《財(cái)經(jīng)》記者羅昌平楊彬彬趙劍飛等

　　大部門體制：向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的新變革

　　2008年的全國(guó)“兩會(huì)”期間，有兩大懸念：一是國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案；
二是部門人事安排。

　　3月11日下午，十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議舉行第四次全體會(huì)議。隨著國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)華建敏向會(huì)議作關(guān)于《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》（下稱方案）的說明，第一大懸念揭開。中國(guó)大部制時(shí)代：能源改革變奏曲不出所料，此次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中最鮮明的特點(diǎn)，正是此前各界熱議的“大部制”。所謂“大部制”，是指把政府相同及相近的職能進(jìn)行整合，歸入一個(gè)部門管理，其他相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，形成“寬職能，大部門”的政府組織結(jié)構(gòu)和體制機(jī)制。視點(diǎn)觀察：中國(guó)大部制改革須有法律制度護(hù)航方案載明，國(guó)務(wù)院將新組建工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、人力資源和社會(huì)保障部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。改革后，除國(guó)務(wù)院辦公廳，國(guó)務(wù)院組成部門設(shè)置27個(gè)�？傮w上看，這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，涉及15個(gè)機(jī)構(gòu)調(diào)整變動(dòng)，正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少四個(gè)。

　　自1978年改革開放以來，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)行過五次大的政府機(jī)構(gòu)改革，其成敗得失見仁見智。而以機(jī)構(gòu)調(diào)整推動(dòng)行政管理體制完善，一直是歷次改革的核心。此次以“大部制”為特點(diǎn)的第六次機(jī)構(gòu)改革，同樣遵循如此路徑。

　　30年來六次機(jī)構(gòu)改革，逐步從簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)裁撤、人員精簡(jiǎn)，邁向行政體制轉(zhuǎn)軌、政府職能轉(zhuǎn)變，目標(biāo)漸次清晰。而中共十七大報(bào)告把政府職能轉(zhuǎn)變方向明確為“建設(shè)服務(wù)型政府”，提出政府要從發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主體，轉(zhuǎn)變?yōu)榫S持社會(huì)正義、提供公共服務(wù)、保障社會(huì)和諧的主體。因此，如果能以“大部制”重構(gòu)政府權(quán)力，弱化部門利益，減少部門掣肘，避免政出多門、職能交叉等弊病，就有望切實(shí)提高行政效率，降低行政成本。

　　藍(lán)圖已就，具體推進(jìn)的過程更當(dāng)考究策略和方法�；仡櫄v史，歷次機(jī)構(gòu)調(diào)整在一定程度上成為權(quán)力重新分配的盛宴，此次“大部制”改革亦難例外，改革的最大阻力仍然是多年來屢屢被強(qiáng)化的部門利益；
同時(shí)，“大部制”又會(huì)把分散的小部門利益積聚為集中的大部門利益，故而遏制部門利益擴(kuò)張、建立有效的權(quán)力約束機(jī)制、重構(gòu)政府權(quán)力制衡機(jī)制以及確立規(guī)范的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，至關(guān)重要，否則改革極有可能背離初衷。

　　政府機(jī)構(gòu)改革作為行政管理體制改革的核心，還直接指向政治體制改革，因?yàn)橐粋�(gè)真正的“服務(wù)型”政府，只能植根于法治與民主的環(huán)境中。故此，中共十七屆二中全會(huì)在通過《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》的同時(shí)，還通過了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，并在公報(bào)中首次提出“更高地舉起人民民主的旗幟”，并強(qiáng)調(diào)其“重要性和緊迫性”。這正意味著把行政體制改革視為政治體制改革內(nèi)涵，并將以推進(jìn)“大部制”來逐步鋪開，最終走向公眾期盼已久的民主政治建設(shè)目標(biāo)。

　　我們切盼，以2008之春?jiǎn)��?dòng)的“大部制”改革為先機(jī)，中國(guó)真正揚(yáng)起政治體制改革的風(fēng)帆，載著國(guó)人更高遠(yuǎn)的期待和更深刻的期求，駛向政治文明的彼岸。

　　——編者

　　上篇 輪廓初現(xiàn)

　　□本刊記者羅昌平楊彬彬趙劍飛歐陽(yáng)長(zhǎng)征張娜王以超張映光任波常紅曉／文

　　方案揭盅

　　“大部制”先行一小步

　　3月4日，經(jīng)國(guó)務(wù)院總理溫家寶簽署的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，以議案之名遞交全國(guó)人大。這份在民間簡(jiǎn)稱為“大部制”改革的方案，行字千言，墨紙兩張，至3月11日揭盅時(shí)，牽引了無數(shù)殷切和期待的目光。

　　原定當(dāng)日14時(shí)在人民大會(huì)堂向“兩會(huì)”記者發(fā)放方案。13時(shí)許，就有記者趕來，長(zhǎng)龍從人民大會(huì)堂入口一直排到天安門廣場(chǎng)西側(cè)路。獲得方案文本的記者，爭(zhēng)分奪秒地向全球發(fā)布消息。

　　15時(shí)整，十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議召開第四次全體會(huì)議。國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)華建敏，就改革方案向2918名人大代表和2000余名政協(xié)委員作說明。

　　方案載明八條改革意見，提出這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)是，“圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，合理配置宏觀調(diào)控部門職能，加強(qiáng)能源環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，整合完善工業(yè)和信息化、交通運(yùn)輸行業(yè)管理體制，以改善民生為重點(diǎn)加強(qiáng)與整合社會(huì)管理和公共服務(wù)部門”。

　　加強(qiáng)宏調(diào)與改善民生，是此次改革的關(guān)鍵詞。針對(duì)發(fā)改委、財(cái)政部、央行這三大宏調(diào)部門，提出“要建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制，形成更加完善的宏觀調(diào)控體系”。經(jīng)此改革，國(guó)務(wù)院原有28個(gè)組成部門（除辦公廳）減至27個(gè)，涉及調(diào)整變動(dòng)部門15個(gè)，其中正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少四個(gè)。

　　方案破中有立，新設(shè)的五個(gè)“大部委”中，原國(guó)家環(huán)�？偩稚�格為環(huán)境保護(hù)部；
建設(shè)部擴(kuò)充為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部；
組建工業(yè)和信息化部，合并信息產(chǎn)業(yè)部、國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)（核電管理除外）、國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室（下稱國(guó)務(wù)院信息辦），整合煙草專賣局；
組建交通運(yùn)輸部，合并交通部和民航總局，同時(shí)整合國(guó)家郵政局以及建設(shè)部指導(dǎo)城市客運(yùn)的職責(zé)；
組建人力資源和社會(huì)保障部，合并人事部以及勞動(dòng)和社會(huì)保障部的職責(zé)。

　　此外，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局并入衛(wèi)生部；
同時(shí)新成立副部級(jí)的國(guó)家能源局、國(guó)防科技工業(yè)局和國(guó)家公務(wù)員局，分別歸發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、人力資源和社會(huì)保障部管理。

　　國(guó)家行政學(xué)院教授王偉告訴《財(cái)經(jīng)》記者，此次“大部制”改革，醞釀始于2005年12月，當(dāng)時(shí)中央政治局開會(huì)研究深化行政體制改革的問題。2006年2月，國(guó)務(wù)院召開深化行政體制改革的聯(lián)席會(huì)議，發(fā)改委、財(cái)政部、中編辦等數(shù)個(gè)綜合部門參與討論，召集人即為國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)華建敏。2006年9月，改革意見初稿出臺(tái)；
2008年2月27日召開的中共十七屆二中全會(huì)，通過《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》和《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，同意把方案提請(qǐng)十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議。

　　兩種方案醞釀或是反反復(fù)復(fù)。乃至此次方案出臺(tái)，外界多有議論的“大農(nóng)業(yè)”、“大文化”、“大金融”等均不在列，加之部門總體增減幅度不大，代表、委員普遍評(píng)價(jià)為“大部制”的一小步，亦顯現(xiàn)中國(guó)政府穩(wěn)中求進(jìn)的姿態(tài)。

　　3月12日上午，35個(gè)代表團(tuán)分組審議方案。與會(huì)前秘而不宣的方案保密相吻合，各代表團(tuán)僅獲得半天的審議時(shí)間；
期間，數(shù)千條建議經(jīng)全國(guó)人大匯集至國(guó)務(wù)院。有代表建議改革步伐應(yīng)加大，或就具體操作獻(xiàn)策，或稱審議時(shí)間太短。當(dāng)日下午，大會(huì)主席團(tuán)會(huì)議表決通過“大部制”決定草案，再提請(qǐng)各代表團(tuán)審議。

　　3月15日上午，在十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議第五次全體大會(huì)上，“大部制”草案毫無懸念地獲得表決通過。

　　發(fā)改委：手術(shù)方案保守

　　改革對(duì)“部中之部”局部動(dòng)刀，術(shù)后其“微觀管理事項(xiàng)和具體審批事項(xiàng)均得到進(jìn)一步減少”

　　在八條改革方案中，最受關(guān)注的兩條是“合理配置宏觀調(diào)控部門職能”及“加強(qiáng)能源管理機(jī)構(gòu)”，其指向均涉及國(guó)家發(fā)改委。

　　多年來，有“部中之部”之稱的發(fā)改委不僅執(zhí)掌宏觀調(diào)控權(quán)，還擁有微觀項(xiàng)目審批權(quán)；
既負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展職能，又肩負(fù)體制改革重任。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，國(guó)務(wù)院28個(gè)組成部門及相關(guān)直屬議事機(jī)構(gòu)，與發(fā)改委存在上百項(xiàng)職能交叉。

　　回顧歷史，在歷屆機(jī)構(gòu)改革中，發(fā)改委這個(gè)國(guó)務(wù)院綜合協(xié)調(diào)部門向來就是改革重點(diǎn)。如1988年的機(jī)構(gòu)改革，原國(guó)家計(jì)委和原國(guó)家經(jīng)委合并為新的國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)；
從1993年至1998年，這個(gè)機(jī)構(gòu)由“一個(gè)綜合經(jīng)濟(jì)部門改造成一個(gè)宏觀調(diào)控部門”，后更有“小國(guó)務(wù)院”氣象；
至2003年成立國(guó)家發(fā)改委，諸多新職能并入，實(shí)際上是把短期調(diào)控、中長(zhǎng)期調(diào)控、體制改革、總量控制等目標(biāo)一致和彼此關(guān)聯(lián)的宏觀調(diào)控職能歸為一體。

　　在過去五年的新一輪宏觀調(diào)控中，發(fā)改委雖偶有大手筆，但權(quán)力過于集中、不能進(jìn)行有效監(jiān)督等問題頗受爭(zhēng)議。有識(shí)者亦稱，發(fā)改委模式并非“大部制”，其權(quán)力需要分解，不能永遠(yuǎn)以“小國(guó)務(wù)院”身份行使職能。

　　“把改革機(jī)構(gòu)放在發(fā)改委是不合適的，需要改革的首先應(yīng)該是它，現(xiàn)在它去搞機(jī)構(gòu)改革，這怎么可能呢？”在3月12日的小組討論中，即將卸任的國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華做此批評(píng)。64歲的李金華在此次“兩會(huì)”當(dāng)選全國(guó)政協(xié)副主席。

　　“大部制”方案理當(dāng)對(duì)發(fā)改委的職權(quán)行削減調(diào)整之實(shí)。將發(fā)改委工業(yè)行業(yè)管理有關(guān)職責(zé)劃入新成立的工業(yè)和信息化部。與此相關(guān)的發(fā)改委相關(guān)司局，包括產(chǎn)業(yè)政策司、工業(yè)司等部分職責(zé)將剝離至工業(yè)和信息化部，正屬此列。此外，縮小其投資審核范圍，下放審核權(quán)限，以及改進(jìn)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策管理，明確中央與地方、地方與行業(yè)之間的職責(zé)，亦可視為削權(quán)歸位之舉。這正是國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)華建敏的報(bào)告中所說：“發(fā)改委的微觀管理事項(xiàng)和具體審批事項(xiàng)均得到進(jìn)一步減少”。

　　能源管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，顯示出發(fā)改委改革手術(shù)保守或稱“穩(wěn)健”之處。方案出臺(tái)前，擔(dān)負(fù)能源管理職能的機(jī)構(gòu)主要有四個(gè)：一是國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組（下稱領(lǐng)導(dǎo)小組），由國(guó)務(wù)院總理溫家寶領(lǐng)銜，包括主管副總理、國(guó)務(wù)委員和相關(guān)部門“一把手”；
二是單設(shè)在發(fā)改委的國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，為副部級(jí)機(jī)構(gòu)，作為國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu)；
第三個(gè)是國(guó)家發(fā)改委下屬的能源局；
第四個(gè)則2003年方組建成立的電力監(jiān)管委員會(huì)。國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組盡管規(guī)格很高，因?yàn)槭歉邔臃嵌ㄆ谧h事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，管理力度受到影響。從公開媒體報(bào)道看，領(lǐng)導(dǎo)小組自成立后，僅在2005年6月2日、2006年4月20日召集過兩次會(huì)議；
而發(fā)改委下面的能源局只是局級(jí)單位，要監(jiān)管中石油、中石化、國(guó)家電網(wǎng)公司這樣副部級(jí)以上的機(jī)構(gòu)，其效能自然大打折扣。

　　此次方案提出，設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國(guó)家能源委員會(huì)；
同時(shí)組建國(guó)家能源局，仍設(shè)在發(fā)改委之下，不再保留國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機(jī)構(gòu)。發(fā)改委與能源行業(yè)管理有關(guān)的職責(zé)及機(jī)構(gòu)，國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室職責(zé)、國(guó)家科工委的核電管理職責(zé)都將進(jìn)行整合，劃入國(guó)家能源局。

　　改革之后，國(guó)家能源局級(jí)別確定為副部級(jí)，地位高于原來的發(fā)改委能源局�？煽肯�息顯示，發(fā)改委副主任張國(guó)寶有望出任國(guó)家能源局首任局長(zhǎng)。張現(xiàn)在發(fā)改委11名副主任中排名第一，負(fù)責(zé)能源、工業(yè)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員方面的工作。

　　國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室能源法起草專家組常駐專家吳鐘瑚對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，能源局作為“國(guó)家局”，其獨(dú)立性大大增強(qiáng)，“做事情肯定比部委局要好得多�！�

　　原發(fā)改委能源研究所所長(zhǎng)周大地也認(rèn)為，國(guó)家能源局比過去發(fā)改委能源局規(guī)模大，功能更完整，“人員和管理的事情肯定比過去要更加龐大�！彼�認(rèn)為，發(fā)改委里與能源有關(guān)的主要職能，應(yīng)逐漸向國(guó)家能源局歸攏。

　　根據(jù)國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)華建敏對(duì)方案所作的說明，國(guó)家能源局主要負(fù)責(zé)擬訂并組織實(shí)施能源行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展新能源，促進(jìn)能源節(jié)約等。

　　然而，長(zhǎng)期以來，發(fā)改委進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)調(diào)控的最主要途徑，就是項(xiàng)目審批和價(jià)格調(diào)控。倘若這些權(quán)力依然保留在發(fā)改委，則未來國(guó)家能源局對(duì)能源產(chǎn)業(yè)管理能力必然有限。吳鐘瑚認(rèn)為，這些具體職能劃分，還要等“三定”方案來確定。

　　與交通、工業(yè)等領(lǐng)域的政府機(jī)構(gòu)改革相比，此次能源領(lǐng)域政府機(jī)構(gòu)改革可謂“動(dòng)作不大”，更與此前成立“能源部”的推測(cè)相去甚遠(yuǎn)。各界原本希望，能源領(lǐng)域通過“大部制”，能夠統(tǒng)一和強(qiáng)化原本分散的職能，加強(qiáng)對(duì)于石油、天然氣和電力這幾大壟斷行業(yè)的監(jiān)管。全國(guó)人大代表、廣東科學(xué)院院長(zhǎng)陳勇就曾連續(xù)三次在全國(guó)人代會(huì)上提出關(guān)于成立能源部的建議。

　　“這次改革之后，管理體制上仍有不足之處�！标愑抡f，作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的能源委行政權(quán)力偏弱，如果它只是領(lǐng)導(dǎo)能源工作，而發(fā)改委又領(lǐng)導(dǎo)能源局，體制上還是不順。看來，成立一個(gè)統(tǒng)一的能源部的設(shè)想，仍有待未來耐心推進(jìn)。

　　此次改革方案，亦對(duì)負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控的發(fā)改委、財(cái)政部、央行職責(zé)進(jìn)行了明確的定位，要求發(fā)改委負(fù)責(zé)綜合平衡，財(cái)政部側(cè)重財(cái)政政策，央行掌控貨幣政策。

　　“大工業(yè)”“大交通”有多大？

　　廣電總局、鐵道部成為“局外者”，是此次大工業(yè)、大交通整合留下的遺憾

　　在首輪“大部制”改革中，“大工業(yè)”體制可稱步伐最猛。

　　根據(jù)方案，將發(fā)改委工業(yè)行業(yè)管理有關(guān)職責(zé)、國(guó)防科工委除核電管理以外的職責(zé)、信息產(chǎn)業(yè)部和國(guó)務(wù)院信息辦的職責(zé)，整合劃入新成立的工業(yè)和信息化部。同時(shí)，將國(guó)家煙草專賣局和新組建的國(guó)防科技工業(yè)局歸于該部管理。對(duì)應(yīng)于此，國(guó)防科工委、信產(chǎn)部和國(guó)務(wù)院信息辦不再保留。

　　這項(xiàng)調(diào)整，終結(jié)了信產(chǎn)部的十年歷史，將信息產(chǎn)業(yè)重新納入“大工業(yè)”體系之內(nèi)，對(duì)于未來電信行業(yè)的監(jiān)管將形成何種影響，尚難準(zhǔn)確衡量。但部分專家認(rèn)為，這有可能為中國(guó)電信業(yè)辟開發(fā)展空間，從而帶動(dòng)整個(gè)行業(yè)的轉(zhuǎn)型。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　信產(chǎn)部和國(guó)務(wù)院信息辦的整合，亦減少了兩者之前“職能重復(fù)，多頭治水”的局面。尚存遺憾的是，業(yè)界呼吁多年的電信與廣電監(jiān)管融合與重組在方案中無跡可尋，凸顯中國(guó)電信及互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)未來的不確定性。

　　《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，預(yù)期中的廣電系統(tǒng)并未包含在新組建的工業(yè)和信息化部中，原因除推動(dòng)“三網(wǎng)融合”的《電信法》尚未出臺(tái)，也與廣電系統(tǒng)尚未完全實(shí)現(xiàn)政企分開、臺(tái)網(wǎng)分離有很大關(guān)聯(lián)。

　　國(guó)防科工委的撤銷與國(guó)防科技工業(yè)局的組建，則為未來繼續(xù)“推動(dòng)軍轉(zhuǎn)民”提供了足夠的想象空間。按照中共十七大的部署，未來五年，中國(guó)將“建立和完善軍民結(jié)合、寓軍于民的武器裝備科研生產(chǎn)體系、軍隊(duì)人才培養(yǎng)體系和軍隊(duì)保障體系，堅(jiān)持勤儉建軍，走出一條中國(guó)特色軍民融合式發(fā)展路子”。

　　據(jù)悉，工業(yè)與信息化部獲得約600人的編制，這與被整合的各部委現(xiàn)有編制相當(dāng)。業(yè)界傳聞，現(xiàn)任國(guó)家安監(jiān)總局局長(zhǎng)李毅中將改任工業(yè)與信息化部部長(zhǎng)，現(xiàn)任信產(chǎn)部長(zhǎng)王旭東則任新部門的黨組書記。

　　與“大工業(yè)”體制接近“一步到位”相比，“大交通”體制步履頗大，但仍留下巨大缺口。根據(jù)方案，將組建交通運(yùn)輸部，整合原交通部、民航總局、國(guó)家郵政局以及建設(shè)部指導(dǎo)城市客運(yùn)的職責(zé)，旨在打通多個(gè)交通領(lǐng)域，統(tǒng)籌管理，發(fā)展綜合運(yùn)輸。業(yè)界遺憾者，在于鐵道部予以保留，未納入其中。

　　62歲的李盛霖于2005年12月任交通部黨組書記兼部長(zhǎng)，58歲的李家祥于今年1月履新民航總局黨委書記、代局長(zhǎng)。這兩人將是未來交通運(yùn)輸部部長(zhǎng)和黨組書記的有力人選�！敦�(cái)經(jīng)》記者獲悉，未來的交通運(yùn)輸部將下設(shè)國(guó)家民航局、國(guó)家郵政局，同時(shí)另設(shè)數(shù)個(gè)子局，分管公路、水運(yùn)等，局長(zhǎng)均由副部級(jí)人員兼任。

　　“與交通部合并，級(jí)別不重要，關(guān)鍵是怎么發(fā)揮自己的功能�！崩罴蚁楦嬖V《財(cái)經(jīng)》記者，經(jīng)過五年運(yùn)轉(zhuǎn)，現(xiàn)在民航系統(tǒng)在機(jī)場(chǎng)改革、空管改革方面還不到位。他認(rèn)為“大部制”改革可能要到北京奧運(yùn)之后才會(huì)正式實(shí)施。

　　鐵道部的意外“保留”，被業(yè)界普遍認(rèn)為是此次“大交通部”組建的最大遺憾。

　　北京交通大學(xué)教授榮朝和告訴《財(cái)經(jīng)》記者，此次大部門體制研究過程中，業(yè)界專家學(xué)者廣泛參與討論，對(duì)于運(yùn)輸部設(shè)計(jì)形成“快、中、慢”三套方案。從最終機(jī)構(gòu)改革方案看，交通運(yùn)輸部的組建選擇了成立運(yùn)輸部的“快方案”，而沒有選擇成立由國(guó)務(wù)院副總理領(lǐng)銜的交通委員會(huì)或維持現(xiàn)狀的“中慢方案”。這表明了政府對(duì)于大力發(fā)展綜合運(yùn)輸體系和加強(qiáng)對(duì)交通運(yùn)輸實(shí)行統(tǒng)一規(guī)范監(jiān)管的重視，但針對(duì)鐵道部的改革態(tài)度仍偏保守。

　　更令人遺憾的是，文件中涉及鐵道部的內(nèi)容為“保留鐵道部，繼續(xù)推進(jìn)改革”；
既沒有提及鐵道部未來如何改革，也未對(duì)其未來是否并入交通運(yùn)輸部，以及何時(shí)并入、如何并入作出具體說明。

　　廣東代表團(tuán)代表、湛江港務(wù)集團(tuán)董事長(zhǎng)鄭日強(qiáng)批評(píng)稱，綜合運(yùn)輸體系應(yīng)該包括航空、水運(yùn)、鐵路、公路、管道五種運(yùn)輸方式，未將鐵路和管道納入其中，可見這一體系尚不完整。

　　“有必要讓百姓知道，為什么鐵道部不并入交通部？”3月12日，全國(guó)人大代表、溫州市人大副主任王小同說。

　　全國(guó)人大代表、鐵道部副部長(zhǎng)陸東福表示擁護(hù)改革方案，稱這是基于國(guó)防建設(shè)、維護(hù)國(guó)家民族統(tǒng)一、服從國(guó)家戰(zhàn)略的需要。陸東福強(qiáng)調(diào)，合并鐵道部沒有時(shí)間表，應(yīng)該取決于鐵路自身建設(shè)的完善。

　　“鐵道部拖了大交通運(yùn)輸體制的后腿，”國(guó)家行政學(xué)院一位專家對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，這給未來綜合運(yùn)輸體系的發(fā)展和監(jiān)管留下了很多難題。

　　實(shí)際上，一些地方政府已經(jīng)意識(shí)到交通運(yùn)輸“諸侯割據(jù)”的弊端，紛紛組建綜合交通管理部門。2005年6月起，江蘇交通廳逐步將港口、鐵路和航空產(chǎn)業(yè)的建設(shè)和管理職能納入，初步形成“大交通”管理體制。王偉告訴《財(cái)經(jīng)》記者，江蘇省此舉的目的即在于降低運(yùn)輸成本，讓交通更好地為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

　　不僅僅是回歸

　　從衛(wèi)生到住房，政府機(jī)構(gòu)變革牽動(dòng)了多少民生期望

　　京城西直門立交橋西南角，衛(wèi)生部和國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局（下稱藥監(jiān)局）的行政大樓前后毗鄰。十年前，藥監(jiān)局從衛(wèi)生部獨(dú)立出來；
如今兩者重歸一體，十年輪回間，夾雜著以鄭筱萸為代表的藥監(jiān)系統(tǒng)窩案。

　　方案稱，藥監(jiān)局整體并入衛(wèi)生部，是因?yàn)椤笆称匪幤分苯雨P(guān)系人民群眾的身體健康和生命安全”。方案明確衛(wèi)生部將承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責(zé)任。一個(gè)細(xì)微變化是，藥品法典、食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制訂移交衛(wèi)生部，而藥監(jiān)局將與衛(wèi)生部下屬的衛(wèi)生監(jiān)督局合并，集醫(yī)政、藥政監(jiān)管于一體。

　　早在上世紀(jì)80年代，藥品監(jiān)管便在衛(wèi)生部轄下。至1994年，國(guó)務(wù)院授予國(guó)家醫(yī)藥管理局（下稱藥管局）頒發(fā)《藥品生產(chǎn)企業(yè)合格證》和《藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)合格證》的權(quán)力，衛(wèi)生部藥政局則繼續(xù)負(fù)責(zé)藥品審批，藥企必須獲得兩個(gè)部門審批方可生產(chǎn)。藥品監(jiān)管陷入藥管與藥政的爭(zhēng)斗中。

　　1998年機(jī)構(gòu)改革中，新成立的藥監(jiān)局合并藥管局和衛(wèi)生部藥政局，時(shí)任藥管局局長(zhǎng)鄭筱萸任藥監(jiān)局局長(zhǎng)，衛(wèi)生部藥政局局長(zhǎng)邵明立（現(xiàn)任藥監(jiān)局局長(zhǎng)）任副局長(zhǎng)。此時(shí)矛盾依舊存在，藥監(jiān)局擁有藥品、醫(yī)療器械的審批、注冊(cè)權(quán)，負(fù)責(zé)醫(yī)藥企業(yè)的監(jiān)管，衛(wèi)生部則負(fù)責(zé)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

　　故此，早在鄭筱萸主政藥監(jiān)局時(shí)期，基于藥政、醫(yī)政在監(jiān)管中長(zhǎng)期存在齟齬；
一部分主要來自衛(wèi)生系統(tǒng)的專家便曾呼吁，將藥監(jiān)局并入衛(wèi)生部。鄭筱萸事件后，兩者合并、統(tǒng)一監(jiān)管的方案漸居主導(dǎo)。

　　重新“回歸”的藥監(jiān)局局長(zhǎng)邵明立告訴《財(cái)經(jīng)》記者：醫(yī)藥合并的“大衛(wèi)生部”制改革，有利于藥品在產(chǎn)銷環(huán)節(jié)的安全保障，有利于醫(yī)療衛(wèi)生改革。

　　不過，來自廣東代表團(tuán)的鐘南山院士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“大衛(wèi)生部”必須統(tǒng)一對(duì)公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)療保險(xiǎn)、藥品供應(yīng)和安全監(jiān)督負(fù)責(zé)，“否則現(xiàn)在的醫(yī)改仍不能徹底解決問題，必須將防與治、醫(yī)與藥以及社會(huì)保障體系作為整體來考慮�！�

　　如果說藥監(jiān)局是機(jī)構(gòu)性回歸，那么住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部可稱名稱和職能的部分回歸，現(xiàn)建設(shè)部指導(dǎo)城市客運(yùn)職責(zé)整合劃入新組建的交通運(yùn)輸部后，又重啟當(dāng)年城鄉(xiāng)建設(shè)部的名稱，并前冠“住房”，意在顯示城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展要義，且突出了對(duì)民眾住房的關(guān)切。

　　中國(guó)房地產(chǎn)與住宅研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)顧云昌告訴《財(cái)經(jīng)》記者，建設(shè)部改組為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，這是中國(guó)第一次在國(guó)家機(jī)構(gòu)中出現(xiàn)“住房”字樣，可以看成是政府保障職能的一次“歸位”。

　　“住房的概念遠(yuǎn)比房地產(chǎn)更為豐富，它不僅包括屬于市場(chǎng)范疇的商品房，也包括屬于公共服務(wù)范疇的保障性住房。由此看來，此次建設(shè)部機(jī)構(gòu)調(diào)整當(dāng)屬順理成章�！鳖櫾撇�表示，如同聯(lián)合國(guó)提出的“人人享有住房”，對(duì)全體國(guó)民住房負(fù)責(zé)，讓弱勢(shì)群體也能住有所居，是政府的本職。在美國(guó)、德國(guó)、日本、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家，內(nèi)閣中均有專門負(fù)責(zé)解決國(guó)民住房問題的部門。

　　新中國(guó)成立以來，建設(shè)部先后經(jīng)歷過建筑工程部、城市建設(shè)部、國(guó)家建設(shè)委員會(huì)、城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部等多次機(jī)構(gòu)調(diào)整。1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，房地產(chǎn)管理取代最初的建筑工程、城市規(guī)劃建設(shè)，成為建設(shè)部最重要的職責(zé)之一。

　　建設(shè)部政策研究中心主任陳淮也向《財(cái)經(jīng)》記者表示，建設(shè)部機(jī)構(gòu)整合有跡可循。2003年中央即將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展列入“五個(gè)統(tǒng)籌”之一，其實(shí)質(zhì)則是通過城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化。

　　中共十七大之后，中央對(duì)保障性住房問題日益重視。2007年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（24號(hào)文）；
2007年12月，建設(shè)部將原有住宅與房地產(chǎn)業(yè)司功能進(jìn)行拆分，專門設(shè)置了住房保障與公積金監(jiān)督管理司（住房制度改革辦公室）。2008年3月5日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶亦在政府工作報(bào)告中表示，要抓緊建立住房保障體系，加快廉租住房建設(shè)。2008年僅此一項(xiàng)的中央財(cái)政預(yù)算即達(dá)68億元，比去年增加17億元。

　　不過，也有業(yè)內(nèi)人士指出，住房問題涉及財(cái)政、稅收、金融、土地等諸多方面，此前歷次房地產(chǎn)宏觀調(diào)控均效果不彰，一定程度上與上述各個(gè)部門的動(dòng)機(jī)不一、訴求不一有關(guān)。今后，如何協(xié)調(diào)好上述各方的關(guān)系，完善住房保障體系，將是新組建的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部所面臨的一項(xiàng)挑戰(zhàn)。

　　環(huán)保無懸念“入閣”

　　比升格更需要的是獨(dú)立執(zhí)法權(quán)

　　幾乎沒有任何懸念，環(huán)境保護(hù)部作為新組建的五個(gè)部之一正式浮出水面。改革方案交代環(huán)保入閣的動(dòng)因：“環(huán)境保護(hù)是我國(guó)的基本國(guó)策，關(guān)系中華民族的生存發(fā)展。在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)將面臨嚴(yán)峻的環(huán)境壓力�！�

　　這一刻，對(duì)于已經(jīng)78歲的中華環(huán)境保護(hù)基金會(huì)理事長(zhǎng)曲格平，意義非凡。曲格平曾經(jīng)擔(dān)任國(guó)家環(huán)保局局長(zhǎng)、素有“中國(guó)環(huán)保之父”之稱。他告訴《財(cái)經(jīng)》記者，早在1982年的機(jī)構(gòu)改革中就提出了建立環(huán)境部的設(shè)想，可惜當(dāng)時(shí)并未重視。

　　26年間，環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)歷經(jīng)了國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組、建設(shè)部環(huán)境保護(hù)局、國(guó)家環(huán)保局、環(huán)�？偩值淖冞w。盡管這次升格仍然保持原來的正部級(jí)，但躋身為國(guó)務(wù)院組成部門的環(huán)保部，將獲得更大的政策制定和執(zhí)行權(quán)力。

　　在以往的中央政府序列中，屬于國(guó)務(wù)院組成部門的機(jī)構(gòu)共有28個(gè)，這些組成部門可以參加國(guó)務(wù)院重大會(huì)議或常務(wù)會(huì)議，參與國(guó)務(wù)院重大決策。但國(guó)家環(huán)保總局劃入18個(gè)直屬機(jī)構(gòu)，一般不能參加國(guó)務(wù)院重大會(huì)議或常務(wù)會(huì)議；
只是在涉及其負(fù)責(zé)的專業(yè)性行政事務(wù)列席國(guó)務(wù)院會(huì)議，但沒有發(fā)言權(quán)和決策權(quán)。

　　近年來，隨著公共環(huán)境管理已非一個(gè)簡(jiǎn)單的專業(yè)性、事務(wù)性的行政行為，而對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃越來越具有全局性的重要影響，將環(huán)保總局由國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)升格為直接參與政府決策的組成部門，就非常必要。

　　“這不是簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)升格�！眹�(guó)家環(huán)保總局副局長(zhǎng)王玉慶告訴記者，中編辦將就環(huán)保部制訂“三定方案”，等到下半年確定下來，環(huán)保部在國(guó)家環(huán)保規(guī)劃、政策、執(zhí)法等重大問題將有更大的話語權(quán)。

　　國(guó)家環(huán)保總局政策法規(guī)司司長(zhǎng)楊朝飛對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，對(duì)于“大環(huán)�！倍�言，雖然這很可能只是未來改革的第一步；
但環(huán)保部的成立仍然非常積極，因?yàn)檫@將在很大程度上提升環(huán)保部門參與決策的能力。

　　不少民間環(huán)保組織亦將此視為令人鼓舞的信號(hào)，不過，他們認(rèn)為這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。種種跡象顯示，最起碼就目前而言，將地方環(huán)保部門從當(dāng)?shù)卣�府和上�?jí)環(huán)保機(jī)關(guān)“雙重管理”的體制下解脫出來，仍然沒有進(jìn)入具體的議事日程。北京地球村環(huán)境教育中心主任廖曉義認(rèn)為，除了行政上的升格，最重要的是必須加強(qiáng)環(huán)保部門的垂直管理，只有環(huán)保部門具有了獨(dú)立執(zhí)法者的身份，才能對(duì)地方政府形成強(qiáng)有力的“硬約束”。

　　北京公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍也對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者坦言，如果不在資源、人力以及執(zhí)法權(quán)限等方面加強(qiáng)，僅僅提高行政級(jí)別只能是“換湯不換藥”。

　　畢竟，正如曲格平所指出的那樣，國(guó)家環(huán)�？偩旨由舷聦俚氖聵I(yè)單位，也只有2600多人，其中總局機(jī)關(guān)更是只有200多人。相比之下，美國(guó)環(huán)保局擁有1.8萬多人和每年上百億美元的預(yù)算。

　　在曲格平看來，環(huán)�？偩窒聦俚谋O(jiān)察局僅二三十人的編制，“即使都配專機(jī)，也不夠到處救火�！�

　　在美國(guó)和歐洲國(guó)家，法律賦予環(huán)境監(jiān)管者強(qiáng)大的獨(dú)立執(zhí)法能力，這也是中國(guó)的環(huán)保部門目前難以企及的。而這，或許也是中國(guó)真正走向“大環(huán)�！钡淖畲笳系K之一。

　　國(guó)家環(huán)�？偩脂F(xiàn)任局長(zhǎng)周生賢年屆59歲，在2005年12月由國(guó)家林業(yè)局長(zhǎng)改任此職。周繼任環(huán)保部部長(zhǎng)并無懸念。

　　公平與效率

　　朝向建立統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)邁進(jìn)一步，新的大部應(yīng)超越原來兩部職能的簡(jiǎn)單合并

　　北京和平里中街，有兩棟行政大樓。人事部在北，勞動(dòng)和社會(huì)保障部居南，兩個(gè)部門遙相呼應(yīng)。

　　3月11日下午，這兩棟大樓的工作人員緊守在電腦或電視旁，傾聽從人民大會(huì)堂傳出的消息。按照方案，人事部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部將合并組建人力資源和社會(huì)保障部，其下單設(shè)國(guó)家公務(wù)員局。

　　過去20年來，勞動(dòng)與人事兩個(gè)部門分分合合，見證了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的歷史。

　　人事部與勞動(dòng)部——現(xiàn)勞動(dòng)和社會(huì)保障部的前身，是在1988年的機(jī)構(gòu)改革當(dāng)中被拆分的，此前在政府部門序列中稱為勞動(dòng)人事部。拆分后，兩個(gè)部門的職能雖都與勞動(dòng)人事密切相關(guān)，但工作重點(diǎn)集中于不同的群體。其中，人事部的主要職責(zé)是管理國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員，勞動(dòng)部的職責(zé)則側(cè)重于對(duì)城鎮(zhèn)職工的管理，包括起草勞動(dòng)和社會(huì)保險(xiǎn)法律法規(guī)，城鄉(xiāng)就業(yè)與職業(yè)培訓(xùn)工作管理，同時(shí)還負(fù)責(zé)以城鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村人群為主的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷保險(xiǎn)工作。

　　雖然各有側(cè)重，但由于工作內(nèi)容相近，拆分后，兩個(gè)部門的職能屢有重疊和交叉。例如，勞動(dòng)部主管以企業(yè)職工為主的勞動(dòng)力市場(chǎng)，而以“干部”為主的人才市場(chǎng)則由人事部分管。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　隨著國(guó)內(nèi)人力市場(chǎng)的開放，勞動(dòng)力和人才的概念區(qū)別十分模糊，管理上也很難區(qū)分。隨著人力流動(dòng)政策障礙逐步消解，兩個(gè)市場(chǎng)并存，客觀上反而阻礙了人力的自由流動(dòng)，也增加了管理難度。近期，事業(yè)單位綜合改革試點(diǎn)即將啟動(dòng)，兩個(gè)市場(chǎng)的兩套管理辦法的整合已經(jīng)迫在眉睫。

　　國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授宋世明指出，這既是中國(guó)政府探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的“大部門體制”的具體部署，也是實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)人員統(tǒng)一管理的重大進(jìn)展。宋世明認(rèn)為，此舉意在“打破現(xiàn)有機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)人員管理的部門分割”。

　　按照1998年人事部和勞動(dòng)保障部“三定”的文件，目前人事部共有11個(gè)職能司局、四名副部長(zhǎng)，勞動(dòng)和社會(huì)保障部擁有12個(gè)職能司局、四名副部長(zhǎng)，兩個(gè)部門的在編公務(wù)員總數(shù)超過500名。據(jù)悉，副部長(zhǎng)和司局總數(shù)肯定會(huì)減少，但是并未聽說削減公務(wù)員編制。

　　設(shè)立獨(dú)立的“國(guó)家公務(wù)員局”，負(fù)責(zé)政府人力資源的管理，亦為此次改革之亮點(diǎn)。

　　“中國(guó)公務(wù)員制度只有15年的短暫發(fā)展歷史，目前實(shí)施《公務(wù)員法》的任務(wù)還非常繁重，公務(wù)員能力建設(shè)還任重道遠(yuǎn)，國(guó)家還需要有專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)《公務(wù)員法》的實(shí)施�！眹�(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授宋世明說。

　　宋世明分析指出，一方面，公務(wù)員管理與企業(yè)等人力資源管理不同，應(yīng)當(dāng)獨(dú)立、區(qū)別管理；
另一方面，公務(wù)員管理非公共行政，鮮有國(guó)家專門設(shè)置內(nèi)閣一級(jí)部門主管。

　　北京大學(xué)社會(huì)學(xué)教授李強(qiáng)在接受《財(cái)經(jīng)》記者專訪時(shí)，對(duì)于人事部與勞動(dòng)保障部合并給予很高的評(píng)價(jià)，“這一改革所具有的深遠(yuǎn)意義恐怕是難以估量的。”他對(duì)記者分析說，中國(guó)由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，勞動(dòng)力市場(chǎng)被人為地割裂為兩部分�，F(xiàn)在設(shè)立國(guó)家公務(wù)員局，負(fù)責(zé)公務(wù)員管理；
其余的勞動(dòng)力將實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理，將大大促進(jìn)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成，促進(jìn)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，也促進(jìn)事業(yè)單位的改革。

　　不過，他認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)建立統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的目標(biāo)，新的大部不應(yīng)該是將原來兩部的職能簡(jiǎn)單合并，而應(yīng)該根據(jù)新的目標(biāo)重新劃分內(nèi)部機(jī)構(gòu)與職能。

　　勞動(dòng)和社會(huì)保障部部長(zhǎng)田成平現(xiàn)年63歲，他在2005年7月出任該職；
人事部部長(zhǎng)尹蔚民履新僅半年，年滿54歲。兩個(gè)部門如何整合，未來人力資源和社會(huì)保障部的人事安排，也是下一步的焦點(diǎn)。

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　　到目前為止，“大部制”改革只是邁出了第一步。沒有時(shí)間表，也沒有實(shí)施細(xì)則，下一步的任務(wù)無疑更為繁重。中共十六大提出到2010年“完善基本經(jīng)濟(jì)制度”；
十七屆二中全會(huì)公報(bào)確定“到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制”，據(jù)此可知時(shí)間表相當(dāng)緊迫，但實(shí)施中仍有彈性。

　　全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任李適時(shí)證實(shí)，這次改革不是“孤軍”和“單項(xiàng)”，而是綜合配套的改革。國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)華建敏在改革說明中也指出，由于存在“諸多困難和潛在風(fēng)險(xiǎn)”，不能“畢其功于一役”。

　　“與其單純盯住機(jī)構(gòu)的數(shù)量，不如看重本次改革的內(nèi)核——政府轉(zhuǎn)型，政改推進(jìn)。”全國(guó)政協(xié)委員、中共中央政策研究室副主任鄭新立告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

　　這位中共十七大報(bào)告起草者之一表示，行政體制改革本身就是政改的一部分，而政改的核心命題是需要擴(kuò)大社會(huì)主義民主。他告訴記者，溫家寶總理曾提過，這次改革方案的細(xì)則不僅要人民代表審議，還要在社會(huì)上征求意見�！霰究�記者溫秀、實(shí)習(xí)記者張瑞丹對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)

　　下篇“大部制”路徑

　　□本刊記者段宏慶常紅曉／文

　　分合輪回

　　幾乎每次裁減之后，政府機(jī)構(gòu)都會(huì)經(jīng)歷一個(gè)再膨脹的過程

　　3月4日，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》公布當(dāng)天，在河北省藥監(jiān)局工作的凌銳（應(yīng)本人要求化名——記者注）心頭一震。盡管藥監(jiān)局回歸“大衛(wèi)生部”傳言已久，但這一天真的要到來，他還是有些茫然。

　　年近不惑的凌銳已經(jīng)做了16年公務(wù)員，他個(gè)人的職業(yè)經(jīng)歷幾乎是中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的一段縮影——1992年7月，凌銳大學(xué)畢業(yè)后分配到河北省商業(yè)廳；
未及一年，1993年3月政府機(jī)構(gòu)改革，裁撤商業(yè)部，新組建國(guó)內(nèi)貿(mào)易部，地方機(jī)構(gòu)也隨即變更。凌銳由此換了崗位，進(jìn)入河北省貿(mào)易廳。

　　五年之后，政府機(jī)構(gòu)于1998年3月再次調(diào)整，上屆政府剛組建的國(guó)內(nèi)貿(mào)易部被裁撤，相關(guān)職能并入國(guó)家經(jīng)貿(mào)委。凌銳在此后隨地方機(jī)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)入河北省經(jīng)貿(mào)委就職。

　　又過五年，2003年政府機(jī)構(gòu)改革，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委不再保留，其原有職能分別并入相關(guān)政府部門。凌銳第三次變動(dòng)工作，進(jìn)入新組建的食品藥品監(jiān)督管理局。

　　可是穩(wěn)定的狀態(tài)仍然只是五年。根據(jù)此次《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，五年前剛從衛(wèi)生系統(tǒng)中獨(dú)立出來的藥監(jiān)局，將再次回歸衛(wèi)生部管理。

　　“不知道這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，我們省里的調(diào)整什么時(shí)候開始�！绷桎J告訴《財(cái)經(jīng)》記者，他相信全國(guó)公務(wù)員中，有他的類似經(jīng)歷的人應(yīng)該不少。

　　自1982年至今，中國(guó)已完成五次機(jī)構(gòu)改革�？偟内厔�(shì)是機(jī)構(gòu)在裁撤，人員在減少。如1982年國(guó)務(wù)院100個(gè)部門裁了39個(gè)；
1988年，國(guó)務(wù)院部門、直屬機(jī)構(gòu)由67個(gè)減為60個(gè)，國(guó)務(wù)院人員編制減少9700多人；
1993年國(guó)務(wù)院部門、直屬機(jī)構(gòu)從86個(gè)減少到59個(gè)，人員減少20％；
1998年，國(guó)務(wù)院的40個(gè)組成部門，僅保留29個(gè)；
2003年國(guó)務(wù)院組成部門進(jìn)一步減少到28個(gè)。而此次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，涉及調(diào)整變動(dòng)的機(jī)構(gòu)15個(gè)，正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少四個(gè)，國(guó)務(wù)院組成部門減少到27個(gè)。

　　但是，幾乎每次裁減之后，政府機(jī)構(gòu)都會(huì)經(jīng)歷一個(gè)再膨脹的過程。1982年國(guó)務(wù)院部門、直屬機(jī)構(gòu)裁減到61個(gè)，1988年膨脹為67個(gè)，到1993年甚至達(dá)到86個(gè)。1998年以來，盡管國(guó)務(wù)院組成部門在不斷減少，但國(guó)務(wù)院還有諸多直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位、部委管理的國(guó)家局以及議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)，事實(shí)上國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)的總量并沒有實(shí)質(zhì)性的減少。

　　如2003年改革，國(guó)務(wù)院組成部門減少了一個(gè)，但新成立了一個(gè)特設(shè)機(jī)構(gòu)國(guó)務(wù)院國(guó)資委，另外還組建了一個(gè)正部級(jí)事業(yè)單位銀監(jiān)會(huì)，機(jī)構(gòu)數(shù)量實(shí)際上是增加了一個(gè)；
2007年，又新成立國(guó)家預(yù)防腐敗局。

　　截至目前，中國(guó)國(guó)務(wù)院序列（相當(dāng)于內(nèi)閣）在辦公廳之外，有部、委、審計(jì)署和央行共28個(gè)組成部門，另有一個(gè)特設(shè)機(jī)構(gòu)國(guó)資委，以及18個(gè)與部、委級(jí)別相當(dāng)?shù)闹睂贆C(jī)構(gòu)，還有14個(gè)部級(jí)直屬事業(yè)單位（其中證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、電監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)等四個(gè)部門名為事業(yè)單位，實(shí)際上行使的都是行政管理職權(quán)）。

　　此外，國(guó)務(wù)院還有四個(gè)辦事機(jī)構(gòu)；
12個(gè)部委管理的國(guó)家局，機(jī)構(gòu)數(shù)量總計(jì)高達(dá)77個(gè)。這個(gè)數(shù)字尚未包括28個(gè)正部級(jí)的國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)（參見本期“國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)全覽”）。

　　細(xì)觀此次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，國(guó)務(wù)院組成部門減少一個(gè)，正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少四個(gè)，但新成立一個(gè)正部級(jí)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國(guó)家能源委員會(huì)，新組建國(guó)家能源局、國(guó)家國(guó)防科技工業(yè)局、國(guó)家民用航空局、國(guó)家公務(wù)員局等四個(gè)國(guó)家局，機(jī)構(gòu)總數(shù)仍無實(shí)質(zhì)性減少。

　　“機(jī)構(gòu)改革每五年一輪，翻烙餅?zāi)Ｊ胶芷毡�。人事部分分合合，能源部三設(shè)三撤，醫(yī)藥剛分開又回去，這種循環(huán)往復(fù)的怪圈必須打破。”中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說。

　　馬懷德認(rèn)為，“大部制”改革之所以需要特別強(qiáng)調(diào)“轉(zhuǎn)變政府職能”，就是因?yàn)槿绻�只是作機(jī)構(gòu)設(shè)置上的形式調(diào)整，只在數(shù)量上簡(jiǎn)單裁減，無濟(jì)于事。而這個(gè)轉(zhuǎn)變就是由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，逐步向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

　　“部門利益”憂思

　　如果部門利益不能解決，簡(jiǎn)單的拆分或合并都不解決問題

　　此次“大部制”改革，能否開辟一條新路，走出分合輪回的怪圈？“兩會(huì)”期間，《財(cái)經(jīng)》記者遍訪代表、委員和行政學(xué)專家，大都不敢過于樂觀。

　　據(jù)有關(guān)專家研究，目前國(guó)務(wù)院部門之間有80多項(xiàng)職責(zé)，僅建設(shè)部門就與發(fā)改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國(guó)土部門等24個(gè)部門存在職責(zé)交叉。另外，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個(gè)部委。顯然，“大部制”改革關(guān)鍵就是要解決這種部門之間的職責(zé)交叉，職權(quán)沖突，以及職能不清的問題。

　　顯然，目前的改革方案并不能徹底解決上述問題�！芭c大家的期望有一定距離�！笔�一屆全國(guó)人大代表、湖北高級(jí)法院副院長(zhǎng)呂忠梅告訴《財(cái)經(jīng)》記者。她認(rèn)為，按照目前這個(gè)設(shè)計(jì)，很多職能交叉的問題并不能得到解決。不過，她認(rèn)為這是可以理解的，現(xiàn)實(shí)國(guó)情下，每前進(jìn)一步都不容易。更嚴(yán)峻的是，“大部制”改革涉及打破傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)設(shè)置，對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行重新配置，必然觸及諸多部門利益，自非易事。

　　此次公布的方案中，曾被各界廣泛期待的“大農(nóng)業(yè)”、“大金融”、“大科技”等都未推出；
即便是已推出的改革，也并未一步到位。比如“大交通”就因鐵道部的保留而埋下遺憾。

　　《財(cái)經(jīng)》記者從業(yè)內(nèi)獲悉，支持保留鐵道部的觀點(diǎn)認(rèn)為，鐵路目前正在進(jìn)行大規(guī)模新線建設(shè)，鐵道部維持政企合一的體制，有利于中國(guó)大規(guī)模開展鐵路新線建設(shè)。

　　這一觀點(diǎn)廣受質(zhì)疑。在業(yè)內(nèi)主流意見看來，鐵道部政企不分的體制缺陷，正是目前鐵路引資的最大障礙；
鐵道部既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，并不利于推進(jìn)中國(guó)鐵路建設(shè)的發(fā)展。

　　呂忠梅認(rèn)為，如果部門利益不能解決，簡(jiǎn)單的拆分或合并都不解決問題。呂在十屆全國(guó)人大期間就是代表，曾經(jīng)歷2003年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案審議過程。

　　她以衛(wèi)生與藥監(jiān)分合輪回為例解釋說，五年前兩者分家并非完全沒有道理，因?yàn)槎嗄甑摹搬t(yī)藥不分，以藥養(yǎng)醫(yī)”正是中國(guó)藥價(jià)畸高的癥結(jié)所在。分家后，衛(wèi)生部與藥監(jiān)局盡管存在矛盾，但也具有相互制約的功能。如今藥品監(jiān)管重新納入衛(wèi)生部麾下，勢(shì)必弱化藥品監(jiān)管與醫(yī)政監(jiān)管的制衡機(jī)制，引發(fā)對(duì)新的部門利益的擔(dān)憂。

　　當(dāng)然，“大衛(wèi)生部”統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)的積極因素在于，會(huì)在一定程度上提高行政效率，使得在各部門利益矛盾下步履艱難的醫(yī)療體制改革更容易推進(jìn)，對(duì)藥品的監(jiān)管也可統(tǒng)一覆蓋到藥品流通的各個(gè)環(huán)節(jié)中，不至于出現(xiàn)此前藥監(jiān)局、衛(wèi)生部各管一段的混亂與矛盾局面。但是，這些積極面要得以發(fā)揮，關(guān)鍵在于能否防止某些利益集團(tuán)牟取私利。

　　中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院經(jīng)濟(jì)安全研究中心主任江涌博士為《財(cái)經(jīng)》撰文指出，大部制改革的最大阻力，正是多年來被不斷強(qiáng)化了的部門利益。

　　他分析認(rèn)為，所謂部門利益，就是指行政部門偏離公共利益導(dǎo)向，追求部門局部利益，變相實(shí)現(xiàn)小團(tuán)體或少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的利益，其實(shí)質(zhì)是“權(quán)力衙門化”與“衙門權(quán)力利益化”。

　　江涌認(rèn)為，時(shí)下中國(guó)，部門利益膨脹嚴(yán)重，不僅有極大的廣度，還有無比的深度。權(quán)力部門化、部門利益化、利益集團(tuán)化，部門利益當(dāng)中有著極其復(fù)雜的集團(tuán)利益、小團(tuán)體利益、領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人利益，這些利益并不會(huì)簡(jiǎn)單因?yàn)轶w制的改變而自然消失。而且，如無妥善設(shè)計(jì)，“大部制”有可能把分散的部門利益積聚為集中的部門利益，減少了部門利益的廣度，但是有可能加劇部門利益的深度，因此治理起來更加困難。

　　分權(quán)與監(jiān)督

　　以權(quán)力制約權(quán)力，不如用公民權(quán)利來制衡公共權(quán)力

　　汕頭大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)杜鋼建對(duì)部門利益問題也持類似看法。他對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說，現(xiàn)有行政管理體制的弊端可以用四句話概括——政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，獲利途徑審批化，審批方式復(fù)雜化。而“大部制”改革之后，政府權(quán)力更會(huì)強(qiáng)化到部門。

　　馬懷德認(rèn)為，正是因?yàn)檎�府部門的行政權(quán)力本來就大，權(quán)責(zé)脫節(jié)的問題又很嚴(yán)重，再加上腐敗問題也時(shí)有發(fā)生，中共中央十七屆二中全會(huì)在通過《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》同時(shí)，還通過了《深化行政管理體制改革的意見》，明確提出要在行政系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督的“三分制”，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的相互制約和協(xié)調(diào)。即行使決策權(quán)的機(jī)構(gòu)不執(zhí)行決策，負(fù)責(zé)執(zhí)行的機(jī)構(gòu)不得決策，負(fù)責(zé)監(jiān)督的機(jī)構(gòu)專司監(jiān)督。這對(duì)于防止部門利益膨脹、權(quán)力過于集中當(dāng)有積極作用。

　　杜鋼建則指出，在“三分制”之外，還要加強(qiáng)“審議制”。所謂“審議制”，就是根據(jù)《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》規(guī)定的“完善群眾參與、專家咨詢和政府決策相結(jié)合的決策機(jī)制”，成立決策咨詢委員會(huì)，重大決策出臺(tái)前聽取意見。據(jù)杜鋼建透露，目前很多部委都成立了類似的咨詢委員會(huì)。但問題是，重大決策的審議制度并沒有真正建立起來，甚至越重大的決策越不公開，咨詢委員會(huì)完全流于形式。

　　“問題出在什么地方？”杜鋼建設(shè)問并回答，關(guān)鍵是咨詢委員會(huì)仍然是在行政系統(tǒng)內(nèi)部由行政首長(zhǎng)任免的，行政首長(zhǎng)希望這種審議機(jī)制在自己的權(quán)力下運(yùn)行，“說到底還是不肯放棄權(quán)力，不愿接受制約�！�

　　呂忠梅告訴《財(cái)經(jīng)》記者，目前“大部制”方案中已經(jīng)強(qiáng)調(diào)了建立行政部門的相互制約、協(xié)調(diào)機(jī)制，但這只是行政權(quán)力的內(nèi)部制衡，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　是權(quán)力制約權(quán)力的設(shè)計(jì)。事實(shí)上，當(dāng)下中國(guó)，最需要的是用公民權(quán)利來制衡公共權(quán)力，因此必須完善行政訴訟，即民告官制度。必須確保公民的權(quán)利受到侵犯時(shí)，能夠通過司法審查來解決的途徑。

　　呂忠梅認(rèn)為，司法審查體現(xiàn)著司法權(quán)和行政權(quán)兩種公權(quán)之間的監(jiān)督制約關(guān)系，但由于司法不能自行啟動(dòng)，需要有公民起訴、主張權(quán)利才能進(jìn)入司法程序，所以這也是用私權(quán)來制衡公權(quán)的體現(xiàn)。

　　不過，從目前中國(guó)的實(shí)際來看，司法審查能發(fā)揮的制約作用仍然是有限的。關(guān)鍵問題就是司法系統(tǒng)的人、財(cái)、物決定權(quán)實(shí)際上是掌握在行政部門手中。而“大部制”之后，司法進(jìn)行監(jiān)督的難度將更大。

　　“政府部門應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，監(jiān)督其實(shí)并不損害權(quán)威，反倒是拒絕監(jiān)督將喪失權(quán)威。自信的政府才能實(shí)現(xiàn)公信�！眳沃颐氛f。

　　攻堅(jiān)“事業(yè)單位”

　　事業(yè)單位改革“藍(lán)圖”之清晰明朗，遠(yuǎn)超過“大部門體制”

　　機(jī)構(gòu)改革眾所矚目，前路漫漫。而種種證據(jù)和信息表明，起步已久、步履遲緩的事業(yè)單位改革，有望借此次“大部制”改革之機(jī)加速。

　　不諳中國(guó)政治結(jié)構(gòu)的人很難把事業(yè)單位改革與“大部門體制”聯(lián)系起來。其實(shí)，在中央高層的籌劃中，事業(yè)單位改革一直被視為政府機(jī)構(gòu)改革的一部分，而政府機(jī)構(gòu)改革和事業(yè)單位改革都是行政管理體制改革的重要內(nèi)容。故此，“大部制”改革和事業(yè)單位改革，理應(yīng)相互促進(jìn)。

　　政府機(jī)構(gòu)改革要求事業(yè)單位體制同步改革，不僅是因?yàn)橹袊?guó)目前一些事業(yè)單位還掌握著不少行政權(quán)力，行使著政府管理職能；
同時(shí)也因?yàn)槭聵I(yè)單位是政府提供公共服務(wù)的主體。如果說政府機(jī)構(gòu)改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，那么政府職能的調(diào)整，必然要求改革公共服務(wù)的提供方式和籌資模式。

　　中國(guó)現(xiàn)有事業(yè)單位120多萬個(gè)，涉及3800萬人，匯集了中國(guó)超過三分之一的專業(yè)技術(shù)人才，擁有數(shù)萬億國(guó)有資產(chǎn)。這些單位主要提供教育、衛(wèi)生、科技、文化等公共服務(wù)，是中國(guó)最大的公共服務(wù)部門，消耗了地方財(cái)政一半以上的支出。

　　事業(yè)單位大多建立于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，長(zhǎng)期依附于政府部門，有的承擔(dān)政府職能，淪為“二政府”；
有的則本就是企業(yè)，但作為事業(yè)單位享有諸多財(cái)稅補(bǔ)貼；
而真正提供公共服務(wù)的教育、衛(wèi)生、科技等事業(yè)單位則主要依靠財(cái)政撥款，缺乏競(jìng)爭(zhēng)約束，普遍冗員繁多，效率低下。

　　要改革50多年來形成的國(guó)有事業(yè)單位體制殊非易事，其難度絕不亞于國(guó)有企業(yè)改革。事實(shí)上，自上世紀(jì)80年代中期至今，事業(yè)單位一直是改革的重要議題。迄今為止，中國(guó)的事業(yè)單位改革多集中于地方層面，集中于科技、文化、出版等個(gè)別行業(yè)，并未全國(guó)推開。在中央部委層面，整個(gè)改革既缺乏制度性突破，也缺乏可操作的規(guī)則。

　　正是基于此，加快推進(jìn)事業(yè)單位改革，以期與政府機(jī)構(gòu)改革配套協(xié)調(diào)，已成為新一輪政府體制改革的一大重點(diǎn)和難點(diǎn)。

　　此次事業(yè)單位改革的藍(lán)圖已相當(dāng)清晰。3月11日下午，就在《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》面世不久，新華社發(fā)布了中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)人就深化行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的答問。該負(fù)責(zé)人指出：“要抓緊研究提出……事業(yè)單位分類改革的指導(dǎo)意見及配套措施，確保各項(xiàng)改革相互銜接，協(xié)同推進(jìn)�！�

　　此前的3月4日，中共中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》全文公布。《意見》在第四部分，把“事業(yè)單位改革”放在“政府機(jī)構(gòu)改革”的框架下統(tǒng)籌考慮，并提出了事業(yè)單位改革的“路線圖”——主旨是“推進(jìn)分類改革”；
原則是“政事分開、事企分開和管辦分離”；
具體方案是“對(duì)現(xiàn)有事業(yè)單位分三類進(jìn)行改革”。其中，“主要承擔(dān)行政職能的，逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)或?qū)⑿姓�職能劃歸行政機(jī)構(gòu)”：“主要從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)”：“主要從事公益服務(wù)的，強(qiáng)化公益屬性，整合資源，完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)政府監(jiān)管”。

　　很多人還注意到，就在“兩會(huì)”前夕，2月29日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市進(jìn)行“事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)”，并原則通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》（參見本期“權(quán)衡事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革”）。

　　有專家指出，這意味著全面的事業(yè)單位改革已啟動(dòng)，一旦事業(yè)單位改革步入“快車道”，一旦上述五省市的改革取得成效，其他各省份和中央部委直屬事業(yè)單位的改革就會(huì)進(jìn)入議事決策者視野。

　　但是，中國(guó)的事業(yè)單位改革決不樂觀，其改革必然是持久戰(zhàn)。按照“分類改革”的思路，除了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位改制為企業(yè)、承擔(dān)行政管理職能的回歸政府，最難改的還是占目前事業(yè)單位總量70％左右、提供公共服務(wù)的事業(yè)單位。這些單位如現(xiàn)有的公立大學(xué)、政府所屬的科研院所、公辦中小學(xué)、公立醫(yī)院等等，如何按照新一輪改革的要求“完善法人治理結(jié)構(gòu)”、“改革籌資機(jī)制”、“提高公共服務(wù)效率和公平性”，最考驗(yàn)改革決策者的智慧。

　　事業(yè)單位改革的進(jìn)展取決于政府改革的成敗。目前行政管理體制改革有待全面展開，政府間職能的劃分、政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與公共部門的關(guān)系，都沒有真正理順。在這種情勢(shì)下，事業(yè)單位作為行政管理體制的一部分，其改革必然受到多重制約。

　　但無論如何，當(dāng)前高層決策者已形成了相當(dāng)明確的事業(yè)單位改革的“藍(lán)圖”。該藍(lán)圖之清晰明朗，遠(yuǎn)超過“大部門體制”。采訪中，不少學(xué)者認(rèn)為，2008年將成為中國(guó)事業(yè)單位改革的“元年”。

　　政改指向

　　改革要真正取得成效，關(guān)鍵在兩個(gè)問題，一是法治，二是民主

　　如果從更高層面上看，成功的“大部制”改革，直接牽動(dòng)政治體制改革。

　　江涌為《財(cái)經(jīng)》撰文指出，“大部制”改革涉及和涵蓋黨政、人大等權(quán)力系統(tǒng)，沒有政治體制改革的整體推進(jìn)，建立起來的很可能是貌合神離而不是真正的“大部制”。

　　馬懷德指出，此次大部制改革方案確實(shí)有很多保留。很多大家期望的綜合部門不在方案之列，內(nèi)在原因是需要保持改革的力度和節(jié)奏，循序漸進(jìn)，不能畢其功于一役。

　　“改革要真正取得成效，關(guān)鍵在兩個(gè)問題，一是法治，二是民主�！倍配摻ㄕJ(rèn)為，近30年來，機(jī)構(gòu)改革最大的問題在于沒能“依法改革”。在一個(gè)法治社會(huì)，機(jī)構(gòu)改革方案出臺(tái)之前，首先應(yīng)該修訂《國(guó)務(wù)院組織法》，但事實(shí)上，中國(guó)的《國(guó)務(wù)院組織法》自1982年出臺(tái)后，至今26年沒修改過，期間這么多次改革，從法律的意義上講都有瑕疵。而且，不僅僅是修改《國(guó)務(wù)院組織法》的問題，還應(yīng)該給國(guó)務(wù)院每個(gè)部委都制定一部組織法，具體規(guī)定各個(gè)部委的名稱、職能、權(quán)限范圍等。

　　馬懷德也認(rèn)為，中國(guó)行政體制改革需要加強(qiáng)組織法的制定，“我們現(xiàn)在的《國(guó)務(wù)院組織法》區(qū)區(qū)11條很不適應(yīng)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，需要盡快完善。不僅需要國(guó)務(wù)院組織法，還需要部門組織法�！彼�通過比較認(rèn)為，日本在這方面做得比較好，日本的每個(gè)組織機(jī)構(gòu)都有相關(guān)法律，每個(gè)組織變化、調(diào)整、改革都有法律支撐，目的是把它納入到整個(gè)法治軌道上，把政府行使公權(quán)力納入法治化軌道。

　　此外，馬懷德認(rèn)為，在《組織法》之外，同時(shí)要加強(qiáng)《行政程序法》的制定，政府部門的行政行為要有基本的程序規(guī)則。其他監(jiān)督、救濟(jì)的法律，如行政賠償、行政復(fù)議等方面的法律都需要加強(qiáng)。

　　“法律的制定完善必須通過人大；
而要人大真正發(fā)揮作用，就需要加強(qiáng)民主。”杜鋼建指出，要充分發(fā)揮人大對(duì)政府的監(jiān)督制約作用，通過人大立法來規(guī)定政府組織機(jī)構(gòu)、權(quán)限，甚至人大在必要的時(shí)候召開各種會(huì)議來討論政府的重大決策，這實(shí)際上就是實(shí)現(xiàn)政治民主，因?yàn)槿舜笫谴�表民意的機(jī)關(guān)。

　　“中國(guó)現(xiàn)階段，切實(shí)發(fā)揮人大作用就是一種政治改革。政治改革并非真的那么艱難�！倍配摻ㄕf�！�

　　本刊記者羅昌平、楊彬彬、張娜、張映光，實(shí)習(xí)記者胡玥對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)

　　國(guó)外中央政府機(jī)構(gòu)設(shè)置概覽

　　▲美國(guó)

　　美國(guó)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)主要分兩大類：一是總統(tǒng)及總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)，主要包括白宮辦公廳和各委員會(huì)、局。后者包括行政辦公室、白宮軍事辦公室、中央情報(bào)局、總統(tǒng)外交情報(bào)顧問委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)、環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)、國(guó)家安全事務(wù)委員會(huì)、行政管理和預(yù)算辦公室、美國(guó)貿(mào)易代表辦公室、政策制定辦公室、科學(xué)和技術(shù)政策辦公室、國(guó)家藥品控制政策辦公室、全國(guó)毒品管理政策辦公室等。

　　二是內(nèi)閣和聯(lián)邦各部。目前聯(lián)邦政府共有十五個(gè)部門：國(guó)務(wù)院（相當(dāng)于中國(guó)的外交部）、國(guó)防部、財(cái)政部、司法部、農(nóng)業(yè)部、勞工部、衛(wèi)生和公共服務(wù)部、教育部、交通部、能源部、退伍軍人事務(wù)部、商務(wù)部、住房和城市發(fā)展部、國(guó)土安全部。

　　▲英國(guó)

　　自20世紀(jì)60年代以來，英國(guó)的政府機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了“大部門”的趨勢(shì)。即擴(kuò)大一個(gè)部所管理的業(yè)務(wù)范圍，把多種內(nèi)容有聯(lián)系的事務(wù)交由一個(gè)部管轄。上世紀(jì)六十年代到七十年代初，英國(guó)合并的“大部”有：1964年，國(guó)防部、海軍部、陸軍部和空軍部合并成新的國(guó)防部；
1968年，外交部和聯(lián)邦事務(wù)部合并成外交和聯(lián)邦事務(wù)部。同年，社會(huì)安全部和衛(wèi)生部合并成衛(wèi)生和社會(huì)安全部；
1970年，住房和地方政府部、公共建筑和工程部、運(yùn)輸部合并為環(huán)境事務(wù)部，同年貿(mào)易部和技術(shù)部合并成貿(mào)易和工業(yè)部，海外發(fā)展部并入外交和聯(lián)邦事務(wù)部。

　　目前，英國(guó)中央政府部門有十多個(gè)，分別是財(cái)政部、外交與聯(lián)邦事務(wù)部、就業(yè)與養(yǎng)老部、環(huán)境食品及農(nóng)村事務(wù)部、衛(wèi)生部、文化新聞及體育部、國(guó)防部、內(nèi)務(wù)部、不管部、貿(mào)易與工業(yè)部、教育與技能部等。

　　▲法國(guó)

　　法國(guó)的中央政府由總理、國(guó)務(wù)部長(zhǎng)、部長(zhǎng)、部長(zhǎng)級(jí)代表（次部長(zhǎng)）、國(guó)務(wù)秘書組成，不設(shè)總理和副部長(zhǎng)。而國(guó)務(wù)部長(zhǎng)在內(nèi)閣中的權(quán)力和地位僅次于總理，一般都監(jiān)管一個(gè)部，相當(dāng)于一個(gè)部長(zhǎng)，在政府決策中享有很大的發(fā)言權(quán)。

　　總理輔助機(jī)構(gòu)包括總理府與直屬機(jī)構(gòu)等�？偫砀�辦事機(jī)構(gòu)包括辦公廳、總秘書處和軍事辦公室。而總理直屬機(jī)構(gòu)則由總理直接領(lǐng)導(dǎo)，包括行政與公職總局、法蘭西文獻(xiàn)局、政府公報(bào)局、信息與傳播處、國(guó)防總秘書處、重大自然災(zāi)害研究和預(yù)防委員會(huì)、中央公共服務(wù)成本和效益調(diào)查委員會(huì)、企業(yè)—行政使團(tuán)、計(jì)劃總署、國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展信息中心、收入和成本研究中心、國(guó)土整治和區(qū)域行動(dòng)評(píng)議會(huì)、國(guó)家不動(dòng)產(chǎn)交易和建筑委員會(huì)以及中央新興城市工作小組等。

　　目前法國(guó)內(nèi)閣部門主要有十五個(gè)部，分別是內(nèi)政和國(guó)土資源部、國(guó)防部、外交部、就業(yè)、社會(huì)和諧與住房部、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和工業(yè)部、國(guó)家教育、高等教育和研究部、交通、裝備、旅游和海上事務(wù)部、健康與團(tuán)結(jié)部、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)部、公職部、文化和交流部、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展部、中小企業(yè)、商務(wù)、藝術(shù)家和自由職業(yè)者部、青年、體育和聯(lián)絡(luò)部等。

　　▲日本

　　日本中央政府主要包括十個(gè)大部：總務(wù)省（整合原郵政省、自治省和總務(wù)廳）；
法務(wù)�。ㄕ�府最高司法機(jī)構(gòu)，執(zhí)行有關(guān)中央司法行政事務(wù)）、外務(wù)省、財(cái)務(wù)�。ㄗ源蟛厥「�名而來，是主管國(guó)家財(cái)政、金融、稅收的中央最高行政機(jī)構(gòu)）、文部科學(xué)省、厚生勞動(dòng)省、農(nóng)林水產(chǎn)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)�。▋�(nèi)設(shè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大臣、大臣官房、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策局、通商政策省、貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作局、產(chǎn)業(yè)技術(shù)環(huán)境局、制造工業(yè)局、商務(wù)情報(bào)政策局、資源環(huán)境廳、專利廳等機(jī)構(gòu)）、國(guó)土交通�。ㄕ�合原運(yùn)輸省、建設(shè)省、北海道開發(fā)局和國(guó)土廳而來，目前機(jī)構(gòu)包括大臣官房、綜合政策局、國(guó)土計(jì)劃局、土地水資源局、城市和地區(qū)發(fā)展局、河川局、道路局、住宅局、鐵道局、汽車交通局、海事局、港灣局、民航局、北海道局、政策統(tǒng)括局、氣象廳、海上保安廳等）、環(huán)境�。ò�括環(huán)境大臣、大臣官房、環(huán)境政策局、地球環(huán)境局、環(huán)境管理局、水環(huán)境部、自然保護(hù)局、廢棄物回收管理部、環(huán)境衛(wèi)生部等）。

　　資料來源：《世界百國(guó)政府機(jī)構(gòu)概覽》

　　改革開放以來的五次機(jī)構(gòu)改革

　　▲1982年目標(biāo)是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，干部隊(duì)伍年輕化。國(guó)務(wù)院各部門從100個(gè)減少為61個(gè)，人員編制從5.1萬人減少為3萬人。

　　▲1988年首次提出政府職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)，國(guó)務(wù)院部委從45個(gè)精簡(jiǎn)為41個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)從22個(gè)減為19個(gè)，非常設(shè)機(jī)構(gòu)從75個(gè)減為44個(gè)，機(jī)構(gòu)人員編制比原來的實(shí)際人數(shù)減少19.2％。

　　▲1993年提出建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政管理體制目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“政企分開”，轉(zhuǎn)變政府職能。國(guó)務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)從原有的86個(gè)減少到共59個(gè)，人員減少20％。不再設(shè)置部委歸口管理的國(guó)家局，國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為8個(gè)。

　　▲1998年主要任務(wù)是按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)行國(guó)有企業(yè)所有制改革。國(guó)務(wù)院組成部門由40個(gè)減少到29個(gè)，部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)了四分之一，移交給企業(yè)、地方、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和行業(yè)自律組織的職能達(dá)200多項(xiàng)，人員編制減少了一半。新組建了國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)、信息產(chǎn)業(yè)部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部。

　　▲2003年進(jìn)一步推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，明確提出政府職能應(yīng)集中于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等四個(gè)方面。設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，改組國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，設(shè)立銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)，組建商務(wù)部，在國(guó)家藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，將國(guó)家經(jīng)貿(mào)委下屬的國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局改為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。

　　資料來源：根據(jù)公開資料整理

　　來源：《財(cái)經(jīng)》2008-03-17

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