黨的十七大提出統(tǒng)籌兼顧是落實科學發(fā)展觀的根本方法。統(tǒng)籌中央和地方關系，充分調動各方面積極性，是新時期正確認識和妥善處理中國特色社會主義事業(yè)中的重大關系之一�？茖W合理劃定中央和地方事務，是統(tǒng)籌中央和地方關系，調動地方積極性的前提，也是健全中央和地方財力與事權相匹配的財政轉移支付體制的基礎。因此，要在界定各自所負責的支出事務的基礎上，劃定各級政府支出的范圍。

　　（一）各級政府支出事務的界定

　　根據(jù)公共產品的層次性、政府職能分工以及政府間事務和支出責任劃分的原則，中央與地方政府間的支出責任劃分應當按照如下思路進行：

　　首先，體現(xiàn)國家整體利益的公共支出項目、全國性公共產品和必須在全國范圍內統(tǒng)籌安排的事務，應由中央政府負責，經費由中央財政提供。這類公共產品和事務主要包括：國防、外交、國家安全事務、中央政府行政管理、外貿管理、對外援助、全國經濟社會發(fā)展規(guī)劃與宏觀經濟政策的制定實施、全國性的立法和司法、空間開發(fā)、海洋開發(fā)、環(huán)境保護、基礎科學研究和高新技術開發(fā)、全國性交通干線建設、跨地區(qū)特大基礎設施項目建設、特大自然災害救濟、全國范圍內收入再分配政策的制定與實施、中央銀行、中央稅的征管等等。宏觀經濟穩(wěn)定（包括財政、金融政策）是一種特殊的全國性公共產品，其支出責任也應由中央政府承擔。

　　其次，由本地居民享用的地方公共產品應由地方政府負責提供。這些地方公共產品和服務主要包括具有區(qū)域性受益特征的基礎設施（如道路、交通、電力、電信、自來水、下水道、路燈、垃圾收集與處理、管道煤氣、港口、機場、車站）、社會服務（如基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與社會福利、氣象預報、消防、公園）、文化與傳播媒介（如廣播、電視、報紙、雜志、出版、圖書館、文化藝術館、博物館、文物與文化遺產的發(fā)掘）以及社會管理等。上述公共產品和服務的提供，其支出無疑應由地方政府負責。

　　再次，對跨地區(qū)外部性的公共項目和工程，中央政府應在一定程度上參與。比如，跨地區(qū)的公路、鐵路、水路運輸、郵政、通訊等項目。此外，有些項目雖然位于一個地區(qū)，但其受益者卻不限于本地居民，鄰近地區(qū)的居民也能受益，如防洪設施、興修水利、控制環(huán)境污染等。從理論上講，這些項目在多大程度上使外地居民受益，應成為中央政府在多大程度上參與的主要依據(jù)。但在實踐當中，這個程度很難判斷。比如，教育項目的外部性主要在于一些受教育者在學業(yè)結束后會移居其他地區(qū)，但這些人的比例有多大，外部效益有多強則很難估計。如果中央政府參與，一個常見的做法是中央政府按一定的比例支付該項目的成本，即通過財政撥款使外部效益內部化。當然，撥款通常不是為受補政府提供一般性的財政補助，而是有條件的撥款，比如項目的配套撥款，地方政府必須用于特定的公共產品和服務項目。

　　最后，調節(jié)地區(qū)間和居民間的收入分配，在很大程度上是中央政府的職責，如社會保障、社會福利項目等，應在全國范圍內實行統(tǒng)一的標準。因為地區(qū)間標準和計劃的不一致可能會因為人口的流動而導致各地的計劃難以實現(xiàn)。當然，中央政府在這方面承擔較大責任并不意味著它承擔全部成本，有時可能只需中央政府的某種補貼。目前各國的通行做法是，中央政府通過對地方的一般性轉移支付來補助，同時提出具體的原則、標準或要求，由地方政府具體實施。

　　（二）各級政府的支出結構

　　前已述及，中央政府的事務范圍應當包括行使外交、國防、反恐等維護國家主權、安全、統(tǒng)一的職能；
保持宏觀經濟健康發(fā)展和穩(wěn)定運行，限制壟斷，保護競爭，重大資源的戰(zhàn)略性平衡；
全國性交通、能源重大項目建設；
在地區(qū)發(fā)展協(xié)調上，縮小地區(qū)發(fā)展差距；
形成統(tǒng)一、平等和能促使勞動力在全國流動的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障體系。與之相對應，中央政府財政的主要支出項目應當為：國防、外交、社會保障、中央政權和政府的行政管理、全國性重大建設項目的付息、地區(qū)轉移支付、國立教育、對居民社會保障的轉移支付等等。

　　省級政府的事務范圍包括地區(qū)社會管理、區(qū)域市場監(jiān)督和管理，地區(qū)性法律的制定和中級司法活動，省級交通道路、水利樞紐等工程項目，省級的社會保障項目，省級治安管理、公共衛(wèi)生等等。因此，其支出項目包括社會保障支出及各種補貼支出，如支農支出，對市、縣的轉移支付支出；
科教文衛(wèi)支出，如省屬高校、一般性文化公益事業(yè)、基礎性研究；
治安設備及警力支出；
投資支出，如對省內交通、通訊、能源、農業(yè)等基礎設施和產業(yè)的投資，本級政府行政管理支出等。

　　縣、市級政府的事務范圍包括市、縣內社會管理和市場監(jiān)管，基層司法，城市管理，縣、市區(qū)消防和社會治安，基礎教育、創(chuàng)業(yè)和技能培訓，縣、市級公路，市內交通，城市供排水系統(tǒng)，生態(tài)環(huán)境保護，廉租房和最低生活保障，失業(yè)保障和促進就業(yè)等等。因此，縣、市級政府的支出項目應當為本級政府行政管理支出，基礎設施和基礎產業(yè)投資支出，科教文衛(wèi)支出，低收入人群保障支出，消防和警力支出，生態(tài)環(huán)境保護等等。

　　從上述支出責任看，財政總支出的大頭應該在省以下的地方，市、縣支出約占全國財政總支出的50%～55%，再加上省級的15%～20%，中央支出只能占全國財政總支出的25%～30%。因此，財政轉移支付勢必成為財政體制的重要組成部分。

　　（三）地方支出與中央支出的差異

　　對于中央和地方政府的支出機構，也應當按照各自的側重點加以優(yōu)化。完善中央政府的支出機構應當從以下幾個方面入手：第一，降低經濟建設支出比例，最多不能超過十分之一。中央政府應當認識自己的職責范圍和職能方式，一些具有企業(yè)性質的支出項目應當嚴格限制，最終完全退出。即使完全退出有困難的，也應當以市場的方式來配置政府資源，改善管理水平。中央政府經濟建設支出比例的下降，一方面能夠從源頭上控制政府的職能越位，另一方面也能夠為政府彌補其他方面的職能缺位提供財政資金上的物力空間。第二，降低行政管理支出比例，盡可能不超過百分之五。行政管理支出比例高的重要原因是政府機構的重復設置，例如中央某部曾經有過十八個副部長，這種機構設置無論從哪個角度來看都是極其臃腫的。這種機構的撤銷可以節(jié)約大量的財政資金。即使真正不可撤銷的機構，也應當通過下放權力而精兵簡政。第三，大幅度降低中央政府在文化教育方面的支出比例，爭取控制在十分之一的限度內。要實現(xiàn)這一點，首先必須改革文化教育各項費用的支出主體，應當盡可能地由地方政府來承擔文化教育費用的支出，并且大力拓寬私人對文化教育的投入途徑。其次，應當改革政府對教育費用的投入結構，減少更多具有私人產品特性的高等教育的投入，增加更多具有公共產品特性的初等教育，特別是義務教育投入，使之真正回歸義務教育的本來含義，從而在最大的程度上提高全國居民的文化素質。第四，大幅度提高社會保障的開支比例，使之達到百分之五十的水平。目前我國很多下崗工人家庭生活比較困難，特別是廣大農民還基本上沒有社會保障措施，因此我國政府有義務提高社會保障支出的比例，大幅度增加社會保障支出的絕對數(shù)額，以使更多的人能夠享受到社會主義市場經濟建設帶來的實際好處。第五，適當提高國防保衛(wèi)安全開支的比例，使之達到百分之十五左右的水平。適當增加政府對國防保衛(wèi)的開支比例。這樣做不僅有助于從根本上改善目前我國軍隊系統(tǒng)在中央嚴令禁止軍人商業(yè)經營之后面臨的經費短缺，而且也可以更加有效地增強我國的國防保衛(wèi)力量，在更大的程度上捍衛(wèi)我國的領土完整和生活安定。第六，中央政府還應適當?shù)卦黾訉ψ匀画h(huán)境的保護支出，爭取在盡可能短的時間內，從根本上改變我國目前這種生態(tài)環(huán)境嚴重惡化的局面。

　　對于地方政府而言，應當從以下方面進行調整。一是大力壓縮非生產性開支，特別是行政管理費支出。加強行政事業(yè)經費管理的關鍵，是制定嚴格控制各項費用支出的行之有效的措施，并結合機構改革，采取重新定編、定崗、定標準的經費包干辦法，實行增人不增資，減人不減經費。二是合理確定補貼范圍，壓縮財政補貼支出。對財政補貼占財政支出比重應進行有效控制，有步驟地縮減數(shù)量，保持合理規(guī)模。補貼的增長必須建立在財政收入增長的基礎上，并低于財政收入增長速度。同時，要配合價格改革，工資、住房制度改革以及社會保障制度的改革，合理確定補貼范圍，清理整頓補貼項目。三是規(guī)范財政對事業(yè)費的供應范圍。根據(jù)社會事業(yè)的不同類型，建立與社會主義市場經濟相適應、各具特色的運行機制。促進有條件的事業(yè)單位由福利性、社會性向經營性轉變，逐步退出財政資金供應范圍。在教育事業(yè)方面，財政投入主要用于義務教育。職業(yè)成人教育以及各種社會教育要面向市場需求，逐步建立以財政撥款為主，多渠道籌集教育經費的體制。在文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)方面，既要加大財政投入，又要按其服務內容和性質逐步將一部分單位推向市場，為社會提供更多的有償服務。在科學事業(yè)方面，鼓勵科技開發(fā)和服務機構逐步實行企業(yè)化管理，以增強自我發(fā)展和市場競爭能力。四是繼續(xù)支持農業(yè)基礎財源建設。農村經濟發(fā)展關系到振興財政計劃的實現(xiàn)。繼續(xù)增加農業(yè)投入，保持支農資金及時到位；
調整投資方向，突出以有償投入為主，重點支持龍頭企業(yè)進行技術改造，提高生產能力；
提高投入比重，以有償投入和無償投入相結合為主，支持基地建設，引進優(yōu)良品種；
配套建設水、電、路等基礎設施，形成生產規(guī)模；
繼續(xù)支持以小型農田水利為重點的農田基礎設施建設，改善農業(yè)生產條件，增強農業(yè)防災抗災能力；
大力支持糧食生產，繼續(xù)安排好糧食自給工程資金，鼓勵開發(fā)和利用非耕地農業(yè)資源；
加大社會化服務體系建設試點力度，健全和完善社會化服務體系；
加大支持發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營力度。五是合理確定地方財政投資領域。地方財政要退出一般經營（營利性）的生產投資，只進行必要的公益性、基礎設施和重點建設投資。具體來說，在基礎性項目投資中，營利性基礎工業(yè)的投資主體不應是財政，而應是大型企業(yè)或企業(yè)集團。高速公路、城市供水供電、電訊電話等基礎性項目，是直接為民眾服務的，可以保本經營或微利經營，不能完全由財政投資免費提供，財政可采取控股和參股等方式進行投資。不具備回收能力的基礎性項目，主要是大型防洪水利設施、一般道路和落后地區(qū)開發(fā)，應確立其投資主體是財政，主要用撥款方式。在公益性項目投資中，財政投資領域是非競爭性的公益項目，如各種基礎性研究、中小學基礎教育、社會公益事業(yè)等，對這些環(huán)節(jié)的投資方式也要進行必要的改革。（學習時報）

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