“94分稅制”實施之后，以極快的速度確立了中央財政的主導地位，走出了中央和地方就財政收入的再分配不斷討價還價的困境，傳統(tǒng)的財政包干體制被廢止，初步規(guī)范了中央和地方財政分配的關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，中央政府的財政收入進入了快速增長的軌道，并一直保持至今。同時，初步建立了過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法，為未來建立更加規(guī)范的橫向財力均衡制度打下了基礎(chǔ)。應(yīng)該承認，分稅制改革總的來看是必要的和成功的。

　　然而，問題亦隨之而生，近年來還有上升的趨勢。筆者將現(xiàn)行分稅制存在的體制缺陷歸納為一個障礙，并認為，只需克服這一個障礙，中國目前陷入僵局的分稅制體系即可實現(xiàn)成熟、完善，在未來的發(fā)展中發(fā)揮長期的和良性的作用。這個障礙其實說起來也是老生常談，即政府事權(quán)與財權(quán)的非對稱。

　　實行分稅制十多年來，財政總收入中，中央財政的集中能力越來越強，集中比例越來越高。1993年，中央財政收入占全國財政收入的比重是22%，次年實行分稅制即刻就上升至55.7%，以后大致保持了這個比例，為55%左右 。這種中央財政寬余、地方財政緊張、居民收入占ＧＤＰ的比重持續(xù)下降的態(tài)勢已維持了多年，一種中央財政實力雄厚、地方財力薄弱、國強而民不富的局面正在形成。

　　中央政府上收了部分財權(quán)，這本沒有什么，但與此同時，中央政府也應(yīng)該把相應(yīng)的職能和責任也收上去、承擔起來，這才合理，但后來發(fā)生的實際情況卻是，中央把錢“拿”走了，“事兒”卻留給了地方，還不斷有“新事兒”推給地方去做，這就缺乏說服力了。

　　問題還不止于此，94分稅制是個“半截子”分稅制，雖然它較好地調(diào)整了中央與省級財政之間收入與支出的關(guān)系，但對省級以下財政體制的改革卻一直未作出明確規(guī)定，省以下各級政府的收入劃分由省政府自行決定，這就在制度上留下了一個缺口。在利益驅(qū)動下，分稅制造成的收入上收的效應(yīng)就難免在各級政府間層層傳遞，省級政府的財力集中程度不斷增大，從19994年的16.8%迅速上升到2000年的22.4%，每年上升兩個百分點。市級政府也跟著“湊熱鬧”，財政收入占到36．5%。2000年地方財政收支相抵，凈結(jié)余105億元，而縣、鄉(xiāng)財政赤字增加 。到2004年，省級財政收入占25．9%，地級市占36．6%，兩者相加占62．5% ，說明實際上財力的確是在向省、市級集中。

　　與財權(quán)越來越集中的同時，政府的基本事權(quán)卻在下移。地方財政收入在全國總財政收入中的比重，1993年為78%，次年實行分稅制，即迅速下降，1994年僅為44．3% ，此后的十年間一直在這個水平徘徊。而地方財政支出的比重在過去15年中變化很小，1990年為67．4%，2005年為74．1%。

　　可以看出，通過分稅制改革，中央集中了大量的地方財政收入，約占財政總收入的20%—30%左右，與此同時，中央和地方的支出劃分幾乎沒有發(fā)生顯著變化，即分稅制沒有改變中央和地方的事權(quán)劃分格局。這些數(shù)字，說明地方政府用45%左右的財政收入的相對財政收入，支撐著75%左右的相對支出責任。而分稅制改革以前，地方政府是用接近80%的財政收入支撐著不到60%的財政支出責任。

　　縣、鄉(xiāng)兩級政府要支持地方經(jīng)濟發(fā)展，要承擔義務(wù)教育、區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會治安、環(huán)境保護以及行政管理等多種責任，其中許多是必須承擔的主要責任和無限責任。例如，九年制義務(wù)教育屬于全國性的公共產(chǎn)品，有國家法律為依據(jù)，又由于人口規(guī)模擴大和價格上漲的原因，所需資金逐年增加，而其支出責任主要是由縣、鄉(xiāng)兩級財政承擔，省級以上政府用于農(nóng)村義務(wù)教育的支出十分微小，幾乎可以忽略不計。

　　最弱小的一級財政卻承擔著具有全局意義的、事關(guān)每個家庭切身利益的農(nóng)村義務(wù)教育責任，說起來讓人感覺難以置信，但卻如此這般地實行了許多年，這無論如何也是一種不合理的制度安排。

　　類似的事例還可以舉出很多�？h級行政區(qū)域內(nèi)長期以來農(nóng)村各類基礎(chǔ)設(shè)施嚴重不足，而農(nóng)村工業(yè)化、城市化進程又要求配套完善基礎(chǔ)設(shè)施，這些事中央政府是從來不管的。又如1994年時沒有明確界定社會保障支出在多大程度上由省以下政府特別是縣級政府承擔，現(xiàn)在卻要求基本上由地方基層政府負責，等等。這些下放的責任和職能通常是剛性強、欠賬多規(guī)模大、增長快、無法壓縮又非一次性的事項，這對于本就陷于困境的縣鄉(xiāng)財政來說無異于雪上加霜。

　　在市場經(jīng)濟條件下，義務(wù)教育、社會保障、公共衛(wèi)生是政府必須承擔的最重要的職責，帶有非常強的外溢性特征，世界上絕大多數(shù)國家都是屬于全國性的公共產(chǎn)品和服務(wù)，理應(yīng)由中央政府承擔其主要的責任，政府的基本職能也必須依此來確定。如果由財力嚴重匱乏的基層政府來承擔，必然會導致這些基本公共服務(wù)的不足或嚴重不均等，并由此引發(fā)一系列社會問題。我國目前的現(xiàn)實正是如此。這表明中國公民在獲得政府所提供的公共服務(wù)方面遠遠地落在世界先進水平后面，這就是由財力不足的基層政府承擔全國性公共服務(wù)的必然結(jié)果。

　　正是由于各級政府財權(quán)與事權(quán)嚴重背離，分稅制就無法起到平衡地區(qū)差異的作用，更導致了地方政府財源縮減，促使其從預算外尋找收入來源，城市財政主要是出賣土地為自己籌集財政收入，越是東部地區(qū)，賣地收入占地方財政的比例越高，約占三分之一左右，據(jù)周天勇先生的估計，2006年，全國各地的土地出讓金加起來有7000億元左右，大部分沒有進入預算 。而縣鄉(xiāng)財政則只能靠收費和罰款來維持。由此，一種新的“二元財政”的格局開始形成。這是近年來我國地方政府行為出現(xiàn)的一個令人注目的新變化。越是在農(nóng)村，越是在農(nóng)業(yè)地區(qū)，越是在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，越是基層的小集鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)，對個體、中小企業(yè)的收費、罰款就越嚴重，甚至讓路政、交管、城管等上路收費和罰款，搜刮過路的汽車司機。2006年，地方政府各部門所收的預算外收費和罰款估計高達12000億元左右 。而越是這樣做，縣鄉(xiāng)經(jīng)濟就越越是蕭條，投資少、創(chuàng)業(yè)難、就業(yè)機會少，甚至失去了吸收附近農(nóng)村剩余勞動力的功能，出現(xiàn)了近年來剩余勞動力過度向大中城市轉(zhuǎn)移和流動的現(xiàn)象（很多人還沒意識到這是一種危險）。如此陷入惡性循環(huán)，難以自拔。財政部有關(guān)人士向《鳳凰周刊》透露，地方各級政府積累的顯性和隱性債務(wù)，目前已達到4000多億元。

　　與此同時，農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的情況卻變得越來越糟：農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件艱苦，看病、就醫(yī)難；
農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，水利設(shè)施、道路橋梁年久失修；
基層政府運轉(zhuǎn)困難，大面積欠發(fā)工資，等等。其實，這些都是說了又說的“老大難”問題，卻長期得不到解決；
不僅解決不了，還變得越來越嚴重。

　　有一種說法，認為分稅制確把超過半數(shù)的財政收入集中到中央政府的手里，但這并不能是說這些錢都被中央政府自己花了，實際上，其中60%到70%的錢是由地方政府實際支出的。地方政府的收入占整個財政收入約40%，其支出卻占到整個財政支出的60%到70%，中間的差額是中央政府的轉(zhuǎn)移支付。

　　問題在于，現(xiàn)行分稅制存在著嚴重的體制缺陷，轉(zhuǎn)移支付到了縣鄉(xiāng)這一級政府很難做到透明、規(guī)范，到底有多少轉(zhuǎn)移到了最需要的縣鄉(xiāng)政府手里，恐怕只有天知道。轉(zhuǎn)移支付中有相當一部分轉(zhuǎn)移支付是通過專項補助進行的，至于補給誰、不補給誰，補助量的多少，既缺乏嚴格明確的規(guī)定，也不是嚴格依據(jù)事權(quán)而定；
既沒有公開的預算，也不受人大的監(jiān)督檢查，完全由官員個人負責操作，這就難以避免撥款的隨意性，也極容易造成縣鄉(xiāng)財政收入的不穩(wěn)定、不公正。2006年，中央財政向地方轉(zhuǎn)移9143億元 ，但其中哪些是財政一般性轉(zhuǎn)移支付，哪些是財政部門的專項轉(zhuǎn)移支付，誰也說不清。無奈的基層官員們只好托人情、走關(guān)系，于是官場中“潛規(guī)則”盛行，貪污腐敗案件層出不窮。所謂“跑部錢進”指的就是這一塊資金，人們（包括官員自己）吃夠了它的苦頭。

　　應(yīng)當明確，基層財政出現(xiàn)的困難和問題，并不是分稅制造成的，恰恰相反，是由于分稅制不到位。只有完全、徹底的分稅制才是我國財稅改革的科學與理想的模式，即政府間的轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范等等。理順中央財政和各級地方財政的事權(quán)和財權(quán)關(guān)系，至少應(yīng)遵循以下三個原則：

　　第一，合理劃分中央政府和地方政府的事權(quán)范圍，應(yīng)該由中央負責的事（職責）就全部收歸中央，應(yīng)該由地方負責的事（職責）就全部下放地方，真正做到各行其是，各負其責。這個問題許多學者都談過，我則強調(diào)它的法治性，即在科學劃分之后。要由人大常委會審議通過，成為國家的一項法律，不管是哪一級政府，決不能 “越界”。

　　第二，根據(jù)各級政府的事權(quán)，劃分各級政府的財政支出，再根據(jù)各級政府的財政支出，確定各級政府的財政收入。應(yīng)按照公共產(chǎn)品的層次性來合理劃分各級政府的支出責任和范圍，國防、外交等全國性公共產(chǎn)品和服務(wù)由中央財政負責；
跨地區(qū)大型基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護等兼有全國性和地方性公共產(chǎn)品特征的事項，由中央和地方財政共同承擔，并按具體項目確定分擔的比例；
基礎(chǔ)教育、計劃生育、公共衛(wèi)生等中央負有直接或間接責任、由地方政府負責提供更為有效的事項，應(yīng)由中央財政通過轉(zhuǎn)移支付把相應(yīng)的財力提供給地方來完成；
其他屬于區(qū)域內(nèi)部的地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)，則由地方財政負責，相應(yīng)的財權(quán)、財力應(yīng)全部劃歸地方，中央不得“染指”。道理不言自明：它關(guān)系到全中國每一個公民特別是農(nóng)民的切身利益。

　　第三，合理配置中央與地方的稅種。中央與地方都應(yīng)擁有只屬于自己的主體稅種，只屬于自己的稅收征收、管理權(quán)，只屬于自己的完善的稅收征管體系，只屬于自己的充足的稅源和財力。為做到這一點，可考慮適當提高共享稅中的增值稅的地方分享比例（如從25%提高至30%），而醞釀中的不動產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅與贈與稅、社會保障稅等新稅種，都應(yīng)該劃為地方稅種。只有這樣，才能做到各級政府都有相應(yīng)的財權(quán)和財力保證，實現(xiàn)該中央辦的事由中央財政承擔、該地方辦的事由地方財政承擔的目標。這自然是些老生常談，卻不得一談再談，因為這是實行分稅制最應(yīng)該具備的前提條件。

　　完善分稅制的最為關(guān)鍵之點，是“兩個降低、一個規(guī)范”：一是降低財權(quán)的集中度。中央應(yīng)果斷放權(quán)，堅定不移地走“分權(quán)”之路，將稅收管理權(quán)包括稅收立法權(quán)、解釋權(quán)、稅基稅率選擇確定權(quán)、稅種開征停征權(quán)、減免權(quán)、調(diào)整權(quán)等在中央與地方之間進行合理劃分，不應(yīng)全部集中在中央。中央稅與共享稅的立法權(quán)、征收權(quán)、管理權(quán)可集中在中央；
對于不在全國統(tǒng)一開征、具有明顯地域特征的地方稅的立法權(quán)、解釋權(quán)、征管權(quán)可全部劃給地方；
對于全國統(tǒng)一開征、對宏觀經(jīng)濟有較大影響的地方稅如營業(yè)稅、個人所得稅等可由中央制定基本法規(guī)和征收辦法，相應(yīng)給予地方一定的征管權(quán)、稅率確定權(quán)和政策調(diào)整權(quán)等。

　　二是適當降低中央財政收入占全國財政收入的比重。從歷史經(jīng)驗來看，中央財政和地方財政在全國財政收入中所占比重，以地方財政所占比重略高（如55%），中央財政所占比重略低（如45%）為“較佳”，在這個比例內(nèi)，既可保證中央政府的宏觀調(diào)控能力，又可調(diào)動地方政府的積極性，保證地方公共產(chǎn)品和服務(wù)有充足和良好的供應(yīng)，為目前許多社會問題的解決提供機會和可能性。

　　三是建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。應(yīng)充分考慮影響地方財政收支的人、自然、人均國民生產(chǎn)總值和人均財政收入、教育衛(wèi)生與市政建設(shè)、特殊性等因素，細致測算各地的標準收入能力和標準支出需求，建立起地方各級政府的標準預算。中央財政分配應(yīng)傾向于不發(fā)達地區(qū)，對不發(fā)達地區(qū)，在撥款比例、專門項目、各種補貼等方面，實行特殊的財政轉(zhuǎn)移支付制度，人均收入越低，人均建設(shè)轉(zhuǎn)移支付也就應(yīng)越多，即“吃飯錢”要大體相同，達不到基本標準就應(yīng)該實施重點轉(zhuǎn)移支付。筆者建議，全國和地方各級人大應(yīng)介入財政轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)建和監(jiān)督過程，因為這里面“暗箱”太多，腐敗難除，民怨已然沸騰。如有必要，可考慮設(shè)置“轉(zhuǎn)移支付法”。資金的分配、使用等，應(yīng)當向社會公開分配辦法、資金規(guī)模、申請條件、資金分配去向、使用結(jié)果和效果。一定規(guī)模以上的項目，納入發(fā)展計劃和預算，須經(jīng)人大審核，并接受人大監(jiān)督。各部委專項資金的分配和使用，也必須隨時接受人大和新聞輿論的質(zhì)詢和監(jiān)督。

　　中央和地方的財政稅收與事權(quán)體制，既是一個經(jīng)濟問題，也是一個政治體制的問題，涉及到中央和地方在動員、支配經(jīng)濟資源的權(quán)責劃分以及中央與地方之間集權(quán)與分權(quán)關(guān)系依據(jù)何種原則處理。而政治體制改革在中國是一件關(guān)系“全局穩(wěn)定”的大事，采取的是慎之又慎拖了又拖的態(tài)度，但現(xiàn)在至少有一件事不可再拖：改革政府行政體制，減少政府層級和財政層級。這不僅是政府運行的高效、便利的問題，更是由于它關(guān)系到分稅制未來的走向甚至存亡。

　　世界上絕大多數(shù)國家實行兩級或三級政府的框架設(shè)置，以“三層級”為多，而中國實行的確是個獨一無二的五級半政府層次，比其他國家的政府層次整整多出了兩級半：第一級是中央政府；
第二級是31個省、自治區(qū)和直轄市（不包括香港、澳門和臺灣地區(qū)）；
第三級是331個地級行政單位；
第四級是2109個縣級行政單位；
第五級是44741個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政單位。此外還專門設(shè)置了16個計劃單列市，相當于副省級單位。這一行政特征使得中國不僅形成了中央與地方之間的復雜關(guān)系，而且還在同一省區(qū)內(nèi)形成了上一級政府與下一級政府之間的復雜關(guān)系。

　　十多年的實踐表明，對于在同一個政治體制框架下，構(gòu)建一個適應(yīng)分布于廣大區(qū)域的、條件差異顯著的、多級政府層次的財政體制，難度何其大也。怎樣把20多個稅種在五級半政府之間按分稅制要求切分？如何確定各級政府間的財政支出結(jié)構(gòu)？且不說欠發(fā)達地區(qū)，即使是在發(fā)達區(qū)域，省以下的四級如何分稅？根本就是個“無解”的題目。數(shù)得著的大的稅種已經(jīng)全部共享，省以下的分稅制財政體制則五花八門，有的安排了復雜易變的分享辦法，有的則干脆實行包干制，各級政府間“扯皮”、“討價還價”的現(xiàn)象便難于消除，而這都不是分稅制體制下應(yīng)該出現(xiàn)的情形。地方基層財政的困難的加劇，在一定程度上正是由于五級財政框架與分稅分級財政逐漸到位之間的不相容性日漸明朗和突出所致。

　　“十一五”規(guī)劃要求“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”；
“十七大報告”則進一步指出：要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制。因此，筆者認為，目前我國行政體制改革的重點應(yīng)放在“減少行政層級”上面，“著力”建設(shè)中央、省、市縣三級行政架構(gòu)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織變?yōu)榭h級政府的派出機構(gòu)，地級能不設(shè)的不設(shè)，如需設(shè)立則作為省級政府的派出機構(gòu)，使事權(quán)的劃分清晰化、合理化。這樣就可以使省以下的分稅制由原來五級架構(gòu)下的“無解”，變?yōu)槿�級架�?gòu)下的柳暗花明，構(gòu)建起與事權(quán)相匹配的分級財稅體制，再配之以中央、省兩級自上而下轉(zhuǎn)移支付制度的完善，必能有效地緩解基層財政困難，形成一種可保“長治久安”的財政管理體制。

　　寫于2007年10月

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