一、 問 題 所 在

　　制度對經(jīng)濟(jì)績效的決定性作用早已引起學(xué)者的注意。Coase (1937, 1960), North (1990).如果制度不能適當(dāng)?shù)胤从迟Y源稀缺性和經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，經(jīng)濟(jì)中就會(huì)出現(xiàn)行為的扭曲。North (1990).對于任何一個(gè)社會(huì)而言，制度的基礎(chǔ)總是一組關(guān)于產(chǎn)權(quán)的法律規(guī)定，它界定了社會(huì)成員運(yùn)用特別資產(chǎn)權(quán)利的范圍。Bazel (1989),Libecap (1989), Eggertsson (1990), North(1990), Alston(1996).產(chǎn)權(quán)一般包括資源的排他性使用權(quán)，通過使用資源而獲取租金的收益權(quán)，以及通過出售或其他辦法轉(zhuǎn)讓資源給他人的轉(zhuǎn)讓權(quán)。Chueng (1973), 中文著作見張五�！督�(jīng)濟(jì)解釋》（三卷本）（2002）。這樣，產(chǎn)權(quán)不但提供了影響經(jīng)濟(jì)績效的行為的激勵(lì)，而且決定誰是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主角并因此決定著社會(huì)財(cái)富的分配。

　　在組成產(chǎn)權(quán)的三項(xiàng)權(quán)利當(dāng)中，轉(zhuǎn)讓權(quán)起著更為關(guān)鍵的作用。理論上，得到清楚界定的轉(zhuǎn)讓權(quán)一定包含著清楚界定的使用權(quán)和收益權(quán)。但是反過來，清楚的使用權(quán)或收益權(quán)并不一定意味著可以自由轉(zhuǎn)讓。在實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)增長常常引起經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改變，而經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化恰恰是大規(guī)模的資源轉(zhuǎn)讓的結(jié)果。如果轉(zhuǎn)讓權(quán)受到限制，潛在的資源轉(zhuǎn)讓連同經(jīng)濟(jì)增長就受到阻礙。

　　歷史一定充滿如下經(jīng)驗(yàn)：急速的經(jīng)濟(jì)變化帶來了要求改變現(xiàn)存法律關(guān)于轉(zhuǎn)讓權(quán)界定的壓力。在需要的法律改變完成之前，違法行為可能大量發(fā)生，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)變化要求加快資源轉(zhuǎn)讓，而現(xiàn)存的法律制度并沒有對轉(zhuǎn)讓權(quán)做出清楚的界定。這時(shí)，如果不制止違法行為，經(jīng)濟(jì)秩序就受到?jīng)_擊。但是同時(shí)，依靠執(zhí)行原有的產(chǎn)權(quán)制度來消除混亂則不得不以限制資源轉(zhuǎn)讓作為代價(jià)。解決這個(gè)矛盾的辦法是適時(shí)改變法律關(guān)于轉(zhuǎn)讓權(quán)的界定。問題在于，合乎需要的法律變革究竟在什么樣的條件下才易于發(fā)生？

　　中國近年城市化加速的經(jīng)驗(yàn)為研究上述問題提供了一個(gè)難得的案例。在1978到2000年間，中國城市從193個(gè)增加到663個(gè)，鎮(zhèn)的數(shù)目從2173個(gè)增加到20312個(gè)，城鎮(zhèn)人口從1億7千萬增加到4億5千6百萬。與此同時(shí)，論千萬計(jì)的農(nóng)民工從農(nóng)村轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)，數(shù)千萬畝的農(nóng)地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)的工商建設(shè)用地�；�于改革開放和經(jīng)濟(jì)增長的累計(jì)效果，人們一般預(yù)計(jì)未來二十年中國的城市化還將加速。例如，國務(wù)院發(fā)展研究中心預(yù)測，我國的城市化指數(shù)將在2020年達(dá)到60%。

　　但是，近年城市化的加速，恰恰是在現(xiàn)存法律關(guān)于土地資源轉(zhuǎn)讓權(quán)的重新界定嚴(yán)重滯后的情況下發(fā)生的。中國現(xiàn)存土地法奠基于計(jì)劃公有制時(shí)代，其主要特色是政府用行政命令代替市場交易來達(dá)成經(jīng)濟(jì)資源的轉(zhuǎn)讓。雖然二十多年市場取向的改革已經(jīng)動(dòng)搖了現(xiàn)存土地法律的基礎(chǔ)，但是幾經(jīng)修訂的土地法還是遠(yuǎn)不能滿足經(jīng)濟(jì)實(shí)踐的要求。結(jié)果，城市化加速伴隨著利益沖突的加劇，提出了一個(gè)重大的兩難性問題：不惜以土地轉(zhuǎn)讓中的利益沖突為代價(jià)來繼續(xù)加速城市化，還是不得不抑制城市化來緩減土地轉(zhuǎn)讓中的利益沖突？

　　問題的根源是，加速的城市化——中國長期經(jīng)濟(jì)增長的一個(gè)重要源泉——發(fā)生在含糊不清的農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)的限制條件下。這就無法避免巴澤爾（1982）指出過的困境：離開了清楚界定并得到良好執(zhí)行的產(chǎn)權(quán)制度，人們必定爭相攫取稀缺的經(jīng)濟(jì)資源和機(jī)會(huì)。這里所謂的“攫取”，就是指人們競爭稀缺資源而不受法律限制。重要的是，攫取表明混亂與機(jī)會(huì)經(jīng)常緊密地糾纏在一起。不能認(rèn)識(shí)和分析攫取行為，將難以重新在法律上界定權(quán)利。

　　沿著上述思想線索，本文探討以下問題：在現(xiàn)存土地轉(zhuǎn)讓權(quán)的法律安排下，人們實(shí)際上會(huì)采取怎樣的行為？如何理解這些行為的經(jīng)濟(jì)含義？然后，我們討論將要修訂的《憲法》和《土地法》面臨的主要選擇。本文的結(jié)構(gòu)如下：第二節(jié)調(diào)查現(xiàn)存農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)的法律制度，第三節(jié)分析土地轉(zhuǎn)讓中的攫取行為，第四節(jié)研究重新界定轉(zhuǎn)讓權(quán)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，第五節(jié)提出關(guān)于轉(zhuǎn)讓權(quán)管制的經(jīng)濟(jì)分析，第六節(jié)討論相關(guān)政策建議以及重修土地法面臨的選擇，最后是全文的結(jié)論和有待進(jìn)一步研究的問題。

　　二、 現(xiàn)存法律對農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)的界定

　　現(xiàn)存法律涉及農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)的主要有兩部，一部是《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，另外一部是《中華人民共和國土地管理法》。為了節(jié)約篇幅，下文分別把這兩部法律簡稱為《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》。轉(zhuǎn)讓權(quán)問題如此重大，以至為了制定和修訂這兩部法律，甚至需要修改《憲法》的相關(guān)條款。本節(jié)簡要評(píng)論這些法律，著眼點(diǎn)是它們內(nèi)在的矛盾沖突及其對經(jīng)濟(jì)行為的影響。

　　(一) 承認(rèn)轉(zhuǎn)讓權(quán)的法律

　　在20世紀(jì)70年代末、80年代初農(nóng)村改革中形成的農(nóng)民家庭土地承包經(jīng)營權(quán)，差不多經(jīng)過了20年時(shí)間，才得第一個(gè)比較完備的法律表達(dá)。2002年8月29日全國人大常委會(huì)通過的《農(nóng)村土地承包法》，不但確認(rèn)并宣布保護(hù)農(nóng)戶的土地使用權(quán)和收益權(quán)，而且確認(rèn)并宣布保護(hù)農(nóng)戶的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)。至此，曾經(jīng)在中國長期實(shí)行的農(nóng)地集體所有制，全面改革為土地的農(nóng)戶私人承包經(jīng)營制。

　　對農(nóng)戶私人土地轉(zhuǎn)讓權(quán)的全面承認(rèn)和清楚界定，是《農(nóng)村土地承包法》的基本內(nèi)容。讓我們簡述其中最重要的幾項(xiàng)規(guī)定：——土地轉(zhuǎn)讓權(quán)屬于“承包方”（即“農(nóng)戶”），而不屬于“發(fā)包方”（即“集體”）“承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的形式”（第34條），“國家保護(hù)承包方依法、自愿、有償進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”（第10條）。；

　　——實(shí)施土地轉(zhuǎn)讓權(quán)的首要原則是平等協(xié)商、自愿、有償，不受任何組織和個(gè)人的強(qiáng)迫和阻礙；

　　——土地轉(zhuǎn)讓的形式可以包括轉(zhuǎn)包、出租、互換等多種形式；

　　——轉(zhuǎn)讓權(quán)的價(jià)格由當(dāng)事人協(xié)商確定；

　　——轉(zhuǎn)讓權(quán)的收益歸承包方所有。由于轉(zhuǎn)讓的是土地承包經(jīng)營權(quán)，因此非常合乎邏輯，《農(nóng)村土地承包法》必須綜合改革以來關(guān)于土地承包經(jīng)營的全部政策法規(guī)，以更清晰的法律語言全面界定土地的農(nóng)戶私人承包經(jīng)營權(quán)。其要點(diǎn)是：農(nóng)村集體所有的土地全部實(shí)行以農(nóng)戶家庭為基礎(chǔ)的承包經(jīng)營制，為此，法律規(guī)定了集體土地承包給農(nóng)戶私人經(jīng)營的程序、期限、形式，以及在承包期內(nèi)發(fā)包方與承包方各自的權(quán)利和義務(wù)。

　　可以說，《農(nóng)村土地承包法》全面完成了對我國土地集體所有制內(nèi)容的正式更換。按照產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的規(guī)范，包括使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)在內(nèi)的產(chǎn)權(quán)正是法律上財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，因此，恰恰是產(chǎn)權(quán)——而不是抽象的法律所有權(quán)——才構(gòu)成人們經(jīng)濟(jì)行為的實(shí)際限制。中國的農(nóng)地依然可以說為集體所有，但是當(dāng)今的集體惟一可以作為的只是依法將土地發(fā)包給農(nóng)戶私人；
在長達(dá)30年以上的法定承包期內(nèi)，惟有私人承包方才有權(quán)使用和經(jīng)營農(nóng)地，獲取相應(yīng)的收益并可在市場上自主轉(zhuǎn)讓農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)；
集體發(fā)包方無權(quán)終止、收回、調(diào)整農(nóng)戶承包權(quán)，無權(quán)截流承包收益權(quán)，也無權(quán)干預(yù)承包方的轉(zhuǎn)讓權(quán)。很清楚，農(nóng)戶私人承包經(jīng)營的集體土地 所有制，再也不是人民公社時(shí)代集體經(jīng)營的集體土地所有制。

　　比較重要的改革經(jīng)驗(yàn)是，通過承包合約確立私人使用權(quán)相對容易，而把私人的資源使用權(quán)發(fā)展為轉(zhuǎn)讓權(quán)，遠(yuǎn)為困難。更重要的是，一旦法律可以清楚界定私人的資源轉(zhuǎn)讓權(quán)，它一定要更清楚地界定農(nóng)戶私人的使用權(quán)和收益權(quán)。限于篇幅，本文不展開評(píng)論這些經(jīng)驗(yàn)的含義。我們只是在這里指出，由法律清楚界定并加以保護(hù)的農(nóng)戶私人的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，為在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)快速變遷條件下有效利用農(nóng)地資源，奠定了一個(gè)可以將穩(wěn)定性與靈活性結(jié)合起來的制度基礎(chǔ)。

　　《農(nóng)村土地承包法》仍然存在一些瑕疵。拋開枝節(jié)，一個(gè)重要的問題是承包農(nóng)地的年期依然偏短。比較城鎮(zhèn)住宅地50年到70年的批租期，30年的農(nóng)地承包期是否就是完全合適的？與此相關(guān)，現(xiàn)行土地承包法沒有交代土地承包到期后續(xù)約的準(zhǔn)則。如果法律規(guī)定屆時(shí)給予在位承包方某種優(yōu)先續(xù)約權(quán)，那么承包年期的長短也許就沒有那么重要了。

　　另外一個(gè)缺陷，現(xiàn)在就不容回避�！掇r(nóng)村土地承包法》關(guān)于農(nóng)戶私人土地承包權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)的清楚界定，全部以“土地的農(nóng)業(yè)用途”為限。例如，《農(nóng)村土地承包法》在總則中宣布，“未經(jīng)批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)”（第8條）；
在發(fā)包方的權(quán)利中，加入“制止承包方損害承包地和農(nóng)業(yè)資源的行為”（第13條）；
在承包方的義務(wù)中，點(diǎn)明“維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)”（第17條）；
更在土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)原則中，規(guī)定“不得改變……土地的農(nóng)業(yè)用途”（第33條）。很清楚，一旦土地用于非農(nóng)業(yè)用途，這部法律對農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的確認(rèn)和保護(hù)，就戛然而止。

　　(二) 否認(rèn)轉(zhuǎn)讓權(quán)的法律

　　農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，受《土地管理法》調(diào)節(jié)。這部法律，1986年6月25日經(jīng)第六屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議通過，從1987年1月1日起執(zhí)行�？墒莾H僅兩年之后，1988年12月29日第七屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議就決定修改。這一改差不多就改了十年，到1998年8月29日才由第九屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過，從1999年1月1日起執(zhí)行。《土地管理法》從制定到修訂的時(shí)期，中國經(jīng)濟(jì)正在經(jīng)歷市場化改革的深化。可是，改來改去，這部法律還是沒有在“轉(zhuǎn)讓權(quán)”的基礎(chǔ)上處理農(nóng)地轉(zhuǎn)用這樣重要的資源配置問題。

　　查閱修訂后的1998年《土地管理法》，我們發(fā)現(xiàn)除了抽象宣布“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”（第2條）之外，整部法律8章86條再?zèng)]有一處提及“土地轉(zhuǎn)讓權(quán)”的內(nèi)容、主體歸屬、轉(zhuǎn)讓程序、執(zhí)行原則和定價(jià)方式。就是說，雖然土地使用權(quán)“可以依法轉(zhuǎn)讓”，但完全沒有相關(guān)的具體內(nèi)容。舉一個(gè)例子，本法第16條指出“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；
協(xié)商不成的，由人民政府處理”。問題是，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓就不發(fā)生爭議了嗎？發(fā)生了，怎么處理？

　　涉及農(nóng)地資源轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)建設(shè)，1998年的《土地管理法》明令 “農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”（第63條）。本條款還有一個(gè)例外條款，我們在下文引用并分析。那么，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要把一部分農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)建設(shè)的時(shí)候，這樣的要求——這是城市化的必然要求——如何才可以得到合法的滿足呢？對此，現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定惟一的合法途徑就是國家壟斷，也就是舉凡農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)民自用的建設(shè)用地，必須完成從土地集體所有制向國有制的轉(zhuǎn)變。

　　(三) 城市土地國有化的來歷

為什么本是集體所有、并已經(jīng)長期承包給農(nóng)戶經(jīng)營的農(nóng)地，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)一旦轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，就非轉(zhuǎn)變?yōu)閲�家所有不可？推究起來，這涉及到一個(gè)憲法準(zhǔn)則。1982年憲法修正案宣布“城市的土地屬于國家所有”（第10條）。這是第一次把過去憲法及其歷次修正案確立土地國有范圍，從“礦產(chǎn)、水流、國有森林、荒地”，擴(kuò)大到全部城市土地。根據(jù)當(dāng)時(shí)憲法修正案的說明，“草案第10條中原來是把鎮(zhèn)的土地和農(nóng)村、城市郊區(qū)一律看待（就是作為集體土地看待——引者注）。全民討論中有人指出，全國各地情況不同，有些地方鎮(zhèn)的建制較大，今后還要發(fā)展，實(shí)際上是小城市。因此刪去了有關(guān)鎮(zhèn)的規(guī)定”。就是說，建制較大的鎮(zhèn)的土地，將來也屬于國有，而不再是農(nóng)民集體所有。

　　但是，“城市土地全部國有”本身的來歷，卻并不那么清楚。經(jīng)查1975年憲法，第六條中尚有如下表達(dá)：“國家可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購、征用或者收歸國有”。這個(gè)條款清楚地說明，至少到文化大革命行將結(jié)束的時(shí)候，我國城市土地還沒有全盤屬于國家所有。否則，何須“國家對城鄉(xiāng)土地可以征購、征用和宣布收歸國有”？結(jié)束文化大革命后的1978年憲法，也并沒有宣布全部城市土地國有化。此后我國進(jìn)入改革開放新的歷史時(shí)期，到1982年之前并沒有關(guān)于國家如何“對全部城市土地完成實(shí)行征購、征用或者收歸國有”的歷史記載。難道“城市土地屬于國有”這樣一件大事，從來就沒有經(jīng)過政府的具體作為，直接就由1982年憲法宣布而成？

　　無論來歷問題如何有待進(jìn)一步的調(diào)查，“城市土地屬于國有”構(gòu)成現(xiàn)行土地法規(guī)的指導(dǎo)原則。這個(gè)原則的含義，正如我們將要詳細(xì)討論的，不但是“全部現(xiàn)存城市土地屬于國家”，而且是“凡是將成為城市的土地全部屬于國家”。后者既包括現(xiàn)有城市向其郊區(qū)和周圍農(nóng)村的擴(kuò)展，也包括從原農(nóng)村、小城鎮(zhèn)和郊區(qū)形成的新城市。很少有人注意到，1982年后的中國還經(jīng)歷過、經(jīng)歷著、并將繼續(xù)經(jīng)歷規(guī)模浩大的土地資源國有化。

　　(四) 征地悖論

　　現(xiàn)行土地法律規(guī)定了用于城市的農(nóng)地必須全部轉(zhuǎn)為國有制，同時(shí)也就把征地變成了農(nóng)地轉(zhuǎn)用的惟一合法形式。本來，即便在城、鄉(xiāng)土地皆為私有的情況下，國家也可以依法擁有征地權(quán)。例如，1954年制定的我國第一部《憲法》就宣布，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購、征用或者收歸國有（第13條）”。眾所周知，那時(shí)盡管已經(jīng)宣布了向社會(huì)主義過渡的總路線，但城鄉(xiāng)土地的大部分還是屬于私有，并得到憲法的承認(rèn)和保護(hù)。因此，國家征用農(nóng)地，僅僅只是農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地中的一種形式。為了界定國家征地與民間私人轉(zhuǎn)讓土地之間的界限，1954年憲法對征地加了一個(gè)重要的限制條件，即必須是“為了公共利益”。這至少在法律上是清楚的：為了公共利益的農(nóng)地轉(zhuǎn)用，通過國家征地來完成；
非公益性質(zhì)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用，還可以通過受當(dāng)時(shí)法律承認(rèn)的私人轉(zhuǎn)讓權(quán)來完成。

　　隨著城鄉(xiāng)土地所有制改造的完成，特別到了上引1982年憲法第一次宣布全部城市土地歸國家所有之后，農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地必須同時(shí)完成國有化，政府征地就成為農(nóng)地轉(zhuǎn)用的惟一合法途徑。但是頗為不協(xié)調(diào)的是，1982年的憲法連同以后的土地管理法，仍然照搬1954年憲法對征地的限制條件——“為了公共利益”。悖論在于：非公共利益性質(zhì)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用怎么辦？不經(jīng)過征地是違憲，因?yàn)檗D(zhuǎn)為城市用的農(nóng)地如果還是集體所有就違背了“全部城市土地為國有土地”的憲法準(zhǔn)則；
征地也違憲，因?yàn)椴缓稀盀榱斯�共利益才可征地”的憲法�?zhǔn)則。

　　(五) 政府經(jīng)營土地的牟利沖動(dòng)

　　更嚴(yán)重的問題是，現(xiàn)存土地法律在禁止農(nóng)民承包地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途的同時(shí)，卻宣布國有的土地——包括從農(nóng)民集體那里征用來的土地——“實(shí)行有償使用制度”（第2條）�！敖ㄔO(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得”（第54條）；
必須“繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)和其他費(fèi)用后，方可使用土地”（第55條）。這就是說，政府可以把強(qiáng)制征得的土地——無論“為了公共利益”與否——按有償原則向城市土地使用權(quán)市場出讓。

　　應(yīng)該看到，《土地管理法》宣布“國有土地有償使用制度”，畢竟反映了逐步引入市場機(jī)制配置土地資源的改革現(xiàn)實(shí)。事實(shí)上，自1987年深圳、上海市政府分別試行向市場批租土地之后，我國城市建設(shè)用地市場發(fā)育很快，并形成一套法律法規(guī)。

　　問題是，土地市場化僅僅限于部分國有土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓和再轉(zhuǎn)讓。至于前述農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，以及另外一部分由行政劃撥的城市土地，仍然服從行政權(quán)力配置土地資源的準(zhǔn)則。新的混合模式是這樣的：政府憑對農(nóng)地轉(zhuǎn)用的行政壟斷權(quán)獲取城市建設(shè)用地，然后將部分國有土地批租給城市二級(jí)土地市場、部分留在政府手中劃撥。這種行政配置和市場配置的特別混合，不能不激勵(lì)各行政主體競相成為經(jīng)營城市土地的牟利組織。如果說征用農(nóng)地成本與批租土地收益之間的差額意味著政府經(jīng)營土地的紅利，那么“無償劃撥”與二級(jí)城市土地的市值之間的差額就顯示了“劃撥權(quán)”的租值。

　　現(xiàn)存法律甚至明文規(guī)定征地的補(bǔ)償完全不同于批租土地的價(jià)格決定。一方面，《土地管理法》規(guī)定政府征用農(nóng)地“按照被征用土地的原用途——當(dāng)然就是農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途——給予補(bǔ)償”（第47條）。另一方面，法律又允許政府按“土地的城市建設(shè)用途的市值”把征得的土地批租出去。這等于保證了政府經(jīng)營土地的法定紅利最大。因?yàn)樵谝粋�(gè)城市化嚴(yán)重不足、正在經(jīng)歷急速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)里，一幅土地從農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用途，市值的增加何止十倍、數(shù)十倍？土地市值越大，政府“無償劃撥”土地的權(quán)力租金越高。這實(shí)在是一門由法律保障政府獨(dú)家壟斷獲取經(jīng)營土地暴利的新生意。

　　(六) 三處例外、兩點(diǎn)不明

　　并不是沒有例外。根據(jù)現(xiàn)行法律，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地一般要同時(shí)完成土地被國家征用、成為國有土地的過程，在某些條件下可容例外，那就是沒有經(jīng)征用而轉(zhuǎn)國有土地，農(nóng)地也可合法轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

　　前引《土地管理法》第43條所定準(zhǔn)則（“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)……必須依法申請使用國有土地”），法律允許的例外如下：“但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。就是說，農(nóng)民自用于辦企業(yè)、住宅、公共設(shè)施和公益事業(yè)的土地，雖然也是農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，但可以保留集體土地所有權(quán)。

　　第二處，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的”（第63條），也可以在符合土地利用規(guī)劃、通過行政審批的條件下，合法將農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地。

　　第三處，“符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的”，可以例外于“農(nóng)民集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”的法條。直截了當(dāng)?shù)卣f，就是合乎上述要求的集體土地使用權(quán)可以出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租。

　　法律當(dāng)然沒有聲明“城市土地必屬國有”的原則也容例外。麻煩在于，在城市化急速擴(kuò)大的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)初農(nóng)民自辦企業(yè)或與人聯(lián)辦企業(yè)的農(nóng)村，日后可能成為城市或城市的一部分！如我們將要看到的，一旦發(fā)生這種情況，現(xiàn)存法律中“例外”合法存在的轉(zhuǎn)讓權(quán)，又將發(fā)生很大的混淆。因?yàn)閷脮r(shí)土地已是城市土地，原先的“例外”是否一定要再經(jīng)征用轉(zhuǎn)為國有土地，現(xiàn)存法律并沒有清楚的交代。

　　另外，三處例外中只有第三處明確轉(zhuǎn)讓權(quán)的基礎(chǔ)是“集體土地使用權(quán)”，也就是轉(zhuǎn)讓權(quán)歸承包農(nóng)戶；
前兩處，有權(quán)“例外”合法轉(zhuǎn)農(nóng)地為建設(shè)用地的主體，都是“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”。不明的地方是，在農(nóng)地已經(jīng)承包給農(nóng)戶經(jīng)營的情況下，“集體”為了獲得法定例外轉(zhuǎn)用農(nóng)地的好處，是否可以、甚或一定要收回農(nóng)戶的土地承包權(quán)，然后再以集體的名義自辦、聯(lián)辦企業(yè)和其他設(shè)施呢？

　　(七) 現(xiàn)存轉(zhuǎn)讓權(quán)的一個(gè)概述

　　讓我們概述我國農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)的法律表達(dá)。經(jīng)過二十多年的改革，現(xiàn)存土地法律清楚界定并保護(hù)農(nóng)地在農(nóng)業(yè)用途范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)讓權(quán)。作為農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)的權(quán)利主體，承包農(nóng)戶可以在平等協(xié)商、自愿、有償，不受任何組織和個(gè)人的強(qiáng)迫和阻礙的條件下轉(zhuǎn)包、出租、互換農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)地轉(zhuǎn)讓的價(jià)格由當(dāng)事人協(xié)商確定，而轉(zhuǎn)讓收益歸承包農(nóng)戶所得。這構(gòu)成我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一個(gè)重要制度基礎(chǔ)。

　　但是，農(nóng)地一旦轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，承包農(nóng)戶的農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)就不再得到現(xiàn)行法律的承認(rèn)。農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，甚至也不是農(nóng)村集體的權(quán)利。除去個(gè)別例外，法律要求農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地必須以土地國有化為前提。國家征用農(nóng)地就成了城市化利用農(nóng)地資源的惟一合法途徑。

　　現(xiàn)行法律在確認(rèn)政府征用農(nóng)地權(quán)利的同時(shí)，也確認(rèn)政府可以向市場出售所征農(nóng)地的使用權(quán)。一方面，政府征地補(bǔ)償根據(jù)被征農(nóng)地原用途——即農(nóng)業(yè)用途——的收益來決定。另一方面，當(dāng)政府出售土地使用權(quán)時(shí)，卻可以根據(jù)市場原則來定價(jià)——根據(jù)土地未來用途的預(yù)期收益、由競爭各方中的出價(jià)高者得。這就是說，現(xiàn)行法律不但承認(rèn)政府獨(dú)家壟斷的征地權(quán)，而且保證該項(xiàng)權(quán)利可獲得最大的法定價(jià)值。這為政府經(jīng)營土地內(nèi)置了功率強(qiáng)大的發(fā)動(dòng)機(jī)。

　　簡言之，隨著農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)從承包農(nóng)戶那里轉(zhuǎn)到了政府手中�，F(xiàn)行法律為了約束政府的土地征用和經(jīng)營權(quán)，一再重申“嚴(yán)格保護(hù)耕地”的立法意圖，不斷改進(jìn)按行政等級(jí)分派土地審批權(quán)的程序，也始終堅(jiān)持“為了公共利益才可征用農(nóng)地”的憲法準(zhǔn)則。下面我們開始調(diào)查：在現(xiàn)存法律的激勵(lì)和約束下，政府主導(dǎo)非農(nóng)業(yè)建設(shè)土地轉(zhuǎn)讓的實(shí)際行為。

　　三、 攫取與沖突

　　人們總是在現(xiàn)實(shí)的約束條件下行為。鑒于成文的正規(guī)法律只是全部約束行為的一個(gè)組成部分，我們選擇的調(diào)查路線就是先從涉及農(nóng)地轉(zhuǎn)用的實(shí)例出發(fā)，然后分析可觀察行為與現(xiàn)存法律約束條件的關(guān)系。為了得到經(jīng)得起推敲的事實(shí)，本節(jié)選用的實(shí)例一般從已經(jīng)媒體公開報(bào)道的司法案件中選取，必要時(shí)加上我們自己的調(diào)查。

　　(一) 河南登封鐵路征地案

本節(jié)利用的公開報(bào)道資料包括：新華社鄭州2003年7月8日電“河南登封市政府截留征地補(bǔ)償款近千萬元”；
《中國青年報(bào)》新華社鄭州2003年7月13日電：“河南登封決定退還截留的征地補(bǔ)償款”；
《周末》記者陳磊（2003年7月23日）：“河南登封鐵路征地款問題調(diào)查”；
CCTV—經(jīng)濟(jì)半小時(shí)，2003年7月25日“河南登封征地，補(bǔ)償縮水蹊蹺不少”；
《中國經(jīng)營報(bào)》記者趙平、董昭武（2003年9月8日）“河南登封鐵路征用農(nóng)民土地補(bǔ)償款調(diào)查”。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　1998年年底，河南省登封市人民政府與河南登封鐵路有限公司簽訂了《登封鐵路馬嶺山至白坪段征地拆遷包干協(xié)議》。根據(jù)協(xié)議，登封市政府承諾包干完成境內(nèi)鐵路建設(shè)所需征地拆遷任務(wù)�！案鶕�(jù)依法、求實(shí)、低限原則”，該協(xié)議確定征地補(bǔ)償費(fèi)為每畝8500元（包括土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)），并規(guī)定由登封鐵路公司（乙方）按總包干費(fèi)的方式支付給登封市人民政府（甲方），“該費(fèi)用由甲方包干使用，超支不補(bǔ)。該費(fèi)用的具體補(bǔ)償、分配使用辦法由甲方?jīng)Q定。甲方負(fù)責(zé)將集體與群眾應(yīng)得的款項(xiàng)落實(shí)到村、組、戶”。

　　一年以后的2000年1月27日，登封市政府下達(dá)《封政 2000 4號(hào)》文件，公布為登封鐵路完成的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為耕地每畝4300元，無收益土地每畝1000元。按此補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，在被征地段的農(nóng)民中引起不滿和上訪。其中，庫莊村農(nóng)民王東岳，因家中收益較高的蔬菜大棚被低價(jià)征用，聯(lián)合同村另外兩位農(nóng)民將登封鐵路公司告上登封市城關(guān)法庭。

　　當(dāng)庭辯論中，登封鐵路公司認(rèn)為應(yīng)該由登封市政府、而不是鐵路公司來賠償王的蔬菜大棚。作為證據(jù)，鐵路公司應(yīng)訴人員向王東岳等出示登封市政府與鐵路公司之間的征地包干協(xié)議。王等人得到了協(xié)議副本后，與登封市政府主管官員私下談判，最后得到的“解決方案”為：登封市政府經(jīng)所在鄉(xiāng)政府以“造地款”下發(fā)20萬元人民幣，由王東岳等加村支書共四人領(lǐng)取；
王交出協(xié)議副本，并“保證做好群眾工作，不再因鐵路占地費(fèi)用賠償標(biāo)準(zhǔn)原因上訴”。此時(shí)為2000年10月10日。

　　王東岳從此退出了上訴和上訪活動(dòng)。但是同村其他農(nóng)民還在繼續(xù)上訪，使得王等人“停訪息訴”的承諾落空。為平息其他農(nóng)民上訪，王東岳經(jīng)市信訪辦一位趙姓干部答應(yīng)給付6500元，不料反被認(rèn)為證實(shí)了“王東岳得了掩口費(fèi)”的傳言，引起其他村民更積極的上訪，并把矛頭對準(zhǔn)了“私分20萬掩口費(fèi)”事件。登封市檢察院于2002年9月對庫莊村支書、王東岳和另外兩個(gè)參與分取20萬“造地費(fèi)”的農(nóng)民以“貪污造地款”罪名提起公訴，并于2003年4月由登封市人民法院以“職務(wù)侵占罪”分別判處上述四人1年6個(gè)月至5年6個(gè)月的刑期。

　　可是群眾上訪的勢頭更加洶涌。原來王東岳在交出協(xié)議時(shí)還留了一份復(fù)印件。王被起訴后，其家屬廣為散發(fā)了協(xié)議復(fù)印件，使登封鐵路沿線更多農(nóng)民知道市政府截留征地補(bǔ)償款的真相。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民還通過在鐵路公司工作的親屬，得到《登封鐵路馬嶺山至白坪段征地拆遷包干協(xié)議的補(bǔ)充協(xié)議》，該補(bǔ)充協(xié)議的第10條明白交代，登封市政府以截留的征地補(bǔ)償款共計(jì)427.6萬元，“作為甲方對登封鐵路的投資”。經(jīng)多位新聞?dòng)浾呦虻欠忤F路有限公司查證，登封市政府共出資700多萬元人民幣，約占鐵路公司總股本1%；
除去補(bǔ)充協(xié)議提到的從征地補(bǔ)償款中截留部分之外，還有1994年登封市為啟動(dòng)鐵路項(xiàng)目時(shí)集資的300萬元。

　　為什么截留的征地補(bǔ)償款作為政府的投資、并成為政府擁有權(quán)益的股權(quán)，而不是沿線被征地農(nóng)民的投資和權(quán)益？登封市政府當(dāng)年主管副市長回答：“因?yàn)閲鴤�資金的使用，需要地方配套一定的資金”。有記者點(diǎn)明，“地方政府投入的這個(gè)股份又不是地方政府的，這是群眾的錢”；
副市長回應(yīng)，“當(dāng)時(shí)財(cái)政非常困難”。真是可圈可點(diǎn)的答案。事實(shí)是，登封市的財(cái)政困難還不單單是缺少配套資金，因?yàn)槿�部征地被截留補(bǔ)償款的總額當(dāng)在千萬元之譜，在“入股”之外還有數(shù)百萬元，記者們問來問去也沒有人知道清楚的下落。

　　沿線農(nóng)民群眾持續(xù)的上訪，加上上述事件在包括新華社、中央電視臺(tái)等全國性權(quán)威媒體上的曝光，使登封鐵路征地案終究有了一個(gè)結(jié)果。2003年7月8日，在河南省省長直接干預(yù)下，新一屆登封市領(lǐng)導(dǎo)班子決定把全部截留的征地補(bǔ)償款足額退還給沿線農(nóng)民。雖然王東岳等人還因“職務(wù)侵占罪”在獄中服刑，但鐵路沿線四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)萬農(nóng)民被挪用的征地補(bǔ)償款，總算有望索回。

　　登封案例的重點(diǎn)并不是“掩口費(fèi)”，雖然這個(gè)插曲明明白白地記錄了一個(gè)正規(guī)的縣級(jí)政府，為了一樁純粹的公務(wù)，也可以做出與黑幫商人不相伯仲的舉動(dòng)。分析本案的重點(diǎn)是，當(dāng)“為公共利益”的征地權(quán)與被征土地的所有權(quán)及其承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生沖突的時(shí)候，現(xiàn)存法律怎樣要求前者補(bǔ)償后者，以及這種補(bǔ)償機(jī)制實(shí)際上可以怎樣執(zhí)行。

　　登封鐵路建設(shè)工程無疑對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展有重要意義。到目前為止，也沒有證據(jù)表明登封市政府工作人員在鐵路案中徇私舞弊。因此我們可以把登封鐵路征地案看作是一個(gè)“為公共利益”征地的典型案例。鐵路工程一旦順利完成，包括沿線被征地群眾在內(nèi)的當(dāng)?shù)孛癖姾驼�府都可以受益。但是同樣很顯然，被征地農(nóng)民要比其他受益人群多付出一個(gè)代價(jià)，那就是只有他們要損失原來從土地上獲得的收益。當(dāng)征地——政府為了公共利益強(qiáng)制完成農(nóng)地轉(zhuǎn)用——發(fā)生的時(shí)候，農(nóng)民放棄對土地的權(quán)利而得到政府的補(bǔ)償。問題是，現(xiàn)行法律規(guī)定的補(bǔ)償可以怎樣被執(zhí)行？

　　我們已經(jīng)知道，登封鐵路原先的每畝8500元的補(bǔ)償金是按照“低限”原則決定的。鑒于1998年新版《土地管理法》尚未執(zhí)行，當(dāng)?shù)卣�府與鐵路公司的協(xié)議補(bǔ)償金依據(jù)的應(yīng)該是1986年版的《土地管理法》。該法規(guī)定的征地補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償、附著物和青苗補(bǔ)償以及安置補(bǔ)助三項(xiàng)。其中“征用耕地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的3至6倍”；
“被征土地上的附著物和青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”（第27條）；
“征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)……最高不得超過被征用前三年平均產(chǎn)值的10倍”（第28條）。這里，法律規(guī)定的“低限”只有一條，即耕地補(bǔ)償要等于被征前三年平均年產(chǎn)值的3倍。至于安置補(bǔ)助，法律只規(guī)定高限，而完全沒有規(guī)定低限！

　　當(dāng)然，舊版土地法還規(guī)定，“支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的20倍”（第29條）。這里規(guī)定了另外一個(gè)征地補(bǔ)償?shù)牡拙�準(zhǔn)則。問題是這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)含糊不清。例如，何謂“保持原有生活水平”？在“多長時(shí)間內(nèi)”保持原有生活水平？按照1986年的法定最高征地補(bǔ)償，農(nóng)戶保持原有生活大體也就20年——還要假定其他條件一概不變！但是被征用的土地是永久性資產(chǎn)，理論上是農(nóng)民保持原來生活水平的永久性條件�，F(xiàn)在的補(bǔ)償用完以后，失地農(nóng)民靠什么維持“原有生活水平”呢？

　　如果法律清楚規(guī)定了農(nóng)民在征地補(bǔ)償問題上的“還價(jià)權(quán)”——就是農(nóng)民可以在法律規(guī)定的補(bǔ)償原則下參與補(bǔ)償數(shù)額的決定，那么邏輯推理的結(jié)論是，征地補(bǔ)償總額應(yīng)該等于一筆與被征土地等值的資產(chǎn)，其年度性收益能夠永久地滿足被征地農(nóng)民“保持原有生活水平”。用現(xiàn)代法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語，就是使“無論征地發(fā)生與否農(nóng)民的利益不變”Robert C.Ellickson, 1993. “Property in Land”, Yale Law Journal, Vol.102, Apr. 1993: 6.。如果法律把農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓權(quán)清楚地界定給承包農(nóng)戶，那么農(nóng)民出讓農(nóng)地得到的“補(bǔ)償”，一定會(huì)等于被征農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地后、由市場供求決定的非農(nóng)用地的市值。

　　上述分析試圖揭示現(xiàn)行土地法律的如下性質(zhì)：它清楚地禁止農(nóng)民把承包的農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，但同時(shí)并沒有把農(nóng)戶不能行使的轉(zhuǎn)讓權(quán)——決定得到多少補(bǔ)償才轉(zhuǎn)讓農(nóng)地轉(zhuǎn)用的權(quán)利——清楚地授予任何一個(gè)組織和個(gè)人。雖然現(xiàn)存法律確立了政府的獨(dú)家征地權(quán)，但并沒有清楚地規(guī)定政府在行使征地權(quán)的時(shí)候，究竟怎樣支付代價(jià)（補(bǔ)償）。在現(xiàn)存法律規(guī)定的范圍內(nèi)，至少以下三種征地補(bǔ)償都不違法：等于法定最低補(bǔ)償；
在高于法定最低補(bǔ)償?shù)�低于法定最高補(bǔ)償之間的任何一筆補(bǔ)償；
等于法定最高補(bǔ)償。

　　登封案告訴我們，因?yàn)楸徽鞯剞r(nóng)民沒有法律許可的還價(jià)權(quán)，就只好通過上訪上訴、甚至采取超越現(xiàn)行體制許可的其他集體行動(dòng)，來影響補(bǔ)償額的最后決定。本來，在市場里是否放棄農(nóng)地，賣家憑借擁有的轉(zhuǎn)讓權(quán)，集中考慮“合算不合算”、并支付相應(yīng)的市場交易費(fèi)用就可以了。但是在征地制度下，不能訴諸轉(zhuǎn)讓權(quán)的被征地方只得訴諸“生存權(quán)”、“公平”和“正義”，并通過增加對方（政府）的征地執(zhí)行成本來提高自己的收益。這反映了征地要支付一種非生產(chǎn)性的、同時(shí)也是非市場交易性的成本。我們將通過其他實(shí)例繼續(xù)分析，正因?yàn)楹雎粤诉@類特別成本，才使得實(shí)際上非常昂貴的征地看起來非常便宜。

　　即便按照1998年版的土地管理法來執(zhí)行，事情也不會(huì)有本質(zhì)的不同。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然有所提高，但最低限的規(guī)定還是遠(yuǎn)不如最高限規(guī)定來得清晰，“保持原有生活水平”的根本性含糊依然保留，而政府仍然把征地補(bǔ)償款付給“單位”而不是直接受到損失的承包農(nóng)戶。在基本的征地補(bǔ)償機(jī)制不變的基礎(chǔ)上，新法增加的經(jīng)濟(jì)民主條款被執(zhí)行的可能性很小。例如，1998《土地管理法》規(guī)定“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見”（第48條），以及“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督”（第49條）。

　　(二) 福州閩侯東南汽車城征地案

　　本節(jié)利用的公開報(bào)道資料：《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2003年6月30日，記者鄭學(xué)勤“東南汽車城征地‘后事’”；
《中國改革》2003年12月8日，趙巖、姜建生、陳春華等：“在青口鎮(zhèn)的現(xiàn)代化中農(nóng)民獲得了什么？”

　　1995年福建省汽車工業(yè)集團(tuán)與臺(tái)灣裕隆集團(tuán)達(dá)成合作協(xié)議，在福州市閩侯縣青口鎮(zhèn)興建東南汽車城。這是福建省最大的閩臺(tái)合作項(xiàng)目，總投資3.52億美元，其中一期項(xiàng)目規(guī)劃征地2400畝。

　　是年7—8月間，閩侯縣和青口鎮(zhèn)派出多批工作組深入規(guī)劃征地的村莊，反復(fù)宣傳：被征地農(nóng)戶每個(gè)人可拿到10000元征地補(bǔ)償費(fèi)，50歲以上的老人每月可拿到60元的養(yǎng)老金，每戶還至少有一個(gè)到東南汽車城就業(yè)的機(jī)會(huì)。村民們滿意政府的“征地補(bǔ)償報(bào)價(jià)”，在政府尚沒有實(shí)際支付征地補(bǔ)償款之前，約20000被征地農(nóng)民就交出了農(nóng)地。

　　東南汽車城項(xiàng)目很快進(jìn)入建設(shè)期。但是一年后，被征地農(nóng)民只得到每人800元的補(bǔ)償。他們不能不發(fā)愁：耕地已經(jīng)被占，而政府承諾的每戶幾萬征地補(bǔ)償和每家一個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)完全沒有影子。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民感到受騙，同時(shí)也實(shí)在無法維持生計(jì)，于是發(fā)生了后來在青口鎮(zhèn)政府文件里得到記載的“聚眾鬧事”。

與登封征地案不同，青口鎮(zhèn)被征地農(nóng)民到最后也不知道東南汽車城項(xiàng)目實(shí)際付給的征地補(bǔ)償金究竟是多少。但這并不妨礙他們找尋其他參照。一個(gè)明擺的參照，當(dāng)然就是縣、鎮(zhèn)政府當(dāng)初的許諾。問題那都是口頭宣傳，沒有協(xié)議和合同等字據(jù)為憑。況且會(huì)算賬的農(nóng)民經(jīng)過概算，也認(rèn)定政府根本沒有兌現(xiàn)當(dāng)初承諾的財(cái)政基礎(chǔ)。另外一個(gè)參照系就是鄰近實(shí)際發(fā)生過的征地補(bǔ)償案例。他們找到了當(dāng)?shù)貓?bào)紙有關(guān)福州市大學(xué)城項(xiàng)目征地補(bǔ)償?shù)膱?bào)道，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)這個(gè)同樣落戶在閩侯縣的項(xiàng)目，征用本縣上街鎮(zhèn)土地12886畝，每畝農(nóng)田平均補(bǔ)償1.3萬元。

　　中央媒體記者最后才調(diào)查到地方政府實(shí)際的征地收入。據(jù)《中國改革》報(bào)道，他們的記者得到了福州市人民政府正式文件的副本，其中明確規(guī)定：
“東南汽車整車廠規(guī)劃用地1200畝，汽車配件基地規(guī)劃用地1200畝。汽車配件基地允許外商采取成片開發(fā)形式并以項(xiàng)目帶開發(fā)方式開發(fā)。土地出讓價(jià)為3.3萬元/畝（含配套稅費(fèi)）。其中，農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)為1萬元/畝，其他地價(jià)收入由閩侯縣統(tǒng)籌集中用于汽車生產(chǎn)基地的外配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。市、縣兩級(jí)將應(yīng)上繳的征地和土地出讓的配套稅費(fèi)，全額返還給閩侯縣青口鎮(zhèn)投資區(qū)，用于該項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)……”就是說，福州市政府決定以每畝3.3萬元向東南汽車城項(xiàng)目出讓土地，其中補(bǔ)償農(nóng)民的是每畝1萬元，其余地價(jià)收入“由閩侯縣統(tǒng)籌集中用于”項(xiàng)目建設(shè)。問題是，到了村民這里，福州市政府規(guī)定的每畝1萬元，變成了每人800元。

　　調(diào)查的結(jié)果是，閩侯縣和青口鎮(zhèn)政府進(jìn)一步截留了土地補(bǔ)償費(fèi)，并與登封的做法一樣，把截留的征地補(bǔ)償款用于東南汽車城項(xiàng)目作為投資。據(jù)報(bào)道，東南汽車城首期投資13億元人民幣，中國內(nèi)地占50%股份，其中福州市占10%，市信托投資公司占5%，閩侯縣占5%。當(dāng)時(shí)閩侯縣政府財(cái)力很弱，根本沒有出資入股的能力。就是照福州市的決定辦，把項(xiàng)目一期征地2400畝得到的出讓金（每畝3.3萬元）與給付農(nóng)民的補(bǔ)償金（每畝1萬元）之間的“差額”全部用來投資，總額也不過5500萬元。要達(dá)到占13億元總投資5%股份（6500萬元）的水平，非進(jìn)一步截留福州市規(guī)定的每畝1萬元補(bǔ)償款。

　　青口鎮(zhèn)黨委陳伙金書記的闡釋可圈可點(diǎn)。他對采訪本案的記者說：“當(dāng)時(shí)考慮相當(dāng)一部分農(nóng)民素質(zhì)不高，如果把全部補(bǔ)償費(fèi)發(fā)給農(nóng)民，恐怕有的農(nóng)民幾天就揮霍光了”。他還隨口報(bào)告“我們把絕大部分的錢給農(nóng)民入了縣農(nóng)業(yè)基金項(xiàng)目了，其中有生產(chǎn)扶持基金、口糧基金、提留基金、養(yǎng)老基金”云云�？墒钱�(dāng)記者追問多少農(nóng)民的錢存入了基金會(huì)，是否經(jīng)農(nóng)民同意，這些基金收益如何、有無合同、基金如果賠了損失由誰承擔(dān)等細(xì)節(jié)時(shí)，“陳書記和在座的鎮(zhèn)長無言以對”。

　　到1996年底，被征地村莊的農(nóng)民感到政府原來的承諾是空頭支票，先后幾十次到省市、中央有關(guān)部門上訪。1997年3月福建省召開人代會(huì)，清口鎮(zhèn)幾十名農(nóng)民前往省人大反映問題，結(jié)果閩侯縣、清口鎮(zhèn)政府出動(dòng)警力抓捕上訪農(nóng)民。后來閩侯縣財(cái)政決定每年撥款青口鎮(zhèn)100萬元補(bǔ)償被征地農(nóng)民。但村民至今還要求補(bǔ)發(fā)1997至2002年期間的補(bǔ)償，并要求分享縣政府在東南汽車城的股權(quán)。

　　事實(shí)上東南汽車城作為商業(yè)項(xiàng)目十分成功。到2002年底，該項(xiàng)目累計(jì)銷售汽車10萬臺(tái)，累計(jì)銷售收入131億，稅利18億。僅2002年一年，閩侯縣從東南汽車城征得國稅7283萬元，地稅3693萬元；
還作為股東分得紅利1231萬元。效益刺激了東南汽車城不斷擴(kuò)大規(guī)模，汽車零配件廠從1999年的30家增加到78家，占地面積從1500畝擴(kuò)大到3800畝。東南汽車公司已經(jīng)開始二期建設(shè)，并與德國汽車公司合作，擬征地3000畝。

　　對征地需求的增加提升了閩侯的土地出讓價(jià)格。事實(shí)上，1996年經(jīng)省政府批準(zhǔn)，為東南（福建）汽車工業(yè)有限公司建設(shè)配套設(shè)施項(xiàng)目而征用的9.4公頃土地，出讓金就達(dá)到每畝平均6.7萬元。這份由省政府批復(fù)的文件指明，這僅僅是50年期“生地”的出讓金，因?yàn)椤啊�五通一平’及其附屬設(shè)施建設(shè)事宜應(yīng)另行約定”。就是說，政府征得的農(nóng)地?zé)o須追加任何投資，就可收每畝6.7萬元的出讓金。據(jù)說農(nóng)民對征地補(bǔ)償款的“還價(jià)”也提高到了每畝2.6萬元。但是，被征地農(nóng)民要分享土地的升值，在利益上不得不與實(shí)施征地的政府對壘，因?yàn)閺牡胤降玫降耐恋爻鲎尳鹋c實(shí)際給付農(nóng)民的征地補(bǔ)償款之間的差額，是政府征地權(quán)的凈租金。

　　東南汽車城是一個(gè)商業(yè)性投資項(xiàng)目，而不是一個(gè)向社會(huì)提供“公用品（public goods）”的公益性項(xiàng)目。不過在現(xiàn)行法律之下，非公共利益投資項(xiàng)目凡涉及農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，一概通過政府強(qiáng)制性征地獲得土地。這里，法律提供的激勵(lì)結(jié)構(gòu)是雙重的：商業(yè)項(xiàng)目追逐更高的利潤驅(qū)動(dòng)政府行使征地權(quán)，政府在行使征地權(quán)的時(shí)候追逐更多的權(quán)力租金。

　　對東南汽車城征地案的調(diào)查告訴我們，商業(yè)化驅(qū)動(dòng)的政府征地是在各地激烈競爭商業(yè)投資項(xiàng)目的背景下展開的。福州市計(jì)委一位了解項(xiàng)目內(nèi)情的官員指出，東南汽車城當(dāng)初選址并非只考慮閩侯縣，“但是當(dāng)?shù)亻_出的優(yōu)惠地價(jià)，還有縣領(lǐng)導(dǎo)立下的拆遷軍令狀，使青口鎮(zhèn)勝出”。這是一個(gè)非常重要的約束條件，因?yàn)榈胤街�間爭取投資項(xiàng)目的競爭必然限制各地政府索要土地出讓金的上限，誰要價(jià)過高誰就會(huì)把投資者嚇跑。在這個(gè)約束下，地方政府要想得到更多的征地權(quán)力租金，惟有壓低給付農(nóng)民的征地補(bǔ)償款。

　　在這個(gè)方向上，如同我們在登封看到的一樣，現(xiàn)行征地補(bǔ)償?shù)臎Q定機(jī)制給出了很大的彈性空間，因?yàn)楝F(xiàn)行法律只規(guī)定了最高法定補(bǔ)償而沒有清楚地規(guī)定最低補(bǔ)償。真正決定政府向農(nóng)民支付征地補(bǔ)償款下限值的，惟有農(nóng)民的上訪、上訴和采取其他集體行動(dòng)的壓力。在這場競爭中，對被征地農(nóng)民不滿的“抗壓性”是爭取更多商業(yè)投資、同時(shí)謀取更大的征地權(quán)力租金的必要條件。很清楚，不是“良心”好不好的問題，而是競爭所迫，不適者要被淘汰。

　　商業(yè)競爭是工業(yè)化、城市化的偉大動(dòng)力。商業(yè)項(xiàng)目的成功，給社會(huì)帶來可觀的外部經(jīng)濟(jì)收益，也一定間接增加社會(huì)的公共利益。地方政府彼此競爭投資，能夠改善各地投資環(huán)境、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面進(jìn)步。這些都沒有問題。有問題的是“商業(yè)競爭”究竟受到何種產(chǎn)權(quán)制度的約束。產(chǎn)權(quán)約束不同，競爭中的行為也就不同。我們要集中研究，沒有清楚界定的私人土地轉(zhuǎn)讓權(quán)，政府參與土地競爭的行為究竟具有哪些經(jīng)濟(jì)含義。

　　(三) 徐聞縣邁陳鎮(zhèn)征地案

　　本節(jié)利用的公開報(bào)道：《生活時(shí)報(bào)》1998年12月24日，焦輝東：“徐聞縣邁陳鎮(zhèn)愈演愈烈的征地糾紛”；
《南風(fēng)窗》2001年12月10日，記者章文、陳勇：“失地之痛——邁陳鎮(zhèn)違法征地糾紛案四年回顧”。

　　商業(yè)化行為因?yàn)榧尤肓酥鹄麆?dòng)機(jī)，應(yīng)該更節(jié)約成本、從而提高土地資源的利用效率。但是，商業(yè)化驅(qū)動(dòng)的大規(guī)模農(nóng)地征用，卻同時(shí)一并出現(xiàn)亂占土地、征而不用的現(xiàn)象。僅據(jù)2003年7月國務(wù)院下令進(jìn)行的全國土地整頓的初步調(diào)查結(jié)果，全國各類開發(fā)區(qū)5000多個(gè)，總?cè)Φ?萬平方公里，相當(dāng)于全部現(xiàn)有城市和建制鎮(zhèn)目前的建設(shè)用地面積。這樣的緊急整頓1997年也進(jìn)行過一次，問題是商業(yè)化開發(fā)與土地浪費(fèi)這兩件事情是怎樣加到一起的？莫非真如一些人的推測，是逐利的貪婪導(dǎo)致了土地資源的浪費(fèi)？

　　讓我們來看一個(gè)違法征而不用土地的案例。故事發(fā)生在廣東湛江市徐聞縣的邁陳鎮(zhèn)，一個(gè)有名的果菜生產(chǎn)外調(diào)集散地。1997年初，該鎮(zhèn)政府向縣市申請征用土地，興建邁陳東區(qū)果菜市場。申請報(bào)告力陳興建果菜市場的重要意義：“由于長期以來沒有外調(diào)果菜交易市場，大部分果菜收購點(diǎn)只能沿路設(shè)點(diǎn)，造成交通阻塞，秩序混亂，難于管理，給一些不法分子帶來哄抬物價(jià)、欺行霸市的可乘之機(jī)，造成生產(chǎn)者和經(jīng)營者的合法權(quán)益得不到保障，嚴(yán)重阻礙了我鎮(zhèn)外調(diào)果菜的正常發(fā)展，同時(shí)造成集圩臟、亂、差較為嚴(yán)重，有損鎮(zhèn)容市貌。因此，建設(shè)邁陳外調(diào)果菜市場已成為我鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要�！边~陳鎮(zhèn)政府市場建設(shè)的規(guī)劃如下：簡易攤位200個(gè)，建成后投資方可獲利80萬元，一年向國家上繳稅金200萬元，并可解決1000人的就業(yè)。當(dāng)年7月，湛江市國土局批準(zhǔn)該項(xiàng)目征用土地42.3畝。1997年5月5日國家土地管理局下達(dá)了《關(guān)于凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地的通知》，通知規(guī)定自1997年4月15日至1998年4月14日在全國范圍內(nèi)凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地一年，此期間，已列入國家或省、自治區(qū)、直轄市年度資產(chǎn)投資計(jì)劃且急需建設(shè)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，確需占用耕地的，只有國務(wù)院有審批權(quán)。湛江市國土局也無視國家土地管理局的通知規(guī)定，越權(quán)審批土地，就更令人不可思議。該局有關(guān)部門負(fù)責(zé)人1998年11月在接受記者采訪時(shí)這樣為自己開脫:我們?nèi)サ臅r(shí)候在現(xiàn)場沒有看到鎮(zhèn)政府有占用耕地的現(xiàn)象，他們實(shí)際上是不是占用耕地搞建設(shè)我們不知道，但從他們上報(bào)來的材料看，不是耕地，因此我們批的也不是耕地�！〉�是在隨后發(fā)布的《關(guān)于拆遷建設(shè)邁陳東區(qū)果菜市場通告》中，邁陳鎮(zhèn)宣布的征地范圍是90畝。同年11月1日，鎮(zhèn)政府發(fā)布拆遷通告，限令“各拆遷戶必須在11月5日前辦理拆遷手續(xù)，自行拆遷完畢，否則，從11月6日起，鎮(zhèn)政府履行強(qiáng)制拆遷，所拆材料一律沒收”。11月6日，邁陳鎮(zhèn)政府召集鎮(zhèn)派出所、國土所等部門，開著大型推土機(jī)強(qiáng)行摧毀村民住宅、經(jīng)濟(jì)作物，并對拒絕拆遷的村民進(jìn)行毆打，致使多人受傷�！爱�(dāng)天邁陳鎮(zhèn)哭聲連天”，昔日慘狀許多目擊者至今仍然記憶猶新。鎮(zhèn)政府還對違抗征地的“死硬分子”進(jìn)行拘留、追捕，致使一些人好幾個(gè)月都不敢回家。村民們強(qiáng)烈指責(zé)鎮(zhèn)政府違法行政，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)卻埋怨村民的法制觀念太淡薄，素質(zhì)太差。

　　問題是，如此大動(dòng)干戈征來的土地，幾年以后，還大部分閑著。2002年《南風(fēng)窗》記者再次造訪邁陳鎮(zhèn)時(shí)，沒有在規(guī)劃的“市場”上看到一個(gè)簡易攤位，只有“不少新樓房在原來征地上冒出，有的已經(jīng)完工，有的正在興建之中”。當(dāng)年指揮強(qiáng)行征地的鎮(zhèn)委書記陳權(quán)也對記者承認(rèn)，現(xiàn)在的這個(gè)樣子的確不是當(dāng)初規(guī)劃的市場，不過他1998年就調(diào)走了，也就不好再管這檔子事了。其實(shí)，早在1997年10月，徐聞縣交通局在邁陳鎮(zhèn)西區(qū)建的一個(gè)果菜交易市場就已開張，完全可以解決邁陳果菜外調(diào)的問題，但由于鎮(zhèn)里某些領(lǐng)導(dǎo)的掣肘，一直空在那里，到記者這次去看時(shí)，空無一人的市場里只有幾頭牛在悠閑吃草。所以，對于邁陳鎮(zhèn)還要另起爐灶，不少村民氣憤地講：“他們(鎮(zhèn)政府)哪里是在建什么果菜市場，分明是在大炒地皮賺錢！”

　　原來邁陳鎮(zhèn)政府在申報(bào)征地的時(shí)候，鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)連工資都發(fā)不出，根本無力建設(shè)菜果市場。當(dāng)時(shí)決定的開發(fā)辦法是：由鎮(zhèn)政府招商引資，等地皮賣出和市場盈利后，政府與開發(fā)商三七分成。當(dāng)時(shí)決定的征地補(bǔ)償是每畝4萬元，而征得的土地按分類定價(jià)，一類地(臨街)每1米（縱深15米）2.2 萬元，二類地1.8萬元，三類地1.6萬元，平均售價(jià)每畝88萬元。

　　從“盈虧平衡”分析，征地90畝的總補(bǔ)償額為360萬元，因此鎮(zhèn)政府和開發(fā)商賣地4畝，就可得392萬元；
賣地8畝，征地補(bǔ)償作為“投資”就收倍利�。ㄦ�(zhèn)政府分三成就是100萬元）。就是說，哪怕全部征地閑置掉90%，鎮(zhèn)政府和開發(fā)商也已經(jīng)得到數(shù)百萬元的毛利，不是什么不合算的事情。況且，閑置土地還可以是土地儲(chǔ)備，將來還可以再賣。

這里的要害不是人們的盈利動(dòng)機(jī)或“貪婪”，因?yàn)槠胀ㄉ倘说挠�利�?dòng)機(jī)在市場上要受到其他人盈利動(dòng)機(jī)的制約�！澳玫亍遍_發(fā)商不但要受土地出讓方利益的限制，也要受其他開發(fā)商的競價(jià)壓力。但在現(xiàn)行征地制度下，政府強(qiáng)制“拿地”給付的補(bǔ)償可以大大低于農(nóng)地轉(zhuǎn)用的機(jī)會(huì)成本。政府“拿地”的代價(jià)越低，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)可以占而不用的土地面積就越大。這解釋了商業(yè)化用途的土地征用為什么普遍亂占、多占以及經(jīng)常占而不用。何況政府的征地支出是公幣，在公共財(cái)政缺乏必要監(jiān)督的情況下，征地的浪費(fèi)甚至不顧政府自己的征地成本是否回收。許多人贊美現(xiàn)行征地制度可以保證以“低成本土地”來支持我國的工業(yè)化和城市化。他們沒有看到，“低成本土地”不但刺激了土地的大量浪費(fèi)，而且刺激了巨量資本的錯(cuò)誤配置。

　　四、 重新界定轉(zhuǎn)讓權(quán)的實(shí)踐

　　從所有權(quán)的角度看問題，征地就是要把集體土地所有權(quán)變更為國家所有權(quán)。因此，當(dāng)征地行為發(fā)生的時(shí)候，“集體”、而不是承包農(nóng)戶就立刻成為合法的一方當(dāng)事人。如前所述，農(nóng)村集體在征地過程中的權(quán)利地位并沒有得到清楚的法律界定，而在含糊的權(quán)利空間當(dāng)中，集體組織也在利用自己的優(yōu)勢參與對農(nóng)地轉(zhuǎn)用租金的爭奪。我們在征地實(shí)例的調(diào)查中，看到集體參與壓低、截流征地補(bǔ)償款、甚至直接占用土地的不少記錄。在這個(gè)方面，集體與前述正規(guī)政府的行為邏輯并沒有什么不同。我們還看到另外一些案例，一些集體在現(xiàn)行法律的邊緣上饒開了征地，以入股、租賃等多種形式直接向非農(nóng)建設(shè)土地的最終需求者供地。

　　(一) 南海模式

　　本節(jié)利用的調(diào)查資料包括：國務(wù)院發(fā)展研究中心劉守英等：南海土地股份制調(diào)查；
David J.Bledsoe & Roy L.Prosterman, The Joint Stock Share System in China’s Nanhai County, RDI Report, 2000, 103.

　　1992年以后，南海地方政府利用大量本地和外地資金投資設(shè)廠的機(jī)會(huì)，認(rèn)可集體經(jīng)濟(jì)組織在不改變土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，統(tǒng)一規(guī)劃集體土地，以土地或廠房向企業(yè)出租的方式，打破了國家征地壟斷農(nóng)地非農(nóng)化的格局。到2002年， 南海全市工業(yè)用地共15萬畝, 其中沒有經(jīng)過征地改變集體所有制的土地7.3萬畝，幾乎占了一半。在南海模式下，農(nóng)民通過土地入股的形式，分享土地市值的飆升。

　　南海模式最開始是由少數(shù)村莊在實(shí)踐中摸索出來的。我們來看羅村鎮(zhèn)下柏村的做法。1993年該村規(guī)劃農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)1300畝，商住區(qū)60畝，工業(yè)區(qū)1700畝。其中工業(yè)區(qū)的開發(fā)在起步的時(shí)候，就是靠招商引資，向投資方租出土地，然后滾動(dòng)開發(fā)，搞電、水、批文、三通一平。土地租期一般５０年，租金按每年2%、3%、5％遞增。到2002年已經(jīng)有60多家公司進(jìn)來，每年土地租金收入600萬以上。農(nóng)業(yè)土地也租賃經(jīng)營，比如200畝菜地由一個(gè)澳門老板承租，每畝年租金300—500元；
農(nóng)業(yè)公司每年承租魚塘交20多萬元，菜田交10多萬元，共40多萬元。至于商住區(qū)60畝，批給村民建房，每平方米面積２００元，還加每間１萬元的水電配套費(fèi)，收了１００多萬元。

　　下柏村對外出租的土地，就是原先已由本村農(nóng)戶承包經(jīng)營的土地。因此，這里發(fā)生了農(nóng)戶承包權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)的變化。他們的具體做法是，村把全部集體財(cái)產(chǎn)和土地折成股份，配股給行政村或村民小組的全體農(nóng)戶；
配股時(shí)以社區(qū)戶口為準(zhǔn)則，同時(shí)根據(jù)不同成員的情況設(shè)置基本股、承包權(quán)股和勞動(dòng)貢獻(xiàn)股，以計(jì)算不同的配股檔次。村股份公司出租土地的收益，按股份向全體股東分紅，其中集體股權(quán)的收益繼續(xù)投入土地開發(fā)經(jīng)營，農(nóng)戶股的分紅分到農(nóng)民家庭。

　　村股份公司通過出租土地積累了一定經(jīng)濟(jì)能力后，也開始蓋廠房出租，以提高土地的附加值。例如平南村１９８９年引進(jìn)一家臺(tái)商，自籌２００多萬資金，蓋了一幢２４００平方米的廠房租給該企業(yè)使用。而后該村又通過分別引進(jìn)臺(tái)商、港商和國內(nèi)民營企業(yè)，形成一個(gè)包括３２家臺(tái)資企業(yè)、２家港資企業(yè)和２３０多家個(gè)體企業(yè)的工業(yè)區(qū)，村股份組織獲得穩(wěn)定的土地收入。

　　南海市政府總結(jié)并推動(dòng)了村莊級(jí)的土地制度創(chuàng)新，把土地股份制規(guī)范為以下兩條：（1）進(jìn)行“三區(qū)”規(guī)劃, 把土地按功能劃為農(nóng)田保護(hù)區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)和商住區(qū),以保護(hù)農(nóng)田和實(shí)施城鎮(zhèn)規(guī)劃；
（2）將集體財(cái)產(chǎn)、土地和農(nóng)民的土地承包權(quán)折價(jià)入股，在股權(quán)設(shè)置、股紅分配和股權(quán)管理上制定出章程，用以約束村股份組織的經(jīng)營活動(dòng)。同時(shí)，南海還宣布土地股權(quán)的分配是終身的，并可繼承。

　　根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心研究小組的調(diào)查，南海土地股份制的效果是明顯的。第一, 以集體土地啟動(dòng)工業(yè)化，降低了工業(yè)化的門檻。對一個(gè)初始創(chuàng)辦的企業(yè)來講，如果通過征地方式取得土地, 企業(yè)不僅會(huì)因手續(xù)繁雜而影響開工進(jìn)度，而且還要支付高昂的土地交易金和出讓金。在南海市，一畝農(nóng)地要轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地出讓，牽涉到的費(fèi)用有: 耕地占用稅４０００元；

征地管理費(fèi)１５００～１８００元；
墾復(fù)基金１萬元；
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金６０００元；
農(nóng)田水利建設(shè)費(fèi)１３３３元；
土地出讓金，工業(yè)用地為1～２.５萬元；
商業(yè)用地１２.５萬元；
住宅用地以前為８～１０萬元。由于土地市值的上升，南海按征地辦法測算的企業(yè)用地價(jià)格，工業(yè)用地一般每畝15萬元，高的40萬元；
商業(yè)用地一般每畝40萬元，高的150萬元。南海市通過租地的方式，使企業(yè)創(chuàng)辦的費(fèi)用大大降低。企業(yè)租用農(nóng)地每畝每月為500元，路邊地價(jià)相對高于這個(gè)數(shù)，而偏遠(yuǎn)地段、山岡荒地價(jià)格會(huì)偏低。正是這種靈活的土地使用方式，促使大量企業(yè)在南海落戶、生根，形成珠江三角洲地區(qū)著名的工業(yè)帶，走出了一條新型工業(yè)化的路子。

　　第二，與國家征地不同，集體在上繳了與土地有關(guān)的各項(xiàng)稅費(fèi)以后，可以收益土地租值，并由全體農(nóng)戶按股權(quán)分享。在南海，工業(yè)企業(yè)租用集體土地的年租金一般為6000元，而租地合約通常要先交3至5年的租金。這樣，集體和農(nóng)民不僅可以一次性獲得地租收益每畝1.8至3萬元，而且還可以不斷分享土地租金的日后上漲。

　　第三，將農(nóng)民的土地承包權(quán)變成永久享有的股份分紅權(quán)，既保留了家庭承包制的合理內(nèi)核，又將農(nóng)民的土地收益權(quán)延伸到了土地非農(nóng)化過程。

　　根據(jù)對桂城區(qū)、平洲區(qū)、里水鎮(zhèn)、大瀝區(qū)、黃岐區(qū)部分村社的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，1994—2000年間農(nóng)民人均股紅分配從1016元增加到1951元，多數(shù)地區(qū)農(nóng)民的股紅收益占農(nóng)民年人均純收入的1/4—1/3，甚至1/2。但是南海市農(nóng)業(yè)局在更大范圍的調(diào)查卻表明，1997－2000年間全市農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)社每股分配金額僅從310.8元增加到314元，股份集團(tuán)公司的每股分紅金額也不過從97.74元增加到99元。問題在于，許多土地股份組織并沒有給村民實(shí)際分紅。例如，以村委會(huì)為單位組建的191個(gè)集團(tuán)公司中，期間有分紅的只占17.8%；
以村民小組為單位組建的1678個(gè)股份合作社，有分紅的占52%。

　　南海模式踩到了現(xiàn)行土地法律的邊緣。如我們在第二部分的法律調(diào)查中看到的那樣，現(xiàn)行法律在堅(jiān)持“農(nóng)地轉(zhuǎn)用須經(jīng)征用為國有”的基本原則下，留有若干例外和不明的空間。主要是，農(nóng)民自用于（1）辦企業(yè)，（2）“與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)”，或者（3）因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的，可以保持非農(nóng)用地的集體所有權(quán)。

　　問題是，南海的模式顯然不符合上述（1），因?yàn)樗麄儾皇亲赞k企業(yè)；
也不符合（3），因?yàn)椴豢赡苡心敲炊嗟耐恋厥瞧飘a(chǎn)集體企業(yè)的“遺產(chǎn)”。那么是不是符合（2）呢？麻煩就在這里，因?yàn)槟虾ＤＪ讲⒉皇且酝恋厥褂脵?quán)直接入股工商業(yè)企業(yè)，而是組成土地合股組織，然后向獨(dú)立的工商業(yè)企業(yè)出租場地或廠房。至于是不是“聯(lián)營”，那是一個(gè)沒有清楚界定的經(jīng)濟(jì)組織方式。如果聯(lián)營是指組成一個(gè)共同體，那么南海的農(nóng)民土地股份并沒有與工商業(yè)企業(yè)成為一個(gè)聯(lián)營體；
如果指“合作”，那么場地或廠房的租賃倒不失為一種市場里的“合作”。不過無論如何，農(nóng)民土地股份組織向工商業(yè)企業(yè)出租土地，直接與“農(nóng)民集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”的法條相抵觸。

　　所以實(shí)際中的操作，要么先以農(nóng)民集體“自辦”或與他方合辦企業(yè)申報(bào)，然后再與外來投資方簽租賃合約；
要么干脆“無證用地”。無論哪種操作，集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)權(quán)都不能得到法律的保護(hù)。一旦與承租方發(fā)生糾紛，法院的判決結(jié)果只能是將土地使用權(quán)還給集體，土地租金返還交租者；
同時(shí)一般還要求集體向承租方返還建筑物的投資。

　　南海實(shí)踐的重要意義在于正式提出了“集體非農(nóng)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓權(quán)”，或者集體非農(nóng)建設(shè)用地合法進(jìn)入土地市場的問題。2003年，廣東省人民政府根據(jù)中共中央國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村工作文件的精神，發(fā)布《試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的通知》。這份地方政府的行政法規(guī)指出，“農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可以按照本通知的規(guī)定流轉(zhuǎn)。以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等形式流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循自愿、公開、公平、等價(jià)有償和用途管制等原則”；
凡依法經(jīng)批準(zhǔn)使用或取得的、合乎規(guī)劃的、辦理土地登記、領(lǐng)取土地權(quán)屬證和界址清楚、沒有權(quán)屬糾紛的集體土地，“可以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，并享有與城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)同等的權(quán)益”。見廣東省人民政府粵府（2003）51號(hào)文件。這為全國修改現(xiàn)行土地管理法規(guī)，提供了地方性的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。

　　(二) 昆山模式

　　本節(jié)利用的公開報(bào)道包括：《外灘畫報(bào)》2003年6月，記者蔡偉，“昆山‘土地革命’”；
《外灘畫報(bào)》2003年8月22日，記者 賀莉丹等，“用足土地政策是上海億元村的撒手锏”。

　　江蘇昆山市陸家鎮(zhèn)車塘村比鄰昆山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。從1992年開始，臺(tái)商等外資蜂擁而至，到此地開工廠、辦實(shí)業(yè)。這個(gè)77平方公里的縣級(jí)市擁擠著448家外商投資企業(yè)，每年創(chuàng)造2053億元的財(cái)富。1996年轉(zhuǎn)任村黨支部書記的沈慰良介紹說，“1992年以前，昆山基本是個(gè)農(nóng)業(yè)縣，沒有什么工業(yè)，土地也不值錢”。他注意到：昆山吸引了越來越多的外商投資、買地建廠，使土地越來越值錢。一畝地種稻谷油菜一年也就收800來元，而政府征用農(nóng)民的耕地再轉(zhuǎn)租給外商，一畝地一年的租金就有6000多元；
如果出讓，一畝地要20多萬�！翱墒沁@些錢跟農(nóng)民沒關(guān)系”，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的土地被國家征用，補(bǔ)償最多也就每畝2萬來元，還是位置靠近國道的好地塊。

　　轉(zhuǎn)機(jī)出現(xiàn)在1996年年底。當(dāng)時(shí)有臺(tái)商要求沈慰良賣或蓋了標(biāo)準(zhǔn)廠房出租。沈知道機(jī)不可失，而附近膽子比較大的村子已經(jīng)有人私下租地給臺(tái)商。但是他也知道，政府征地轉(zhuǎn)手出讓，是合法的。農(nóng)民要做同樣的事情，就要面對《中華人民共和國土地管理法》——“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。

嘗試了種種辦法，沈慰良找到了一個(gè)他認(rèn)為既不違法、又能讓農(nóng)民分享土地增值的辦法。他組織村民到處買土填平了村頭村尾的爛泥塘和溝渠，“復(fù)墾”出一部分農(nóng)地。按照政策，“復(fù)墾”的土地可以申請建設(shè)用地指標(biāo)。1997年，車塘村一共“復(fù)墾”了40畝地，“曲線圈地”得到40畝建設(shè)用地。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　但是村里沒錢開發(fā)廠房。本來想用集資的老辦法，但20世紀(jì)80年代村集資辦廠的教訓(xùn)把大家搞怕了。琢磨來琢磨去，沈決定讓膽大的農(nóng)民私人投資建廠房出租，村通過租賃的形式向投資者“供地”。1999年，村民陳振球聯(lián)合4戶村民，租用了40畝復(fù)墾地中的1畝，投資15萬，建成432平方米標(biāo)準(zhǔn)廠房。廠房出租后第一年，他們得到12%的投資回報(bào)，這就刺激了其他村民。到2001年12月，車塘村105戶村民（接近總戶數(shù)的1/5）發(fā)起成立了9個(gè)“投資協(xié)會(huì)”，總投資679萬元，建成了15棟標(biāo)準(zhǔn)廠房、兩座打工宿舍樓、一座農(nóng)貿(mào)市場和66間商用店面。

　　三年后，昆山市已有1600余戶村民自發(fā)加入各種以開發(fā)非農(nóng)土地為目的的合作組織，投資總額超過6000萬元。這些農(nóng)民“投資協(xié)會(huì)”和“投資合作社”，得到了昆山、蘇州和江蘇等地方黨委領(lǐng)導(dǎo)人的肯定，昆山市委還發(fā)布過一個(gè)《富民政策28條》的文件，明確提出發(fā)展農(nóng)村專業(yè)股份合作制經(jīng)濟(jì)是富民的主要手段。但是，農(nóng)民的合作投資組織，還是沒有清楚的法律地位。一旦農(nóng)民與出租土地的村莊或承租廠房的外資公司發(fā)生合同糾紛，就難以得到法律保護(hù)。

　　昆山市陸家鎮(zhèn)工商分局楊局長認(rèn)為，農(nóng)民的這個(gè)創(chuàng)舉在法律上處理起來很麻煩。因?yàn)橐勒宅F(xiàn)有法律，這些組織無法按照有限責(zé)任公司或股份有限公司注冊。如果注冊成其他形式，農(nóng)民合作社的“股東”必須承擔(dān)無限責(zé)任。他認(rèn)為問題的根子還是在土地產(chǎn)權(quán)上，現(xiàn)行法律并沒有確認(rèn)村莊集體把土地租賃給農(nóng)民從事非農(nóng)建設(shè)的權(quán)利，也沒有確認(rèn)農(nóng)民向外資出租非農(nóng)建設(shè)用地的權(quán)利。

　　同在陸家鎮(zhèn)的國土所所長周道明坦稱，昆山現(xiàn)在的政策是很寬松，農(nóng)地事實(shí)上在一定范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓、出租或作價(jià)入股，但是這些操作和現(xiàn)有法律產(chǎn)生了很大的矛盾。據(jù)說江蘇省委書記在昆山考察時(shí)曾指出要不斷探索農(nóng)民增收的新途徑，要在土地收益分配等投資性富民政策上大膽試驗(yàn)、大膽突破�？墒钱�(dāng)?shù)赜嘘P(guān)政府部門官員表示，按照現(xiàn)行法律，這是很出位的說法。

　　“平心而論，我們不希望村村點(diǎn)火、戶戶冒煙式的開發(fā)。”昆山市陸家鎮(zhèn)黨政辦公室主任表達(dá)了另外一種觀點(diǎn)。陸家鎮(zhèn)有35平方公里轄區(qū)，三個(gè)工業(yè)園區(qū)已經(jīng)占了20平方公里，如果政府手中不控制土地，就無法進(jìn)一步招商引資�！巴恋睾驼�府服務(wù)效率是最根本的，所以政府必須控制土地�！� 從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，2002年陸家鎮(zhèn)的財(cái)政收入3.38億元，比13年前增長了100倍；
而本鎮(zhèn)農(nóng)民人均收入6500元，僅比13年前增長了3倍。這位鎮(zhèn)政府辦公室主任承認(rèn)，“我們是名副其實(shí)的‘強(qiáng)勢財(cái)政、弱勢群眾’，昆山大發(fā)展的十幾年，農(nóng)民從中分享的好處有限。客觀上政府和農(nóng)民之間也因此而導(dǎo)致了一些矛盾�！彪m然昆山市政府把征地所得的一部分拿出來給農(nóng)民作社保，但這只是保命保吃飯，解決不了農(nóng)民增收的大問題。不過，鎮(zhèn)政府的立場還是對農(nóng)民直接進(jìn)入土地一級(jí)市場的做法，持保留態(tài)度的�！鞍凑宅F(xiàn)行法律，這會(huì)引起很大的麻煩�！�

　　陸家鎮(zhèn)政府的想法是，在規(guī)劃的各個(gè)工業(yè)園區(qū)中給各村都留一些土地，由村出資，建廠房出租或者出讓的收益按市場原則分配�！斑@一招我們也是向蘇州市政府學(xué)的，市政府給我們各個(gè)鎮(zhèn)子在昆山國家開發(fā)區(qū)都留有一塊地。這樣不論遠(yuǎn)近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都可以分享開發(fā)區(qū)發(fā)展的好處�！�

　　昆山的經(jīng)驗(yàn)主要是，農(nóng)民通過競租農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地、投資建廠房和其他工商業(yè)設(shè)施，然后向外商出租，從而分享農(nóng)地轉(zhuǎn)用的土地租值飆升。與南海模式不同的是，昆山并沒有重新集中農(nóng)戶的土地承包權(quán)，而是利用了“復(fù)墾土地”——農(nóng)村非農(nóng)用地的增量；
昆山也沒有在全體農(nóng)民中平分非農(nóng)土地開發(fā)的收益，而僅僅通過村內(nèi)非農(nóng)用地的競標(biāo)租賃，由出價(jià)高者得地，然后自發(fā)、自愿組成投資合作組織，并完全承擔(dān)向外資出租廠房設(shè)施的市場風(fēng)險(xiǎn)和收益。

　　類似昆山的土地開發(fā)模式在鄰近大上海附近的農(nóng)村多有所見，只是礙于“做而不說”的考慮，許多實(shí)際操作沒有被公開報(bào)道。比如，上海青浦區(qū)徐涇鎮(zhèn)光聯(lián)村，人口1553人，800多名勞力，占地約2400畝，差不多是上海近郊人均土地最多的村莊。但是在傳統(tǒng)的務(wù)農(nóng)方式下，人均每年純收入不足600元，也就是溫飽線水平。隨著本村勞力外出打工機(jī)會(huì)的增加，農(nóng)戶持有農(nóng)地的成本上升、務(wù)農(nóng)意愿下降。于是村里開了一個(gè)條件，即免除全部農(nóng)地負(fù)擔(dān)、外加每人每年600元補(bǔ)貼，將經(jīng)農(nóng)戶同意的部分承包土地集中起來，由村進(jìn)行非農(nóng)開發(fā)建設(shè)。

　　為此，光聯(lián)村集體出資成立了上海光聯(lián)實(shí)業(yè)有限公司，由該公司擔(dān)當(dāng)開發(fā)土地的主體，招商引資，蓋標(biāo)準(zhǔn)廠房然后將廠房租給外來投資的公司。1993年，光聯(lián)村引進(jìn)了兩家企業(yè)，三年內(nèi)，全部收回了建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房的投資。而隨著上海郊區(qū)高速公路等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的啟動(dòng)、開通，上海郊區(qū)對投資者的吸引力越來越強(qiáng)，招商引資已經(jīng)成為上海農(nóng)村快速發(fā)展的關(guān)鍵。許多地方認(rèn)準(zhǔn)了由集體組織(企業(yè))在土地上建好廠房、倉庫、店鋪等然后出租，是利益最直接、風(fēng)險(xiǎn)最小、也是最為長久的方式。

　　當(dāng)然，考慮到現(xiàn)存法律的明令禁止和不明確的“例外”，光聯(lián)村聲明他們招商引資 “不是土地出租，而是土地合作”。外方歡迎這樣的“土地合作”，因?yàn)槿绻�通過政府征地，工業(yè)項(xiàng)目的土地使用費(fèi)將高達(dá)25萬元／畝，商用和住宅項(xiàng)目的更高達(dá)100萬元/畝。農(nóng)民歡迎“土地合作”，因?yàn)槿绻�土地被征用，一般地塊可得補(bǔ)償3500元/畝，條件好的也不過5000元/畝�，F(xiàn)在，光聯(lián)村引進(jìn)了40家企業(yè)，村莊收取的廠房租金中包含著土地租值的急劇上升。該村已成為遠(yuǎn)近聞名的億元村。

　　五、 農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)的經(jīng)濟(jì)分析

　　為了理解現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度下的農(nóng)地轉(zhuǎn)用行為，我們也許需要清楚相關(guān)學(xué)術(shù)傳統(tǒng)，厘定關(guān)鍵概念，并建立能夠解釋復(fù)雜經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象、可被驗(yàn)證的理論。在這件工作完成之前，我們不妨引用舊作，整理線索，做一些必要的準(zhǔn)備。這里所說的“舊作”，主要是指作者發(fā)表在2001年《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》評(píng)論版連載的專欄文章“農(nóng)民收入是一連串事件”，后收入《收入是一連串事件》（香港花千樹出版公司2003年版，發(fā)展出版社2004年版）。

　　(一) 放棄農(nóng)地的代價(jià)

　　農(nóng)地一旦轉(zhuǎn)成工業(yè)用地或城鎮(zhèn)用地，其市值上升數(shù)倍甚至百倍。在工業(yè)化和城市化的過程中，農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)主人能夠在多大程度上分享農(nóng)地轉(zhuǎn)為他用引起的增值，是由農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度——特別是農(nóng)地權(quán)利的轉(zhuǎn)讓制度——決定的。

　　差不多一百多年以來，有一個(gè)起源于美國空想社會(huì)主義者亨利·喬治的理論流傳甚廣。這個(gè)理論說，土地從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為工業(yè)和城市用途而引起的市值上升，是社會(huì)因素使然，與土地的主人沒有關(guān)系。因此，如果地主從地價(jià)增值中獲利，是不公平的。當(dāng)年孫中山先生受此學(xué)說的影響很深。作為中華民國的國父，孫中山不但以“平均地權(quán)”為革命綱領(lǐng)，而且認(rèn)定必須禁止或限制地權(quán)的自由買賣，否則“富者田連仟佰，窮者無立錐之地”將卷土重來。在中華民國的政策傳統(tǒng)上，“土地漲價(jià)要?dú)w公”一直是一個(gè)正面口號(hào)（做不做是另外一回事）。

　　但是，“土地漲價(jià)歸公”的經(jīng)濟(jì)學(xué)卻是錯(cuò)的。因?yàn)檫@種經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，各種資源的市值是由其成本決定的。土地的“生產(chǎn)成本”為零或基本不變，為什么地價(jià)突然飆升？在現(xiàn)象上，一幅農(nóng)地對于工業(yè)、城市的意義不是其肥沃程度，而是“位置（location）”。農(nóng)地因“位置”身價(jià)百倍，而農(nóng)地之主對“位置的生產(chǎn)”顯然沒有貢獻(xiàn)，也不因此耗費(fèi)代價(jià)，為什么要由他們享受土地漲價(jià)的好處呢？

　　傳統(tǒng)理論忽略的，是農(nóng)地之主對土地增值有一項(xiàng)重要貢獻(xiàn)，那就是“放棄”農(nóng)地的使用權(quán)。倘若地主不放棄土地使用權(quán)，工業(yè)家、地產(chǎn)開發(fā)商、城市規(guī)劃官員們看中的“位置”，增值從何談起？

　　放棄一項(xiàng)權(quán)利，要有代價(jià)。這個(gè)道理不難明白。農(nóng)地之主本來可以通過使用農(nóng)地而獲得收入，現(xiàn)在要他放棄，就少了那筆收入。因此，“由自己使用農(nóng)地的所得”，就構(gòu)成了放棄使用的一個(gè)機(jī)會(huì)成本。得不到一個(gè)合適的出價(jià)，他橫豎不會(huì)放棄本來可以有所得的農(nóng)地使用權(quán)的。

　　比較不容易明白的，是產(chǎn)權(quán)的主人只有在他認(rèn)為“值”的條件下，才接受別人的出價(jià)而同意放棄使用權(quán)。在真實(shí)世界里，“值”還是“不值”，不是小事情，不可以不講清楚。這里先談三點(diǎn)。第一，面對同一出價(jià)，張三說值，李四說不值，他們兩個(gè)都對。這就是說，“值”還是“不值”，是非常個(gè)體的、主觀的判斷。不明白這一點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)學(xué)沒法入門，諸如邊際、比較優(yōu)勢這類概念，都以個(gè)體主觀的判斷為基礎(chǔ)。第二，一枝鉛筆5毛錢，買者認(rèn)為“值”，是他認(rèn)為得到的鉛筆對他而言，高于他所付出的5毛。對賣者呢？“值”就是他所得的5毛，高于他為生產(chǎn)這支鉛筆的全部所付。一筆生意成交，雙方都認(rèn)為“值”。這是市場經(jīng)濟(jì)令人著迷之處。第三，按照各方覺得“值”的原則成交，資源配置才有效率。這是因?yàn)�，賣者放棄使用、換取收益對賣者更“值”，而買者放棄收益、換取使用對買者更值。普遍照此辦理，那就不論資源歸誰所有，非落到更有效率的使用者手里不可。商業(yè)世界，熙熙攘攘，講到底，就是不斷在發(fā)現(xiàn)誰能夠更有效地利用資源。

　　(二) 產(chǎn)權(quán)殘缺與排除市場機(jī)能

　　所以，要證明農(nóng)地被工業(yè)和城市用更有效，最簡單可靠的辦法，就是占地者的出價(jià)，要高于農(nóng)民自己種地的收益。惟有這樣一條簡單的準(zhǔn)則，才能普遍有效利用土地。那么，“補(bǔ)償”高到農(nóng)地的主人認(rèn)為“值”的程度，不會(huì)損害工業(yè)化城市化嗎？看看歷史吧。西歐、北美、日本的工業(yè)化和城市化領(lǐng)先全球，土地制度都是清楚的私人所有、自由買賣、按值成交。難道1700年的英國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝?5%，是“普天之下，莫非王土”的結(jié)果？日本在明治維新以后，工業(yè)化城市化大有苗頭，難道不正是法律保障土地自由交易的結(jié)果？

　　但是在我國現(xiàn)行土地制度下，農(nóng)地一旦轉(zhuǎn)為工業(yè)或城市用地，就由“民土（農(nóng)民集體所有、家庭承包經(jīng)營）”變?yōu)椤皣�土”。這樣一套土地制度，為解決工業(yè)化和城市化占用農(nóng)地，混合了“土地不得買賣和漲價(jià)歸公”（強(qiáng)制征地）、“國家工業(yè)化”（超低價(jià)補(bǔ)償）、人民公社集體所有權(quán)（惟有“集體”成為農(nóng)民合法代表）和“香港經(jīng)驗(yàn)”（土地批租制），實(shí)在自成一家。

　　這套組合起來的土地制度，特征如下：（1）決定工業(yè)和城市用地供給的，既不是農(nóng)地的所有權(quán)，也不是農(nóng)地的使用權(quán)。就是說，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在法律上沒有資格作為土地交易的一方，無權(quán)參加討價(jià)還價(jià)。（2）政府對工業(yè)和城市用地的需求做出判斷，運(yùn)用行政權(quán)力（包括規(guī)劃、審批、征地）決定土地的供給。（3）權(quán)力租金——而不是土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利租金——刺激農(nóng)地轉(zhuǎn)向工業(yè)城市用地。最重要的是，市場價(jià)格機(jī)能因此被排除在城市化土地資源的配置之外。

(三) 低價(jià)征地緣何易行(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　農(nóng)地征用的補(bǔ)償水平很低，但近年超低價(jià)補(bǔ)償征走土地的數(shù)量大增。從農(nóng)民方面看問題，這是違背需求定理的事情。在經(jīng)濟(jì)行為邏輯上，任何人要低價(jià)拿走資源的難度應(yīng)該大，為什么拿走農(nóng)地的補(bǔ)償金很少，卻拿得相對容易？

　　可能的解釋很多，我認(rèn)為要害在“集體”。雖然農(nóng)村改革20多年，人民公社制已經(jīng)作古，但土地等最重要的生產(chǎn)資源，還是屬于集體所有。若問“集體”與公社有何不同？可見的區(qū)別是，集體的土地由農(nóng)戶長期承包經(jīng)營，而不再實(shí)行集體耕作制。

　　但是在法理上，集體還是土地所有者，是承包地的“發(fā)包方”。既然是所有者和發(fā)包人，集體當(dāng)然有權(quán)決定承包期限和承包條件，也有權(quán)中止和收回承包權(quán)。現(xiàn)在靠中央政府的政策管制，土地承包長期不變。但是，中央政府不可能替全國幾十萬個(gè)集體一一規(guī)定除期限以外的其他承包條件。于是，集體不能輕易“動(dòng)”土地承包期，但其他條件經(jīng)常在動(dòng)，并且可以訴諸“如果農(nóng)戶不接受這些變化的條件，集體可以收回土地承包權(quán)”。近年農(nóng)民負(fù)擔(dān)嚴(yán)重，制度上的原因就是集體制。

　　至于農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，更是集體的職權(quán)�，F(xiàn)行土地體制規(guī)定，國家征地面對集體，而不是農(nóng)戶——這是與城鄉(xiāng)住戶搬遷最不同的地方�！锻恋毓芾矸ā访魑囊�(guī)定“征地補(bǔ)償金歸集體所有”。至于集體如何補(bǔ)償失去土地承包權(quán)的農(nóng)戶，并沒有法律規(guī)定，在實(shí)際中常常五花八門、可以便宜行事。

　　換句話說，集體以土地被征用的名義中止農(nóng)戶“長期不變”的土地承包權(quán)，完全合乎現(xiàn)行土地制度。在實(shí)際案例里，各級(jí)政府超越土地規(guī)劃的“征地”，包括鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村賣地圖利的事情，所在多有。橫豎對農(nóng)民來說，任何一級(jí)政府——甚至包括憲法規(guī)定自治的行政村——都是“國家”。

　　至于征地代價(jià)為什么如此之低，我的看法與農(nóng)戶不參與征地補(bǔ)償談判有關(guān)。有權(quán)去談補(bǔ)償條件的只是“集體”，而實(shí)際上的集體常常不過就是幾個(gè)鄉(xiāng)村權(quán)力人物。他們其實(shí)是在“賣”別人的地。以每畝幾千元幾萬元的補(bǔ)償就永久放棄農(nóng)地的權(quán)利，不是“賤賣”了嗎？但是這些微薄的補(bǔ)償集中起來由少數(shù)幾個(gè)人支配，則非常之“值”。何況，能不能完成征地任務(wù)，常常是鄉(xiāng)村權(quán)力人物能不能掌權(quán)的條件。

　　更進(jìn)一步分析，“集體制”可不是那個(gè)起源于歐洲的“合作制”——后者是基于成員私人擁有的產(chǎn)權(quán)的一種組織。在合作制下，個(gè)人入社的資源要界定得一清二楚，要有清楚的資產(chǎn)收益規(guī)定，資源的使用是合作的，但所有成員都參加決策——比較經(jīng)典的合作社實(shí)行決策的一人一票制，這是合作制不同于股份制的地方。集體制消滅了成員的私人財(cái)產(chǎn)。因此，“集體財(cái)產(chǎn)”成為不可分解——現(xiàn)在流行的詞匯是“量化”——為個(gè)人私產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)。它永遠(yuǎn)歸抽象的“勞動(dòng)人民集體”所有，但實(shí)際控制權(quán)又總是落在集體代理人之手。當(dāng)資源發(fā)生轉(zhuǎn)讓、定價(jià)的時(shí)候，信息成本比之于自用陡然上升，使得這些實(shí)際上沒有委托人的代理人，更容易攫取成員的權(quán)益。

　　按照阿爾欽Armen Alchian, “Some Economics of Property Rights”, Political Economy, 30(1965): 816—829.，“所有定價(jià)問題都是產(chǎn)權(quán)問題（every question of pricing is a question of property rights）”。反過來，所有產(chǎn)權(quán)殘缺都影響價(jià)格機(jī)制發(fā)揮正常作用。我們的一個(gè)重要理論結(jié)論是，轉(zhuǎn)讓權(quán)管制與價(jià)格管制具有同樣的行為邏輯。稍微不同的地方，轉(zhuǎn)讓權(quán)管制是“事先”執(zhí)行的價(jià)格管制。我國現(xiàn)行征地制度通過管制農(nóng)民土地轉(zhuǎn)讓權(quán)，將產(chǎn)權(quán)租金轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓��?quán)力租金，從而事先管制了農(nóng)地轉(zhuǎn)用的價(jià)格，妨礙了運(yùn)用市場機(jī)制配置土地資源。這套制度不但引發(fā)分配的不公正，而且導(dǎo)致生產(chǎn)和交易的低效率。

　　六、 政策討論和可能的選擇

　　20世紀(jì)90年代以來，中國發(fā)生了兩次全國規(guī)模的農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地的浪潮。在此期間，中央政府實(shí)施積極的財(cái)政政策、擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模，固然起了不可低估的帶動(dòng)作用，但工業(yè)化和城市化的加速，應(yīng)該是農(nóng)地大規(guī)模轉(zhuǎn)用更為根本的經(jīng)濟(jì)推動(dòng)力。問題是，在現(xiàn)行土地制度下，相關(guān)利益主體的行為必不可免地發(fā)生扭曲。因此伴隨城市化的加速，我國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)受到很大的沖擊，農(nóng)村耕地被占規(guī)模過大、農(nóng)地轉(zhuǎn)用的資源配置效益低下、農(nóng)民土地權(quán)益遭到嚴(yán)重剝奪成為制約農(nóng)民收入增加的一個(gè)重要根源。同時(shí)，圍繞土地的社會(huì)沖突呈上升趨勢，特別是政府機(jī)構(gòu)和官員個(gè)人違法、違規(guī)屢禁不止，土地腐敗非常嚴(yán)重。

　　復(fù)雜性在于，城市化加速不但合乎國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，而且也是包括農(nóng)民在內(nèi)的多方面經(jīng)濟(jì)利益實(shí)現(xiàn)的基本途徑。我們的調(diào)查和分析表明，問題的根源不是城市化、也不是市場關(guān)系的深化刺激的城市化加速，而是約束我國工業(yè)化城市化的制度條件的發(fā)展不平衡。中心問題是，現(xiàn)行法律在開始允許政府按市場原則出讓、出租、轉(zhuǎn)讓土地的同時(shí)，依舊堅(jiān)持全部非農(nóng)民自用建設(shè)土地國有化的準(zhǔn)則，依舊維持政府獨(dú)家征地的壟斷權(quán)，依舊禁止和限制農(nóng)村集體和承包農(nóng)戶對非農(nóng)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓權(quán)。對土地轉(zhuǎn)讓權(quán)的不當(dāng)管制，使市場價(jià)格機(jī)制不能在工業(yè)化城市化的土地資源配置中發(fā)揮正常作用。

　　鑒于問題的嚴(yán)重性，國務(wù)院在2003年中決定開展全國土地市場的清理整頓，并叫停一大批趁勢而上的土地征用項(xiàng)目。這有助于制止全國濫占農(nóng)地、侵犯農(nóng)民利益的形勢繼續(xù)惡化，也有助于查明情況和問題，為選擇解決問題的正確政策準(zhǔn)備條件。也正是這一次清理整頓，使人們認(rèn)識(shí)到必須采取多方面的后續(xù)政策、法律行動(dòng)，從制度層面提出和解決根本問題，否則難免重蹈1997年大規(guī)模清理整頓土地市場、大力緊縮農(nóng)地供給之后過不了幾年，問題就更大規(guī)模重新爆發(fā)的覆轍。

　　在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的總體思路基礎(chǔ)上，“按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序”《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，人民出版社2003年10月版，第17頁。的任務(wù)已經(jīng)提上日程。1999年剛剛生效的《中華人民共和國土地管理法》，又面臨重新修訂的命運(yùn)。因?yàn)閮H僅強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有土地法規(guī)，明顯不能適應(yīng)當(dāng)前和今后城市化加速形勢的需要。但是，究竟如何修改土地管理法和相關(guān)土地政策，人們還有不小的分歧。本節(jié)我們從一個(gè)特定的出發(fā)點(diǎn)——“清楚而有保障的農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)是運(yùn)用價(jià)格機(jī)制配置城市化進(jìn)程中土地資源的基礎(chǔ)”——來討論有關(guān)政策建議。

　　(一) 關(guān)于“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”

　　我們注意到，中共十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)給予了特別的關(guān)注：“農(nóng)戶在承包期內(nèi)可依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，完善流轉(zhuǎn)辦法，逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營�！迸c現(xiàn)行土地法規(guī)特別強(qiáng)調(diào)把土地轉(zhuǎn)讓權(quán)限制在“農(nóng)業(yè)”和“農(nóng)民自用的非農(nóng)建設(shè)”范圍內(nèi)不同，這里關(guān)于農(nóng)戶土地轉(zhuǎn)讓權(quán)的界定，沒有在農(nóng)業(yè)/非農(nóng)業(yè)用地之間設(shè)置絕對不能逾越的障礙。當(dāng)然還是提到了“發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營”，但農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)、工業(yè)化以及城市化的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，都有適度經(jīng)營規(guī)模問題。至于“依法”之法，可以是現(xiàn)存法規(guī)，也可以是按照《決定》原則修改后的新法。我們認(rèn)為，這一重要的新的政策原則——承認(rèn)和保護(hù)不受農(nóng)業(yè)/非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地限制的農(nóng)戶土地轉(zhuǎn)讓權(quán)——為在法律上打破農(nóng)地轉(zhuǎn)用的單一征地制度，提供了十分重要的依據(jù)。

　　這并不意味著農(nóng)戶的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)就不受任何限制。在我們看來，這次征地制度改革的一個(gè)基本任務(wù)，就是在放寬“對農(nóng)戶非農(nóng)用地轉(zhuǎn)讓權(quán)的絕對法律禁止”的同時(shí)，確立適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、又易于執(zhí)行的限制。目前各方已經(jīng)提出來的政策建議，基本可以看作是關(guān)于土地轉(zhuǎn)讓權(quán)的限制條件。那么，哪些限制條件以及怎樣理解和表達(dá)這些限制條件，將有利于最大限度發(fā)揮農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能呢？

　　上引中共中央《決定》指出，“實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，保證國家糧食安全”。這應(yīng)該是農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)的邊界條件。就是說，農(nóng)地轉(zhuǎn)讓再自由，也不能自由到破壞最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、以至威脅國家糧食安全的程度。問題是，這個(gè)限制條件的內(nèi)涵，還需要展開一些必要的討論。首先，最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，并不意味著任何耕地從此不得轉(zhuǎn)為非耕地、任何糧田不得轉(zhuǎn)為非種糧的其他用途。如果具有那樣的極端含義，本項(xiàng)政策的執(zhí)行就沒有任何難度了。但是在經(jīng)驗(yàn)上觀察，全世界沒有一個(gè)不減少一點(diǎn)耕地而又實(shí)現(xiàn)工業(yè)化城市化的經(jīng)濟(jì)。因此真正的問題，是如何做到“以較小的耕地減少為代價(jià)，得到包括糧食安全、城市化、農(nóng)民收入等目標(biāo)在內(nèi)的較大收益”。

　　《決定》規(guī)定，減少耕地的最后底線是“確保國家糧食安全”。難點(diǎn)在于，“國家糧食安全”是一個(gè)隨需求、技術(shù)和貿(mào)易條件變化而變化的目標(biāo)，而在工業(yè)化城市化加速的國民經(jīng)濟(jì)環(huán)境里，達(dá)到上述目標(biāo)的手段（成本）也在不斷發(fā)生變化。究竟什么樣的土地制度，可以大體準(zhǔn)確反應(yīng)相關(guān)經(jīng)濟(jì)條件的變化呢？

　　現(xiàn)行管制耕地轉(zhuǎn)讓權(quán)的基本辦法就是行政審批，比如對農(nóng)地轉(zhuǎn)用、耕地占用、大面積耕地占用分別規(guī)定由不同級(jí)別的政府機(jī)構(gòu)，按照不同的標(biāo)準(zhǔn)加以審批。問題是，行政審批制絕不能做到靈敏反映耕地轉(zhuǎn)用的真實(shí)收益和機(jī)會(huì)成本。我國的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)顯示，雖然嚴(yán)格保護(hù)耕地早被定為國策，但經(jīng)濟(jì)制度一直沒有提供恰當(dāng)?shù)臋C(jī)制來衡量“耕地減少的收益和代價(jià)”。從經(jīng)濟(jì)角度著眼，過猶不及：耕地減少過多過快、得不償失、甚至占而不用當(dāng)然是禍害；
但過度保護(hù)耕地，也就是完全放棄適當(dāng)減少耕地去謀求城市化工業(yè)化的潛在收益，也并不是經(jīng)濟(jì)增長的福音。要靈敏地衡量耕地轉(zhuǎn)用的得失，必須考慮增加耕地轉(zhuǎn)用的經(jīng)濟(jì)性限制條件。

　　(二) 關(guān)于公益性與經(jīng)營性的區(qū)分

　　目前已經(jīng)提出的經(jīng)濟(jì)性限制條件包括，“區(qū)分公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地”，“大幅度提高法定征地補(bǔ)償水平”，以及“以社保方式實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償”。以下分別討論這些政策建議。首先，根據(jù)大量實(shí)際情況的調(diào)查和專家建議，針對各地政府把按公益性低價(jià)征得的土地高價(jià)向經(jīng)營性項(xiàng)目出讓的嚴(yán)重問題，中央《決定》提出“嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地”的原則。

　　要在征地制度改革和《土地管理法》修改中應(yīng)用上述原則，還有必要考慮一系列相關(guān)問題。主要是：

（1） 公益性和經(jīng)營性的含義。憲法對國家征地行為的限制是“為了公共利益”，現(xiàn)在又提出“公益性”，究竟是什么含義？在最嚴(yán)格的意義上，只有免費(fèi)向全體國民提供的產(chǎn)品和服務(wù)才是“公益性”產(chǎn)品和服務(wù)，才可稱得上是為公益性項(xiàng)目。除開國防、社會(huì)安全、公共衛(wèi)生、公共教育等少之又少的品種之外，包括絕大部分國家重點(diǎn)工程在內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，都是只供部分國民消費(fèi)、可以也應(yīng)該按市價(jià)收費(fèi)的項(xiàng)目。但是在概念上，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)那些五花八門的所謂具有“外部性”的活動(dòng)、或者為了避稅而選擇的“非盈利”安排究竟是不是屬于公益范圍，并不是一個(gè)容易得到一致意見的問題。在紐約州，一位市長動(dòng)用征用權(quán)將一個(gè)5人就業(yè)的牧場改成了一個(gè)可供20人就業(yè)的高爾夫球場，他是不是增加了社會(huì)就業(yè)？是不是改善了貧困，從而降低了潛在的犯罪率而減少了納稅人的公共治安開支？我們有沒有把握說，這個(gè)項(xiàng)目完全沒有公益性？

　�。�2） 即使社會(huì)或立法機(jī)構(gòu)就公益性和經(jīng)營性的區(qū)別達(dá)成一致意見，那么公益性項(xiàng)目與經(jīng)營性項(xiàng)目獲得土地的代價(jià)是否要有法定的不同？如果沒有什么不同，那么區(qū)別公益不公益還有什么意義？如果要設(shè)立法定差別——例如公益性項(xiàng)目得地的代價(jià)低于經(jīng)營項(xiàng)目的代價(jià)——那么選擇什么標(biāo)準(zhǔn)來決定差別？是規(guī)定補(bǔ)償數(shù)額的不同，還是規(guī)定不同的補(bǔ)償機(jī)制——例如公益項(xiàng)目經(jīng)由政府征地，經(jīng)營性項(xiàng)目經(jīng)由土地市場交易？

　�。�3） 從土地供應(yīng)方的角度看，為什么輪到公益項(xiàng)目，就只能獲取法定低補(bǔ)償，而向經(jīng)營性項(xiàng)目供地，卻可以得到市價(jià)水平的補(bǔ)償？要害在于，向公益項(xiàng)目供地的農(nóng)民固然也是國民的一個(gè)組成部分，公益項(xiàng)目使全體國民收益，也使這部分農(nóng)民收益。但是另一方面，為什么單要這部分國民做出其他國民無須承受的特別犧牲？不妨比照征兵制度來思考，“凡適齡合格的公民都要入伍”是普遍原則，“凡向公益項(xiàng)目供地者交納特別稅”則是對部分國民的歧視。

　�。�4） 公益性項(xiàng)目與非公益性項(xiàng)目之間任何方式形成的“差價(jià)”，終究要對資源在公益和非公益之間的配置發(fā)生影響。經(jīng)濟(jì)規(guī)律是：差價(jià)的傾斜程度越大，資源配置的歪曲程度就越嚴(yán)重。無須詳細(xì)論證，在任何特定的收入水平，如果公益性項(xiàng)目因?yàn)榉ǘù鷥r(jià)過低而占用過多的資源，國民經(jīng)濟(jì)的增長總要承擔(dān)一部分損失。這部分損失具有反公益性的性質(zhì)。

　　(三) 關(guān)于“提高征地補(bǔ)償?shù)姆ǘㄋ�平�?/p>

　　針對國家征地補(bǔ)償?shù)姆ǘㄋ�平偏低，以及征地機(jī)構(gòu)在執(zhí)行中“盡可能靠近下限”的傾向，有關(guān)方面提出了提高征地的法定補(bǔ)償?shù)慕ㄗh。要討論的問題是，如果不同時(shí)考慮改革征地制度的獨(dú)家行政壟斷和單方面決定的根本性質(zhì)，在現(xiàn)行補(bǔ)償機(jī)制不變的基礎(chǔ)上提高補(bǔ)償倍數(shù)，究竟能不能反映被征土地的真實(shí)相對價(jià)格？過去的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明了這一點(diǎn)：從1986到1998年，《土地管理法》把征地補(bǔ)償?shù)淖罡呦拗茝耐恋卦�用途年平均產(chǎn)出的20倍，提高到了30倍以上�？墒窍鄬τ趪�民經(jīng)濟(jì)的增長、特別是城市二級(jí)土地市場價(jià)格的更快增長，新的法定最高補(bǔ)償不但沒有上升，反而大幅度下降。

　　要使征地補(bǔ)償反映土地的相對稀缺性，首先要考慮是否需要改變征地補(bǔ)償?shù)幕鶞?zhǔn)�，F(xiàn)行基準(zhǔn)是被征土地“原來用途產(chǎn)生的收益”，對于轉(zhuǎn)用的農(nóng)地而言，也就是土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。這個(gè)基準(zhǔn)導(dǎo)致征地需求脫離征地成本的制約，因?yàn)檎鞯匦枨罅⒆惴寝r(nóng)用地未來的收益，而征地成本僅僅代表農(nóng)民放棄土地農(nóng)業(yè)用途的代價(jià)。在這個(gè)基準(zhǔn)下，土地的農(nóng)用與非農(nóng)用之間的市值差距越大，資源配置的效率損失越嚴(yán)重。從分配上看，農(nóng)地主人被排除在城市化增加的土地市值的分享名單之外，抑制了農(nóng)民增收的現(xiàn)實(shí)可能，惡化了國民收入的分配結(jié)構(gòu)。

　　補(bǔ)償倍數(shù)的選擇，涉及資產(chǎn)收益的年期。土地是永久性資源，在現(xiàn)行土地制度下，政府征得的土地可以分期批租、永久收益；
但政府給予農(nóng)民的補(bǔ)償卻以最高30年為限。這也許反映了農(nóng)戶承包集體土地的年期，但也忽略了30年承包期后農(nóng)村集體還可以繼續(xù)把土地發(fā)包給農(nóng)民經(jīng)營的利益關(guān)系。如同補(bǔ)償基準(zhǔn)方面的制度歪曲效果一樣，征地補(bǔ)償在年期方面的歪曲，也對效率和公平同時(shí)產(chǎn)生不良影響。

　　法定征地補(bǔ)償還有先天不夠靈敏的缺點(diǎn)。非農(nóng)土地的市值決定于各地經(jīng)濟(jì)水平和地塊位置的相對稀缺性。受許多地方性復(fù)雜因素的支配，由一部全國性法律統(tǒng)一規(guī)定法定征地補(bǔ)償水平，無論如何難以恰到好處。參照發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，在征地改革和土地法修訂中應(yīng)該考慮“國家征地按市價(jià)補(bǔ)償”的新原則。我們暫不闡釋“市價(jià)補(bǔ)償”的細(xì)節(jié)和眾多的優(yōu)越性。這里只有必要提及，倘若考慮引入按市價(jià)補(bǔ)償?shù)男略瓌t，就要連帶考慮打破國家對一級(jí)土地市場的壟斷。這里的道理很簡單：沒有一級(jí)土地市場的開放和競爭，社會(huì)無從知道土地的市價(jià)信號(hào)。

　　(四) 關(guān)于“被征地農(nóng)民納入社�！�

　　在改革現(xiàn)存征地補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐中，浙江、上海、北京等地提出或試行為被征地農(nóng)民群眾建立社會(huì)保障、分期支付征地補(bǔ)償?shù)男罗k法。這些實(shí)踐引起學(xué)者的研究興趣，也提出了“征地補(bǔ)償社保模式”的政策建議。我們對此作非常粗略的討論。

　　首先要明確，征地補(bǔ)償?shù)纳绫Ｐ问揭彩且环N價(jià)格安排。因此，征地補(bǔ)償水平的決定不但沒有因社保模式的選擇而被替代，而且構(gòu)成社保模式的基礎(chǔ)。很顯然，征地社�；�金來自征地補(bǔ)償?shù)膹?qiáng)制儲(chǔ)蓄，因此偏低的征地補(bǔ)償額，只能向被征地農(nóng)民提供偏低水平的征地社保。如果不改變征地補(bǔ)償?shù)臄?shù)量形成機(jī)制，僅僅將一次性補(bǔ)償改為分期補(bǔ)償，被征地農(nóng)民的利益沒有、也不可能增加。

　　其次，征地社會(huì)保障就其本質(zhì)來說，是一種承諾，也就是土地被一次性征用之后，被征地農(nóng)民將分期得到征地補(bǔ)償。如果征地社保是政府統(tǒng)一、強(qiáng)制建立的制度，那么就是一種國家信用，而不是任由投保人選擇合約下形成的市場信用。征地社保未來的支付一旦發(fā)生問題，將由國家信用來負(fù)責(zé)。講到底，就是由全體納稅人甚至全體國民來承擔(dān)最終責(zé)任。

　　但是，負(fù)責(zé)管理征地社保的卻是按期換屆的政府。在此現(xiàn)實(shí)條件下，可能發(fā)生現(xiàn)在難以觀察到的道德風(fēng)險(xiǎn)，那就是本屆政府一次性得到征用土地的全部收益，卻把分期支付的責(zé)任推給下屆或下下屆政府。即使征地補(bǔ)償社保獨(dú)立操作，并增加“個(gè)人賬戶”等最新社保制度安排，那也要依賴金融服務(wù)市場的成熟和金融監(jiān)管的完善。目前除開國家信用，還看不清楚征地補(bǔ)償社保模式可以多么普遍地可靠運(yùn)轉(zhuǎn)。局部的地區(qū)性實(shí)驗(yàn)可以繼續(xù)，但全局的制度化、法制化則為時(shí)過早。

　　(五) 關(guān)于“準(zhǔn)許集體土地進(jìn)入市場”

　　南海、昆山和上海等地的農(nóng)村集體進(jìn)入非農(nóng)土地市場的實(shí)踐，最重要的意義在于突破國家壟斷農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地市場，打破征地是農(nóng)地轉(zhuǎn)用的惟一合法途徑，為形成與國家征地并行的市場化的農(nóng)地轉(zhuǎn)用機(jī)制準(zhǔn)備了條件。但是從目前的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，集體土地所有權(quán)進(jìn)入市場的方向，有兩個(gè)大問題需要研究。

　　一個(gè)問題是怎樣明確界定集體與承包農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)權(quán)利。當(dāng)集體為了開發(fā)非農(nóng)土地資源、重新回收、集中農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)的時(shí)候，二十年農(nóng)村改革的基本制度成果，可能重新動(dòng)搖。由于南海等地農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)比較多，農(nóng)戶繼續(xù)持有農(nóng)地的成本上升，因此那里的集體集中回收農(nóng)戶的經(jīng)營承包權(quán)，只要給予合理的補(bǔ)償條件，一般不會(huì)遇到農(nóng)戶們的抵抗。但是，如果“集體進(jìn)入非農(nóng)土地市場”的政策被法規(guī)化、普遍化之后，2002年剛剛被《農(nóng)村土地承包法》通過的作為“單純的土地發(fā)包方”得到規(guī)范的“農(nóng)村集體”，可能重新又變成容易侵犯農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)的積極力量。如果法律不明確農(nóng)戶是土地承包經(jīng)營權(quán)向非農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)讓的權(quán)利主體，那么正如我們已經(jīng)看到的，集體連同村莊權(quán)力人物同樣將參與攫取農(nóng)地轉(zhuǎn)用的租金，或者實(shí)際控制、支配農(nóng)地轉(zhuǎn)用的租金收入，而讓農(nóng)民擔(dān)任基本不分紅的股份組織的“股東”。

　　如果法律承認(rèn)農(nóng)戶的承包土地轉(zhuǎn)讓權(quán)可以進(jìn)入農(nóng)地轉(zhuǎn)用的領(lǐng)域，那么農(nóng)戶的利益可以有比較可靠的保障，也便于新的非農(nóng)土地制度與《農(nóng)村土地承包法》有更好的銜接，避免征地制度的改革動(dòng)搖到農(nóng)村家庭承包經(jīng)營體制的根本。以農(nóng)戶完整的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)為基礎(chǔ)的體制，當(dāng)然可能引起非農(nóng)土地市場上較高的交易費(fèi)用。為了解決這個(gè)問題，在理論上我們強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶完整的轉(zhuǎn)讓權(quán)包含了自主的締約權(quán)，他們可以締結(jié)各種市場性合約來節(jié)約交易費(fèi)用；
在實(shí)踐上，農(nóng)戶可以在自愿的基礎(chǔ)上選擇集體、新的合作組織、或者其他合約組織，如昆山的農(nóng)民投資合作社。

　　另外一個(gè)大問題是集體和農(nóng)戶進(jìn)入非農(nóng)土地市場的合約形式選擇。目前無論南海、昆山還是上海郊區(qū)，我們可以看到的大體都是集體或農(nóng)戶向外來企業(yè)出租土地、廠房或設(shè)施。這類年度性出租合約，受到外來企業(yè)的歡迎，也得到研究者和權(quán)威人士的重視。見周小川的論文和陳錫文在發(fā)布2004年一號(hào)文件的新聞?dòng)浾邥?huì)議上的講話。因?yàn)楸戎�于土地批租（賣地），出租方式由土地的供方按年收取租金，可以降低外來企業(yè)的進(jìn)入門檻。

　　但是在把這些經(jīng)驗(yàn)上升為政策和法律的時(shí)候，要研究年度性出租方式潛在的風(fēng)險(xiǎn)。在理論上，長期性的批租土地與年度性出租，都是市場合約的不同品種，代表經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的不同分布，各有適用的范圍和對象。廠房、宿舍、居民住宅等固定建筑的建設(shè)和使用周期都比較長，投資量比較大，因此“能否被長期充分利用”是一個(gè)很大的風(fēng)險(xiǎn)。由外來投資方買地（批租土地）搞建設(shè)，土地和建筑物經(jīng)營的長期風(fēng)險(xiǎn)和收益就歸外來方；
反過來，就歸供地方也就是農(nóng)村集體或農(nóng)戶。在理論上，這兩種方式可以是等價(jià)的；
但實(shí)際上取決于對付市場風(fēng)險(xiǎn)的信息優(yōu)勢和資本實(shí)力的分布，由此決定合約形式的選擇。

　　因此，不宜由法律或政策替代供求雙方在市場里自由締約。目前農(nóng)村供地方以年度性出租為主的模式，應(yīng)該是農(nóng)村集體和農(nóng)戶還沒有明確的轉(zhuǎn)讓非農(nóng)土地權(quán)利的結(jié)果。如果法律承認(rèn)并保護(hù)集體和農(nóng)戶的全面的轉(zhuǎn)讓權(quán)，情況當(dāng)有所不同。特別要考慮到，如果長期建筑物的投資只能與短期土地租用相結(jié)合，形成的合約隱含著極大的未來風(fēng)險(xiǎn)，而這類風(fēng)險(xiǎn)目前還不能完全觀察清楚。我們僅可在理論上推斷：法律和政策對合約形式的干預(yù)和限制越多，合約的執(zhí)行成本就越高。這里的政策含義是，要明確完全的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)和締約權(quán)，可以批租（賣）、可以出租、可以入股、也可以用其他合約。重要的是自愿和自由協(xié)商。

　　(六) 建議的政策組合和程序

　　根據(jù)以上討論，我們認(rèn)為可能尋找一組經(jīng)濟(jì)損失最小的政策，來處理農(nóng)地轉(zhuǎn)用必定要遭遇的種種復(fù)雜問題。我們建議的農(nóng)地轉(zhuǎn)用政策組合如下：——結(jié)束單一國家征用農(nóng)地制度，發(fā)展農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場；

　　——政府在法律嚴(yán)格規(guī)定的公益用地范圍內(nèi)，擁有最終依法征地的權(quán)力；
完善政府征地程序，確立征地按市價(jià)向承包農(nóng)戶補(bǔ)償?shù)脑瓌t；

　　——承認(rèn)農(nóng)戶承包經(jīng)營土地的完全轉(zhuǎn)讓權(quán)，包括為農(nóng)業(yè)用途和非農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)讓承包土地的權(quán)利；
農(nóng)戶在非農(nóng)用地市場轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，在符合土地利用規(guī)劃和土地用途管制的前提下，可以自愿選擇各種合約形式和開發(fā)方式；

——農(nóng)村集體作為承包經(jīng)營土地的發(fā)包方，可以接受政府的委托，協(xié)助辦理征地和征地補(bǔ)償發(fā)放的工作，但不能截留應(yīng)征地補(bǔ)償款項(xiàng)；
集體也可以接受農(nóng)戶的委托，集中開發(fā)非農(nóng)建設(shè)土地或設(shè)施，但不能違背自愿原則、侵犯農(nóng)戶的轉(zhuǎn)讓權(quán)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)這里需要追加的解釋不多：

　�。�1） 政府征地的適用范圍，嚴(yán)格限制在經(jīng)過法律程序確定的公益性用地的界限之內(nèi)；
考慮到“公益”定義的困難，我們建議按照國際經(jīng)驗(yàn)，加入“征地按市價(jià)補(bǔ)償”的新原則。這樣，政府財(cái)力就構(gòu)成征地?cái)?shù)量的經(jīng)濟(jì)約束，等于給“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)”或“農(nóng)地轉(zhuǎn)用的最優(yōu)利用”提供了“雙保險(xiǎn)”。

　�。�2） 征地按市價(jià)補(bǔ)償，除了防止公益用地與非公益用地的配置誤導(dǎo)，還減少了被征土地與進(jìn)入市場交易土地的差價(jià)，有助于從源頭上根治 “權(quán)力尋租”�！罢鞯亍迸c“市價(jià)補(bǔ)償”結(jié)合的經(jīng)濟(jì)含義，是節(jié)約公益用地項(xiàng)目的市場交易費(fèi)用，因?yàn)椤肮�益用地”以“征”來保證，不容討價(jià)還價(jià)，但補(bǔ)償還按市場形成的價(jià)格，可以保留市場機(jī)能。至于國防、反恐怖、救災(zāi)等緊急需要，可在法律里規(guī)定“緊急狀況下政府可以先占用、后補(bǔ)償”的條款。

　�。�3） 政府征地權(quán)加上“最終”的限制詞，是考慮到在政府擁有最終征地權(quán)的限制下，即便公益性項(xiàng)目的市場交易費(fèi)用也可能減低到可以接受的限度之內(nèi)。就是說，即便法律規(guī)定的公益項(xiàng)目也不一定馬上動(dòng)用征地權(quán)，而可以先行市場談判，談不攏再（申請）行使最終征地權(quán)。這可以為公益項(xiàng)目的民營操作提供空間，也可以增加市場機(jī)能在公益項(xiàng)目建設(shè)中的作用，減少征地執(zhí)行成本。

　�。�4） 在邏輯上結(jié)束農(nóng)地轉(zhuǎn)用的單一征地體制，就必須開辟非農(nóng)用地市場。實(shí)際上政府對一級(jí)土地市場的壟斷已經(jīng)被實(shí)踐打破，只是現(xiàn)有市場的基礎(chǔ)薄弱、規(guī)模過小。我們建議未來土地市場以農(nóng)戶的完全土地轉(zhuǎn)讓權(quán)、而不是以集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)。這樣可以與農(nóng)村改革的基本成果以及《農(nóng)村土地承包法》相銜接，同時(shí)減少村莊權(quán)力人物利用農(nóng)地轉(zhuǎn)用機(jī)會(huì)再度侵犯農(nóng)民權(quán)益，也提高土地資源的利用效率。千家萬戶農(nóng)民進(jìn)入非農(nóng)土地市場引起交易費(fèi)用上漲的問題，要靠以自愿為基礎(chǔ)的組織和合約來解決，其中包括農(nóng)戶可以通過委托來利用農(nóng)村集體組織和其中的企業(yè)家資源，但要防止集體侵犯農(nóng)民利益。

　　為了實(shí)現(xiàn)上述政策組合，不但需要全面重修《土地管理法》，而且需要修改關(guān)于“城市土地屬于國家”的憲法準(zhǔn)則�？紤]到圍繞征地改革的利益格局的大調(diào)整，以及人們的觀念和認(rèn)識(shí)不可避免地存在較大分歧，我們認(rèn)為不應(yīng)該急急忙忙啟動(dòng)法律重修，而建議考慮吸收我國城市土地使用權(quán)市場化的歷史經(jīng)驗(yàn)，逐步、漸進(jìn)地完成土地制度更根本的變遷。具體來說就是考慮以下程序：——先由全國人大常委會(huì)宣布《土地管理法》列入修訂程序；

　　——授權(quán)國務(wù)院在《土地管理法》沒有完成修訂之前，試行一些與現(xiàn)行土地法律不相一致的辦法，包括提高征地補(bǔ)償水平、開放城市一級(jí)土地市場，允許集體土地或農(nóng)戶承包地進(jìn)入土地市場，完善土地市場建設(shè)和管理，等等；

　　——?jiǎng)訂T社會(huì)各界關(guān)心征地制度改革和土地法的修改，廣泛研究國際經(jīng)驗(yàn)和我國自己的經(jīng)驗(yàn)，在局部實(shí)驗(yàn)和全面研究的基礎(chǔ)上，用3—4年時(shí)間完成法律修訂。

　　——在完成對現(xiàn)有土地管理法修訂之前，還要考慮是否對近年征地補(bǔ)償過低的農(nóng)民，作某種形式的補(bǔ)充補(bǔ)償；
這些補(bǔ)償補(bǔ)償?shù)男问桨�括：在普遍大檢查的基礎(chǔ)上制定補(bǔ)充補(bǔ)償政策，選擇嚴(yán)重的個(gè)案重點(diǎn)解決，從中央和地方政府的賣地所得中取出一個(gè)數(shù)額（或比例）用于農(nóng)村教育、衛(wèi)生的開支；
為了保證效率準(zhǔn)則，可以考慮以教育券或醫(yī)療券的形式發(fā)放。

　　* 本文的基礎(chǔ)是作者2003年9月至12月在耶魯大學(xué)法學(xué)院訪問期間完成的一篇工作論文，該文曾在耶魯大學(xué)中國法律中心（China Law Center at Yale）于2003年11月17日舉行的研討會(huì)上作為專題討論。作者感謝該討論會(huì)的參加者，特別是Ellikcson、Rose、Gewirtz、陳志武、文貫中、陳潔和其他與會(huì)者的評(píng)論、批評(píng)和建議。作者尤其感謝Jamie Horsley和耶魯大學(xué)中國法律中心對訪問的安排和關(guān)照，以及耶魯大學(xué)各圖書館提供的研究條件。當(dāng)然，本文的錯(cuò)誤由作者、而不是由上述任何機(jī)構(gòu)或個(gè)人負(fù)責(zé)。

　　參考文獻(xiàn)

　�。�1］ 張五常，《經(jīng)濟(jì)解釋》（三卷本），花千樹出版有限公司（香港）2002年版。

　　［2］ 劉守英，蔣省三，《南海土地股份制調(diào)查報(bào)告》。

　　［3］ 周其仁，《產(chǎn)權(quán)與制度變遷——中國改革的經(jīng)驗(yàn)研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2002年版。

　　［4］ 周其仁，《收入是一連串事件》，中國發(fā)展出版社2004年版。

　　［5］ Bazel, Y. 1989. Economic Analysis of Property Rights. Cambridge University Press．

　�。�6］ Coase.T.H. 1937. “The Nature of the Firm”. Economica 4: 386—405.

　�。�7］ Coase.T.H. 1960. “The Problem of Social Cost”. Journal of Law and Economics 3: 1—44.

　�。�8］ North. D.C 1990. “Institutions and Credible Commitment”. Journal of Institutional and Theoretical Economics 149: 11—23.

　　［9］ Libecap, G.D. 1989a. “Distributional Issues in Contracting for Property Rights”. Journal of Institutional and Theoretical Economics 145: 6—24.

　�。�10］ Libecap,G.D. 1989b. Contracting for Property Rights. New York: Cambridge University Press．

　�。�11］ Eggertsson, I. 1990. Economic Behavior and Institutions. Cambridge: Cambridge University Press．

　　［12］ Alston, L.J., G.D. Libecap and R.Schneider. 1996. “The Departments and Impact of Property Rights: Land Titles on the Brazilian Frontier”. Journal of Law. Economics and organization 12: 25—61.

　�。�13］ Chueng (1973).

　�。�14］ David J.Bledsoe & Roy L.Prosterman, The Joint Stock Share System in China’s Nanhai County, RDI Report 2000， 103.

相關(guān)熱詞搜索：農(nóng)地 征地 產(chǎn)權(quán) 制度 周其仁