一國的財政稅收體制包括立法制衡、支出結(jié)構(gòu)和中央與地方之間的關(guān)系。2004年9月25——10月16日，筆者應(yīng)美國政府“國際訪問者計劃項目”的邀請，就“美國聯(lián)邦、州及市縣鎮(zhèn)政府財政稅收體制”，在華盛頓、紐約、波士頓、佛羅里達(dá)、芝加哥、加利福尼亞等地與聯(lián)邦財政部、國內(nèi)收入局、參院預(yù)算委員會和眾院預(yù)算委員會，有關(guān)州市縣鎮(zhèn)議會、政府、政府財政局及稅務(wù)部門，以及有關(guān)大學(xué)財政系的官員和專家進(jìn)行了座談，收集了相關(guān)資料，作了考察。回國后又研讀了有關(guān)的文獻(xiàn)，就中美財政稅收制度進(jìn)行了比較仔細(xì)和深入的思考。我們過去的財政稅收體制是傳統(tǒng)國有經(jīng)濟(jì)和計劃經(jīng)濟(jì)的一個組成部分，國家財政收入的來源又大多是國有企業(yè)上交的利潤，國有企業(yè)的財務(wù)是財政的一個組成部分，企事業(yè)的投資由財政支出。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)體制從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，財政稅收體制也在相應(yīng)地進(jìn)行改革，需要從過去的生產(chǎn)建設(shè)型和近幾年形成的吃皇糧型財政向公共服務(wù)和社會管理型的財政稅收體制轉(zhuǎn)型。雖然中美政治體制不同，但美國是一個成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家，其國家財政中也有許多公共價值原則的設(shè)計，如調(diào)節(jié)分配、社會保障等理念。因此，這里就中美財政稅體制中的制衡、支出結(jié)構(gòu)和中央與地方關(guān)系等進(jìn)行比較，揚棄其不合理的部分，學(xué)習(xí)其有用的部分，為建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的財政稅收體制服務(wù)。

　　中美財政稅收立法及制衡體制比較

　　社會主義政治文明的重要特征之一是人民當(dāng)家作主。在社會主義社會，公民將自己的一部分權(quán)力和財力讓渡給國家后，對公共權(quán)力是怎樣運用的，特別是錢是怎樣花的，需要有一個極為透明的制度來滿足公民作為納稅人的知情和監(jiān)督權(quán)益，這是社會主義制度下，人民民主的一項最基本的權(quán)益。因而，財政是不是公開透明，是不是由人民來批準(zhǔn)和監(jiān)督，是反映社會主義政治文明的重要標(biāo)志。

　　財政稅收立法體制，主要界定和處理公民與政府的稅收與預(yù)算關(guān)系，通過人民代表大會或者議會與政府之間對稅收和預(yù)算的權(quán)力分界與制衡來體現(xiàn)。包括預(yù)算法、稅法等等的起草、討論、聽證、表決通過等等，更重要的是也包括當(dāng)年同級人民代表大會或者議會對年度預(yù)算的編制、討論和批準(zhǔn)通過，最后作為年度法律來執(zhí)行。我們先來看美國的財政稅收立法體制。

　　一、美國財政和稅收立法體制及制衡的特點

　　美國的國體是聯(lián)邦制，權(quán)力在議會、政府和司法之間進(jìn)行制衡。從內(nèi)容上講，立法體制指立法思想、法律、立法和執(zhí)法機(jī)構(gòu)，及其立法過程的設(shè)置、制衡關(guān)系等等。美國將稅收法典、《預(yù)算法和會計法案》等列入法律，也將每年一度的財政預(yù)算，只要在議會通過，也視作為很嚴(yán)肅的法律。各種財政稅收法律的起草、通過、實施反映各方的制衡關(guān)系。

　　1、美國征稅和預(yù)算的立法原則

　　美國憲法規(guī)定保護(hù)私人財產(chǎn)神圣不可侵犯。由于涉及到公民的財產(chǎn)權(quán)，所以稅收立法是一項嚴(yán)肅的立法活動。原則上只能由代表選民的代議機(jī)關(guān)實施，而不能由政府來代行。從征稅方面看，美國稅收的原則為：（1）納稅人贊同則納稅，納稅人不贊同則不納稅。這個理念確保了公民從根本上能夠掌握自己的命運，使得政府權(quán)力受到有效約束和控制，避免了政府依靠政治權(quán)力對私人利益和財產(chǎn)進(jìn)行隨意的侵犯和否定。沒有納稅人的同意，政府就不能課稅。（2）納稅人納稅與否，要由其代表表達(dá)。稅款繳納者必須選舉自己的為自己說話的代表進(jìn)入立法機(jī)構(gòu)，稅法必須并且只能由納稅人所選出的代表來確立和制訂。政府只能依據(jù)已確立的稅法向社會公眾課稅，并且只有當(dāng)公民的行為符合稅法規(guī)定時才需要納稅，否則政府無權(quán)向公民課征任何款項。同意和批準(zhǔn)納稅，是納稅人的最基本權(quán)利。[吳艷中：“憲政維度的稅制改革研究”，中經(jīng)網(wǎng)，2004年7月28日。]

　　美國將上述兩個方面的原則具體化，制定了各方面的稅收法律，將事關(guān)全局的重大稅收問題以法律形式固定下來，從而使稅收母法、實體法、程序法等構(gòu)成有機(jī)整體，其《國內(nèi)收入法典》在1939年編成后，經(jīng)過每年的修改，成為世界上最為完備的稅法之一。

　　從預(yù)算方面看，20世紀(jì)初以前，美國各級政府的收支較為混亂，各部門爭取到資金后，再自己掌握支出，沒有完備的預(yù)算。民眾和議會都無法對政府及其各部門進(jìn)行有效的監(jiān)督，貪贓枉法及腐敗現(xiàn)象屢禁不絕，人們對腐敗的厭惡和憤怒也成了改革的動力。1921年，美國國會通過了《預(yù)算和會計法案》（The Budget and Accounting Act ），其包含了兩大最基本的原則：（1）決定錢怎樣花，是公民的權(quán)力，而不在于政府。政府代公民起草支出方案，編制和提交預(yù)算。公民選舉的議會是預(yù)算的修改、決定和批準(zhǔn)權(quán)力機(jī)構(gòu)。（2）錢要在公民監(jiān)督之下支出，而不能由政府在黑箱中不明不白地操作。預(yù)算批準(zhǔn)后，政府只是預(yù)算的執(zhí)行方面，而公民選舉的議會監(jiān)督政府執(zhí)行預(yù)算。

　　因此，美國各級政府的預(yù)算有以下三個特點：（1）公開透明。美國的法律規(guī)定，聯(lián)邦財政預(yù)算的形成和執(zhí)行的全過程都必須公開進(jìn)行。一是須對預(yù)算過程的日程、行為主體、行為內(nèi)容和行為要明確公布；
二是國會各委員會的聽證和審議，除極少數(shù)法律規(guī)定的情形外，都對公眾全過程開放；
三是所有聯(lián)邦政府有關(guān)預(yù)算的正式文件都必須同時公之于眾。法律上的這些規(guī)定充分保證了美國預(yù)算的公開性和透明度，便于接受公眾的監(jiān)督。當(dāng)然，為了處理好公開和保密的關(guān)系，美國又訂立了《聯(lián)邦政府隱私權(quán)法》，對國防、安全等預(yù)算進(jìn)行一定程度上的保密。（2）法制預(yù)算。法制化貫穿了美國預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程。預(yù)算一經(jīng)國會批準(zhǔn)，就具有法律效力，必須不折不扣的執(zhí)行，任何增加剛性開支比例和新設(shè)剛性開支項目，都必須履行全部預(yù)算立法程序。這樣，預(yù)算就對政府的財政收支形成了強(qiáng)有力的約束。（3）完整和詳細(xì)。美國預(yù)算涵蓋了所有政府部門大部分的收支，并且支出分類的標(biāo)準(zhǔn)步步細(xì)化，詳細(xì)地規(guī)定了支出項目、金額甚至使用者，對控制開支起到了積極的作用。[胡克剛：“美國現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)對我國預(yù)算制度改革的啟示”，改革研究，2002第7期。]

　　涉及美國稅收和公共預(yù)算的各方關(guān)系機(jī)構(gòu)為：審查批準(zhǔn)稅收、預(yù)算的各級立法機(jī)構(gòu)，各級政府及聯(lián)邦政府預(yù)算辦公室，財政和稅收部門，納稅人和使用預(yù)算部門，有關(guān)稅收法院。它們之間互相制衡，來實現(xiàn)納稅人與政府之間稅收和預(yù)算的義務(wù)、服務(wù)和監(jiān)督關(guān)系。

　　2、美國各方財政和稅收的制衡關(guān)系

　　從上述稅收的制衡關(guān)系看，美國國家將設(shè)置稅收的權(quán)力授予國會，而沒有授予政府。美國眾院中籌款委員會具體負(fù)責(zé)稅收議案。美國聯(lián)邦的預(yù)算由總統(tǒng)管轄下的行政管理與預(yù)算辦公室（MBO）和財政部承擔(dān)。即使政府屬下的預(yù)算辦和財政部，也是兩個平行的部門，之間無隸屬關(guān)系。二者分工大體是：行政管理與預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)預(yù)算的編制；
財政部負(fù)責(zé)收入概算和稅收等日常事務(wù)。具體制衡程序和過程為：

　�。�1）政府預(yù)算管理辦公室提出預(yù)算方案，或者社會上提出要修改以往稅法的動議，眾議院籌款委員會和預(yù)算委員會就此進(jìn)行聽證會。首席證人是預(yù)算管理辦公室主任、財政部長，依次是預(yù)算管理局局長、經(jīng)濟(jì)顧問委員會主席、聯(lián)邦儲備委員會主席，還要有專家（經(jīng)濟(jì)學(xué)家、律師、會計師等）和社會其他有關(guān)方面的證詞。政府方面有一名財政部副部長負(fù)責(zé)各種稅改方案的制定，之下有稅收分析處、稅收立法顧問處和國際稅收顧問處，由近60名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、統(tǒng)計學(xué)家、稅務(wù)律師、會計師等組成�？偨y(tǒng)的其他下屬機(jī)構(gòu)，如總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員會等，也有對財政部稅改方案提出意見的義務(wù)和權(quán)利。

　　分別隸屬于國會兩院的預(yù)算委員會和國會預(yù)算辦公室（CBO），前者負(fù)責(zé)預(yù)算的審議并向國會提交對聯(lián)邦政府預(yù)算草案審議的意見；
后者主要負(fù)責(zé)為兩院預(yù)算委員會提供分析材料，進(jìn)行中長期預(yù)測�？偨y(tǒng)還有通過其他（包括私人朋友）途徑征詢對預(yù)算和稅改方案的看法和意見。而各種利益集團(tuán)，為了自己的利益，不惜重金聘請專家為自己出謀劃策，以找出屬于自己的并能使大多數(shù)人通過的方案，進(jìn)行大量的院外活動，以爭取支持。

　�。�2）稅收或者預(yù)算方案在眾參兩院先后辯論，否決或者通過；
報總統(tǒng)，同意或者否決；
重新表決，通過形成法律或者議案作廢。先由眾院籌款委員會或者預(yù)算委員會舉行聽證會，進(jìn)行激烈的辯論后，或者否決，或者形成意見較為一致的報告，報眾院再由整個眾院辯論，一般會通過。后交參院同類委員會，將在眾院進(jìn)行的聽證再在參院重復(fù)進(jìn)行一遍。國會兩院意見一致，報總統(tǒng)；
意見不一致，將分歧交由兩院聯(lián)合稅收和會協(xié)商，以消除兩院的分歧。報總統(tǒng)后，總統(tǒng)同意或者否決；
總統(tǒng)將其否決，發(fā)回兩院重議，若兩院重新表決，多數(shù)通過原來議案，推翻總統(tǒng)否決，強(qiáng)行成為法律；
若達(dá)不到原議案支持的票數(shù)，如果是稅改方案，該議案作廢；
如果是預(yù)算方案，則要重新修改。

　　從州和縣市鎮(zhèn)的稅收預(yù)算體制看，沒有聯(lián)邦一級復(fù)雜。如許多地方政府沒有政府屬下的專門的預(yù)算編制辦公室，而是由財政部門代替。但是，稅收和預(yù)算方案，也在政府、議會和司法之間進(jìn)行制衡。政府財政和國有企業(yè)是公共財產(chǎn)，因而在美國關(guān)于財政和公共企業(yè)的信息必須向公眾公開。美國的稅法、稅收，預(yù)算法及各級政府的預(yù)算，可以在公共出版物、政府公告、政府網(wǎng)站等信息渠道獲得，是向廣大公民公開的。甚至象國鐵和一些地方的國有電力企業(yè)，其信息也是在網(wǎng)站上公開的。

　　二、中國預(yù)算和稅收立法及預(yù)算編制方面的情況

　　中國社會主義民主制度中，廣大人民群眾當(dāng)家作主，是其重要的特征之一。但是，由于財政稅收體系是從過去的計劃經(jīng)濟(jì)和國有經(jīng)濟(jì)體制下脫胎而來，從涉及公民財產(chǎn)和公共利益的預(yù)算和稅收立法及制衡關(guān)系看，政府當(dāng)家甚至是部門當(dāng)家的色彩較濃。

　　1、預(yù)算及稅收立法缺陷

　　我國稅收和財政立法，就稅收來看，《憲法》在制衡關(guān)系上存在空白�！稇椃ā分须m然作了“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)”的規(guī)定，而對稅收的開、征、停、減、免以及公平稅負(fù)等卻未予以規(guī)定。在預(yù)算的法制化建設(shè)方面，進(jìn)入20世紀(jì)80年代，特別是頒布了《預(yù)算法》以來，預(yù)算制定和實施由政府負(fù)責(zé)，預(yù)算審核及批準(zhǔn)由人大負(fù)責(zé)的權(quán)利關(guān)系格局已理清。但實際上還是存在著許多問題。

　�。�1）行政主導(dǎo)稅收立法

　　從稅法看，在我國這種涉及公民和法人財產(chǎn)權(quán)的立法活動權(quán)較為行政主導(dǎo)和較為隨意。每次稅改，都是由財政部和稅務(wù)總局牽頭并主導(dǎo)。一是各種國務(wù)院、財政部、稅務(wù)總局的稅收規(guī)定較多，以政府和政府部門規(guī)定替代稅收立法；
二是由財政和稅務(wù)部門起草法律，由國務(wù)院的法制部門在政府各部門之間進(jìn)行協(xié)商，最后交由人大討論，并且人大專門委員會和代表在代表納稅人方面并不具體和全面。這樣，納稅人對自己應(yīng)交多少稅收，怎樣交給國家，并沒有多大的權(quán)力。在這種實際上失去制衡的稅收立法體制條件下，行政主導(dǎo)的稅收立法權(quán)的擴(kuò)張直接導(dǎo)致了行政權(quán)力的過度膨脹。同時，這種以行政立法為主導(dǎo)的立法體制由于缺乏制衡，易于使公民利益政府化，國家利益部門化，部門利益被合法化。

　　除了政府財政稅收部門外，各級政府及政府各部門，以規(guī)章和文件替代立法，隨意稅外收費。需要強(qiáng)調(diào)指出的是，由于政府部門膨脹較快，財政預(yù)算缺口較大的情況下，從20世紀(jì)80年代初到今天，我國各級政府對一些政府部門和事業(yè)單位，出臺了不給足預(yù)算甚至不列入預(yù)算，但允許它們自己向公民和法人收費滿足其經(jīng)費的政策和體制；
后來，又通過所謂收支兩條線的體制，將許多政府各部門的亂收費在政府規(guī)章層面上合法化；
而一些收費，則通過部門起草法律，國務(wù)院在政府各部門之間協(xié)商，人大倉促表決的方式，被合法化。一個典型的例子就是，全國的工商管理系統(tǒng)，其經(jīng)費不是由財政部門來撥款，而是自己向工商個體戶、私營企業(yè)和其他法人收取注冊登記費、工商管理費、年檢費、各種罰款、個體工商戶協(xié)會費、協(xié)會費、訂報訂刊費、辦班收費等等來籌集，供養(yǎng)自己。近多年來還有盈余，已成為各級政府財政內(nèi)或者財政帳外收入。2004年估計僅由工商系統(tǒng)收取的各種費高達(dá)500億元左右。此類不經(jīng)立法程序，或者經(jīng)倉促立法，隨意收取公民和法人利益的情況，程度不同地還存在于政府質(zhì)檢、衛(wèi)生防疫、城管、消防、環(huán)保、林業(yè)、土地、建設(shè)、規(guī)劃、勞動、人事、民政、人防、交通、交管、公安派出所、計生、林業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理、教育等部門，不收費的政府部門幾乎沒有幾個。在政府亂收費較為泛濫時，縣政府及各部門，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就可頒布紅頭文件，規(guī)定收費和罰款項目。全國各級政府和政府各部門各種名目的收費，多達(dá)20000項左右。在近幾年各界的呼聲下，以及2004年《行政許可法》頒布，(點擊此處閱讀下一頁)

　　進(jìn)行了一定的清理之后，2004年全國各級政府及政府各部門（包括行政性事業(yè)機(jī)構(gòu)）的稅外違憲，不合法和“合法”的收費規(guī)模估計仍然在8000億元左右。其中5000億是各級財政統(tǒng)計在內(nèi)的預(yù)算外收入，但沒有進(jìn)入中央和地方的預(yù)決算；
另外3000億收費和罰款等沒有進(jìn)入預(yù)算外收入的統(tǒng)計，用來供養(yǎng)1270萬縣鄉(xiāng)和730萬村非編制干部。

　�。�2）預(yù)算編制和立法流于形式和不透明

　　我國各級政府財政預(yù)算，規(guī)定由各級人大審查批準(zhǔn)。但實際上流于形式，而且分類粗糙，內(nèi)容不透明。一是從時間上看，預(yù)算審批與預(yù)算執(zhí)行錯位。預(yù)算要從1月1日起執(zhí)行，而人大會則是在1—3月份。審查批準(zhǔn)前，政府已經(jīng)在無人審查批準(zhǔn)的情況下，支出了近兩到三個月；
從提交人大到審議，只有一個月的時間，根本不可能仔細(xì)地進(jìn)行審查。二是從所報的預(yù)算草案看，分類不細(xì)。只有類，沒有款、項、目的細(xì)分，就是內(nèi)行的人大代表想審查，也根本無法進(jìn)行。三是缺乏專業(yè)人員，以及審查人員與財政部門有著原領(lǐng)導(dǎo)與下屬，或者親密同事關(guān)系。各級人大雖然有財政經(jīng)濟(jì)委員會，甚至下設(shè)專門的預(yù)算工作委員會，然而其組成人員或者是同級政府中財政部門退居二線的領(lǐng)導(dǎo)，與現(xiàn)任的財政部門的領(lǐng)導(dǎo)有著密切的關(guān)系；
還有一些委員，許多不是經(jīng)濟(jì)、財政預(yù)算、稅收、法律、會計、審計等方面的專家，程度不同地存在著“門外漢”審查專業(yè)知識化程度很高的政府預(yù)算的情況。

　　有相當(dāng)比例的政府及政府各部門的收費沒有進(jìn)入預(yù)算收入，這部分經(jīng)費支出不明不白。2004年全國國家財政預(yù)算收入26355億元，其中稅收25718億元，稅外預(yù)算收入只有637億元，前面分析的納入統(tǒng)計的預(yù)算外收入在5000億左右，沒有列入預(yù)算外收入統(tǒng)計的資金還有3000億左右。這些錢收來后用做了什么項目，沒有向人大報告和說明。政府收支規(guī)模到底有多大，沒有一個確切的統(tǒng)計，誰也說不清楚。至今還是一個有爭議的問題�，F(xiàn)在還在執(zhí)行的那么多的收費( 基金 ), 為什么要收，是不是履行了法律程序,收上來都干些什么？這些問題對于社會公眾來說，很不清楚。通過收費形成的公共資金分散在政府的各個部門，成為各個部門利益的一塊“自留地”, 查不清,道不明，更無監(jiān)督可言。

政府收入，預(yù)算外一塊，制度外還有一塊，相當(dāng)一部分收支游離于預(yù)算之外，逃避了人大的監(jiān)督；
不僅是人大管不著，就是財政、審計部門也拿它沒辦法。在這樣的情況下，政府收支哪里還有公開性、透明性可言？[周天勇等著：《中國政治體制改革》，中國水利出版社2004年9月版。]

　　而許多國有企業(yè)，雖然是公眾財產(chǎn)，但是其財務(wù)狀況并不向公眾公開；
甚至許多國有企業(yè)的財務(wù)狀況，連監(jiān)督它們的國有資產(chǎn)管理部門都不十分清楚，更談不上公眾了解其信息。

　　2、預(yù)算缺乏各方科學(xué)和合理的制衡

　　在中國來看，預(yù)算各方的制約關(guān)系涉及到人民、中國共產(chǎn)黨、人民代表大會、政府、財政部門、海關(guān)、銀行、審計、需要預(yù)算的單位等。但是，在他們之間，預(yù)算還沒有建立起科學(xué)的制衡關(guān)系。

　　從人民與人民代表大會的關(guān)系看，一是人民代表中黨和政府及其黨和政府各部門的領(lǐng)導(dǎo)干部和官員占相當(dāng)比例（2005年全國人大代表中各級黨政、事業(yè)單位負(fù)責(zé)人占代表比例的70%）。這樣的代表產(chǎn)生制度和代表構(gòu)成，可能代表政府支出意愿的程度要高一些。二是代表是會議制，不是常任制。平常都在各自的工作崗位上，只是在本職工作之余和開人民代表大會期間，有可能和可以審查預(yù)算。而在本職工作之余，絕大部分代表是看不到預(yù)算草案的。開人民代表大會期間，幾天到十天的時間中，還要審政府工作報告、發(fā)展計劃報告、兩院報告等等，還要聽會，實際上沒有時間來仔細(xì)審查預(yù)算。

　　從政府與人大的關(guān)系看，一是政府內(nèi)部沒有將編制預(yù)算與執(zhí)行預(yù)算分開，沒有形成編制與執(zhí)行的制衡，財政部門自編自支。二是由于前述的諸多原因（如預(yù)算執(zhí)行和審查時間倉促和錯位不可能詳細(xì)審查預(yù)算，代表不是常任制而業(yè)余不可能也沒有精力關(guān)心預(yù)算，代表構(gòu)成不合理而更多地體現(xiàn)黨和政府自己的預(yù)算意圖，財政部門提供的預(yù)算籠而統(tǒng)之、大而化之），代表對預(yù)算一頭霧水，而與原政府財政部門有退居二線關(guān)系的各級人大財經(jīng)委和預(yù)算辦公室，或者公共財政的意識不強(qiáng)，或者因與原工作部的人情和工作關(guān)系，使人大對預(yù)算實際上不可能進(jìn)行科學(xué)、認(rèn)真和準(zhǔn)確的審查。因此，由各級人大來制衡各級政府預(yù)算，很大程度上流于形式。

　　預(yù)算及執(zhí)行是有責(zé)任的。在法治行政制度中，包括財政責(zé)任在內(nèi)的政府責(zé)任是落實到各級行政首長的頭上的。目前我們的預(yù)算制度中存在的致命缺陷就是責(zé)任沒有落實到個人。雖然《預(yù)算法》對此作了一些規(guī)定，但實際工作中落實得很不到位。當(dāng)?shù)胤截斦�預(yù)算出大問題時，如果追究，是追究法人但又不是決定者的行政首長。于是，很多責(zé)任實際上無法追究，最后不予追究。財政責(zé)任追究不夠是嚴(yán)重腐敗的最主要原因之一。[周天勇等著：《中國政治體制改革》，中國水利出版社2004年9月版。]下面我們列表來概括比較中美財政稅收體制。

　　表：中美財政稅收立法體制比較（項目：中國；
美國）

　　收稅決定：政府主導(dǎo)；
議會決定

　　稅外收費：大量并隨意；
數(shù)量很少并受到嚴(yán)格控制

　　稅外收費機(jī)構(gòu)：幾乎政府的各部門；
很少部門

　　預(yù)算編制機(jī)構(gòu)：政府財政部門；
聯(lián)邦政府預(yù)算編制辦公室，地方財政部門

　　預(yù)算編制質(zhì)量：分類很粗；
分類很細(xì)，甚至到項目

　　稅收和預(yù)算方案審查組織：退居二線人員組成的專門的委員會；
專家組成的專門的委員會

　　審查人員：不是專職的業(yè)余人大代表；
專職常任議員

　　支出決定：人代會形式批準(zhǔn)；
議會仔細(xì)審批

　　批準(zhǔn)時間：預(yù)算執(zhí)行2—3個月后批準(zhǔn)；
預(yù)算執(zhí)行前批準(zhǔn)

　　嚴(yán)肅程度：政府可以自行調(diào)整預(yù)算；
調(diào)整必須經(jīng)過議會

　　但是，美國上述制衡的財政稅收體制（包括總統(tǒng)選舉制度），在平衡財政稅收關(guān)系方面，既有其有利的一面，也有其形成問題的一面。一方面，代議制的民主制度，可以通過議會的預(yù)算委員會等機(jī)制約束預(yù)算；
另一方面，民主制度下，競選者爭取選民選票的總統(tǒng)選舉制度，過度擴(kuò)張福利的傾向會壓迫預(yù)算擴(kuò)張，形成巨額的赤字和債務(wù)。從2008年開始，大約7800萬屬于“嬰兒潮一代”中的美國人開始到了62歲的提前退休年限，將從社會保障金中領(lǐng)取養(yǎng)老金。2011年前后，大批勞動者到了65歲的法定退休年齡，美政府面臨的負(fù)擔(dān)將急劇增加。在2005年起，美政府必須開始償還的債務(wù)負(fù)擔(dān)和社會保障支出將高達(dá)53萬億美元，其負(fù)擔(dān)主要集中在承擔(dān)今后幾代退休美國人在醫(yī)療、社會保障和政府養(yǎng)老金等領(lǐng)域內(nèi)的巨額開銷。

　　專家認(rèn)為，解決上述問題有三個方案：第一，將美國現(xiàn)有稅收標(biāo)準(zhǔn)永久提高一倍，比如，一個年收入10萬美元的家庭可能要交納4萬美元的聯(lián)邦稅。現(xiàn)在，這個數(shù)字為2萬美元。同時，各州的稅收標(biāo)準(zhǔn)也要永久提高20%。第二，如不提高稅收標(biāo)準(zhǔn)，美國則要將現(xiàn)有的社會保障醫(yī)療和政府養(yǎng)老金之類削減50%。第三，采取雙管齊下措施，既將稅收提高50%，同時降低福利支出25%。這種措施顯得比較“溫和”，不會引起巨大動蕩。[高軼軍：“美國養(yǎng)老債務(wù)高達(dá)53萬億美元 可能威脅美國經(jīng)濟(jì)”，人民網(wǎng)，2004年10月5日。]但是，稅收標(biāo)準(zhǔn)提高，將增加企業(yè)和勞動力的成本，并加重經(jīng)濟(jì)成長的稅負(fù)，影響美國經(jīng)濟(jì)的全球競爭能力。而將現(xiàn)有的社會保障醫(yī)療和政府養(yǎng)老金之類削減50%，幾乎涉及到每一個選民的利益，在民主的總統(tǒng)普選的制度下，實際上是不可能的。

　　可以看出，由于美國是成熟的市場經(jīng)濟(jì)體制國家，其公共財政稅收體制已經(jīng)實行和運行了上百年，形成了較為嚴(yán)密的制衡關(guān)系。而我國由于處于從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，財政稅收體制有一個從過去的為計劃經(jīng)濟(jì)和國有經(jīng)濟(jì)服務(wù)的生產(chǎn)建設(shè)型向適應(yīng)于市場經(jīng)濟(jì)的公共服務(wù)型財政轉(zhuǎn)型的過程，體制上還存在著許多不完備的地方。因此，學(xué)習(xí)和借鑒美國財政稅收立法體制中一些科學(xué)的部分，為我所用，避免引進(jìn)一些不利的體制，建設(shè)中國特色社會主義的財政稅收體制，可以使我們少走彎路，縮短體制改革的成本，并減少體制改革的成本。

　　中美財政支出結(jié)構(gòu)和公共服務(wù)程度比較

　　財政來源于公民和法人的納稅，再由納稅人委托政府用于公共服務(wù)和社會管理。這是市場經(jīng)濟(jì)體制下，財政的理念和性質(zhì)。社會主義財政的本質(zhì)是為民，而市場經(jīng)濟(jì)體制又決定了社會主義財政的公共服務(wù)性和社會管理性。中國目前的財政體制是從過去的計劃經(jīng)濟(jì)體制下轉(zhuǎn)變過來的，傳統(tǒng)的財政體制帶有生產(chǎn)建設(shè)和為計劃經(jīng)濟(jì)服務(wù)的特征。從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，財政也要從生產(chǎn)建設(shè)型財政轉(zhuǎn)向公共服務(wù)和社會管理型，從而在財政方面體現(xiàn)執(zhí)政為民的理念。美國財政雖然本質(zhì)上是為統(tǒng)治階級和資產(chǎn)階級服務(wù)的，但是由于其公民—政黨—議會—政府之間形成了一定的制衡關(guān)系，其支出的相當(dāng)比例不得不用于公民社會保障、教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、城市日常管理、交通、治安等等這樣的為公民服務(wù)的項目，而用于政府日常運轉(zhuǎn)的支出比例并不高。加之其百年的財政體制，其公共服務(wù)性質(zhì)非常明顯。有我們可資借鑒和學(xué)習(xí)的地方。

　　一、美國公共服務(wù)和社會管理型的財政支出結(jié)構(gòu)

　　美國是一個資本主義市場經(jīng)濟(jì)國家，政府資源不用來大量地投資于國有經(jīng)濟(jì)，并且國有經(jīng)濟(jì)的比例很低。因而，美國政府的財政開支一般不過多地承擔(dān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和投資企業(yè)的任務(wù)，其各級政府預(yù)算的性質(zhì)一般為公共服務(wù)和社會管理型財政。

　　1、聯(lián)邦政府財政支出結(jié)構(gòu)

　　2004年美國聯(lián)邦政府在公共服務(wù)方面的支出，大體在國防、外交、保健、老年醫(yī)療、收入保障、社會保障、凈利息、其他等方面，總支出為22922億美元。從1965年以來，美國聯(lián)邦政府的財政支出結(jié)構(gòu)也發(fā)生了較大的變化，國防和外交開支的比例下降，其他項目的開支比例也在下降，保健、老年醫(yī)療、收入保障、社會保障等開支比例上升，而債務(wù)利息支出比例基本沒有變化。

　　表1：美國聯(lián)邦政府1965和2004年財政支出結(jié)構(gòu)（表略）

　　可以看出，美國聯(lián)邦政府支出的45%用于社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共服務(wù)，而用于行政公務(wù)的費用只占總支出的10%。

　　2、州和市縣鎮(zhèn)政府財政支出結(jié)構(gòu)

　　美國因是一個聯(lián)邦制國家，其政權(quán)層級分為三層。州是一層，而縣市鎮(zhèn)政府又是一層，互不隸屬。沒有市管縣，或者縣管鎮(zhèn)的行政分級體制。從中央與地方政府的職能劃分看，州政府完全負(fù)責(zé)失業(yè)救濟(jì)和公共福利支出，負(fù)責(zé)大部分高速公路、監(jiān)獄的支出；
火災(zāi)消防完全由市縣鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，排水幾乎由市縣鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，警察和教育基本上由市縣鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)。2001—2002年度，美國州和市縣鎮(zhèn)政府總支出為17351.96億元。

　　表2：美國州和市縣鎮(zhèn)政府1964-65年度和2001-02支出結(jié)構(gòu)（表略）

　　可以看出，美國州和市縣鎮(zhèn)政府的總支出中，用于教育、衛(wèi)生、各種社保和社會管理的支出比例高達(dá)70%多，政府本身行政公務(wù)費用只占16%。其他的支出，除了高速公路建設(shè)、利息等項目外，大都也支出在其他的公共服務(wù)項目上。筆者在美國馬薩諸塞州議會財政預(yù)算委員會調(diào)研時，了解到2003—2004年度馬州政府的財政開支中，25%用于健康保障，25%用于教育，23%用于警察設(shè)備和工資，16%用于行政公務(wù)運轉(zhuǎn)費（包括公務(wù)員的福利和薪水），11%用于政府舉債的利息支出。

　　總之，美國各級政府的預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的一個重要的特征，就是老年保障、醫(yī)療保障、教育、低收入補貼、公共福利等服務(wù)型項目，以及消防和治安等社會管理項目，占其開支的大部分。

　　二、中國的財政支出結(jié)構(gòu)

　　中國的財政是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下建立的，改革開放前，其主要功能是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，是生產(chǎn)建設(shè)型的財政。改革開放以來，財政順著四個方向調(diào)整：一是生產(chǎn)建設(shè)支出的比例在逐年下降，但是仍然占很大的比重；
二是由于黨政機(jī)構(gòu)得不到控制，行政運轉(zhuǎn)費用的比例日益上升，所占的份額越來越大；
三是預(yù)算外的自收自支規(guī)模越來越大，一些政府和政府各部門收費被收支兩條線固定和合法化；
四是地方政府的財政，特別是縣鄉(xiāng)財政的顯性債務(wù)和隱性債務(wù)越來越多，數(shù)額巨大；
五是財政支出結(jié)構(gòu)中，近兩年開始更多地向社會保障等公共支出進(jìn)行調(diào)整。

　　1、預(yù)算和預(yù)算外收支反映的供養(yǎng)和建設(shè)型的支出結(jié)構(gòu)

　　從財政部門向人大所報的預(yù)決算報告和報表看，雖然我國的行政公務(wù)開支比例比美國要高一些，但并不嚴(yán)重。主要是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的比例較高。但是，實際財政支出格局并非如此。我們由表及里進(jìn)行分析，先按照公布的2003年中央和地方財政決算報告，整理一個支出結(jié)構(gòu)表。(點擊此處閱讀下一頁)

　　表3：2003年國家財政支出結(jié)構(gòu)（表略）

　　可以看出，即使不包括預(yù)算外支出，僅就財政決算表上的支出結(jié)構(gòu)看，社保、救濟(jì)、教育和衛(wèi)生等公共服務(wù)型支出只占16.1%；
而經(jīng)濟(jì)建設(shè)高達(dá)24%，行政公務(wù)費用為17%。另外，從2002年的數(shù)據(jù)看，沒有進(jìn)入財政預(yù)算表但有統(tǒng)計的預(yù)算外收入達(dá)4479億元，其85%用于自收自支單位或者收支兩條線單位的行政性供養(yǎng)費用。[見《中國統(tǒng)計年鑒（2004）》第309頁“預(yù)算外資金分項收入”欄，中國統(tǒng)計出版社2004年版。]2003年的數(shù)據(jù)筆者無法從現(xiàn)有的材料中得到，估計統(tǒng)計的預(yù)算外收入為5000億，支出4500億，其中7%用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，85%用于行政性供養(yǎng)費用。

　　社會治安在西方國家是公共服務(wù)和社會管理的一個重要部分，因而將其從行政公務(wù)開支項目中劃出。中國2003年估計用于這方面的支出為1500億左右。[然而公安經(jīng)費的問題在于：一是1500億支出可能使公安和武裝警察經(jīng)費不足，交警和基層派出所需要“創(chuàng)收”籌集一部分經(jīng)費；
二是公安官多警少，經(jīng)費效率很低，浪費很大。賈葭寫的“吉林省將全面撤銷公安分局和派出所成立警署”一文報道，吉林基層派出所，多則十?dāng)?shù)人，少則七八人。遼源市公安局下設(shè)部門多達(dá)47個，所屬西安、龍山分局各下設(shè)十幾個科室。警員全坐在辦公室，大街上見不到警察，全市在編警員1447人，算下來，實戰(zhàn)警力只占48%，當(dāng)官的太多。這樣官兵格局的警察招致群眾的不滿。案例來自新華網(wǎng)，www.xinhuanet.com，2005年03月24日。]雖然公安經(jīng)費消耗了國家財政巨額的資源，但一多半支出還是用于了各級公安官員的支出，用于養(yǎng)“官”，而不是用于一線維持治安、警員的工資福利和其他工作需要。考慮在統(tǒng)計之列的預(yù)算外收入，我們可以重新整理一個財政支出結(jié)構(gòu)表。

　　表4：包括有統(tǒng)計的預(yù)算外支出的國家財政支出結(jié)構(gòu)表（表略）

　　從表4可以看出，加上統(tǒng)計的預(yù)算外資金的支出后，國家財政中最大的支出項目是行政公務(wù)費用（不包括公安和武裝警察費用），高達(dá)26%；
其次是經(jīng)濟(jì)建設(shè)費用，高達(dá)21.7%；
而用于社保、教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)的比例很低，全部加起來只占16.6%。實際是一個養(yǎng)人和搞建設(shè)的財政。

　　2、實際的吃皇糧和準(zhǔn)皇糧型的國家支出結(jié)構(gòu)

　　但是，對表4需要說明的是，一是沒有包括730萬村干部和1270萬縣鄉(xiāng)非編制干部，從各種不包括收支兩條線預(yù)算外籌集的供養(yǎng)費用3000億左右，；
二是因為沒有將社會保障資金作為稅收征收，因此在預(yù)算的收支中沒有包括社會保障金的征集和發(fā)放；
三是經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出項目中的40%左右，實際還是用于政府建設(shè)規(guī)劃等部門和機(jī)構(gòu)的行政事業(yè)費用，特別是政府和相關(guān)事業(yè)人員的工資發(fā)放。這樣我們考慮沒有列入統(tǒng)計的預(yù)算外收入和企業(yè)、個體工商戶和村民支付的公務(wù)消費因素，再計算一個中國實際的國家支出結(jié)構(gòu)表。

　　表5：2003年國家實際支出結(jié)構(gòu)表（表略）

　　從表5可以看出，2003年由國家財政、預(yù)算外資金、企業(yè)和村民交費和列支成本支出的行政事業(yè)供養(yǎng)費用高達(dá)14266億元，加上公安和武裝警察的1500億，達(dá)15766億元。占2003年GDP的13.52%，由這些被供養(yǎng)的的公務(wù)人員（包括公安和武裝警察）所消耗；
國家預(yù)算收入、有統(tǒng)計的預(yù)算外收入、沒有被統(tǒng)計的供養(yǎng)非編制人員3000億預(yù)算外收入，整個國家總計支出37960億中的37.58%，由被供養(yǎng)人員所消耗。

　　用表5的數(shù)據(jù)計算，國民經(jīng)濟(jì)GDP的實際稅負(fù)已經(jīng)高達(dá)32.55%。企業(yè)、個體工商戶和村民的負(fù)擔(dān)已經(jīng)很沉重。而高達(dá)37960億的國家實際支出中，只有21.33%用于公民最需要的社會保障、撫恤救濟(jì)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生四類項目。

　　表6：中美財政公共服務(wù)程度比較（表略）

　　從上表分析中可以看出，中國財政從目前生產(chǎn)建設(shè)型和由于行政和事業(yè)機(jī)構(gòu)和人員膨脹形成的養(yǎng)人型的財政，轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型的財政，需要艱難的改革和調(diào)整。首先，需要將行政事業(yè)機(jī)構(gòu)和人員精簡下來，還要清理由亂收費和罰款供養(yǎng)的編制外人員，并嚴(yán)格控制使其不再膨脹。其次，需要將各種亂收費、罰款，以及以收支兩條線合法化的收費逐步地清理和廢除，使個體工商戶、微型企業(yè)、中小企業(yè)和其他企業(yè)的實際稅費負(fù)擔(dān)降低下來，從而鼓勵更多的人去創(chuàng)業(yè)和自我就業(yè)，而不是想方設(shè)法往吃皇糧的行政事業(yè)中擠。如果能將龐大的行政事業(yè)消費減下來，可將其用于增加公共服務(wù)項目的開支；
考慮目前財政公共服務(wù)的程度太低，財政每年的增收部分主要應(yīng)當(dāng)用于社會保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等項目的支出。使我們的財政真正體現(xiàn)執(zhí)政為民和以人為本的精神。

　　中美中央與地方財政稅收關(guān)系比較

　　中央與地方的財政稅收關(guān)系，是一個國家政治和經(jīng)濟(jì)制度重要的組成部分。從國體上講，美國屬于聯(lián)邦制，中國屬于共和制。前者各地方較為獨立，中央與地方之間的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系較為松散，后者在政治上較為集中，中央與地方之間的關(guān)系較為緊密。聯(lián)邦制和共和制的財政稅收體制各有利弊。就目前來看，我國中央與地方的財政稅收關(guān)系，還存在著相當(dāng)多的問題。我們先來看美國聯(lián)邦、州及市縣鎮(zhèn)的財政稅收關(guān)系。

　　一、美國聯(lián)邦政府與地方政府的財政稅收關(guān)系

　　由于實行的是聯(lián)邦體制，美國聯(lián)邦、州及市縣鎮(zhèn)各自在財政稅收方面的獨立性很強(qiáng)。財政和稅收上下之間互不隸屬，也沒有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。地方上有決定稅收和預(yù)算的權(quán)力，其征稅減稅和預(yù)算方案，只需同級議會的批準(zhǔn)，而不需要上一級政府的批準(zhǔn)。

　　1、美國聯(lián)邦政府與州市縣鎮(zhèn)政府的稅收關(guān)系

　　稅收關(guān)系包括隸屬、立法、征管、稅種及各自稅收占國家總稅收中的比例。美國各級政府的稅收關(guān)系較為獨立，按照其承擔(dān)的事務(wù)范圍，征收一定的稅收。

　�。�1）立法和征管體制

　　美國的稅制是適應(yīng)自身國體的具有突出自治特點的三級稅收管理體制。具體分為聯(lián)邦稅、州稅和地方稅，三級稅收形成自身獨立的稅收來源和管理體制。聯(lián)邦稅收的征收要依據(jù)聯(lián)邦國會通過的法律；
各州的稅收征收要依據(jù)州議會通過的法律；
縣和城市也可以在符合州憲法的前提下根據(jù)本級議會的立法征稅。因為稅收與每個人的利益相關(guān)，所以一般涉及稅收的各級政府法律，都要求嚴(yán)格多數(shù)通過方式的各級議會立法程序，有的甚至要市民全體投票決定。在美國除了聯(lián)邦的稅在全美是統(tǒng)一的外，州與州之間，城市與城市之間開征的地方稅就各不相同，有的甚至是相差巨大。

　　美國的聯(lián)邦稅由美國財政部下設(shè)的國家稅務(wù)局（按英語直譯為國內(nèi)收入服務(wù)部）征收管理。美國聯(lián)邦在各州和較大的城市都設(shè)有辦事機(jī)構(gòu)，其中國家稅務(wù)局為一大部門。2000年美國聯(lián)邦稅收共征收20,927.5億美元，美國國家稅務(wù)局系統(tǒng)從事稅收管理的全日制人員為97,074人，征稅成本為每百美元0.39美元，創(chuàng)1954年以來的最低。由于美國地方各級政府的自治特點，在美國沒有設(shè)置統(tǒng)一的地方稅務(wù)局。地方稅的征收由地方政府根據(jù)自己的特點和方便征收管理的需要設(shè)置管理機(jī)構(gòu)。[王家勉：“美國的稅收管理給我們的啟示”，《重慶稅務(wù)》2002年第10期。]各州的征管方式也不同， 有些州委托聯(lián)邦國內(nèi)稅務(wù)局代征個人所得稅， 有些州由州稅務(wù)局代地方征個人所得稅和公司所得稅，還有的是州和地方分征。

　�。�2）各級政府的稅種和比例

　　美國各級政府稅收自成體系，各級政府都有 “當(dāng)家”稅種， 主要稅種同源分享。一是聯(lián)邦稅收體系以個人所得稅、公司所得稅和社會保險稅三大直接稅為主體，輔之以消費稅、遺產(chǎn)和贈與稅、關(guān)稅。二是州政府的稅收體系是以銷售稅、總收入稅為主，輔之以個人所得稅、公司所得稅、消費稅、遺產(chǎn)稅以及其他稅種。州政府主要收入來源是銷售流轉(zhuǎn)額征收，占州政府的58.3%。這種稅直接對工商企業(yè)的商品或勞務(wù)的生產(chǎn)和銷售流轉(zhuǎn)額征收，其優(yōu)點是州政府可用較低的名義稅率和保證費用得到大量收入，征管效應(yīng)強(qiáng)，為州政府提供了穩(wěn)定的稅源。三是市縣鎮(zhèn)地方政府的稅收體系以財產(chǎn)稅為主體，輔之以銷售稅、個人所得稅和其他稅種，以及其他規(guī)費。由于固定資產(chǎn)代表一種相當(dāng)長遠(yuǎn)的資本投資形式，因而能成為地方政府一個豐富的稅源，所以財產(chǎn)稅在市縣鎮(zhèn)地方政府收入中的比重達(dá)75%左右。上述三級稅收體系表明，美國各級政府之間劃分稅種并不是絕對的。

一些主要稅種由中央和地方共享稅源，采用稅率分享的辦法劃分收入，是美國分稅制的一個顯著特點。由三級政府同時開征的稅種有個人所得稅、公司所得稅、工薪稅、銷售稅、消費稅等；
由聯(lián)邦和州政府共同開征的稅種有遺產(chǎn)和贈與稅；

由州政府和市縣鎮(zhèn)地方政府共同開征的稅種有財產(chǎn)稅。自20世紀(jì)70年代以來，地方稅收入（州和市縣鎮(zhèn)政府稅收）占稅收總額的比例大致保持在40%左右。[王家勉：“美國的稅收管理給我們的啟示”，《重慶稅務(wù)》2002年第10期。]見表1。

　　表1：2004年美國聯(lián)邦和州市縣鎮(zhèn)政府稅收表（表略）

　　2、美國聯(lián)邦政府與州市縣鎮(zhèn)政府的財政關(guān)系

　　美國國家政權(quán)的分級為三級政權(quán)結(jié)構(gòu)，一級是聯(lián)邦，中間一級是州，第三級是市縣鎮(zhèn)，不象中國的市管縣，在美國市與縣之間互不隸屬。就是一個小鎮(zhèn)，只要有獨立的議會，它就有獨立的政府和預(yù)算，不歸市或者縣管理。因此，聯(lián)邦、州和市縣鎮(zhèn)的關(guān)系有以下特點：

　　（1）相互獨立和各自的職能

　　美國三級政權(quán)之間的預(yù)算是相互獨立的：下級政府的預(yù)算只需要同級議會的審查通過，并不需要上級政府批準(zhǔn)。至于下一級政府收多少錢，錢怎樣花，發(fā)多少債等等，那是下一級政府的事情。州政府不管市縣鎮(zhèn)政府的預(yù)算，聯(lián)邦政府也不管州政府的預(yù)算。

　　在范圍上，聯(lián)邦政府的事務(wù)范圍為：國防，外交與國際事務(wù)，保持經(jīng)濟(jì)的增長，維持和促進(jìn)社會發(fā)展和保證社會穩(wěn)定。在這些事權(quán)的前提下，其預(yù)算支出內(nèi)容分為：（1）國防支出；
（2）人力資源，包括教育、培訓(xùn)、就業(yè)和社會服務(wù)、衛(wèi)生、醫(yī)療、收入保險、社會保障、退伍軍人福利和服務(wù)；
（3）物力資源，包括能源、自然資源和環(huán)境、商業(yè)房屋信貸、交通社會和地區(qū)發(fā)展；
（4）債務(wù)的凈利息；
（5）其他支出，包括空間和技術(shù)、農(nóng)業(yè)、司法管理、一般政府行政、財政補貼。

　　州和地方政府的職能和支出范圍。州政府的事務(wù)和預(yù)算支出范圍為：收入的再分配，提供基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)，運用一定的手段促進(jìn)本州的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。其預(yù)算支出內(nèi)容為：公路建設(shè)、基礎(chǔ)教育、公共福利項目、醫(yī)療和保健開支、收入保險、警察、消防、煤氣及水電供應(yīng)、州政府債務(wù)的還本付息等。而市縣鎮(zhèn)政府與州政府的關(guān)系較為密切一些。其支出包括道路和交通、公用事業(yè)、治安、消防、教育、家庭和社區(qū)服務(wù)、一般行政經(jīng)費等。

　�。�2）三級政府各自的支出比例

　　根據(jù)在美國考察時與各方會談紀(jì)錄的數(shù)據(jù)，聯(lián)邦、州和市縣鎮(zhèn)三級政府在總支出的各項目中各自所占的比例大約為：國防，聯(lián)邦100%；
教育，聯(lián)邦8%，州22%，市縣鎮(zhèn)70%；
高速公路，聯(lián)邦1.5%，州60%，市縣鎮(zhèn)39.5%；
公共福利，聯(lián)邦25%，州60%，市縣鎮(zhèn)25%；
郵政，聯(lián)邦100%；
自然資源，聯(lián)邦80%，州15%，市縣鎮(zhèn)5%；
警察，聯(lián)邦20%，州10%，市縣鎮(zhèn)70%；
監(jiān)獄，聯(lián)邦8%，州60%，市縣鎮(zhèn)32%；
排水，州7%，市縣鎮(zhèn)93%；
退伍軍人福利，聯(lián)邦99%，州1%；
火災(zāi)消防，市縣鎮(zhèn)100%；
社會保障，聯(lián)邦100%；
政府職員退休金，聯(lián)邦42%，州45%，市縣鎮(zhèn)13%；
失業(yè)救濟(jì)，0.5%，州99%，市縣鎮(zhèn)0.5%。

　�。�3）地方建設(shè)發(fā)債與對發(fā)債的制衡

　　美國各級政府財政的經(jīng)常項目中幾乎沒有大的建設(shè)項目的支出，而有債務(wù)的還本付息項目。因為各級政府橋梁、污水廠、水庫等重大項目的建設(shè)，大都采取借債建設(shè)、還本付息的方式。然而，并不是每一個地方的政府都能借得到債。其發(fā)債程序為：需要建設(shè)的管理部門提出項目，財政部門提出預(yù)算和發(fā)債的動議，提交議會討論。議會或者否決，或者予以通過。一些重大的建設(shè)項目，在議會要進(jìn)行各方代表和專家組成的聽證會的聽證，聽證會有權(quán)否決、修改和通過。一些特別重大的借款項目，還需要州或者市縣鎮(zhèn)的公民投票公決。爾后，再由中立的資信評級機(jī)構(gòu)對政府的信用進(jìn)行評級，包括政府的收入、債務(wù)、赤字等情況，政府未來的收入和還款能力預(yù)測，政府過去還本付息的行為等等。以此給政府所發(fā)的債券，給以信用評級。再后由政府委托券商通過銀行發(fā)行政府債券。信用程度低的債券，可能沒有人買，因而，政府想發(fā)債券，也發(fā)不出去，即借債借不到。如果政府的信用評級等級高，債券銷售就很容易。因此，美國各級政府，(點擊此處閱讀下一頁)

　　特別是州市縣鎮(zhèn)政府借債，需要通過議會、聽證、公民公決、信用評級等等各個環(huán)節(jié)的制約。實質(zhì)是公民權(quán)力（公民投票和代議制）和市場機(jī)制（信用評級與投資者認(rèn)購）對政府借債的一種制衡。

　　二、中國中央政府與地方政府的財政稅收關(guān)系

　　中國中央政府與地方政府之間財政稅收關(guān)系的格局為：中央擁有稅權(quán)，并規(guī)定稅種；
許多稅收共享分成，并設(shè)有中央稅種和地方稅種；
中央與地方兩套從上到下（國家稅務(wù)局）和從中到下（地方稅務(wù)局）的征管系統(tǒng)并存；
中央財政對地方財政實行轉(zhuǎn)移支付制度。

　　1、中央與地方的分稅制

　　在中國，根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，按稅種劃分中央與地方收入。將維護(hù)國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃分為中央稅；
將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃分為中央與地方共享稅；
將適合地方征管的稅種劃分為地方稅，被充實為地方稅稅種，增加地方稅收入。

　　中央固定收入包括：關(guān)稅、海關(guān)代征消費稅和增值稅、消費稅、中央企業(yè)所得稅、地方銀行和外資銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)企業(yè)所得稅、鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司等集中繳納的收入（包括營業(yè)稅、所得稅、利潤和城市建設(shè)維護(hù)稅），中央企業(yè)上繳利潤等。外貿(mào)企業(yè)出口退稅，除1993年地方已經(jīng)負(fù)擔(dān)的20%部分列入地方上交中央基數(shù)外，以后發(fā)生的出口退稅全部由中央財政負(fù)擔(dān)。

　　地方固定收入包括：營業(yè)稅（不含各銀行總行、鐵道部門、各保險總公司集中交納的營業(yè)稅）、地方企業(yè)所得稅（不含上述地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅）、地方企業(yè)上繳利潤、個人所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅（不含各銀行總行、鐵道部門、各保險總公司集中交納的部分）、房產(chǎn)稅、車船使用稅、印花稅、屠宰稅、農(nóng)牧業(yè)稅、耕地占用稅、契稅、遺產(chǎn)和贈與稅、土地增值稅、國有土地有償使用收入等。

　　中央與地方共享收入包括：增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅地方分享25%；
資源稅則按不同的資源品種劃分，大部分資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入；
證券交易稅地方分享20%。

　　另外，從2002年1月1日起，中國分稅制進(jìn)行了重要調(diào)整，打破了原來企業(yè)所得稅按隸屬關(guān)系和個人所得稅按照稅目劃分中央和地方收入的辦法。除了鐵道部門、國家郵政、中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、中國建設(shè)銀行、國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進(jìn)出口銀行以及海洋石油天然氣企業(yè)繳納的所得稅繼續(xù)作為中央收入外，其他企業(yè)所得稅和個人所得稅由中央與地方按比例分享。2002年所得稅收入中央分享50%，地方分享50%；
2003年所得稅收入中央分享60%，地方分享40%；
2003年以后年份的分享比例根據(jù)實際情況再行考慮。同時以2001年為基期，按改革方案確定的分享范圍和比例計算，地方分享的所得稅收入，如果小于地方實際所得稅收入，差額部分由中央作為基數(shù)返還地方；
如果大于地方實際所得稅收入，差額部分由地方作為基數(shù)上解中央。對于跨地區(qū)經(jīng)營、集中繳庫的中央所得稅等收入，按相關(guān)因素在有關(guān)地區(qū)之間進(jìn)行分配。中央因改革所得稅收入分享辦法增加的收入將全部用于對地方主要是中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付。改革將循序漸進(jìn)，分享比例分年逐步到位。此外，所得稅分享范圍和比例全國統(tǒng)一，以保持財政體制規(guī)范和便于稅收征管。

　　中央財政對地方稅收返還數(shù)額的確定。1994年進(jìn)行分稅制改革時，為了保持地方既得利益格局，逐步達(dá)到改革的目標(biāo)，中央財政對地方稅收返還數(shù)額以1993年為基期年核定。按照1993年地方實際收入以及稅制改革和中央地方收入劃分情況，核定1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額（消費稅+75%的增值稅—中央下劃收入）。1993年中央凈上劃收入，全額返還地方，保證現(xiàn)有地方既得財力，并以此作為以后中央對地方稅收返還基數(shù)。1994年以后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按本地區(qū)增值稅和消費稅增長率的1：0.3系數(shù)確定，即本地區(qū)兩稅每增長1%，對地方的稅收返還則增長0.3%。如果1994年以后上劃中央收入達(dá)不到1993年基數(shù)，則相應(yīng)扣減稅收返還數(shù)額。[周天勇等：《中國政治體制改革》第69—70頁，中國水利電力出版社2004年版。]

　　2、中央和地方的事務(wù)及支出劃分

　　中央與地方的事權(quán)與支出劃分。中央財政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機(jī)關(guān)運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。具體包括：國防費、武警經(jīng)費、外交和援外支出、中央級行政管理費、中央統(tǒng)管的基本建設(shè)投資、中央直屬企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制費、地質(zhì)勘探費、由中央財政安排的支農(nóng)支出、由中央負(fù)擔(dān)的國內(nèi)外債務(wù)的還本付息支出，以及中央本級負(fù)擔(dān)的公檢法支出和文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)等各項事業(yè)費支出。地方財政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。包括地方行政管理費、公檢法支出、部分武警經(jīng)費、民兵事業(yè)費、地方統(tǒng)籌的基本建設(shè)投資、地方企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制經(jīng)費、支農(nóng)支出、城市維護(hù)和建設(shè)經(jīng)費、地方文化、教育、衛(wèi)生等各項事業(yè)費、價格補貼支出以及其他支出。

　　表2：2003年中央與地方部分項目支出表（表略）

　　表3：中美中央與地方財政關(guān)系比較（項目：中國；
美國）

　　政權(quán)層級：中央、省、副省、地、副地、縣、鄉(xiāng)等五級加兩個副級；
聯(lián)邦、州和市縣鎮(zhèn)三級

　　稅制：稅權(quán)統(tǒng)一，大量的共享稅；
稅權(quán)各自獨立，幾乎無共享稅

　　稅收隸屬：兩套從中央、從省到下的機(jī)構(gòu)；
征稅機(jī)構(gòu)互不隸屬

　　稅收結(jié)構(gòu)：個人所得、購物、房產(chǎn)等稅項為主，企業(yè)所得等為輔；
企業(yè)項下的增值、所得和營業(yè)稅為主，個人方面的稅收較少

　　中央與地方稅收征管體系：龐大、成本很高；
廉潔、精干、成本較低

　　財政事權(quán)：分工還不明確；
分工明確

　　中央對地方轉(zhuǎn)移支付：很多，而且分散在各部門；
很少，集中在財政部

　　中央大部分收入來源：稅收；
稅收

　　地方大部分收入來源：級別高靠稅，級別低靠費；
稅收

　　從1994年分稅制改革中央與地方財政稅收關(guān)系的運行來看，也出現(xiàn)了一系列的問題，主要是：（1）中央對財力集中越來越多，縣鄉(xiāng)財政日益困難，相當(dāng)數(shù)量的縣鄉(xiāng)靠亂收費和亂罰款維持運轉(zhuǎn)，縣鄉(xiāng)村積累了巨額的顯性債務(wù)、隱性債務(wù)和或有債務(wù)；
（2）整個稅收結(jié)構(gòu)抑制個人創(chuàng)業(yè)和企業(yè)投資；
（3）由于中央對地方的轉(zhuǎn)移支付項目越來越多，并且分散在中央各部門，“跑部”和“跑局錢進(jìn)”的情況越來越嚴(yán)重；
（4）中央與地方的負(fù)責(zé)范圍、事權(quán)分工沒有劃清，存在干事的沒有錢，或者靠亂收費干事，有錢的不干事的情況。

　　參考文獻(xiàn)：（略）

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