歸納一下目前學(xué)界的研究觀點(diǎn)就可發(fā)現(xiàn)，盡管一部分學(xué)人將村民自治的困境主要?dú)w因于我國(guó)的或傳統(tǒng)文化落后，或村民素質(zhì)低下，或農(nóng)村宗族勢(shì)力強(qiáng)盛，或政府公共服務(wù)能力薄弱等因素的制約，但更多的學(xué)人還是認(rèn)為我國(guó)村民自治步入困境的主要原因是村民自治組織行政化條件下的黨-村關(guān)系和鄉(xiāng)-村關(guān)系無(wú)法理順并愈趨緊張所致。

　　所謂黨-村關(guān)系，就是指中共的村級(jí)黨組織——村支部委員會(huì)與村民自治組織——村民委員會(huì)之間的關(guān)系；
而所謂鄉(xiāng)-村關(guān)系，則是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與村民自治組織——村民委員會(huì)之間的關(guān)系。學(xué)界普遍認(rèn)為，黨-村關(guān)系不順主要是由于黨的基層組織黨支部和村民自治組織村委會(huì)在基層事務(wù)管理上存在著一種權(quán)力重疊，而且前者的領(lǐng)導(dǎo)核心地位也會(huì)很自然地取代或削弱后者的自治管理地位。而鄉(xiāng)-村關(guān)系的愈趨緊張則主要是因?yàn)樵卩l(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與村自治組織之間在各種利益，主要是經(jīng)濟(jì)利益的分配上的對(duì)立和沖突所致。

　　我們?nèi)绻�再往深處分析就可發(fā)現(xiàn)：根據(jù)黨章和法規(guī)，村黨支部和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府兩者都必須服從鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，所以，在村里作為法定領(lǐng)導(dǎo)核心的村黨支部執(zhí)行的上級(jí)黨委下達(dá)的工作指令在實(shí)際內(nèi)容上也必然與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)給村委會(huì)的行政性政令具有高度的一致性。從這個(gè)意義上說(shuō)，黨-村關(guān)系與鄉(xiāng)-村關(guān)系其實(shí)完全可以被歸納為一種關(guān)系，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委和政府與村自治組織之間的關(guān)系。為便于論述和分析，我們可將黨-村關(guān)系和鄉(xiāng)-村關(guān)系合并簡(jiǎn)化一下，統(tǒng)稱作一種關(guān)系，即政府與自治組織之間的關(guān)系，或叫作政-村關(guān)系。前述的黨-村關(guān)系和鄉(xiāng)-村關(guān)系愈趨緊張，其實(shí)就是指政府與自治組織之間的關(guān)系，也即指政-村關(guān)系愈趨緊張了。

　　大家知道，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府是一級(jí)行政組織，而村委會(huì)則是村民自治組織。這兩者之間的關(guān)系在《村民組織法》中都已經(jīng)有了比較明確的界定。比如，該法規(guī)定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府“對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作。”[1]按照該法上述規(guī)定，政-村關(guān)系明明白白就是一種指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系。這兩者之間原本一個(gè)指導(dǎo)關(guān)系，一個(gè)是協(xié)助關(guān)系，表面上井水不犯河水，可在實(shí)踐中為什么又會(huì)普遍出現(xiàn)關(guān)系緊張呢？

　　學(xué)界有人將這歸結(jié)于上級(jí)通過(guò)黨的系統(tǒng)，即村支部，以及黨的下級(jí)服從上級(jí)的組織原則來(lái)干預(yù)甚至壓制村委會(huì)的自治工作導(dǎo)致的。這種分析不能說(shuō)不符合實(shí)際。但是，上級(jí)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為什么要冒違法之大不韙來(lái)干預(yù)村自治組織的運(yùn)作呢？或者說(shuō)，為什么村民自治組織會(huì)普遍遭受到來(lái)自鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的干預(yù)和制約呢？有人分析說(shuō)，這是我國(guó)的宏觀體制，也即強(qiáng)勢(shì)政府體制及其衍生的行政沖動(dòng)所致，所以必須有賴于我國(guó)整個(gè)宏觀政治體制的改革方可使村民自治擺脫困境。但如再往深處分析，這一觀點(diǎn)也不能完全解釋所謂政-村關(guān)系為何會(huì)如此緊張的。

　　因?yàn)閺?qiáng)勢(shì)政府及其缺乏制約的行政沖動(dòng)的確會(huì)導(dǎo)致村民自治的困難，也是造成目前政-村關(guān)系緊張的一個(gè)重要原因，所以宏觀政治體制的改革也的確將會(huì)有助于改善這種政-村關(guān)系。但是人們要問(wèn)了，那為什么同樣是強(qiáng)勢(shì)政府，在它們面對(duì)其它各種類(lèi)型的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)組織，如各種社會(huì)團(tuán)體、公益組織、公司企業(yè)以及其它非企業(yè)性的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)組織（無(wú)論民營(yíng)還是國(guó)有）時(shí)，其行政沖動(dòng)就沒(méi)有這么強(qiáng)烈，行政干預(yù)也沒(méi)有這么多發(fā)和直接呢？

　　比如，面對(duì)公司和企業(yè)這類(lèi)經(jīng)濟(jì)組織，不要說(shuō)是民營(yíng)的了，即使是說(shuō)那些資產(chǎn)屬于國(guó)有的企業(yè)，其所屬的那一層級(jí)的黨委和政府卻為什么很少直接干預(yù)或通過(guò)企業(yè)黨組織來(lái)間接干預(yù)其經(jīng)營(yíng)工作呢？為什么政府單單在面對(duì)自治組織時(shí)就會(huì)有那么多的行政沖動(dòng)呢？與企業(yè)有《公司法》保護(hù)一樣，村民自治也有《村民委員會(huì)組織法》保護(hù)，而且，該法比《公司法》頒行和修訂得更早，按道理，這個(gè)政-村關(guān)系應(yīng)該比政企關(guān)系更加好處理一些才是呀！

　　從這一點(diǎn)出發(fā)，我們?cè)诜治稣?村關(guān)系緊張，也即村民自治的困境時(shí)，應(yīng)該既要從村民自治的外部的體制環(huán)境中尋找原因，也要從村民自治的內(nèi)部，即從這個(gè)組織的性質(zhì)和制度本身上來(lái)尋找原因。否則，我們就不可能發(fā)現(xiàn)為何用法律形式給予了那么多民主的村民自治會(huì)陷入困境的真正的原因所在，并找到正確的解決途徑。因此，我們有必要從分析村民自治組織的性質(zhì)以及這個(gè)制度的設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)上入手進(jìn)行深入研究，以便于找到正確的改革方向。這不光是學(xué)術(shù)研究立論本身的需要，也是我國(guó)政治體制的進(jìn)一步改革的客觀需要。

　　大家知道，公司等企業(yè)屬于經(jīng)濟(jì)組織，也是一個(gè)企業(yè)法人。它有股東。它的股東以其出資為限向公司負(fù)責(zé)，而公司則以其全部資產(chǎn)對(duì)外承擔(dān)責(zé)任，而沒(méi)有任何一部法律規(guī)定它要協(xié)助哪一級(jí)政府開(kāi)展工作。而我們的村民自治組織呢？我們除了在《村民委員會(huì)組織法》中約定了它是一個(gè)“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，而且要它協(xié)助政府工作外，既沒(méi)有說(shuō)它是一個(gè)什么性質(zhì)的組織，也沒(méi)有說(shuō)它是一個(gè)法人。它是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織嗎？顯然不是，因?yàn)樗鼪](méi)有注冊(cè)資金，也沒(méi)有具體的經(jīng)營(yíng)范圍，更沒(méi)有股東和股權(quán)的概念。那么，它是一個(gè)行政組織嗎？顯然也不是，因?yàn)閲?guó)家并沒(méi)有將其開(kāi)支納入財(cái)政預(yù)算，也沒(méi)有授予該組織工作人員以國(guó)家公務(wù)員身份。還有，它會(huì)是一個(gè)社會(huì)組織嗎？顯然，村民自治組織就其工作性質(zhì)而言肯定是屬于社會(huì)組織之一種，但我們的法律卻沒(méi)有確認(rèn)這一點(diǎn)，也沒(méi)有允許它以社會(huì)團(tuán)體法人名義登記或注冊(cè)。在這種組織性質(zhì)和法律地位的雙重模糊狀態(tài)下，村民自治組織陷入困境也就是很自然的事情了。

　　但是我們還不能這么簡(jiǎn)單地下結(jié)論。因?yàn)榇迕褡灾谓M織與其村民之間的關(guān)系也不是那么的協(xié)調(diào)，也普遍處于緊張狀態(tài)。也就是說(shuō)，由于村委會(huì)性質(zhì)的行政化，其所代表的政府利益與村民的利益在很多場(chǎng)合是不同的，有時(shí)甚至是相悖和沖突的。但是這種對(duì)于自治組織來(lái)說(shuō)是很不正常的現(xiàn)象卻在學(xué)界得到了理論上的支持。比如，有學(xué)者根據(jù)南街村和大寨等集體經(jīng)濟(jì)搞得比較好的村莊的實(shí)踐得出研究結(jié)論，認(rèn)為村民委員會(huì)，即村民自治組織是一個(gè)“完全獨(dú)立的權(quán)力-利益主體。”不僅如此，還認(rèn)為村委會(huì)“應(yīng)該是一種以村莊為明確權(quán)力邊界的村民自治組織，是一個(gè)能夠在法律規(guī)定的范圍內(nèi)不受干涉地獨(dú)立行使政治權(quán)力、對(duì)關(guān)系到村莊集體以及村莊內(nèi)所有村民切身利益的事務(wù)享有獨(dú)立的決定權(quán)及處置權(quán)的政治實(shí)體�！盵2]這里就完全把村民自治組織看作是一個(gè)可以獨(dú)立行使政治權(quán)力、處置所有公共事務(wù)的政治實(shí)體，即一級(jí)政府機(jī)構(gòu)了。

　　應(yīng)該說(shuō)，這種認(rèn)為村民自治組織是一個(gè)“完全獨(dú)立的權(quán)力-利益主體”和“政治實(shí)體”的觀點(diǎn)在我國(guó)政學(xué)兩界都還是有著一定的影響和代表性的。而且，對(duì)于那些集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較強(qiáng)大的村莊而言，這種觀點(diǎn)甚至可能是對(duì)的，或者說(shuō)可能是符合這類(lèi)興辦有諸多集體企業(yè)、村民又在其中平均占有集體企業(yè)股權(quán)并大多是集體企業(yè)職工的村民委員會(huì)的實(shí)際的。但是，這類(lèi)擁有大量集體財(cái)產(chǎn)的村民自治組織在我國(guó)農(nóng)村只占極少數(shù)。根據(jù)一份權(quán)威性的調(diào)查報(bào)告聲稱，我國(guó)的集體經(jīng)濟(jì)已處于一種告急狀態(tài)，即大約近60%的村莊年收入不到10萬(wàn)元，其中西部和中部地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)年收入不到10萬(wàn)元的村莊分別占91.4%和75.9%。[3]在這類(lèi)集體經(jīng)濟(jì)收入水平低到連村干部都養(yǎng)活不了的村莊，如果還硬要說(shuō)它是一個(gè)“完全獨(dú)立的權(quán)力-利益主體”和“政治實(shí)體”，那顯然是錯(cuò)誤的。

　　另外，這種企圖以強(qiáng)化村民自治組織的政治實(shí)體性來(lái)擺脫村民自治組織困境的觀點(diǎn)還是一種邏輯悖論，即如果按照這個(gè)觀點(diǎn)去修訂相關(guān)法律和政策，強(qiáng)化村民自治組織的行政性，那將使在我國(guó)實(shí)行了近20年的村民自治成果很快就會(huì)毀于一旦。而且，這么做最終將在我國(guó)已經(jīng)多達(dá)5個(gè)層次的、正準(zhǔn)備壓縮和削減的行政層級(jí)上竟然又在村莊這個(gè)最低層級(jí)上創(chuàng)設(shè)出一個(gè)全新的政府組織來(lái)！

　　村民自治組織既然不是一個(gè)“完全獨(dú)立的權(quán)力-利益主體”和“政治實(shí)體”，那么我們就應(yīng)該承認(rèn)，在自治組織的管理范圍內(nèi)就一定存在著眾多的較小的權(quán)利和利益主體。而且我們還可以得出結(jié)論，即我們不能通過(guò)采取用國(guó)家的法律方式將其約定成一個(gè)行政性組織，也不能通過(guò)這個(gè)行政性組織用將其自治范圍內(nèi)的所有村民全部組成為一個(gè)利益主體，即利益共同體。這種人為的、從外部強(qiáng)制性形成的利益共同體不僅不符合我國(guó)農(nóng)村的客觀情況，反而會(huì)由此而大量出現(xiàn)利用所謂利益共同體利益來(lái)壓制、侵犯，甚至剝奪其它較小的權(quán)益主體的權(quán)益的情況。我們目前不正是因?yàn)樵诟芍�這樣的蠢事，才使村民們對(duì)這種不倫不類(lèi)的村民自治制度感到失望和反感的嗎？

　　其實(shí)，在我國(guó)的村民自治范圍內(nèi)本來(lái)就存在著或者應(yīng)該存在著許許多多獨(dú)立的權(quán)益主體（指法人和自然人的權(quán)利和利益載體），如個(gè)體承包農(nóng)戶、個(gè)體工商戶、私人企業(yè)、合作社，特別是應(yīng)該大量存在卻始終不給它合法地位的社區(qū)型合作社，還有股份制或合作制企業(yè)等。這些權(quán)益主體的權(quán)益對(duì)其主體而言就等于是它們賴以生存的生命線，其重要性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于外部人為形成的所謂村莊利益共同體的利益。即使在土地集體所有、農(nóng)民對(duì)其承包的土地只有使用權(quán)而無(wú)所有權(quán)的情況下，也是一樣。如果今后農(nóng)用土地所有權(quán)還給農(nóng)民了，那么在那些從來(lái)沒(méi)有享受過(guò)集體經(jīng)濟(jì)多少好處的村莊，這個(gè)人為制造出來(lái)的、本來(lái)就對(duì)那些獨(dú)立的利益主體的利益沒(méi)有多大關(guān)系的利益共同體估計(jì)大多將會(huì)立刻轟然瓦解。

　　然而，長(zhǎng)期以來(lái)，我們并不愿意承認(rèn)這一點(diǎn)，非要用少數(shù)集體經(jīng)濟(jì)成功的案例人為地維持和宣傳著這個(gè)“善意的謊言”，宣揚(yáng)村集體經(jīng)濟(jì)的利益共同體利益在任何情況下都永遠(yuǎn)大于其他較小的以農(nóng)戶家庭為代表的權(quán)益主體的權(quán)益。這樣做不僅易于剝奪了個(gè)體權(quán)益主體的應(yīng)有權(quán)益，而且還容易壓制廣大的村民發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的積極性和創(chuàng)造性。結(jié)果，在村民自治條件下本來(lái)應(yīng)該由村內(nèi)各個(gè)單個(gè)的權(quán)益主體興辦各項(xiàng)公益事業(yè)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的積極性和市場(chǎng)空間反而受到了所謂村利益共同體的更多更大的壓制�？梢哉f(shuō)，我們目前將村民自治組織的行政組織化的法律制度正是造成我國(guó)這些年來(lái)的農(nóng)村“三產(chǎn)”經(jīng)濟(jì)的萎縮以及“三農(nóng)”問(wèn)題的惡化的一個(gè)非常重要的成因。

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　　[1] 《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（1998年修訂）第二條

　　[2] 程為敏《關(guān)于村民自治主體性的若干思考》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2005年第3期

　　[3] 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心《推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)研究》課題組《新農(nóng)村調(diào)查——走進(jìn)全國(guó)2749個(gè)村莊（上）》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》2007年第3期

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