng)該是把決定公共物品生產(chǎn)的權(quán)利歸還給公民，讓作為納稅人的公民有權(quán)對作為食稅者的公共事務(wù)管理者進行問責(zé)以降低公共物品生產(chǎn)的成本提高質(zhì)量。迄今的公共領(lǐng)域改革，還只停留在開放公共物品生產(chǎn)方面，即允許私人部門進入公共物品的生產(chǎn)，以提高公共物品的生產(chǎn)效率，但還沒有把公共物品供給的決策權(quán)交給公眾。相對于公共物品的生產(chǎn)效率來說，公共物品供給公平的問題的重要性決不遜色。沒有公平的供給，也許生產(chǎn)效率越高，浪費越甚和不公平越烈。因為公共物品與私人物品的特點是極為不同的，在私人物品領(lǐng)域，應(yīng)該更重視“做大蛋糕”，但在公共物品領(lǐng)域，分蛋糕和做蛋糕是不可分割的，在大多數(shù)情況下，做蛋糕時已經(jīng)決定了分蛋糕。因此，公共物品的供給決策直接決定了生產(chǎn)的效率和分配的公平。公共服務(wù)領(lǐng)域的改革必須引進和規(guī)范決策聽證制度，要把聽證制度納人決策過程當(dāng)中，并加以制度化、規(guī)范化、具體化。德國哲學(xué)家哈貝馬斯曾強調(diào)公共通道的重要意義，就是使每一個社會個體都能參與到政治決策中來。一項政策的出臺，經(jīng)過辯論這道程序，其合理性一定比沒有經(jīng)過辯論的高。[26]

　�。ㄈ�）重視公共輿論作為利益表達和回應(yīng)公眾的重要作用。

　　公共輿論既是公眾利益表達的重要途徑，也是有關(guān)組織和部門回應(yīng)和滿足利益表達的重要途徑。在我國，雖然大眾傳播渠道如廣播、電視、報刊等也承擔(dān)著公眾意見表達的功能，但實際上卻受到種種限制，因而很難發(fā)揮其應(yīng)有的利益表達作用。阿爾蒙德認(rèn)為：“如果大眾傳播工具被政治精英人物控制，發(fā)布報道要由他們批準(zhǔn)，那么，傳播工具在某種程度上就不再是一種有用的接近渠道了�！币酝�我們只重視發(fā)揮公眾輿論作為黨和政府的喉舌的作用，而忽視作為下情上傳的功能，甚至把反映社會問題看成是消極的作用。這在利益不斷分化、人們的權(quán)利意識不斷加強的今天，充分發(fā)揮公共輿論在利益表達的作用，使政府和公眾有一個良好的溝通渠道和平臺，對調(diào)整利益矛盾、實現(xiàn)利益均衡意義重大。

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