農(nóng)民合作社是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型和農(nóng)民增收的重要載體，在新農(nóng)村建設(shè)中扮演重要角色，這已經(jīng)成為各級(jí)政府的共識(shí)。很多地方政府創(chuàng)造出很多支持農(nóng)民合作社的新形式、新做法，不僅促進(jìn)了農(nóng)民合作組織的發(fā)育和成長(zhǎng)，而且也在這個(gè)過(guò)程中理順了政府與合作社之間的關(guān)系，擺正了政府在合作社發(fā)展中的位置。

　　但是，也有一些地方政府在支持農(nóng)民合作社的過(guò)程中出現(xiàn)了一些行為上的偏差。這種偏差的表現(xiàn)之一，就是以政府的意志代替農(nóng)民合作社的意志，把政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一些意愿強(qiáng)加到合作社身上，使合作社背負(fù)了沉重的“政策性義務(wù)”。合作社是農(nóng)民自愿組建的互助性的民間組織，合作社本著為合作社成員服務(wù)的精神組建，其精髓是“合作、自愿、互助、民主”。政府在合作社發(fā)展中可以為其提供必要的政策支持、人才支持、信息支持和資金支持，為其提供比較寬松的成長(zhǎng)環(huán)境，以幫助合作社更快更規(guī)范地發(fā)展；
但是，這并不意味著政府可以直接將自己的意愿轉(zhuǎn)嫁到合作社的身上。政府的一些職能不能簡(jiǎn)單地讓合作社來(lái)完成，政府和合作社之間是一種平等的市場(chǎng)關(guān)系，而不是行政上的指令性服從關(guān)系。

　　政府行為偏差的第二個(gè)表現(xiàn)是，政府對(duì)合作社的支持手段比較簡(jiǎn)單化，大部分采取直接撥款補(bǔ)助的方法，這導(dǎo)致政府的很多資金支持都沒(méi)有效率。合作社在使用這些錢的時(shí)候，并不會(huì)詳細(xì)論證資金用途及其收益，而是把政府的補(bǔ)貼作為“不吃白不吃”的免費(fèi)午餐。在這種情況下，政府的補(bǔ)貼和撥款就達(dá)不到支持合作社發(fā)展的目的。

　　政府行為的第三個(gè)偏差，是在合作社的組建過(guò)程中，直接以政府的名義組建各種合作社，對(duì)合作社的組織形式和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格的控制，使合作社實(shí)際上成為政府的一個(gè)派出機(jī)構(gòu)。很多合作社的領(lǐng)導(dǎo)本身就是政府的工作人員，這些人不是真正的農(nóng)民，不會(huì)從農(nóng)民的角度考慮合作社的發(fā)展，結(jié)果導(dǎo)致合作社的行為在很大程度上被扭曲了。這對(duì)合作社的健康成長(zhǎng)是無(wú)益的。

　　實(shí)際上，對(duì)待純粹民間性的合作組織，政府應(yīng)該在支持框架中注入更多的“民主性、市場(chǎng)性、協(xié)調(diào)性、制度性”的做法。所謂民主性，就是政府在支持合作社發(fā)展過(guò)程中，一定要以一種平等的心態(tài)，來(lái)扶持合作社，而不是一種居高臨下的心態(tài)，不是一種命令的心態(tài)。所謂市場(chǎng)性，是指政府在扶持合作社時(shí)，其方法應(yīng)該是符合市場(chǎng)原則的，其手段應(yīng)該是市場(chǎng)化的，應(yīng)該使參與的各方都能從這個(gè)市場(chǎng)化的支持機(jī)制中獲得好處，避免風(fēng)險(xiǎn)。所謂協(xié)調(diào)性，是指政府支持框架的核心應(yīng)該是協(xié)調(diào)不同參與主體之間的關(guān)系，尤其是協(xié)調(diào)合作社與產(chǎn)業(yè)界、金融界的關(guān)系，使各主體之間的關(guān)系和諧起來(lái)，為合作社的發(fā)展?fàn)I造一個(gè)比較寬松的外部環(huán)境。所謂制度性，是指政府應(yīng)該在制度建設(shè)方面支持合作社，使合作社的支持框架更具有長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性，應(yīng)該把一些機(jī)制設(shè)計(jì)制度化、規(guī)范化。

　　下面，根據(jù)以上所闡述的四個(gè)原則，我來(lái)談?wù)務(wù)�府如何設(shè)計(jì)一套機(jī)制來(lái)扶持合作社發(fā)展。這套機(jī)制的核心，是理順幾個(gè)參與主體的內(nèi)部關(guān)系，而且要使幾個(gè)參與主體都能在這個(gè)機(jī)制設(shè)計(jì)中最大限度地獲得收益、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。這些主體包括：政府部門、合作社、金融部門、產(chǎn)業(yè)部門、物流倉(cāng)儲(chǔ)部門、學(xué)術(shù)研究與技術(shù)指導(dǎo)部門和農(nóng)民，如下圖所示。

　　圖一 合作社發(fā)展和運(yùn)行中的各參與主體示意圖

　　我想說(shuō)明的第一點(diǎn)是，帶有約束性和激勵(lì)性的貸款比直接撥款補(bǔ)貼更有效。政府要向支持合作社，要想使有限的資金支持達(dá)到最佳的效果，必須轉(zhuǎn)變思路，運(yùn)用貸款的方法而不是直接補(bǔ)貼的方法。貸款方法可以有兩種不同的操作途徑。第一種操作途徑是政府直接組建相關(guān)的貸款機(jī)構(gòu)，對(duì)合作社進(jìn)行貸款管理。要制定比較合理的利率水平，既不能用非常高的利率（要體現(xiàn)政府的扶持），又不能用非常低的利率（要體現(xiàn)貸款的約束性）。同時(shí)，要對(duì)合作社進(jìn)行嚴(yán)格的信用審查和財(cái)務(wù)分析，設(shè)計(jì)相應(yīng)的還款機(jī)制，在貸款期間要進(jìn)行定期的還款調(diào)查和項(xiàng)目進(jìn)展調(diào)查。第二種操作方式是委托專業(yè)金融機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行貸款，這種貸款是委托貸款，是一種批發(fā)性質(zhì)的貸款。專業(yè)金融機(jī)構(gòu)可以在這個(gè)過(guò)程中收取一定的委托代理費(fèi)，負(fù)責(zé)貸款的管理、信用的評(píng)估以及貸款的最終收回。而政府也可以設(shè)計(jì)一套機(jī)制來(lái)鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)努力追回貸款。比如當(dāng)專業(yè)金融機(jī)構(gòu)成功完成一筆貸款而且最終收回貸款時(shí)，政府可以給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)；
而對(duì)于不能收回的貸款，政府應(yīng)責(zé)成專業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行追討，如追討不成功，政府可以采取一定的懲罰措施。這些都可以在雙方的交易合約中約定。不過(guò)，這兩種模式比較起來(lái)，還是首選第二種，在這種模式中，政府的地位比較超脫，也不容易發(fā)生其它腐敗問(wèn)題。政府和專業(yè)金融機(jī)構(gòu)之間是一種市場(chǎng)化的委托代理關(guān)系，而且其中有很好的激勵(lì)約束機(jī)制。

　　政府對(duì)合作社提供扶持的方式除了政府提供直接或批發(fā)性貸款支持之外，還可以通過(guò)某些機(jī)制支持金融機(jī)構(gòu)和合作社的聯(lián)合，即基于市場(chǎng)機(jī)制的銀社合作。在浙江等地，銀社合作有許多創(chuàng)新性的模式，而政府在其中扮演了積極的角色。為了支持銀社合作，政府需要統(tǒng)籌考慮雙方的利益。一方面，必須讓銀行有動(dòng)力為合作社貸款，而且在貸款過(guò)程中，銀行必須感覺(jué)有收益且風(fēng)險(xiǎn)較小。另一方面，必須讓合作社有能力、有資格獲得銀行的貸款。政府在其中扮演的是一種中介的角色，目的是促進(jìn)銀行和合作社之間的信息交流，并設(shè)計(jì)一種機(jī)制，滿足銀社雙方的需求和愿望。解決銀社合作的一種方式是政府運(yùn)用貼息的方法，為合作社獲得貸款提供幫助。貼息直接給銀行，使銀行可以在貸款利息回收方面減輕壓力和風(fēng)險(xiǎn)。解決銀社合作的另一種方式是政府設(shè)立擔(dān)�；�金或運(yùn)用市場(chǎng)化的機(jī)制建立擔(dān)保公司，這樣就解決了擔(dān)保問(wèn)題，為銀行貸款降低了風(fēng)險(xiǎn)。

　　政府還可以運(yùn)用一些新型的金融機(jī)構(gòu)來(lái)解決農(nóng)民合作社的融資問(wèn)題，包括利用村鎮(zhèn)銀行和倉(cāng)單銀行來(lái)融資。這種模式涉及四個(gè)主體：農(nóng)民合作社、村鎮(zhèn)銀行或倉(cāng)單銀行、倉(cāng)儲(chǔ)機(jī)構(gòu)、國(guó)家政策性銀行或其他金融機(jī)構(gòu)，如下圖所示。首先，國(guó)家政策性銀行或其他金融機(jī)構(gòu)可以出資建立倉(cāng)儲(chǔ)機(jī)構(gòu)，當(dāng)然也可以由政府出資來(lái)建立倉(cāng)儲(chǔ)機(jī)構(gòu)。其次，在銀監(jiān)會(huì)2006年底制定的“開(kāi)放農(nóng)村金融市場(chǎng)、降低農(nóng)村金融市場(chǎng)準(zhǔn)入”的政策框架下，可以由國(guó)家政策性銀行或其他金融機(jī)構(gòu)（如農(nóng)業(yè)銀行、股份制銀行或農(nóng)信社）發(fā)起創(chuàng)建村鎮(zhèn)銀行，或?qū)ΜF(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組改造，建立倉(cāng)單銀行。再次，在倉(cāng)儲(chǔ)機(jī)構(gòu)和村鎮(zhèn)銀行（或倉(cāng)單銀行）組建完畢之后，在農(nóng)民合作社收獲農(nóng)產(chǎn)品（如水果或糧食）之后或之前，可以與倉(cāng)儲(chǔ)機(jī)構(gòu)簽訂購(gòu)銷合同，合同規(guī)定農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和數(shù)量，并約定價(jià)格，倉(cāng)儲(chǔ)機(jī)構(gòu)可以為農(nóng)民合作社開(kāi)立托管憑證，表示農(nóng)民合作社已經(jīng)或?qū)⒁�在倉(cāng)儲(chǔ)機(jī)構(gòu)存有價(jià)值多少的農(nóng)產(chǎn)品。最后，農(nóng)民合作社可以憑借托管憑證，到村鎮(zhèn)銀行或倉(cāng)單銀行獲得訂單收益質(zhì)押貸款，或獲得托管憑證質(zhì)押貸款。前者表明合作社以將來(lái)的預(yù)期收益（應(yīng)收帳款）作為抵押來(lái)獲得貸款，而后者表明合作社以已經(jīng)獲得農(nóng)產(chǎn)品托管憑證獲得質(zhì)押貸款。如果農(nóng)民合作社不能償還貸款，可以獲得倉(cāng)儲(chǔ)機(jī)構(gòu)中儲(chǔ)存的農(nóng)產(chǎn)品并出售，或者獲得未來(lái)農(nóng)產(chǎn)品收獲之后的收益作為補(bǔ)償。政府在其中起到協(xié)調(diào)和溝通的作用，為各方的締約牽線搭橋。如下圖所示。

　　除了資金方面的扶持之外，政府還應(yīng)該幫助合作社加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在我調(diào)查北京郊區(qū)農(nóng)民合作社的過(guò)程中，我感覺(jué)，合作社在基礎(chǔ)設(shè)施建立方面的滯后，直接影響了合作社業(yè)務(wù)的開(kāi)展。比如，在考察奶牛合作社的時(shí)候，合作社就急需各種高規(guī)格的牛奶檢測(cè)儀器和儲(chǔ)奶設(shè)備。在考察果品合作社的時(shí)候，合作社特別缺乏規(guī)模較大的儲(chǔ)存水果的倉(cāng)庫(kù)和保鮮設(shè)備。這些儀器或者設(shè)備一般而言價(jià)格較高，合作社在發(fā)展初期很難有財(cái)力進(jìn)行設(shè)施建設(shè)或購(gòu)置儀器，致使很多業(yè)務(wù)難以開(kāi)展。政府如果在基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備等方面給予支持，將極大地促進(jìn)合作社的發(fā)展，甚至可以運(yùn)用這些設(shè)施開(kāi)發(fā)出一些新型的融資機(jī)制，比如倉(cāng)單銀行。

　　人才也是政府扶持合作社的一個(gè)重要領(lǐng)域。政府可以和高校以及科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，對(duì)合作社的管理人員、技術(shù)人員進(jìn)行定期培訓(xùn)，提升其人力資源素質(zhì)。在我考察的京郊合作社中，他們最迫切需要的人才就是技術(shù)、營(yíng)銷、對(duì)外貿(mào)易等方面的人才，而合作社又難以提供有吸引力的薪酬待遇，所以根本留不住人才。因此，政府一方面可以加大對(duì)現(xiàn)有人才的培訓(xùn)，另一方面也可以在人才招聘方面有所作為，比如對(duì)高素質(zhì)人才進(jìn)行補(bǔ)貼，或利用“村官”等機(jī)制為合作社配置人才。高校也可以與合作社進(jìn)行合作，合作社為高校學(xué)生提供實(shí)習(xí)和調(diào)研機(jī)會(huì)，而高校可以為合作社提供短期或長(zhǎng)期人才支持。

　　政府支持合作社的領(lǐng)域還包括建立經(jīng)常性、永久性的協(xié)調(diào)機(jī)制，以促進(jìn)各方的信息溝通。這種信息溝通是非常必要的，相當(dāng)于為合作社建立了一個(gè)穩(wěn)定的利益表達(dá)機(jī)制，建立了一個(gè)話語(yǔ)平臺(tái)。只有當(dāng)這種溝通機(jī)制建立起來(lái)之后，產(chǎn)業(yè)部門、金融部門和政府部門才能了解合作社的愿望和困境，而合作社也能夠了解產(chǎn)業(yè)部門、金融部門以及政府部門的需求。比如在南方某些地區(qū)，已經(jīng)在政府的幫助下建立了超市和農(nóng)民合作社的溝通機(jī)制，可以讓超市更好地了解合作社的產(chǎn)品，這樣就使合作社的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入超市的渠道通暢起來(lái)。這些事情，政府做起來(lái)非常容易，但是對(duì)于合作社的發(fā)展卻是至關(guān)重要的。我認(rèn)為，建立“政府—合作社—產(chǎn)業(yè)和金融部門—學(xué)術(shù)界聯(lián)席會(huì)議制度”是非常必要的，各地都應(yīng)該建立這樣一種制度，以便于合作社及時(shí)表達(dá)其意愿與需求。

　　2008年1月10日于西二旗寓所

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