［摘要］隨著以\"大部制\"為標(biāo)志的我國第六次行政管理體制改革的啟動(dòng)，建立現(xiàn)代政府制度逐漸成為中國公共管理實(shí)踐的新趨向，同時(shí)也成為新一輪行政管理體制改革的重要目標(biāo)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的不斷完善，以及政府\"越位\"、\"缺位\"和\"錯(cuò)位\"問題的持續(xù)發(fā)生和政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的不合理等問題，都要求建立一個(gè)邊界明晰、職責(zé)明確、管理科學(xué)、服務(wù)規(guī)范的現(xiàn)代政府制度。

　�。坳P(guān)鍵詞］行政管理體制改革；
現(xiàn)代政府制度；
科學(xué)執(zhí)政。

　　一、前言

　　在現(xiàn)代人類文明的進(jìn)程中，人類活動(dòng)領(lǐng)域可以劃分為政治活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)等三大領(lǐng)域。與此相適應(yīng)，社會(huì)組織可以劃分為政府組織、營(yíng)利組織和非營(yíng)利組織等三種類型。如果說政府組織是第一部門，營(yíng)利組織（包括企業(yè)、市場(chǎng)等）是第二部門，那么，第三部門就是各種非政府和非營(yíng)利組織的集合或總稱。三大部門相互影響、相互制約構(gòu)成公共領(lǐng)域的基本活動(dòng)框架，并隨著社會(huì)條件的不斷改善，越來越呈現(xiàn)出現(xiàn)代化發(fā)展的趨勢(shì)，諸如以企業(yè)為代表的現(xiàn)代企業(yè)制度、以學(xué)校為代表的現(xiàn)代大學(xué)制度等。而現(xiàn)代企業(yè)制度是指以完善的企業(yè)法人制度為基礎(chǔ),以有限責(zé)任制度為保證,以公司企業(yè)為主要形式,以產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)為條件的新型企業(yè)制度,主要包括企業(yè)法人制度、企業(yè)自負(fù)盈虧制度、出資者有限責(zé)任制度、科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制與組織管理制度�，F(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)則突出大學(xué)的學(xué)術(shù)文化組織特性，遵循學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)律，以委員會(huì)制度為基本框架，建立科學(xué)、民主、高效的決策體制，建立結(jié)構(gòu)合理、責(zé)權(quán)分明的校、院、系三級(jí)構(gòu)架，建立以同行評(píng)議為基礎(chǔ)的學(xué)術(shù)評(píng)審制度，從而充分實(shí)現(xiàn)\"學(xué)者治學(xué)，校長(zhǎng)治校\"的管理目標(biāo)。顯然，與此相類似，作為第一部門的政府也必須建立現(xiàn)代政府制度。

　　眾所周知，改革開放以來，中國行政管理體制經(jīng)過多次改革，取得了巨大的成績(jī)，突出的標(biāo)志就是政府職能的逐步轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)減少，以間接管理手段為主的宏觀調(diào)控體系框架初步形成，中國特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系基本建立，公共行政效率得到提高，公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)不斷完善……但諸多問題依然存在，如政府職能轉(zhuǎn)變不完全、機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)、政府職能與社會(huì)需求的不對(duì)等。相對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革而言，政治改革顯得步履蹣跚，行政管理體制改革的滯后已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了中國改革開放的進(jìn)程。因此，建立現(xiàn)代政府制度成為當(dāng)下中國行政管理體制改革的緊迫任務(wù)。

　　二、建立現(xiàn)代政府制度的必要性

　　中共十七大報(bào)告指出，\"行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制\"。這為中國行政管理體制改革確立了科學(xué)藍(lán)圖和行動(dòng)綱領(lǐng)，為建立現(xiàn)代政府制度建構(gòu)了基本的理論命題和實(shí)踐邏輯。

　　改革開放以來，中國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成績(jī)，30年的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)使得中國的年經(jīng)濟(jì)總量超過德國，一躍而居世界第三，并逐步實(shí)現(xiàn)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化要求建立能夠適應(yīng)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)力進(jìn)步要求的現(xiàn)代政府制度。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型所帶來的社會(huì)變革對(duì)行政體制提出了新的標(biāo)準(zhǔn)，要求政府能夠逐步轉(zhuǎn)變政府職能，由\"全能政府\"向\"有限政府\"，進(jìn)而向\"有效政府\"轉(zhuǎn)變。另一方面，信息時(shí)代的到來對(duì)政府處理信息和回應(yīng)社會(huì)的能力提出了及時(shí)、高效的要求。

　　同時(shí)，我們看到，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)匀徊坏轿唬�管理錯(cuò)位、越位和缺位現(xiàn)象并沒有完全消失，許多深層次的問題尚待解決，主要表現(xiàn)在：一是政府自身改革和政府職能轉(zhuǎn)變滯后，行政審批事項(xiàng)依然過多，社會(huì)管理、公共服務(wù)職能依然比較薄弱，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的力度仍然過大。二是各部門之間職責(zé)不清、協(xié)調(diào)不力，部門管理方式落后，辦事效率不高，政府各個(gè)部門之間有嚴(yán)重的部門利益傾向，權(quán)力部門化、部門利益化、利益法定化問題非常突出。部門設(shè)置過多，相互之間交叉的概率高，責(zé)任邊界不清晰，部門利益沖突嚴(yán)重。同時(shí)，部門主導(dǎo)的政府公共政策制定過程，會(huì)導(dǎo)致公共政策扭曲、變異，政策制定的成本高、周期長(zhǎng)、效率低、內(nèi)耗嚴(yán)重，決策代表公眾利益的價(jià)值取向大打折扣，最終會(huì)把部門利益凌駕于公眾利益、國家利益之上。三是宏觀調(diào)控失靈。在某些方面宏觀調(diào)控存在失靈，中央權(quán)威得不到應(yīng)有的維護(hù)，地方主義明顯抬頭。所謂\"上有政策，下有對(duì)策\(yùn)"，地方政府打著\"從實(shí)際出發(fā)\"的旗號(hào)，對(duì)中央政策的執(zhí)行明顯偏離了政策制定的初衷，最終淪為地方政府謀取私利的工具。四是有些關(guān)系群眾切身利益的問題沒有得到根本解決，民生問題凸顯，存在著上不起學(xué)、看不起病、買不起房、就不了業(yè)的現(xiàn)象。五是尚未形成有效的權(quán)力制約結(jié)構(gòu)。雖然反腐力度不斷加大，制度建設(shè)不斷加強(qiáng)，如制定黨內(nèi)監(jiān)督條例及黨內(nèi)紀(jì)律處分條例、對(duì)中央部委的紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)行垂直管理、中央對(duì)地方實(shí)行巡視制度等，但腐敗現(xiàn)象仍然頻發(fā)，有些政府部門工作人員依法行政觀念不強(qiáng)，執(zhí)法違法現(xiàn)象屢見不鮮，權(quán)力濫用、權(quán)錢交易、官商勾結(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重，形式主義、官僚主義、弄虛作假、奢侈浪費(fèi)問題突出。面對(duì)著諸多問題的產(chǎn)生，政府的公共服務(wù)改革也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。

　　此外，社會(huì)需求的轉(zhuǎn)變也是現(xiàn)代政府制度建立的客觀要求。我們知道，傳統(tǒng)的\"命令式\"管理模式已經(jīng)不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的多元化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。面對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)，政府還沒有從根本上改變?cè)�有管理方式，在微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，政府的廣泛參與已經(jīng)成為市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的掣肘。過分強(qiáng)調(diào)行政干預(yù)對(duì)市場(chǎng)的替代作用而忽視市場(chǎng)自身的導(dǎo)向功能，在一定程度上不僅沒有積極培育市場(chǎng)反而限制了市場(chǎng)的作用。另一方面，政府的公共服務(wù)和社會(huì)管理職能履行遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，主要精力和大部分財(cái)力還沒有用到社會(huì)發(fā)展事業(yè)和社會(huì)公共服務(wù)供給方面，因而達(dá)不到社會(huì)公眾對(duì)政府的滿心期許。

　　總之，現(xiàn)代政府制度的建立是以下因素的必然產(chǎn)物：(1)避免政府規(guī)模不斷擴(kuò)大、腐敗現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，由無限政府走向有限政府的要求；
（2）建立\"大部門體制\"，實(shí)現(xiàn)由部門行政走向公共行政的要求；
（3）克服行政傲慢、官僚主義作風(fēng)，實(shí)現(xiàn)單一決策走向多元決策的要求；
（4）減少行政隨意性和人治現(xiàn)象，強(qiáng)化行政問責(zé)制，實(shí)現(xiàn)由人治行政走向法治行政的要求；
（5）轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)的職能，實(shí)現(xiàn)由管制行政走向服務(wù)行政的要求；
（6）克服政府自利性和\"預(yù)算最大化\"傾向，控制行政成本，實(shí)現(xiàn)由部門預(yù)算走向公共預(yù)算的要求；
（7）應(yīng)對(duì)社會(huì)問題和政府不可治理性增加的趨向，實(shí)現(xiàn)政府公共政策化和公共管理社會(huì)化的要求。

　　三、建立現(xiàn)代政府制度的基本要點(diǎn)

　　如何有效地建立現(xiàn)代政府制度呢？借鑒建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基本要求，現(xiàn)代政府制度的建立需要遵循以下四個(gè)方面的基本要點(diǎn)：

　　第一，邊界明晰。\"上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒\"。政府與社會(huì)其他部門必須邊界清晰，讓政府回歸政府，從而切實(shí)做到政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開。中國政府機(jī)構(gòu)分為政府組成部門、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位、部門管理機(jī)構(gòu)等。而實(shí)行\(zhòng)"大部門體制\"將涉及到部門職能的重新界定和機(jī)構(gòu)調(diào)整及各種機(jī)構(gòu)之間關(guān)系應(yīng)如何理順的問題，以及如何優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)的問題。因此，對(duì)各種類型機(jī)構(gòu)的定位、職責(zé)、規(guī)格、權(quán)力、責(zé)任和隸屬關(guān)系，做出明確無誤的法律界定，將為理順機(jī)構(gòu)之間關(guān)系奠定組織基礎(chǔ)。將職能相同或相近的部門整合、歸并為一個(gè)較大的部門，或者使相同相近的職能由一個(gè)部門管理為主，以減少機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、多頭管理。例如，將目前機(jī)構(gòu)設(shè)置中政事不分、以事業(yè)單位序列卻行使行政職能的機(jī)構(gòu)可明確界定為行政機(jī)構(gòu)，將部分承擔(dān)社會(huì)職能的部門逐步市場(chǎng)化。同時(shí)，政府部門間權(quán)力結(jié)構(gòu)的重新梳理要求根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變的要求和完成政府任務(wù)的需要對(duì)原有行政權(quán)力主體所掌握的行政權(quán)力重新進(jìn)行整合與配置，該并的并，該設(shè)的設(shè)，該裁的裁。政府內(nèi)部部門關(guān)系不理順，會(huì)導(dǎo)致部門間職能交叉、權(quán)力打架、管理分割、服務(wù)無效。要解決這些問題，一個(gè)重要的思路就是把政府機(jī)構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變、行政權(quán)力配置調(diào)整結(jié)合起來，使部門與它所承載的功能內(nèi)在地統(tǒng)一起來。

　　第二，職責(zé)明確。十七大報(bào)告提出，要\"建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制\"。因此，首先必須要明確決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的職責(zé)體系，建立和健全問責(zé)政治體系，做到既要問\"下級(jí)\"的責(zé)也要問\"上級(jí)\"的責(zé)，既要問\"政府\"的責(zé)也要問\"黨委\"的責(zé)。其次，既需要明確綜合部門與行業(yè)部門之間、政府組成部門與其他政府機(jī)構(gòu)之間是分工合作、相輔相成的關(guān)系，建立和健全橫向權(quán)力制約機(jī)制，從而避免\"一把手政治\"現(xiàn)象和\"一言堂\"的決策困局。再次，又可以通過建立部際聯(lián)席會(huì)議制度，確定負(fù)責(zé)一項(xiàng)事務(wù)的牽頭協(xié)調(diào)部門，加強(qiáng)部際關(guān)系協(xié)調(diào)，從而提高政府整體效能。即使所演繹的大運(yùn)輸、大農(nóng)業(yè)、大文化、大衛(wèi)生、大能源等部門綜合全部付諸實(shí)施，然而僅建設(shè)部門就與發(fā)改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個(gè)部門存在職責(zé)交叉、農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個(gè)部委等。最后，統(tǒng)籌黨委、政府、人大、政協(xié)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順?biāo)恼咧�間的關(guān)系，加強(qiáng)黨委、人大對(duì)政府行政行為的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，保證政府行政行為的規(guī)范性。

　　第三，服務(wù)規(guī)范。眾所周知，政府職能大體上可以分為政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、微觀規(guī)制、公共服務(wù)四大類。而建立現(xiàn)代政府制度必須弱化傳統(tǒng)政府的微觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管制職能，強(qiáng)化現(xiàn)代政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)職能。因此，實(shí)現(xiàn)政府職能的全面轉(zhuǎn)變必須解決五個(gè)問題：第一，要加快審批制度改革的步伐，減少政府對(duì)市場(chǎng)、對(duì)社會(huì)過多的干預(yù)；
第二，要反對(duì)和打破地方行政性壟斷；
第三，加強(qiáng)市場(chǎng)秩序、社會(huì)秩序等的維護(hù)和監(jiān)管；
第四，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)。當(dāng)前存在著兩大突出矛盾：一是居民日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求與公共服務(wù)總體供給不足、質(zhì)量低下之間的矛盾；
二是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立完善對(duì)政府職能的新要求與政府職能轉(zhuǎn)變緩慢之間的矛盾。因此，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，加快改善我國公共服務(wù)狀況，有利于緩解我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)中所面臨的各種突出矛盾，順利推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。建立現(xiàn)代政府制度必須加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為社會(huì)公眾參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)等提供保障。

　　第四，管理科學(xué)。政府作為資源配置的最重要的主體之一，其競(jìng)爭(zhēng)力已經(jīng)成為決定國家競(jìng)爭(zhēng)力的重要因素。而政府競(jìng)爭(zhēng)力又直接取決于其在資源配置中的管理能力和效率。因此，加快完善我國政府管理體制、確保政府的高效運(yùn)行、充分發(fā)揮公共服務(wù)職能、不斷提升政府管理效能和競(jìng)爭(zhēng)力，已經(jīng)成為我國政府應(yīng)對(duì)國際競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略性選擇。因此，適應(yīng)信息技術(shù)發(fā)展帶來的由傳統(tǒng)的以職能為中心的職能導(dǎo)向型政府轉(zhuǎn)向建設(shè)以流程為中心的流程導(dǎo)向型政府，重視政府體制建設(shè)中的程序管理和規(guī)范管理，開展和強(qiáng)化政府的績(jī)效評(píng)估管理。精簡(jiǎn)和規(guī)范各類議事機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，提高行政信息的時(shí)效性，減少信息不對(duì)稱和信息失真現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，政府職能的設(shè)置要與社會(huì)需求對(duì)等起來，以提高政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理性，防止因人設(shè)職、因事設(shè)職等不良現(xiàn)象的發(fā)生。從而在制度上限制機(jī)構(gòu)設(shè)置的隨意性和管理的混沌性。

　　四、結(jié)語

　　改善政治治理結(jié)構(gòu)、建立現(xiàn)代政府制度是科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的必然路徑，同時(shí)也是我國行政管理體制改革的重要目標(biāo)。隨著現(xiàn)代大學(xué)制度和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和不斷完善，建立現(xiàn)代政府制度成為行政管理體制改革的必然趨勢(shì)，也是我國政府體制發(fā)展的必然要求�，F(xiàn)代政府制度的建立將為我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的完善以及和諧社會(huì)的最終建立提供強(qiáng)有力的制度保障和組織支持，能夠有效解決政府管理過程中出現(xiàn)的\"錯(cuò)位\"、\"缺位\"、\"越位\"難題，切實(shí)維護(hù)廣大人民群眾的根本利益，促進(jìn)政治民主化和管理法制化的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，由于政府制度建設(shè)的特殊性和長(zhǎng)期性，其發(fā)展和完善必將是一個(gè)曲折復(fù)雜的過程，體制慣性和社會(huì)阻力是建立現(xiàn)代政府制度中不可忽視的因素。但我們相信，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，中國現(xiàn)代政府制度將朝著更為科學(xué)、合理、民主、法治的方向發(fā)展。

　�。ㄔ�載于《人民論壇》2009年第21期，9月／中，發(fā)表時(shí)有刪節(jié)）

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