郭秀云:流動(dòng)人口市民化的政策路徑探析冰
發(fā)布時(shí)間:2020-06-11 來(lái)源: 歷史回眸 點(diǎn)擊:
【摘要】:就我國(guó)目前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)和城市化進(jìn)程而言,推進(jìn)流動(dòng)人口市民化既是必然趨勢(shì),也是現(xiàn)實(shí)需求。流動(dòng)人口市民化的核心思想是“權(quán)利與義務(wù)對(duì)等”;诔鞘腥丝诠芾韯(chuàng)新的視角,需要在城市人口管理方面對(duì)政策路徑進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整:在管理過(guò)程方面應(yīng)當(dāng)由靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)管理轉(zhuǎn)變;
在管理主體方面實(shí)行政府與社會(huì)互動(dòng)式一體化管理;
在管理手段上實(shí)行社會(huì)政策配套改革,特別要重視利益導(dǎo)向機(jī)制在人口管理中所發(fā)揮的作用。
【關(guān)鍵詞】:流動(dòng)人口;
市民化;
政策路徑;
城市人口管理;
創(chuàng)新
人口流動(dòng)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。自20世紀(jì)80年代以來(lái),伴隨著改革開(kāi)放步伐的加快和城市化水平的不斷提高,我國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模不斷擴(kuò)大,流動(dòng)速度不斷加快。2000年第五次人口普查數(shù)據(jù)顯示,全國(guó)流動(dòng)人口超過(guò)1.25億人,其中省內(nèi)流動(dòng)9146萬(wàn)人,跨省流動(dòng)3314萬(wàn)人。[1]2005年全國(guó)1%人口抽樣調(diào)查結(jié)果顯示,我國(guó)流動(dòng)人口已達(dá)1.47億。[2]毫無(wú)疑問(wèn),人口流動(dòng)將成為塑造未來(lái)中國(guó)人口態(tài)勢(shì)的最主要力量,流動(dòng)人口規(guī)模及其市民化程度將成為影響未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的重要變量;诖,本文試圖就推進(jìn)流動(dòng)人口市民化的必要性、存在的矛盾與問(wèn)題以及政策路徑進(jìn)行探討,為推進(jìn)流動(dòng)人口市民化提供一些思路和參考。
一、流動(dòng)人口市民化的基本涵義與必要性分析
流動(dòng)人口通常被界定為離開(kāi)戶(hù)籍所在地而在外從事各種活動(dòng)的人口,或在流入地居住而沒(méi)有本地戶(hù)口的人。就我國(guó)而言,流動(dòng)人口的主體是農(nóng)民工,流動(dòng)人口的市民化主要是指農(nóng)民工的市民化。農(nóng)民工的市民化實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民工個(gè)體舍棄過(guò)去的社會(huì)規(guī)范和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn),學(xué)習(xí)和接受城市社會(huì)規(guī)范、生活方式和行為方式的過(guò)程。劉傳江認(rèn)為,“農(nóng)民工市民化”的內(nèi)涵至少包括生存職業(yè)、社會(huì)身份、自身素質(zhì)以及意識(shí)行為四個(gè)層面的含義,即農(nóng)民工職業(yè)由非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)檎?guī)就業(yè)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工人,社會(huì)身份由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻,自身素質(zhì)提高,意識(shí)形態(tài)、生活方式和行為方式城市化。[3]
總體而言,流動(dòng)人口市民化是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。一段時(shí)間以來(lái),許多研究者就流動(dòng)人口特別是農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的諸多問(wèn)題進(jìn)行了深入探討。王春光指出,在當(dāng)前農(nóng)民工的城市社會(huì)融合過(guò)程中存在著突出的“半城市化”現(xiàn)象。這種“半城市化”現(xiàn)象,也即是一種介于回歸農(nóng)村與徹底城市化之間的狀態(tài),具體表現(xiàn)為:就業(yè)非正規(guī)化、居住邊緣化、生活孤島化、社會(huì)名聲污名化、發(fā)展能力弱化及社會(huì)認(rèn)同內(nèi)卷化。從結(jié)構(gòu)性和制度性因素看,流動(dòng)人口“半城市化”的永久化跡象越來(lái)越突出。這是對(duì)中國(guó)社會(huì)發(fā)展提出的一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。[4]而且,受制于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的慣性影響以及與之相關(guān)的戶(hù)籍制度、就業(yè)制度、教育制度、社會(huì)保障制度等的制度性障礙,以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人,逐漸成為游離于城市主流社會(huì)的邊緣弱勢(shì)群體。城市流動(dòng)人口不僅遭受政策與社會(huì)制度的歧視,而且不能獲得足夠及合法的經(jīng)濟(jì)資源、社會(huì)資源以及文化資源,這使得城市流動(dòng)人口處于社會(huì)排斥和邊緣化狀況。[5]其中,農(nóng)民工的公民權(quán)利邊緣化表現(xiàn)為社會(huì)政治權(quán)利、社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利和文化教育權(quán)利的邊緣化。[6]
流動(dòng)人口的這種“半城市化”現(xiàn)象以及邊緣化狀況與其在城市中的貢獻(xiàn)形成鮮明的對(duì)比。一方面,根據(jù)我國(guó)城市化發(fā)展的總體趨勢(shì),城市規(guī)模趨于擴(kuò)大,越來(lái)越多的農(nóng)村人口流入城市,在城市生活、工作、消費(fèi)、納稅、創(chuàng)造財(cái)富,為城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做著貢獻(xiàn)。另一方面,流動(dòng)人口“半城市化”長(zhǎng)期化的變遷趨向,使他們有可能一直處于一種游離于城市與鄉(xiāng)村之間的“邊緣化”狀態(tài),使他們享受不到與城市戶(hù)籍居民同等的各種福利待遇,也享受不到社會(huì)公共資源和城市發(fā)展的各項(xiàng)成果。這種狀況對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程具有極為不利的影響,對(duì)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和變遷也是相當(dāng)不利的。因此,積極推進(jìn)流動(dòng)人口市民化是政府的現(xiàn)實(shí)需求。
1.流動(dòng)人口市民化有利于促進(jìn)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定
改革開(kāi)放30年來(lái),流動(dòng)人口為城市建設(shè)與發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。僅就農(nóng)民工而言,世界銀行估計(jì),從1978年到1995年中國(guó)GDP年平均增長(zhǎng)的9.4個(gè)百分點(diǎn)中,農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移貢獻(xiàn)了1.5個(gè)百分點(diǎn)。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口研究所的一項(xiàng)研究表明,勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移對(duì)1982年到1997年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率為20.23%。l7j廣大農(nóng)民工的貢獻(xiàn)集中表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中勞動(dòng)力紅利的貢獻(xiàn)上,即占我國(guó)產(chǎn)業(yè)工人2/3的農(nóng)民工以極低的工資報(bào)酬和社會(huì)保障、福利的幾乎不享用,為企業(yè)的發(fā)展,進(jìn)而為整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)提供了在當(dāng)今世界上罕見(jiàn)的、持續(xù)的低成本勞動(dòng)力供給。[8]
這種貢獻(xiàn)盡管是有目共睹的,然而由戶(hù)籍制度所決定的資源和利益的不平等分配,在很大程度上導(dǎo)致了流動(dòng)人口與城市戶(hù)籍人口在發(fā)展機(jī)會(huì)和享受發(fā)展成果方面的不平等。流動(dòng)人口既沒(méi)有被納入城市人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)體系,也無(wú)法均等地享受城市發(fā)展的成果和社會(huì)福利。這不僅限制了流動(dòng)人口進(jìn)一步向上流動(dòng)的機(jī)會(huì),也助長(zhǎng)了城市戶(hù)籍人口的“惰性”思想。這在一定程度上抑制了城市發(fā)展的活力,也加劇了群體問(wèn)的矛盾對(duì)立。同時(shí),外來(lái)流動(dòng)人口在面臨利益分配與權(quán)益保護(hù)時(shí)所處的不對(duì)稱(chēng)的弱勢(shì)地位,也使其正當(dāng)權(quán)益很易受到損害,帶來(lái)一系列社會(huì)問(wèn)題。因此,無(wú)論是在政治、文化層面還是社會(huì)層面,積極推進(jìn)流動(dòng)人口市民化,給流動(dòng)人口合理的市民待遇,促進(jìn)流動(dòng)人口與城市居民的社會(huì)融合和相互認(rèn)同,不但有利于城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展,而且也有助于社會(huì)穩(wěn)定。
2.流動(dòng)人口市民化有利于提高我國(guó)的城市化和現(xiàn)代化水平
沒(méi)有移民,就沒(méi)有中國(guó)的現(xiàn)代化。中國(guó)的現(xiàn)代化過(guò)程,很大程度上是人口和資源的重新配置過(guò)程,是一個(gè)城市化過(guò)程。[9]城市化與現(xiàn)代化的進(jìn)程同時(shí)也伴隨著流動(dòng)人口的市民化進(jìn)程。建國(guó)后,我國(guó)實(shí)行的是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略,城鄉(xiāng)分割的二元戶(hù)籍制度為這一戰(zhàn)略的有效實(shí)施提供了強(qiáng)有力的支撐,但也造成了城市化明顯滯后于工業(yè)化的結(jié)果。改革開(kāi)放以來(lái),從鄉(xiāng)村到城市的、以大規(guī)模人口流遷為特征的快速城市化過(guò)程帶有相當(dāng)程度的補(bǔ)償性?梢哉f(shuō),城市化水平的不斷提高是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì),而流動(dòng)人口市民化可以在很大程度上降低我國(guó)城市化的成本。在我國(guó)1.47億流動(dòng)人口中,有相當(dāng)一部分人廣泛地參與到了城市的建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中,他們?cè)诔鞘泄ぷ、生活多年,憑借自己的努力在城市立足,不僅完成了職業(yè)轉(zhuǎn)換,擁有相對(duì)穩(wěn)定的職業(yè)、收入和住所,也接受了城市的生活方式、生活理念和創(chuàng)業(yè)理念。推進(jìn)這部分流動(dòng)人口實(shí)現(xiàn)“市民化”,成本相對(duì)小而效益大,是較為經(jīng)濟(jì)的城市化途徑,利于城市化水平的不斷提高。
3.流動(dòng)人口市民化有利于保障流動(dòng)人口的合法權(quán)益流動(dòng)人口的合法權(quán)益難以保障是當(dāng)前中國(guó)城市流動(dòng)人口所面臨的、直接關(guān)系到城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重大問(wèn)題。該問(wèn)題能否順利解決,與戶(hù)籍制度的改革密切相關(guān)。[10]我國(guó)現(xiàn)行城市人口管理仍然沿襲了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元社會(huì)體制的管理架構(gòu)。這種管理架構(gòu)即使在大規(guī)模人口流入城市、而且有相當(dāng)一部分已經(jīng)成為事實(shí)上的城市常住人口的情況下,仍按戶(hù)籍人口和流動(dòng)人口兩條線分別管理,構(gòu)成了城市內(nèi)部的新二元管理結(jié)構(gòu)。城市內(nèi)部的“城鄉(xiāng)分治”,以及由此導(dǎo)致的利益分配不均衡格局,集中表現(xiàn)為對(duì)戶(hù)籍人口利益的過(guò)多保護(hù)和流動(dòng)人口權(quán)益保障的不到位和制度缺失。從經(jīng)濟(jì)上講,城市戶(hù)籍人口與流動(dòng)人口之問(wèn)的差別不僅使勞動(dòng)力市場(chǎng)被分割,造成戶(hù)籍人口與流動(dòng)人口在勞動(dòng)市場(chǎng)上的不平等,而且也人為地增加了社會(huì)交易成本,為生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置設(shè)置障礙,損害了城市的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。因此,只有推進(jìn)流動(dòng)人口市民化,使他們?cè)趧趧?dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、政治參與等諸多領(lǐng)域享有與城市居民同樣的權(quán)利,才能有效地保障他們的合法權(quán)益。
二、流動(dòng)人口市民化推進(jìn)過(guò)程中面臨的矛盾與問(wèn)題
改革開(kāi)放以來(lái),為適應(yīng)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力資源合理流動(dòng)、推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要,國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列的關(guān)于戶(hù)籍改革以及改善農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境、維護(hù)其合法權(quán)益的制度和相關(guān)政策,希望借助于相應(yīng)的政策體系構(gòu)筑起有利于人口合理流動(dòng)和城鄉(xiāng)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展的制度框架。然而,政府在流動(dòng)人口的城市接納上表現(xiàn)為相互沖突的兩個(gè)方面:一是希望以戶(hù)籍管理對(duì)象或流動(dòng)人口的權(quán)利作為發(fā)展的工具,追求經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展和實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置,保護(hù)城市居民充分就業(yè),推進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的一體化,乃至保持國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定;
二是以促進(jìn)和保障流動(dòng)人口的權(quán)利及其福利為導(dǎo)向,通過(guò)縮小城鄉(xiāng)差距,最大限度地促進(jìn)不同群體的社會(huì)公平。實(shí)際上,在目前我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以提供充裕的就業(yè)機(jī)會(huì)和公共服務(wù)能力不足的情況下,地方政府一般都會(huì)優(yōu)先考慮既得利益以及地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。面對(duì)規(guī)模龐大的人口的流人,地方政府在完善外來(lái)流動(dòng)人口管理、服務(wù)以及推進(jìn)流動(dòng)人口市民化進(jìn)程方面面臨著一定的矛盾和問(wèn)題。
1.良好的管理、服務(wù)與人口總量調(diào)控之間的矛盾
大規(guī)模的人口流人對(duì)城市基本建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn),同時(shí)也對(duì)城市資源、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)帶來(lái)了巨大壓力,對(duì)現(xiàn)有城市管理體制和社會(huì)福利體制造成了很大沖擊,加大了城市人口綜合調(diào)控工作的難度。地方政府早已意識(shí)到控制人口規(guī)模過(guò)快增長(zhǎng)對(duì)于城市可持續(xù)發(fā)展的意義所在,但是在城市人口宏觀調(diào)控和服務(wù)管理中卻面臨著“有顧慮、沒(méi)抓手”的困境。城市政府一方面擔(dān)心人口宏觀調(diào)控會(huì)提高企業(yè)用工成本,影響城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局;
另一方面也擔(dān)心地方出臺(tái)“人口準(zhǔn)人”政策會(huì)招致眾多的非議和責(zé)難。即便政府主觀上愿意嘗試調(diào)控人口,在實(shí)際操作中也存在缺乏有效的調(diào)控手段的問(wèn)題。此外,地方政府還擔(dān)心良好的管理和服務(wù)對(duì)流動(dòng)人口產(chǎn)生較大的吸引力,可能成為城市規(guī)模失控的潛在因素。
2.流動(dòng)人口權(quán)益保護(hù)與地方戶(hù)籍利益之間的矛盾
在中國(guó)的城市化進(jìn)程中,人口是沿著農(nóng)村一小城鎮(zhèn)一中等城市一大城市的路徑單向流動(dòng)的。而從城市的角度看,經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代以來(lái)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,城市內(nèi)部的社會(huì)分化(特別是貧富分化)逐漸清晰起來(lái),城市弱勢(shì)群體和底層人群的大量存在,加重了社會(huì)負(fù)擔(dān),也加大了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。特別是大規(guī)模產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生的大量的下崗、失業(yè)人員,這部分人群由于文化水平低、年齡大、技能差、觀念落后,就業(yè)相對(duì)比較困難,始終是政府再就業(yè)工程的難點(diǎn)。外來(lái)流動(dòng)人口雖然在城市勞動(dòng)就業(yè)方面處于拾遺補(bǔ)缺的位置,但是其就業(yè)與本地戶(hù)籍人口的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系依然十分明顯,特別體現(xiàn)在一些非正規(guī)就業(yè)領(lǐng)域,競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系更是十分激烈。因此,出于對(duì)本地戶(hù)籍人口利益的保護(hù),地方政府出臺(tái)一系列就業(yè)政策,原則上會(huì)要求優(yōu)先安排本地勞動(dòng)力。地方政府在流動(dòng)人口權(quán)益保護(hù)與地方戶(hù)籍利益之間進(jìn)行權(quán)衡和取舍的結(jié)果,一般都是傾向于后者。可見(jiàn),在沒(méi)有國(guó)家層面的法律法規(guī)支持的情況下,流動(dòng)人口的自由遷徙權(quán)、平等就業(yè)權(quán)、平等教育權(quán)及社會(huì)保障權(quán)等一系列權(quán)益的保護(hù)仍然不能真正落到實(shí)處。
3.白發(fā)性的人口流動(dòng)與戶(hù)籍屬地管理體制之間的矛盾
流動(dòng)人口經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)期、自發(fā)性的集聚,從量的積累產(chǎn)生質(zhì)的變化:流動(dòng)人口中有相當(dāng)一部分人已經(jīng)成為事實(shí)上的城市常住居民,成為不流動(dòng)的“流動(dòng)人口”。只不過(guò)他們受目前戶(hù)籍制度以及由此衍生的勞動(dòng)就業(yè)、教育、社會(huì)保障等一系列制度的限制,無(wú)法獲得合法的城市居民身份和市民待遇。盡管戶(hù)籍制度改革呼聲很高,一些地方也在戶(hù)籍制度管理方面進(jìn)行了若干嘗試性改革,但時(shí)至今日,附加在戶(hù)籍制度之上的社會(huì)保障制度、子女教育制度、勞動(dòng)就業(yè)制度等制度性障礙并沒(méi)有從根本上消除。這些制度不僅限制了人口的合理流動(dòng),影響到勞動(dòng)力資源的有效配置,而且給流動(dòng)人口的社會(huì)階層流動(dòng)制造了障礙。流動(dòng)人口作為城市發(fā)展的一支重要力量,參與了城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng),成為城市社會(huì)的納稅人,在履行了各種義務(wù)的同時(shí)卻未能合理地享用權(quán)利。
三、流動(dòng)人口市民化的核心思想:權(quán)利與義務(wù)對(duì)等
基于上述關(guān)于流動(dòng)人口市民化的必要性和流動(dòng)人口市民化推進(jìn)過(guò)程中若干矛盾的分析,本文認(rèn)為,推進(jìn)流動(dòng)人口市民化應(yīng)有一個(gè)貫穿始終的核心思想——這就是“權(quán)利與義務(wù)對(duì)等”。具體而言,一個(gè)人在城市生活時(shí)間越長(zhǎng),履行義務(wù)越多,對(duì)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)越大,就越應(yīng)當(dāng)享有較多的城市福利和公共服務(wù)(見(jiàn)圖1)。
在城市社會(huì)的總體承受能力相對(duì)不足的情況下,應(yīng)當(dāng)按照“權(quán)利與義務(wù)對(duì)等”的原則,為流動(dòng)人口獲得市民待遇提供合理途徑,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
構(gòu)筑起有利于推動(dòng)人口合理流動(dòng)和流動(dòng)人口社會(huì)融合的制度框架。在這一制度框架內(nèi),調(diào)控機(jī)制主要發(fā)揮的是引導(dǎo)和驅(qū)動(dòng)作用。根據(jù)圖1三維曲面結(jié)構(gòu)示意圖,可以看出城市流動(dòng)人口管理的權(quán)利、義務(wù)和居留時(shí)間三個(gè)方面之間關(guān)系所體現(xiàn)出的“權(quán)利與義務(wù)對(duì)等”思想:
1.權(quán)利
對(duì)流動(dòng)人口各種權(quán)利的認(rèn)可是尊重和保障其權(quán)益的重要基礎(chǔ)。權(quán)利層次從低到高,依次包括企事業(yè)單位招聘權(quán)、子女教育權(quán)、就業(yè)培訓(xùn)權(quán)、納入社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)、住房保障權(quán)和社會(huì)救濟(jì)權(quán)等;
高層次的權(quán)利可包含低層次權(quán)利,相互之間也可以是交叉關(guān)系。在城市,穩(wěn)定的工作崗位、可靠的收入來(lái)源、合法的固定住所是保證一個(gè)人體面生存的基本條件。對(duì)具有謀生能力和居留愿望的外來(lái)人口,理應(yīng)賦予他參與城市建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)利。對(duì)于長(zhǎng)期在城市生活、工作,為城市發(fā)展做出貢獻(xiàn)的外來(lái)人口,在他們遇到困難時(shí),也不排除個(gè)別的臨時(shí)性福利政策,如短期的社會(huì)救濟(jì),以體現(xiàn)人文關(guān)懷和人性化的管理思路。
2.義務(wù)(或稱(chēng)貢獻(xiàn)積分)
對(duì)權(quán)利的享用決定于所履行的義務(wù)或所做的貢獻(xiàn),可采用積分制。義務(wù)或貢獻(xiàn)涉及的范疇?wèi)?yīng)包括無(wú)犯罪、依法納稅、個(gè)人信用良好、體面的居住條件、較高的文化素養(yǎng)、投資能力或自我負(fù)擔(dān)能力等。這些要素是對(duì)外來(lái)人121的社會(huì)經(jīng)濟(jì)參與能力和立足條件進(jìn)行的界定。其中,無(wú)犯罪記錄是作為個(gè)人道德操守最基本的也是最低的要求,以規(guī)范外來(lái)人口的社會(huì)行為。城市發(fā)展既需要高學(xué)歷、有特殊技能、具備投資能力,能夠?qū)Τ鞘械陌l(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)的人員,也需要中、低層次的一般勞動(dòng)者。只要遵紀(jì)守法,有正當(dāng)職業(yè)和穩(wěn)定收入,又有合法居住條件的,就應(yīng)當(dāng)對(duì)其所履行的義務(wù)和所做貢獻(xiàn)予以認(rèn)可。
3.居留時(shí)間節(jié)點(diǎn)
時(shí)間節(jié)點(diǎn)的確定可采用連貫制,也可以采用間斷節(jié)點(diǎn),比如,居留時(shí)間在1年以上,無(wú)不良記錄,作為合法公民,可享受基本的權(quán)利和福利,如企業(yè)招聘、就業(yè)培訓(xùn)、綜合保險(xiǎn)、子女教育;
居留時(shí)間5年以上,履行了基本義務(wù),可享受所有的經(jīng)濟(jì)權(quán)利,如企事業(yè)單位招聘、公務(wù)員報(bào)考、就業(yè)培訓(xùn)、綜合保險(xiǎn)、子女教育等;
居留時(shí)間在1O年以上,可享受所有福利和公共服務(wù)。如果外來(lái)人口的長(zhǎng)期居留已成定局,對(duì)城市管理和公共服務(wù)就變成了長(zhǎng)期的硬性需求。因此,依居留時(shí)間梯度整合的制度安排不僅體現(xiàn)了城市社會(huì)對(duì)外來(lái)人121的接納和包容,也符合公平性和城市發(fā)展的可持續(xù)性原則。
四、流動(dòng)人口市民化的政策路徑:基于城市人口管理創(chuàng)新視角
從城市人121管理的角度看,城市化步伐的不斷加快,人口流動(dòng)的FI益頻繁,人戶(hù)分離的FI趨普遍,流動(dòng)人口邊緣化狀態(tài)的嚴(yán)重存在,這些都給流動(dòng)人12I市民化增加諸多的復(fù)雜因素,也給城市流動(dòng)人121的有效管理帶來(lái)很大難度。因此,推進(jìn)流動(dòng)人121市民化,在堅(jiān)持“權(quán)利義務(wù)對(duì)等”的基礎(chǔ)上,必須在城市人121管理方面進(jìn)行創(chuàng)新,對(duì)政策路徑進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。
1.管理過(guò)程:由靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)管理轉(zhuǎn)變
我國(guó)傳統(tǒng)的戶(hù)籍制度是一種靜態(tài)管理制度,采取由戶(hù)及人的運(yùn)作方式,主要反映的是以家庭為單位的靜態(tài)信息,無(wú)法反映家庭戶(hù)中每個(gè)成員的動(dòng)態(tài)信息。在現(xiàn)行管理體制下,一般地,除了1O年一次的人口普查和不定期的大規(guī)模人口抽樣調(diào)查之外,很難通過(guò)其他渠道獲取“人戶(hù)分離”人口的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。因此,在城市流動(dòng)人口規(guī)模如此巨大的情況下,要想實(shí)施有效管理,就需要對(duì)傳統(tǒng)的靜態(tài)管理進(jìn)行改變。應(yīng)對(duì)“人戶(hù)分離”人口以現(xiàn)居住地作為管理的立足點(diǎn),建立屬地化的人121管理模式,全面掌握屬地內(nèi)居民的人121信息,定期跟蹤人員的變動(dòng)情況,實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,人口流動(dòng)的常態(tài)性,要求對(duì)流動(dòng)人121的管理也應(yīng)該是常態(tài)的制度性管理。這樣流動(dòng)人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的獲取以及對(duì)實(shí)有人121的全覆蓋式管理具有重要的意義。但是,目前流動(dòng)人151的數(shù)據(jù)獲取以及對(duì)實(shí)有人121的全覆蓋式管理存在許多問(wèn)題。第一,以條線為基礎(chǔ)的流動(dòng)人121統(tǒng)計(jì)既相互交叉又存在遺漏,各個(gè)條線的人121統(tǒng)計(jì)與實(shí)際情況存在很大偏差。第二,依靠每年一次的流動(dòng)人121調(diào)查來(lái)獲取流動(dòng)人El數(shù)據(jù)執(zhí)行成本太高。第三,退一步講,即使有辦法獲取流動(dòng)人口數(shù)據(jù),在實(shí)際工作中以戶(hù)籍為基礎(chǔ)的人口管理制度也難以對(duì)實(shí)有人151進(jìn)行全覆蓋、動(dòng)態(tài)式管理。因此,加強(qiáng)流動(dòng)人121的制度性管理,最有效的辦法是加強(qiáng)居住地管理,建立相應(yīng)的全覆蓋的常住人口統(tǒng)計(jì)和管理體系。
可以說(shuō),居住地管理體制是對(duì)人121進(jìn)行有效管理和統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)性制度。本文認(rèn)為,實(shí)施常住人121的居住地登記制度,逐步實(shí)現(xiàn)戶(hù)籍人121和流動(dòng)人口管理的平穩(wěn)對(duì)接,是城市人口綜合管理的基本目標(biāo)。因此,應(yīng)逐步剝離依附于戶(hù)籍制度之上的各種利益與現(xiàn)有流動(dòng)人121管理的部分成本,并使之最終轉(zhuǎn)化為按居住地登記的常住人口的社會(huì)福利。對(duì)于基于社區(qū)層面的居住地人口登記制度,由于其本身是人口信息數(shù)據(jù)庫(kù)和人口管理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的基本內(nèi)容,因此在管理過(guò)程中,各職能部門(mén)應(yīng)通力合作,建立與之相聯(lián)系的信息共享和數(shù)據(jù)更新機(jī)制,這是實(shí)施有效的動(dòng)態(tài)管理的必要環(huán)節(jié)。
2.管理主體:實(shí)行政府與社會(huì)互動(dòng)一體化管理
現(xiàn)階段,城市流動(dòng)人口管理是以政府作為管理的唯一主體。改革開(kāi)放以來(lái),為加強(qiáng)外來(lái)人口管理,一些地方政府如上海采取了建立外來(lái)流動(dòng)人口管理領(lǐng)導(dǎo)小組、增加外來(lái)人口管理的人力財(cái)力物力、推進(jìn)外來(lái)人口的屬地化管理等種種措施,取得了較好的效果。但是,管理中所暴露出來(lái)的矛盾仍然十分突出。一方面,外來(lái)人121規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大使政府部門(mén)面臨越來(lái)越大的管理壓力。為不斷適應(yīng)外來(lái)人El規(guī)模擴(kuò)張帶來(lái)的各種需求,政府不得不一再增加管理中的資源投入,從而使管理成本不斷攀升,但管理效益卻沒(méi)有隨資源投入的增加而相應(yīng)提高。另一方面,由于缺乏有效的監(jiān)督約束,政府過(guò)于強(qiáng)調(diào)“防范式”的管理思路以及給予本地人口過(guò)多的地方利益保護(hù),不僅潛在地造成了管理者與被管理者之間的對(duì)立,而且外來(lái)人15為維護(hù)自身的利益采取各種方式逃避管理,又造成管理效率的低下和管理成本的進(jìn)一步提高。這使得城市外來(lái)人口管理陷于某種困境。城市外來(lái)人口管理陷于困境的一個(gè)重要原因在于,城市外來(lái)人口管理中的橫向聯(lián)系的缺乏與社會(huì)中間組織的缺位。根據(jù)城市發(fā)展的一般規(guī)律,城市管理中的公共事務(wù)不應(yīng)也不能由政府完全包辦。當(dāng)城市發(fā)展到一定階段后,應(yīng)將一部分可以由社會(huì)自我管理的職能和權(quán)力適當(dāng)?shù)胤蛛x出去,充分發(fā)揮社會(huì)的自我管理功能。同時(shí),政府運(yùn)用公共權(quán)力和有效的制度安排,協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系,形成合作管理的新格局。人VI管理作為社會(huì)公共管理的一部分,實(shí)行政府與社會(huì)互動(dòng)式一體化管理,這是完善城市人VI管理體系、提高管理效率的有效途徑。
首先,要進(jìn)一步推進(jìn)外來(lái)人VI橫向管理的渠道,擴(kuò)大以居委會(huì)為空間載體的屬地化社區(qū)制管理。社區(qū)是城市的基礎(chǔ)單元,也是城市功能完善和管理效率提高的重要載體。在目前“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制中,隨著管理重心逐步下移,社區(qū)被賦予了較強(qiáng)的管理職能,包括財(cái)權(quán)、事權(quán)在內(nèi)的基層權(quán)力體系得到加強(qiáng)。屬地化社區(qū)制管理是以居住地登記制度和居民自治為基礎(chǔ)的,并輔之以融管理與服務(wù)于一體的理念。因此,實(shí)行屬地化社區(qū)制管理在解決城市戶(hù)籍人VI內(nèi)部的“人戶(hù)分離”問(wèn)題的同時(shí),可以引導(dǎo)外來(lái)人VI參與到社區(qū)自治管理活動(dòng)中,這樣既可以讓社區(qū)承擔(dān)起“塊”的管理功能,又可以拓展外來(lái)人VI以單位或以血緣、地緣、業(yè)緣關(guān)系而建立起來(lái)的狹窄空間,增強(qiáng)外來(lái)人口的自我管理意識(shí)。這項(xiàng)工作的開(kāi)展需要以社區(qū)化建設(shè)為前提。今后,如何推進(jìn)居委會(huì)組織向真正的社區(qū)制轉(zhuǎn)變,逐步淡化居委會(huì)的行政職能,恢復(fù)其群眾自治組織的本來(lái)面目,成為進(jìn)一步加強(qiáng)外來(lái)人口管理的工作任務(wù)之一。
其次,要重視社會(huì)中問(wèn)組織特別是外來(lái)人口自組織在外來(lái)流動(dòng)人口自助和互助性橫向管理中的作用。社會(huì)中間組織參與公共服務(wù)是現(xiàn)代公共管理不可或缺的重要環(huán)節(jié)之一,也是城市公共管理現(xiàn)代化的必然要求。尤其是在城市化迅速擴(kuò)張、城市外來(lái)人口規(guī)模不斷擴(kuò)大的情況下,加快社會(huì)中間組織的培育發(fā)展并發(fā)揮其在城市外來(lái)人VI管理中的作用顯得尤為重要。社會(huì)中間組織介于政府和社區(qū)公眾之間,這決定了它們?cè)诎l(fā)揮服務(wù)、溝通、公證和監(jiān)督職能方面具有獨(dú)到的優(yōu)勢(shì)。社會(huì)中間組織的獨(dú)立、公開(kāi)、公平、公正的行為準(zhǔn)則,也決定了它們?cè)诔袚?dān)人VI管理特別是外來(lái)人VI管理方面的有效性。因此,要充分發(fā)揮社會(huì)中間組織在外來(lái)流動(dòng)人口管理中的優(yōu)勢(shì)和有效作用。
3.管理手段:社會(huì)政策配套改革與利益導(dǎo)向機(jī)制相結(jié)合從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,戶(hù)籍管理從審核體制過(guò)渡到登記體制,實(shí)現(xiàn)居住地管理,是戶(hù)籍制度改革的基本要求;
逐步縮小由戶(hù)籍制度所造成的不同群體之間的社會(huì)福利差異,是未來(lái)城市人口管理發(fā)展的必然趨勢(shì),F(xiàn)階段城市人VI管理具有明顯的過(guò)渡性特征,在過(guò)渡期內(nèi)城市人VI管理模式的完善,在管理手段上需要實(shí)行社會(huì)政策的配套改革,特別要重視利益導(dǎo)向機(jī)制在人VI管理中所發(fā)揮的作用。長(zhǎng)期以來(lái),城鎮(zhèn)居民生活必需品的計(jì)劃供應(yīng)制度、統(tǒng)包統(tǒng)分的勞動(dòng)就業(yè)制度和包括社會(huì)保障、教育制度在內(nèi)的城市福利制度,已經(jīng)使戶(hù)籍制度發(fā)展成為城市公共福利體制的載體性制度。盡管經(jīng)過(guò)若干年的改革,戶(hù)籍上附著的經(jīng)濟(jì)利益有所減少,但與城鎮(zhèn)戶(hù)VI相聯(lián)系的諸多顯性和隱性利益仍然是農(nóng)業(yè)戶(hù)口不可比擬的。戶(hù)籍改革的難點(diǎn)在于附加在戶(hù)籍制度之上的相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策以及由此形成的錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)利益分配格局。只有研究解決好相關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策問(wèn)題,戶(hù)籍管理制度改革才能穩(wěn)步推進(jìn)。
目前,包括教育、衛(wèi)生、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障與社會(huì)福利制度在內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策依然以城鄉(xiāng)分割和行政區(qū)分割為基本特征。盡管取消戶(hù)VI限制、統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)籍從道理上是正確的,但是一個(gè)不可回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是,城市政府對(duì)公共產(chǎn)品的供給能力總體上是相對(duì)不足的。在這種情況下,貿(mào)然的政策變動(dòng)往往達(dá)不到預(yù)期的效果,反而極有可能造成更難以克服的矛盾,使戶(hù)籍改革面臨更大的壓力和挑戰(zhàn)。
因此,包括城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、教育制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度等在內(nèi)的一系列制度改革必須要經(jīng)歷一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。城市社會(huì)對(duì)外來(lái)流動(dòng)人VI的接納和認(rèn)同也需要逐步從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到社會(huì)、政治等領(lǐng)域。我們要積極探索并制定各項(xiàng)社會(huì)政策配套改革措施,建立起與實(shí)施人口動(dòng)態(tài)管理和居住地登記制度相適應(yīng)的利益導(dǎo)向機(jī)制,由此推進(jìn)外來(lái)流動(dòng)人口的城市社會(huì)融合,促進(jìn)不同利益群體之間關(guān)系的協(xié)調(diào),讓流動(dòng)人口這一利益群體與其他不同利益群體一道共享城市社會(huì)發(fā)展成果。
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