問題的提出

　　五年來，我們共同關注農村政治的發(fā)展變化，協力研究了農民有組織抗爭、信訪制度的實施效果和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權退化。隨著研究的逐步深入，費解的問題逐個清楚了，出乎意料的發(fā)現越來越少。但是，最近的一個偶然發(fā)現，完全出乎意料，促使我們重新思考一些問題。

　　這個發(fā)現是河南省S縣兩任政法委書記關于信訪工作的講話，由從該縣到北京上訪的一位“冤民”提供。講話時間分別是2006年和2007年，場合分別是全縣重復上訪專項治理工作會議和全縣信訪穩(wěn)定工作會議。講話的大部分內容是我們熟悉的，諸如接訪、息訪、聯席會議、聽證會。讓我們驚奇的是“銷帳”或“銷號”。

　　所謂銷帳或銷號，就是縣政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向中央和省信訪部門的工作人員行賄，請求他們注銷已經登記的來自本地的群眾來訪，或者拒絕登記來自本地的群眾來訪。兩篇講話都說得很明確。2006年的講話這樣說：“對已發(fā)生的上訪，在勸返時必須注意同上級信訪部門及省、市工作組的溝通，爭取諒解、爭取不通報。銷帳要迅速，因為現在來訪登記都在電腦上進行，或以電傳形式向領導匯報，錯過了時機，也許要以十倍的代價、十倍的努力才能處理�！�2007的講話一樣直截了當：“如有上訪，京、省值班人員直接通知責任單位一把手，安排銷號、勸返事宜�！薄柏熑螁挝回撠熒显L發(fā)生當時的銷號，要盡最大努力減少進入登記量。信訪局負責每月通報前的溝通，壓縮每月通報量�！�

　　值得深思的是，S縣的銷帳和銷號舉措卓有成效。2007年的講話是這樣總結成效的：2007年1至3月份，S縣實際發(fā)生赴京上訪25起65人，進入登記的只有1起（銷帳成功率為96%)；
到省上訪41起55人，進入登記的只有7起（銷帳成功率為87%)。顯然，國家級信訪部門和河南省信訪部門對于S縣的銷帳舉措十分合作。

　　稍后我們就發(fā)現，銷帳并不是S縣的專利，而是普遍存在的作法。例如，河北省的一位上訪人員說，縣政府為了銷他的號花了5000元，他親眼看見過報銷單據，并且愿意提供證人的姓名和聯系電話。又例如，山東省35名上訪人員，聯名指控國家信訪局的某個工作人員被山東Z市政府收買，對于來自該市的上訪人員一律拒絕登記。其它很多省市的上訪人員也有類似的指控。不僅如此，銷帳也不是最近這兩年才有，只不過是2005年經過修訂的《信訪條例》實施后變得更加普遍而已。

　　我們一向把信訪當作觀察中國政治和社會的重要窗口。事實上，在目前的體制下，信訪也是觀察中國政府與社會互動的唯一窗口，因為普通老百姓唯有通過信訪才能合法地向包括中央在內的各級政府表達意見，也唯有通過信訪才能合法地對包括中央在內的各級政府表達意見。通過分析上訪民眾反映的問題和提出的訴求，可以相對集中地了解民情社意及其變遷，特別是可以感觸到民眾對于各級政府的期待和信任及其變化。同時，通過觀察各級政府如何處理信訪案件，特別是通過觀察各級政府官員與信訪人員的博弈，分析中央政府、各級地方政府、上訪民眾這三方多方向、多層次的交互作用，也可以獲得許多關于中國政治運作的重要信息。從信訪銷帳現象我們看到了四個悖論。

　　其一，中央自上而下施壓，導致的是壓力的轉移，不是壓力的消解，而且壓力最終還是轉移到中央。從S縣的銷帳作法，我們不難看出這個中央通過給下級施壓而給自己施壓的政治機制。面對上級(市、省、最終是中央)的壓力，S縣政府試圖通過銷號減少進京上訪的登記量。表面上看，S縣政府確實加強了信訪工作的力度，縣領導對中央的權威表示了足夠的臣服，中央的權威似乎得到了再次確認。然而實質上中央并不是贏家，充其量只能算是贏了一點面子。之所以這樣說，原因是S縣政府只是把來自中央的壓力轉移到本縣上訪民眾的身上，而由于上訪民眾普遍不相信縣政府是中央政府的忠實代表，他們一般不會屈服于縣政府的壓力，而是千方百計頂住壓力進北京，這樣一來，就在事實上把中央發(fā)出的壓力反彈給了中央。我們的論點是對上訪人員的訪談為依據的。例如，關于地方政府為什么不給他們解決問題以及地方政府與中央政府是否立場相同，一位來自河南省的上訪人員是這樣看的：“許多問題是長期積累下來的，很難一下子解決，動一個人可能會牽扯到許多人。下面的政府官員出了問題，上級的官員為了維護地方的安定，這時候不是想著去處理問題，而是幫助下面掩蓋問題，中央和省級政府的意圖不一定是一致的。再比如，某個官員從下面升到上面做官，他肯定也得幫助原來的部門掩蓋問題，上下級官員是相互勾結在一起的，都腐敗�！� 正是基于地方政府與中央不保持一致這種認識，地方政府越是阻止民眾進京上訪，民眾進京上訪的動力越大。還是這位來自河南省的上訪人員說，“信訪的用處在于給地方政府帶來一種壓力。我覺得地方政府還是怕中央政府的，信訪出了問題地方政府要承擔責任，他為了保烏紗帽，就想捂住問題。但是我們信訪的次數越多，越有可能引起中央的重視，地方政府就會越害怕，我們問題就越有可能得到解決。”上訪人員是真的這樣認為，還是策略地這樣表示，是個有待進一步驗證的問題。但是，無可爭議的是，不管他們是否真的認為中央比地方政府好，他們的實際作法都是一樣的，那就是地方政府越壓制上訪，他們上訪的勁頭越大。幾乎所有的上訪人員都相信一個行動邏輯，那就是被他們視為對手的地方政府怕什么，他們就偏偏做什么，北方的民眾把這種作法叫做“哪壺不開提哪壺�！� 他們的心理軌跡似乎是這樣的：縣政府不讓上北京？很好，這說明縣政府怕我們上北京，為了迫使縣政府解決問題，我們就一定去北京。一旦群眾突破地方的道道防線，他們不僅持續(xù)進京上訪，還采用各式各樣的“非正常上訪，” 諸如到使館區(qū)靜坐，造訪國家領導人駐地，甚至采取跳金水河和自焚等激烈手段，制造產生政治壓力的事件。這樣一來，上訪人員很快就把地方政府轉移到上訪群眾身上的壓力返還給了中央。S縣的情況如此，其他地區(qū)的情況也相似。概括成一句話，在信訪問題上，面對包括縣政府在內的地方政府的太極功夫，中央發(fā)力越大，受到的反彈就越大。

　　其二，中央在信訪問題上自上而下施壓，不僅不能消解壓力，反而會增加壓力，而且增加的壓力的最后著力點也是中央自己。中央對地方施加壓力，本意或許是促使包括縣政府在內的地方政府切實為上訪民眾解決問題、主持正義，從而舒解民怨，增進社會和諧，或者至少減少社會的不和諧。但是，正如我們上面看到的，面對中央的壓力，地方政府往往并不是去解決問題，而是對上訪群眾采取的截訪、銷號、拘留、罰款、勞教、判刑、連坐等控制手段壓制上訪人員。當然，我們不是說地方政府根本不想解決問題，因為有很多問題確實不是地方政府能夠解決的，也有很多問題是任何政府都不能解決的。但是，事實就是事實，地方政府對于上訪人員的壓制常常激起更大的怨憤。有些上訪人員，本來可能是無理上訪，但是一旦被地方政府打擊，比如勞教，那么因為上訪被勞教便成了他們上訪的有理緣由。中央的意圖與效果南轅北轍的最好例子是銷帳。中央建立和維持信訪制度，本意或許包括借用民眾的力量防范腐敗。然而，中央加強信訪工作的客觀效果卻恰恰相反。在S縣，我們看到的是歸根結底來自中央的行政壓力客觀上迫使縣政府用納稅人的錢賄賂包括國家信訪局在內的上級信訪部門。信訪制度或許不那么有效，上訪人員也不一定認為信訪制度有多大用處。但是，至少在S縣，來自中央的壓力把信訪制度從無用變成了有害。這樣一來，信訪制度就從減壓閥變成了增壓器，中央給地方施壓的結果是給自己增加壓力。

　　第三個悖論我們姑且稱之為地方政府悖論。顧名思義，地方政府一方面應該對中央政府負責，一方面應該對本地民眾負責。如果不能兩全，至少得對一個方面負責。作為一級地方政府，縣政府應該一方面應該對中央政府負責，一方面對本縣人民負責。但是，在S縣關于信訪銷帳的這兩份講話中，既看不到對本地人民負責，也看不到對中央政府負責。我們看到的是僅僅是對某一個頂頭上司效力。一切努力，一切開銷(我們很好奇這個開銷如何在在財政體制內消化)，要么是為了保穩(wěn)縣委書記和縣長頭上的烏紗帽，要么是為了確保市委書記的仕途暢通。2007年的講話，強調的是保障縣委書記和縣長不被否決。2006年的講話強調的是不影響市委書記當選省委常委。有文為證：“10月12日，市委、市政府召開了全市重復上訪專項治理工作會議，根據L書記的要求，決定在全市開展為期2個月(10至11月)的重復上訪專項治理。同時，省八次黨代會將于21至27日在鄭州召開，會議的主要內容是換屆選舉，且我市L書記是常委侯選人，做為(按：原文如此)這期間的信訪穩(wěn)定工作十分重要�！� 頂頭上司的仕途是唯一的理由，是壓倒一切考量的理由，中央的目的是什么，民眾的利益是什么，完全不在話下。這樣的地方政府，恐怕不是任何一種政治體制能夠消受的。

　　第四個也是最后一個悖論還是關于中央。我們認為，中央在信訪問題上自上而下施壓，本意或許是讓地方政府在本地熄滅民怨的火焰，結果卻很可能是引火燒身。第一第二個悖論講的是中央的努力客觀上與結果背道而馳，但那還是客觀過程。信訪人員客觀上把來自中央的壓力返還給中央，而且可能連本帶利返還給中央，但他們并不一定有意識這樣做。第三個悖論講的是，一些上訪人員很可能會走向或已經走到有意識對抗中央的地步，而把上訪人員從信任中央的政治行動者轉化成不信任中央的政治行動者的力量，很可能正是來源于中央政府。從信訪銷帳可以看出，中央的壓力會迫使地方政府去腐化國家信訪部門，而國家信訪部門的腐敗，除了在體制內平添一個政治腐敗點，還讓來京上訪的民眾把國家信訪部門與中央區(qū)格開來，這等于在保衛(wèi)中央的最后一道防火墻上挖出一個空洞。河南省S縣政法委書記的講話被上訪人員傳到北京后，在來京上訪的人員中迅速擴散，極大地打擊了上訪人員對于國家信訪部門的信任，并連帶損害他們對于中央的信任。本來，在許多信訪民眾眼中，信訪部門雖然不象他們希望的那樣有效率，但至少還是一個讓他們說話，能夠把他們的意見反映給中央領導的機構。一旦他們發(fā)現地方黨政領導能夠幾乎百發(fā)百中地收買腐化中央信訪部門的工作人員，他們就可能把信訪部門視為成為政治腐敗的共謀者。如此一來，在上訪民眾的心目中，能夠稱得上中央的政府機關就會越來越少，能夠代表中央的國家領導人也會越來越少。如果他們失去對中央政府的信任，他們就可能產生政治絕望情緒。政治絕望是激進主義情緒和行為的溫床，也是反體制思想和行動的溫床。一旦這種情況發(fā)生，物理變化就轉變成了化學反應，中央的努力就不僅僅是付之東流，而是適得其反。

　　我們認為，信訪問題顯示出的政治邏輯可能是普遍適用的。在目前的制度安排下，凡是意圖約束地方政府官員的中央政策和國家法律，無論措辭如何強硬，在執(zhí)行過程中最終都難免陷入執(zhí)行者“球員兼裁判”的困境，從而喪失剛性約束力。前些年，中央曾三令五申要求地方政府減輕農民負擔。然而，在湖南省H縣，縣委書記用搜刮的民脂民膏建設于民生毫無益處的豪華廣場，被抗議負擔過重的農民斥為“奴隸主。”在一些地方，連計劃生育這樣似乎是高壓線的國策都會在一些地方黨政領導的手中變成牟利的工具。他們不是去控制生育，而是為了收取罰款默許超生，甚至誘騙超生，然后罰款，被農民怒斥為“放水養(yǎng)魚�！� 而一旦中央在計劃生育工作方面的壓力增大，這些原來利用計劃生育政策牟利的地方政府官員又采取極端手段對付民眾，引發(fā)激烈的政治沖突。在一些地區(qū)，買官賣官不僅成為普遍現象，而且成為一次結清的一次交易，官場成了市場甚至賭場。在一些地方，縣委書記仿佛是拍賣員，一旦獲得權力，就開始拍賣，賣政府辦公樓的地盤，賣屬于民眾的黃金地段，賣屬于國家的各種稀缺資源。他們不僅可以源源不斷地找到拍賣品，還運用手中的權力強買強賣。

　　如何理解和解決這些問題呢？顯然，這是一個有關我國現實政治制度的問題。這個問題的政治核心層面，是目前的整體政治權力結構和權力來源問題，而行政技術層面的問題則是干部管理制度中地方領導人的激勵體制和個人選擇。正因為如此，這些問題十分復雜，難以理解，更難于解決。甚至可以說，這個復雜問題自古至今一直困擾著中國的政治家、政治思想家和普通民眾，也是眾多政治學家力求破解的問題。國內外一些學者已經對于問題的核心層面發(fā)表了不少富有理論意義和真知灼見的議論。過去幾年，我們也在這種疑惑中尋找破解之方。我們在本文中著重討論問題的技術層面。我們并不是說政治核心層面不重要。(點擊此處閱讀下一頁)

　　恰恰相反，我們認為它極為重要。我們只是強調，問題的行政技術層面有相對的獨立性。這相對獨立性有兩層互為表里的意思。第一，即使問題的政治核心層面發(fā)生了變化，問題的行政技術層面也必須單獨處理，整體政治結構的變化和政治權力來源的更新并不會自然而然地解決行政技術層面的問題。第二，即使問題的政治核心層面不發(fā)生變化，問題的行政技術層面也可以單獨處理，解決或緩解行政技術層面的問題并不以整體政治結構的變化和政治權力來源的更新為必要條件。概而言之，我們覺得中國未來一段時間的政治發(fā)展或許可以從縣政改革著手，通過加強縣級政權的自治性來打造真正的地方責任政府，通過強化區(qū)域司法制衡來構造民眾對于政治體制認同的新底線。

　　一、集權體制和增壓機制

　　我們對現實中國政權結構有如下基本判斷：它在制度層面上高度中央集權，然而，在現實政治操作層面上，往往是各級地方政府通過對中央政策的修正甚至反動來謀求其相對獨立的利益。集權體制有兩個方面的基本規(guī)定性。其一，相對于地方而言，中央集中主要權力；
其二，相對于社會而言，政府壟斷政治權力。從表面上，中國的政治體制具備這兩個特點。但是，只要深入觀察中國政治權力的運作，就會發(fā)現中央表面上強大的權力在各地的實際政治生活中發(fā)揮不出來。例如，在一個縣的政治舞臺上，真正的主角是縣委書記。在制度設計上，縣委書記只是中央的一個代理人；
在政治現實中，他卻是真正的權力實施者。在制度設計上，縣政領導的權力一方面來自中央政府的授權，另一方面來自縣域民眾通過人民代表大會的授權，因此他們的權力應該受到上下兩個方面的監(jiān)督和制約。然而在實際運行中，縣政領導卻可以有效擺脫兩個方面的監(jiān)督，在縣的施政方面行使沒有任何有效監(jiān)督和制衡的權力。

　　榮敬本先生及其研究隊伍曾經以“壓力體制”來描述當代中國政治體制的基本特征并解釋高度集權的中央政權對地方政權的領導狀況�！皦毫�體制” 描述的是中國政治運作的一個比較容易觀察的方面。毛澤東時代的群眾運動式執(zhí)政方式，表現為從中央開始層層向下施壓。后毛澤東時代的執(zhí)政方式在一些重大問題上，比如經濟發(fā)展、計劃生育、打擊刑事犯罪，在相當大程度上保留了群眾運動式執(zhí)政的特點，也是從中央開始層層向下施壓。從概念分析的角度看，“壓力體制”或許在一定程度上過分強調了自上而下的壓力運行，而較少注意壓力自下而上的運行。此外，“壓力體制” 這個視角注意到了壓力的層層增壓現象，但是更多的是關注壓力自上而下層層加壓，似乎假定增加的壓力可以無反彈地被最終的承受者承擔。我們認為，為了更全面更動態(tài)地把握中國的政治體制的實際運行，需要更多地關注兩個比較隱蔽然而可能更加重要的方面。一是中國政治運作中自下而上的增壓機制；
二是自上而下施加的壓力以非暴力的方式直接由民眾向壓力的起點即中央反彈。這兩個方面在毛澤東時代不明顯，甚至可以說不存在，但是在后毛澤后毛澤東時代表現得相當明顯，而且越來越明顯。

　　具體來說，自下而上的增壓機制最突出地表現在地方政府與民眾的雙向互動上。以縣政府為例，縣政府往往得不到民眾的充分信任，因而也就缺乏讓民眾自愿服從的軟權力。軟權力的缺乏，使得縣政領導不得不經常動用以強制性國家機器為依托的剛性政治權力和行政權力�？墒�，縣政權的行政能力是不完備的。由于缺乏中央政府的清晰授權，縣級政府在財政汲取、政策貫徹執(zhí)行、人事管理、社會治安、協調溝通等方面都不具備完整的法定權力。在這些條件制約下，縣政府又必須履行一個完整地方政府應該履行的職責。其結果是，縣級政權以及縣級政權通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施的對于民眾的政治控制往往流于簡單粗暴、政治動員往往變成強迫命令、意識形態(tài)教化完全流于毫無效果的形式主義政治灌輸�？h政府的種種作法往往表現為縣政領導謀取相對獨立的利益，看起來既違背中央的政策又得不到民眾支持。這種情況在毛澤東時代經常出現，但是在那個時代，民眾基本上是壓力的承受者。自下而上的增壓肯定也存在，因為民眾對于地方政府的種種倒行逆施一定十分憤怒。但是，這增加的壓力通常不會有民眾自發(fā)地釋放出來。相反，在階級斗爭和經濟依附的雙重桎梏下，民眾常常是把積蓄的憤怒存在心里，等待下一次政治運動的到來。在毛澤東時代，民眾對于政治運動的期待既有歷史根據，又不是遙遙無期。民眾對于偉大領袖的無限信任和偉大領袖“七八年來一次”的政治承諾，都使得自下而上的壓力的爆發(fā)更象是可控的核反應，而不是不可控的核爆炸。但是，情況在后毛澤東時代發(fā)生了根本的變化。政治運動的結束，使非常態(tài)的、半軍事化政治生活具備了逐步制度化法治化的可能性，是個巨大的政治進步。然而，制度化和法治化都需要很長時間，可以短期內發(fā)生效力的民主化又沒有實施，所以政治運動的結束對于地方黨政領導和民眾來說，就具有了完全不同的意義。對于地方黨政領導來說，沒有了群眾運動，相當于頭上懸著的達摩克利斯寶劍終于被拿開，取而代之的是有形乏實甚至形同虛設的制度約束和法律約束。面對民眾，他們失去了起碼的畏懼。在民眾一方，政治運動的結束使他們失去了在被動員的情況下對地方黨政領導實施問責權的機會。難怪他們認為，一不搞運動，地方黨政領導就變得無所畏懼。這雙重效果，一方面是強化了自下而上增壓的機制，另一方面又被強化了民眾自發(fā)釋放壓力的機制。

　　必須指出，地方政府謀求的相對獨立的利益與中央的利益和民眾的利益并不是必然水火不相容。在我國不少地區(qū)，特別是南方，經濟在過去30年的高速發(fā)展在一定程度上應該歸功于地方黨政領導謀求的對于中央的相對獨立。但是，地方黨政領導謀求的利益，確實而且經常發(fā)生與中央的利益和民眾的利益均水火不相容的情況。也就是說，在目前，政治體制意義上高度集權經常不能落實為行政技術層面的高度集權。中央的政策很少得到真正的不折不扣也不夸大變質的落實，中央對地方令行禁止是例外，而非常規(guī)；
中央對地方三令五申是常規(guī)，而非例外。這種狀況的發(fā)生具有結構性的原因，不能簡單歸因于政治人物。從中央看，不能歸因于中央領導人的能力問題。事實上，連毛澤東這樣千年一見的政治強人也感嘆他只能管住北京和附近一點地方。在后毛澤東時代，“政令出不了中南海”絲毫不足為奇。

　　我們并不認同政治上的高度集權體制，但是高度重視這種制度與政治現實的背離，因為這種背離有可能導致各方面都不愿意看到的后果。我國歷史上不絕于書的官逼民反，歸根結底也是制度設計與制度運行的背離。無論是皇帝、官吏、民眾，都不愿意看到官逼民反的發(fā)生，然而官逼民反屢屢發(fā)生。官逼民反導致朝代更迭時，皇族被斬草除根自不待言，真正的代價是民族的浩劫。歷史上的農民大暴動，如今常常被美名為起義，殘酷的歷史事實被粉飾，甚至被浪漫化。實際上，無論起義的領袖人物是否實現他們個人的政治目的，起義對于大多數民眾都永遠是巨大的災難。革命也好，起義也好，改朝換代也好，永遠只是極少數政治野心家樂此不疲的游戲和賭博，對于大多數民眾來說只能是災難。

　　那么，集權體制的制度設計與政治現實運作的背離是如何導致體制的合法性危機的呢？我們認為，從行政技術層面看，目前的體制潛伏的最大的危險是個人的理性選擇往往會導致集體的非理性。在現實政治運作過程中，即使各方面的人員都保持清醒理智，既不喪心病狂，也不異想天開，各方面人員各自努力的結果也可能是各方面都不愿意看到的。這一點，在信訪體制上已經得到相當集中的體現。證據就是：地方政府官員和上訪人員經常說：“沒辦法！”這句話大概有兩層意思。第一是表示不滿，因為沒有人喜歡處于沒辦法的境地。第二是表達無奈，潛臺詞是：我也不愿意這樣做，但只能這樣做，沒有別的辦法。

　　我們向來京上訪人員請教過，上訪遇到這么多磨難，效果如此不可靠，能不能不上訪，用其它方法維護他們的合法權益。他們的典型答復就是說：“沒辦法!”有人問，能不能走司法途徑，由法院主持正義。一位從河南省到北京上訪的工人說：“別提法院了，法院端著政府的飯碗，吃著政府給的飯，他敢給我們作主？他們自己就是政府的打手！”來京上訪人員的最新訴求之一是要求公平正義，我們問他們，如何才能實現和保持公平正義。他們提出了種種建議，但是往往是復制現行體制，因此經不起推敲。但是，他們中的一些人也提出了超越現行體制的建議：“選官�！弊蠲鞔_地得出這個結論的是來自山東省的一位農民。她說，要實現公平正義，就各級政府的官都應該民選，象村民選村委會那樣直接選舉。這當然是個辦法，可惜這是個突破體制的辦法，而不是一個行政技術層面的辦法。

　　被上訪人員稱為政府打手的法官們有辦法嗎？誠實的法官并不否認他們的尷尬處境。他們想必聽說過不少諸如此類有欠恭敬的評論。大概是為了解嘲吧，南方H省高級人民法院的一位負責人總結出一個可以稱之為“三子論”經典說法：書記管著帽子，縣長管著票子，政法委管著案子。這個說法表明，法官們承認自己無法反駁河南省上訪者對他們的判斷。這個說法同時也表達了他們對于自己處境的不滿。試想，一個良知未泯的人，多年寒窗苦讀，歷經無數考試，獲得依法判案的專業(yè)訓練和資格之后，卻發(fā)現自己不能一展所學依法辦案，他內心會是什么感覺？所以，假如上訪人員當面質問法官為什么不實事求是地嚴格按法律判案，他們得到的誠實答案一定是：沒辦法！

　　管著法院案子的政法委也沒辦法。河南省S縣的兩位政法委書記坦率地承認了他們的無奈。2006的講話說：“銷帳是無奈之舉，是最后一招，也是最直接的花錢買穩(wěn)定。” 最后一招是最危險的時候不得不施展的救命絕招。穩(wěn)定壓倒一切的政治任務，如果到了只能靠花錢買穩(wěn)定的地步，還能吝惜金錢嗎？2007年的講話說得更透徹：“銷號是最后一招，目前，個別單位對銷帳不理解，發(fā)牢騷。有的向縣政領導反映說銷號不合理，有的說‘信訪體制不科學’。但今天我要強調：合理不合理，科學不科學，不是我們在座各位能決定的，上級這樣考核，我們只能與時俱進，適者生存嘛。今后，發(fā)生上訪必須銷號。銷號只是經濟上的付出，不銷號就是政治前途上的損失，請同志們將這一要求轉告黨政一把手。一個單位進入登記一起并不可怕，但每個單位登記一起全縣就是近百起，后果是影響縣委、縣政府的形象，是市對縣的追究和否決，這個責任不是哪個人、哪個單位能負起的。”這段話有點長，但邏輯極為清晰，修辭可圈可點。首先，不銷號會引發(fā)一串生存危機：縣委書記縣長的政績考核有被市委書記市長否決的危險；
為了避免他們自己被否決，縣委書記縣長必然祭出“不換思想就換人”的法寶，先否決工作不力的縣政法委書記。其次，下級對上級的考核無權質疑，不能討價還價，只能無條件服從，否則就沒有做到“與時俱進，”就應當在優(yōu)勝劣汰的生存競爭中被淘汰。再次，經濟上的付出歸根結底是老百姓的，“羊毛出在羊身上”；
相反，政治前途的損失是個人的，個人的政治生命只有一次。結論：花錢銷號吧，沒辦法!

　　管著法院院長帽子和法院票子，同時還管著政法委書記烏紗帽的縣政領導有辦法嗎？如果有人當面向S縣的縣委書記和縣長請教，誠實的答案也一定是：“沒辦法!”他們的處境與縣政法委書記的處境沒有實質的差別。事實上，除了信訪銷號，不少縣政領導還有很多“沒辦法”的作為。下列情況不是個別地區(qū)的個別現象：出于不能公開的政治和經濟利益考慮做各式各樣的“人事調整，”為了對上級表示服從搞不得民心的政績工程、面子工程或形象工程，在并非公眾的利益驅使下修建超豪華的辦公大樓。

　　如果“沒辦法”確實是一種普遍存在的政治現象，甚至是縣政領導的生存“常態(tài)，”那么僅僅用個人道德品質解釋就是不夠的。有興趣的讀者不妨做個簡單的思想實驗。首先，承認兩個未知，即沒有人知道全國的縣政領導道德品質的平均水平，也沒有人知道民眾道德品質的平均水平。其次，承認一個事實，即普通民眾普遍不信任縣政領導，普遍懷疑和譴責縣政領導貪污腐敗。除非民眾認為貪污腐敗不是道德污點，那么他們在懷疑和譴責縣政領導貪污腐敗時就是在斷言縣政領導在道德品質上不如他們。換言之，多數民眾認為他們自己的平均道德標準高于縣政領導的平均道德標準。再次，假設可以找出一個統(tǒng)計意義上的“普通人，”把他放在縣政領導的位置上，看他的所作所為與統(tǒng)計意義上的“普通縣政領導”有什么區(qū)別。

　　不久前，我們做了這樣一個實驗。參加實驗的是來北京上訪的一位河北農民，他曾因為上訪被勞教，因而對勞教深惡痛絕。我們請他設想自己是縣委書記或省委書記，(點擊此處閱讀下一頁)

　　問他遇到類似他的上訪者怎么辦。一開始他堅持一定秉公處理，但是，面對一以貫之的“我就是不服! 就是要到北京上訪！”他的立場不斷后退，從親自處理到派人處理，從調查取證到民意調查，從說服教育到拒絕受理，不到三分鐘，他就走到了自己的對立面：“那你不成了刁民了？我是省委書記就把你關起來勞教！”

　　這是一個孤立的實驗，但是下述推斷可能是成立的：把一個道德品質“普通”的人放在縣政領導的職位上，他的所作所為將與“普通縣政領導”的所作所為大致相同或相似。前面說過，普通縣政領導的所作所為受到普通人在道德上的廣泛質疑甚至譴責，被認為低于普通人的道德水平。這樣，就出現了一個問題，一個道德品質處于平均水平的人，一旦到了縣政領導的職位上，其行為就會低于平均道德水平，怎么解釋？道德觀念是長時間形成的，是相對穩(wěn)定的，所以它不能令人信服地解釋短時期內發(fā)生的行為變化。更有解釋力的是界定縣政領導職位的政治制度安排。

　　在分析制度安排對縣政領導的影響前，首先選取三個常識或常理作為起點。第一，每個人都有兩個最基本的權利，一是生存，二是發(fā)展�？h政領導自然也具備這兩個權利。作為政治人物，他們的生存就是保住目前的職位，不被撤職或降職，發(fā)展就是晉升或者較廣義的事業(yè)有成。第二，每個人都是理性的，也就是說，每個人都趨利避害，在選擇行動時會根據自己掌握的信息選擇能夠把利益最大化把風險最小化的行動。縣政領導是理性的政治人，政治理性就是在作出政治選擇時把政治風險或政治成本最小化，把政治收益和政治回報最大化。第三，個人的理性選擇不是在真空中獨自進行，而是與參加博弈的同樣理性的他人一起在共同的博弈規(guī)則下進行。

　　縣政領導的選擇看來是受到四個互相聯系的制度因素影響。第一，以黨內任命、下管一級為特點的干部選拔制度，使他們傾向于對直接掌握他們政治生涯的頂頭上司唯命是從，即使這樣做不符合他們頂頭上司的上司的利益。在目前的干部選拔制度下，縣政領導的本錢十分微薄。他們名為一縣之首，其實并不享有本縣民眾的授權，不具備經過公平、公正、公開的政治和法律程序產生和確認的民意基礎。因此，他們無法用民意基礎和民眾的授權作為自己政治權力的支撐點。同時，雖然縣政領導從制度設計上說是中央政府的代理人，但是他們并不具有中央政府的直接授權，中間隔了省和市這兩個層級，真正掌握縣政領導政治生涯的并不是中央政府，而是縣政領導的頂頭上司。在這個意義上，可以說縣政領導患了雙重意義上的政治軟骨癥。他們對于掌管他們?yōu)跫喢钡捻旑^上司沒有討價還價的權利，更不用說提出異議和抵制的權利。難怪有不少縣政領導用“四無”概括他們的處境：無權(連本縣的工商稅務都管不著)，無錢(設在本縣的銀行不給貸款)，無人(缺乏合格的管理人才)，無地(沒有土地可以出賣) 。

　　第二，與他們微薄的政治授權形成對照，縣政領導從上級那里承受的是事實上無限的政治責任。四川省Y縣的組織部長對此深有體會。他說，縣委書記和縣長要和上級簽責任狀，責任狀上規(guī)定了各種各樣的考核指標，在具體考核過程中，上級還可以根據他們的需要隨時增加一票否決的項目。然而，縣政領導并沒有履行無限政治責任所必需的無限政治權力。為了彌補有限的正式政治授權與無限的政治責任，縣政領導必須謀取權力的最大化，具體來說就是謀取對于下級和民眾的無限權力。

　　第三，讓縣政領導們松一口氣的是，目前的制度安排為他們提供了足夠的生存和發(fā)展空間，盡管這空間可能是灰色的。自下而上看，縣人大代表選舉是虛的，縣長選舉是虛的，因而縣人大對縣政府的監(jiān)督也是虛的。橫向看，司法服從行政、政府服從黨委、黨委服從書記。在這個空間中，縣政領導可以首先謀求對下級和民眾的權力最大化，然后利用干部目標管理責任制把從他們從上級承受的壓力轉移給下級并最終轉移給民眾。各項任務都可以分解給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。上級把什么指標規(guī)定為一票否決的指標，縣政領導可以照搬，為了保險或者為了升遷，還可以加碼。

　　最后，目前的制度安排中有兩個因素，其設計目標或許是限制縣政領導的政治權力，但是完全可以被縣政領導轉變成對自己有利的制度安排。一是異地為官，二是頻繁調動。這兩個制度安排的意圖是使縣政領導無法形成自己的地方權力基礎。但是，這兩個制度安排也降低了縣政領導選擇非常規(guī)行動或者擦邊球式出軌的政治風險。首先，由于他們不是本地人，他們沒有對父老鄉(xiāng)親負責的道德責任，可以毫無愧餒地犧牲本地民眾的利益。其次，由于他們頻繁調動，他們上任時甚至不帶家小，在任職地毫無后顧之憂，可以放大膽子為所欲為。再次，由于他們在一個地方任期短暫，而且一旦離任就實質上獲得對于他們在該地施政效果的免責權(當然也失去了對于施政政績的所有權)，他們既可以在任期內不考慮施政的長遠后果，還可以離任前最大限度地利用即將獲得的免責權。北京大學一位學者在甘肅省就觀察到一個事件，縣委書記在即將離任時把一百多名不具備適當學歷的人硬塞進本縣的教育系統(tǒng)當教師，而聽任大批大學畢業(yè)生失業(yè)。

　　把三個邏輯起點和四個制度安排結合起來，現實中常見的縣政領導行為模式就不難理解了。為了政治生存，縣政領導有動力對下級和對民眾集權，而制度環(huán)境又為集權提供了條件。所以，地方政治運轉過程的結果往往是權力集中在縣委書記一人手中。問題是，書記大權獨攬是一把雙刃劍。如果上級的決定和書記的選擇都有利于民眾的利益，它可以讓書記有力量推行他的治理理念。但是，如果書記的選擇不利于民眾的利益，它也讓書記的決定得到層層加碼的執(zhí)行。近年來，有些縣委書記作出了不同凡響的政治抉擇，冒著一定的政治風險試驗各式各樣增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部對民眾的問責的改革，諸如鄉(xiāng)鎮(zhèn)長公選、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選和公選。這些改革能夠實施，在很大程度上是因為縣委書記大權獨攬。但是，更多的情況下，縣委書記的選擇是另外一類。為了謀發(fā)展，縣政領導往往需要在個人利益和中央政府利益(連帶民眾利益)之間進行選擇。毫不奇怪，他們中的大多數是選擇把個人利益最大化，盡管他們承認應該選擇把中央政府的利益或者民眾的利益最大化。

　　不言而喻，上述制度分析最多只適用于統(tǒng)計意義上的“普通縣政領導�！� 既然有“普通的縣政領導，”自然就有兩種意義上“不同尋常的縣政領導�！爆F實中有選擇藏富于民，拒絕隨波逐流搞政績的縣委書記。他們在全國上下盲目追求高速經濟發(fā)展時選擇獨善其身，從而做到了兼濟一方百姓�，F實中也有親自接待所有上訪民眾，努力為他們解決問題的縣委書記。現實中還有大力推動村民自治、呼吁還權于民、首創(chuàng)村委會“海選”、冒險試驗鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公選的縣委書記。問題只是，在現行體制下，他們只能算是異數。

　　三、地方自治與司法制衡

　　前面兩節(jié)分別提出了困擾中國政治的四個悖論和導致四個悖論的制度因素，這一節(jié)我們嘗試探索解決困局的改革思路。毫無疑問，我們這樣做不會得到多少贊同的意見。造成中國政治目前困局的原因非常多，而我們只對制度原因作了一點粗淺的分析。政治學家會告訴我們，僅僅分析行政技術層面的問題，輕說是舍本逐末，目光短淺；
重說是避重就輕，膽小懦弱。法學家或許會嘲笑我們以無知壯膽，冒充內行。歷史學家一定會告誡我們，僅僅看目前的制度安排，忽視導致目前制度安排的歷史因素，既不明智，也是無知。對于這樣的質疑和批評，我們都有充分的思想準備，愿意接受和傾聽，更愿意見到高明的分析和思考。拋磚引玉，絕對不是一句客套話。

　　我們提議的改革思路可以用兩句話總結，一是按照地方自治原則建立縣域政治，而是按照分權原則建立縣域司法制衡。

　　按照地方自治原則建立縣域政治并不是新的設想。中央與地方的關系問題，歷來是中國政治家關注的重點問題。自秦始皇廢除封建立郡縣以來，在長期的皇朝政治階段，加強中央集權以保證朝庭的政令通順是基本的方向。到了清代后期，隨著皇朝政治的衰落，地方自治成為思想家和政治家們討論的問題。孫中山先生設計的中國政治發(fā)展的一個重要目標就是在縣級政府自治的基礎上構建一個現代國家。在我們看來，孫中山先生這種把縣級政治作為國家治理的基礎的主張，可以為我們重構中國現代政治提供重要的思想制度資源。這是因為，自秦以來，縣級政權一直是中國最為穩(wěn)定和基本的政治單元；
它是城市政治與農村政治的結合部；
它是目前中國政治體制中具有完全制度架構的政治體，是國家治理的基礎；
現行體制中關于縣級人民代表直接選舉等制度按排為未來政治發(fā)展提供了一定的空間。正是基于對現行政治體制改革成本及可能性的考量，我們認為，從行政技術層面特別是從國家行政結構方面進行改革，也許是目前是中國政治發(fā)展的一條現實可行的路徑。

　　我們所理解和主張的按地方自治原則建立的縣域政治，起碼包括如下兩個方面的內容：其一，著重點不是縣長權力來源方式的民主化，而是重新對縣政領導進行政治定位。在目前的制度安排下，縣政領導具有政務官的責任，也能獲取政務官的權力，但他們面臨的激勵體系是科層制下公務員的管理體系。建立縣域政治的關鍵是建立政治授權程序，使縣政領導獲得實在的政治授權，同時讓他們負起剛性的政治責任。建立了剛性的政治授權程序，縣域政治才可能常態(tài)化、職業(yè)化。建立了縣域政治，縣政領導職務才會變成一個受人尊重、創(chuàng)造成就感、值得長期擔任的工作，才會吸引對本縣人民有承擔的地方政治精英。建立了縣域政治中剛性的政治負責制度，使在縣域政治中決策和行政失當的縣政領導必須付出個人的代價，無法托庇于干部流動，縣政府才會建立公信力，才有可能成為既對本縣人民負責又對中央政府負責的地方政府。其二，地方政治自治的一個重要原則就是充分發(fā)揮地方政治精英對地方政治的主導作用。也就是說，就是要用地方之人，接地方之議，管理好地方之事。如果具體到制度層面的要求，就是要改變目前縣級政權的異地為官和任期制度。事實上，縣級主要領導人任用回避本籍制度是一個需要檢討的制度。這種制度的一個合理性解釋是可以避免地方官曲意鄉(xiāng)閭，結黨營私。

然而，官員在本籍任職，“營私固意，舉發(fā)亦陪易；
阿比亦多，責備亦陪多”（馮桂芬語）。對于一個現代國家而言，政治首長對轄區(qū)的身份認同是十分重要的。當然，如果要改變這一點，勢必限制了現存的上級政治部門對地方政治調配空間。但因此通過改變縣級政治生態(tài)所獲得的政治收獲則是十分巨大的。

　　按照地方自治的原則建立縣域政治，有可能建立對本地民眾負責的縣政府。但這只是一個方面。在中國這樣一個幅員廣闊、擁有多民族的統(tǒng)一國家里，還必須考慮如何保證國家基本政令的統(tǒng)一，也就是說，必須考慮如何防范地方政府破壞單一制的國家最基本的政治原則。當然，一些政治學家會說，既然中國是這樣的國情，就應該考慮采納聯邦制或類似聯邦制的某種制度，放棄政治成本巨大的大一統(tǒng)制度。不過，這是體制層面的問題，超出了本文的范圍。我們的討論前提是現行基本體制不變。在這個前提下，我們提出的第二條制度改革思路是：在建立縣域政治的同時，按照分權原則建立對縣政領導權力的縣域司法制衡。

　　分權原則的基本含義是眾所周知的，它指的就是把廣義的政治權力劃分為立法、行政、司法三個權力，分別由不同的機關和人員掌握，使影響人們經濟、社會、政治生活的政治權力不至于由于集中在一個機關、一個組織、一個政黨甚至一個人的手中而被濫用。這個原則建立在對于人類政治歷史基本事實的認識上，并不是建立某種人性論、某種宗教信仰、或某種政治文化的基礎上。由于分權原則客觀上具備普世價值，學者們在談到它時一般都是在政治體制層面上討論，我們在這里是在行政技術層面討論分權原則。換言之，我們不是討論如何按照分權原則重新構建政治體制，而是討論如何運用分權原則重構縣域政治，從而重新界定中央與地方的關系。

　　目前，地方的司法權無論在制度設計和現實運作中都是屬于地方的。在體制設計上，地方人大是地方的國家權力機關，地方人民法院和地方人民檢察院都對人大負責。在人事制度上，各級地方人民法院院長、人民檢察院檢察長由地方各級人民代表大會選舉和罷免，副院長、副檢察長、庭長、副庭長、審判員、檢察員由地方各級人民代表大會常務委員會任免；
地方各級人民法院和人民檢察院對本級人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作，地方各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督本級人民法院和檢察院的工作。以上描述的是制度設計上司法權的地方化。在現實中，司法權的地方化表現為各級地方行政機關對司法權力的限制及影響。(點擊此處閱讀下一頁)

　　導致地方司法機關不隸屬地方國家權力機關卻隸屬地方行政當局的一項重要制度安排是：法院和檢察院的的主要經費都源于同級財政，其它物資資源也受制于地方行政部門。我們認為，司法審判權力的地方化，影響了國家法律實施方面的統(tǒng)一性，影響到了司法獨立，使法官的公平和公正執(zhí)法沒有充分有效的法律保障。同時，它導致或助長了審判和執(zhí)行中的地方保護主義，容易產生各種司法腐敗。因此，我們認為需要建立一整套的司法制衡，以妥善處理中央政治的統(tǒng)一性與地方政治的特殊性之間的關系。

　　我們設計的司法制衡制度的核心內容是把司法審判權從地方收歸中央，由中央實行垂直管理�？h域司法制衡的原則是在一個縣的區(qū)域內，司法部門與縣政權分離。顯而易見，建立縣域司法制衡的關鍵就是讓縣法院和縣檢察院的人、物、事脫離縣政權的控制，在人事、財政、業(yè)務三方面直接對中央政府負責，而不是對縣政領導負責。為了防止縣法院和縣檢察院與縣級政權建立不合法的關系，中央政府可以考慮實行司法人員的流動回避制。

　　總而言之，以地方自治原則重建縣域政治和以司法獨立于行政原則建設縣域司法制衡是一項改革的兩個方面。一方面，應該把不應當上收的行政權力歸還縣級政權，讓縣域政治名副其實。另一方面，建立縣域司法制衡，保證縣域政治成為法治的政治，而不是人治的獨立王國。目前，縣政領導的政治權力在制度設計上是不完整的，但在實際運行中沒有有效的法治約束，所以專權和濫用權力沒有制度的約束。對于以權謀私的縣政領導，在本縣范圍內，沒有獨立的廣義政治力量可以約束。改革后，縣政領導的政治權力在制度設計上相對完整，但在實際運行中必須服從強有力的法治約束。

　　建立縣域政治和縣域司法制衡是治理結構的調整，而不是政治體制的變革。但是，治理結構的調整并不一定就比政治體制變革容易，因為它的基礎是從人治轉向法治。人治的特點是不講規(guī)則。人治的政治就是不停地在兩種斗爭狀態(tài)中切換，一是戰(zhàn)爭，二是非程序化的權力斗爭。二者都是零和游戲，都具有巨大的不可測性。人治的政治是不講規(guī)則的競爭，因而不是文明的競爭。在非程序化的政治中，贏得權力者不僅可以謀取無數倍的回報，還能決定輸掉權力者的命運。因此，在非程序化的政治中，政治人物只能在主子和奴才兩種角色之間不停地切換，永遠無法獲得真正的人的尊嚴。

　　結語：當代中國需要偉大的政治家

　　經濟學家認為，凡是重大的經濟改革，都有財政壓力的背景。這種壓力包括財政收入有限、財政支出增長失控、政府公共產品提供不足等。毫無疑問，中國過去三十年的經濟改革就是在這種壓力下進行的。改革成就了包括資本市場、股份公司和現代稅收體制的當代中國的市場經濟體制。經濟的發(fā)展使中央政府的財政汲取能力得到了前所未有的加強。這場改革是在以鄧少平為代表的一代偉大的政治家領導下完成的。

　　現在中國面臨著嚴重的社會沖突和公共參與危機。中國要實現堪與經濟轉型相匹配的政治發(fā)展，需要設計也需要施行行政體制的變革，為此也需要偉大的政治家。

　　什么樣的政治家是偉大的？尼克松回憶錄中提到，有記者問周恩來：作為一個中國共產黨員，你首先是中國人，還是首先是共產黨人。周總理答道：我首先是一個中國人。周總理的回答，就是一個偉大的政治家的回答。偉大的政治家首先屬于他的民族，其次才屬于他的政黨。任何政黨的利益都是暫時的，只有民族的利益才是永恒的。在我們看來，偉大的政治家是平實的，決不裝神弄鬼，也不矯揉造作。他們不會授意下屬把自己供上神壇，也不會把自己的政治利益神化，從而間接神化自己。同樣，他們也不會炮制“政治有真理”的神話，讓自己的民族充當歷史發(fā)展規(guī)律或歷史邏輯的工具，把本應有尊嚴的把公民貶抑為“亞人”甚至“非人。”偉大的政治家首先是普通人，其次才是普通人的領袖。他們承認“人所擁有的我都擁有，”優(yōu)先考慮的是全體公民具體的個人利益，而不是抽象的“人民利益”或“國家利益�！痹谥卮髿v史轉折點，他們當仁不讓；
在平凡歲月，他們鞠躬盡瘁。偉大的政治家出自平民，也能歸于平民。偉大的政治家是有遠見的。他們既務實，又有超越歷史和現實的政治理想。他們不會逆自然而動，以空想為理想；
但他們也不會營營茍茍，以抱殘守缺、充當“維持會長”為偉業(yè)。偉大的政治家有智慧，更有勇氣。有政治智慧，才能看清各種改革建議的深層和長遠涵義；
有政治勇氣，才敢面對改革可能產生的任何人都無法預料的副作用。

　　當代中國應該產生也能夠產生這樣偉大的政治家。

　　于建嶸，中國社會科學院農村發(fā)展研究所

　　李連江，香港中文大學政治與公共行政系

　　本文載《領導者》第十八期，天益網受權發(fā)布。

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