[摘要]中國(guó)政府體制改革絕對(duì)不是一個(gè)單純的行政改革問(wèn)題，無(wú)論是從中國(guó)政府體制改革的籌劃上講，還是從中國(guó)政府體制改革的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)看，抑或是從中國(guó)政府體制改革的舉措上分析，當(dāng)前中國(guó)政府體制改革都確確實(shí)實(shí)地是一個(gè)政治問(wèn)題。就此而言，有必要翻轉(zhuǎn)原來(lái)從行政到政治的被動(dòng)取向，轉(zhuǎn)向從政治到行政的主動(dòng)改革取向。因?yàn)橹挥薪鉀Q了制約改革成效的權(quán)力來(lái)源合法性問(wèn)題，才能為一切權(quán)力運(yùn)用困難的解決提供最為可靠的基本制度保障，從而為真正進(jìn)入現(xiàn)代的中國(guó)改革提供當(dāng)下最為急缺的理論支持。

　　[關(guān)鍵詞]政府體制改革；
政治體制；
政治空間；
權(quán)力分割制衡；
政治博弈

　　在中國(guó)政治學(xué)和行政學(xué)界存在著一個(gè)普遍的誤讀是，中國(guó)政府體制改革是單純的行政改革問(wèn)題，其實(shí)，中國(guó)政府體制改革絕對(duì)不是一個(gè)單純的行政改革問(wèn)題。無(wú)論是從中國(guó)政府體制改革的籌劃上講，還是從中國(guó)政府體制改革的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)看，抑或是從中國(guó)政府體制改革的舉措上分析，當(dāng)前中國(guó)政府體制改革都確確實(shí)實(shí)地是一個(gè)政治問(wèn)題。將中國(guó)政府體制改革坐實(shí)在政治體制改革的基點(diǎn)上，我們才足以分析中國(guó)政府體制改革的關(guān)鍵問(wèn)題，并透析其中的政治癥結(jié)，從而為中國(guó)政府體制改革尋找到突破口。并且以政府體制的改革帶動(dòng)政治體制的改革，進(jìn)而為日益顯得滯脹的中國(guó)改革開(kāi)放提供新的動(dòng)力源，驅(qū)使中國(guó)改革繼續(xù)向縱深發(fā)展，最終使中國(guó)真正進(jìn)入一個(gè)現(xiàn)代化國(guó)家的行列。

　　一、作為政治問(wèn)題的中國(guó)政府體制改革

　　可以將分析中國(guó)政府體制改革的思路，區(qū)分為兩種：一是將中國(guó)政府體制改革作為單純的行政問(wèn)題的思路。另一則是將中國(guó)政府體制改革作為政治體制改革的問(wèn)題來(lái)處理。前者是一個(gè)“治道”優(yōu)化的問(wèn)題，后者是一個(gè)“政道”安頓的問(wèn)題。只有將政道問(wèn)題與治道問(wèn)題作為理論問(wèn)題聯(lián)系起來(lái)思考、作為實(shí)踐問(wèn)題聯(lián)系起來(lái)處理，才能將政治決策與行政執(zhí)行的問(wèn)題關(guān)聯(lián)地處理好，不至于截然割裂政治與行政問(wèn)題。這正是古德諾政治與行政關(guān)系論述真正具有啟示的地方。

　　人們之所以將中國(guó)政府體制改革進(jìn)行單純行政化的處理，是因?yàn)檫@樣做有幾個(gè)有利的方面。一方面，這種處理回避了在中國(guó)目前政治狀況中難以處理的政治難題。對(duì)于目前中國(guó)來(lái)講，難以處理的政治問(wèn)題既體現(xiàn)為政黨意識(shí)形態(tài)與社會(huì)運(yùn)行狀況的直接對(duì)峙，又體現(xiàn)為國(guó)家權(quán)力的合法性重建與社會(huì)權(quán)利訴求的正面沖突，還體現(xiàn)為國(guó)家的倫理資源虧空與社會(huì)普遍的怨恨情緒集結(jié)相形而在。因此，提供給人們不談?wù)撨@些問(wèn)題前提條件下的理論興奮點(diǎn)，就是國(guó)家與社會(huì)各方不謀而合的事情。另一方面，單純的行政視野中的中國(guó)政府體制改革，可以在簡(jiǎn)單得多的技術(shù)范圍內(nèi)來(lái)談?wù)�。這是當(dāng)今中國(guó)理論界和官方談?wù)撝袊?guó)政府體制改革的共同選擇。人們總是在諸如決策體制、行政程序、危機(jī)管理、政策制定、行政績(jī)效這些問(wèn)題上闡釋中國(guó)政府體制存在的、需要改進(jìn)的問(wèn)題，而不是將這些問(wèn)題得以解決的政治體制前提作為深入剖析問(wèn)題的必須。舍棄政治前提談?wù)撜�策弊病，舍棄政治體制闕失討論行政過(guò)程問(wèn)題，就此成為人們不約而同的方法取向。再一方面，把人們討論中國(guó)政府體制改革的思路約束在單純行政范圍內(nèi)，可以將人們約束在一個(gè)承諾現(xiàn)行政治體制正當(dāng)化的討論范圍內(nèi)，不至于因?yàn)橛懻撝袊?guó)政府體制改革而引導(dǎo)出現(xiàn)行體制內(nèi)無(wú)法消化的政治問(wèn)題。毋庸太多考慮，人們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，回避政治問(wèn)題談?wù)撝袊?guó)政府體制改革是從容談?wù)撝袊?guó)政府體制改革的潛規(guī)則。于是，以維持某種不可挑戰(zhàn)的既定規(guī)則為條件談?wù)撝袊?guó)政府體制改革， 就是一個(gè)不得不遵循的理論路徑。

　　因此，我們不得不從政治主導(dǎo)行政的視角重新審視中國(guó)政府體制改革問(wèn)題。作為政治問(wèn)題的中國(guó)政府體制改革，不僅需要我們?cè)谡�治的視角觀察政府問(wèn)題，還需要我們?cè)谡�治的結(jié)構(gòu)要素上具體分析中國(guó)政府體制改革問(wèn)題。從政治的角度觀察中國(guó)政府體制問(wèn)題，意味著我們必須從政治體如何提供行政體以存在理由和運(yùn)行機(jī)制的角度分析行政體制的問(wèn)題；
從政治的結(jié)構(gòu)要素上分析中國(guó)政府體制改革問(wèn)題，意味著我們必須清楚中國(guó)政府體制改革的諸政治要素對(duì)于行政體制改革的具體作用與實(shí)際影響。

　　二、意識(shí)形態(tài)問(wèn)題

　　中國(guó)政府體制改革的最大、最難以逾越的政治問(wèn)題是意識(shí)形態(tài)的問(wèn)題。一個(gè)與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相伴隨的政府體制，必定是一個(gè)民主政治體制。但是，中國(guó)的政黨—國(guó)家意識(shí)形態(tài)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治處于一種顯在的緊張關(guān)系狀態(tài)。出現(xiàn)這樣的情形，是因?yàn)橹袊?guó)處在一個(gè)革命意識(shí)形態(tài)與建設(shè)意識(shí)形態(tài)的交錯(cuò)關(guān)系結(jié)構(gòu)之中。

　　作為革命意識(shí)形態(tài)，馬克思主義對(duì)于中國(guó)革命的引導(dǎo)作用已經(jīng)被歷史所證明，這是無(wú)須辯論的問(wèn)題。自上個(gè)世紀(jì)初期發(fā)源于西方的各種意識(shí)形態(tài)進(jìn)入中國(guó)以來(lái)，馬克思主義終于戰(zhàn)勝其他意識(shí)形態(tài)成為主導(dǎo)中國(guó)的主流意識(shí)形態(tài)，這中間具有歷史的合理性。馬克思主義既解釋世界、更改造世界的理論結(jié)構(gòu)，在各種關(guān)于現(xiàn)代性的理論建構(gòu)中是最震撼人心，也最具有政治煽動(dòng)力的宏大敘事。它在中國(guó)革命的艱難進(jìn)程中獲得與中國(guó)社會(huì)實(shí)際相契合的廣闊空間，完全是那一段中國(guó)歷史所注定的。[1]

　　1978年啟動(dòng)的中國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)程，呈現(xiàn)出逐漸與革命意識(shí)形態(tài)疏離的趨勢(shì)。從這種疏離的理論與實(shí)踐狀態(tài)來(lái)看，曾經(jīng)為中國(guó)革命提供理論支持的革命意識(shí)形態(tài)與現(xiàn)實(shí)中的中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程需要的建設(shè)意識(shí)形態(tài)之間的距離，不是越來(lái)越小，而是越來(lái)越大。這種逐漸增大的距離顯現(xiàn)出兩種意識(shí)形態(tài)的復(fù)雜交錯(cuò)關(guān)系和正面沖突狀態(tài)。一方面，政黨—國(guó)家意識(shí)形態(tài)的理論結(jié)構(gòu)試圖在原來(lái)的狀態(tài)上自我維持。但這種經(jīng)常以“堅(jiān)持馬克思主義”為名的維護(hù)革命意識(shí)形態(tài)的努力，都走向了極端保守的馬克思主義原教旨主義一端，甚至經(jīng)常構(gòu)成執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨自身的政治障礙。鄧小平一再地強(qiáng)調(diào)重在反左就是對(duì)于這種意識(shí)形態(tài)努力的反擊。[2] ( P203)作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨逐漸發(fā)現(xiàn)，革命的意識(shí)形態(tài)邏輯與執(zhí)政的意識(shí)形態(tài)邏輯具有難以協(xié)調(diào)的對(duì)峙性。論證其一致，使得執(zhí)政黨無(wú)法更為有效地聚集改革的思想資源；
論證其對(duì)立，又無(wú)法為其執(zhí)政的合法性提供依據(jù)。近30年來(lái)中國(guó)意識(shí)形態(tài)的左右搖擺，顯現(xiàn)出國(guó)家意識(shí)形態(tài)的資源短缺。最終，不得不在國(guó)家核心價(jià)值的名義下探討超越于革命意識(shí)形態(tài)的國(guó)家價(jià)值理念。另一方面，國(guó)家的政治實(shí)踐與行政舉措則力求在回避意識(shí)形態(tài)問(wèn)題的前提條件下展開(kāi)，但革命意識(shí)形態(tài)的回流始終與改革開(kāi)放相伴隨。因此，革命意識(shí)形態(tài)與改革開(kāi)放的糾纏，逐漸凸顯為要么質(zhì)疑改革開(kāi)放的正當(dāng)性并向左傾傳統(tǒng)回歸，要么為改革開(kāi)放正當(dāng)性辯護(hù)而申述憲政民主主張的對(duì)立性思想局面。在1983年的反對(duì)精神污染事件中，人們就遭遇了意識(shí)形態(tài)對(duì)于改革思維的打擊。1986—1989年前后反對(duì)資產(chǎn)階級(jí)自由化的運(yùn)動(dòng)， 2004—2006年關(guān)于改革開(kāi)放的第三次重大爭(zhēng)論，也都顯現(xiàn)出日益加強(qiáng)的革命意識(shí)形態(tài)對(duì)于建設(shè)意識(shí)形態(tài)的扼制力量。同時(shí)，由于革命意識(shí)形態(tài)與改革開(kāi)放舉措失誤的對(duì)應(yīng)性呈現(xiàn)，甚至使人們感覺(jué)跛腳的改革開(kāi)放不如革命意識(shí)形態(tài)維持的軍事化統(tǒng)治來(lái)得合理。20世紀(jì)90年代后期到21世紀(jì)初期的失敗了的產(chǎn)權(quán)改革，就更是在郎咸平那樣的以執(zhí)政黨意識(shí)形態(tài)攻擊執(zhí)政黨改革舉措的批評(píng)聲中草草收?qǐng)觯�使得中�?guó)政府再也無(wú)法維持此前刻意回避意識(shí)形態(tài)問(wèn)題而“摸著石頭過(guò)河”的改革模式。執(zhí)政黨首腦和中央政府領(lǐng)導(dǎo)不得不出來(lái)澄清改革意識(shí)形態(tài)立場(chǎng)，鮮明地體現(xiàn)出不談意識(shí)形態(tài)重建而致力改革開(kāi)放的困窘處境。

　　從現(xiàn)實(shí)體認(rèn)上看，馬克思主義及其延伸形態(tài)與中國(guó)當(dāng)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的正面沖突呈現(xiàn)為兩種狀態(tài)：一是原教旨主義的馬克思主義與新左派的馬克思主義嚴(yán)厲批評(píng)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的政府長(zhǎng)期以來(lái)的改革，這極為典型地反映了政黨—國(guó)家意識(shí)形態(tài)與中國(guó)政府改革處于悖反處境的尷尬局面。另一方面，后革命情形中馬克思主義的重新建構(gòu)處于一種缺失狀態(tài)，這使得馬克思主義執(zhí)政黨缺乏足夠的理論支持。這是一種社會(huì)主義國(guó)家普遍的國(guó)家意識(shí)形態(tài)理論貧乏癥。究竟如何有效地建立支持社會(huì)主義建設(shè)的馬克思主義，是一切聲稱(chēng)馬克思主義者的理論家所必須完成而又尚未完成的工作。機(jī)會(huì)主義與功利主義的“理論”建構(gòu)，絕對(duì)不能承擔(dān)支持執(zhí)政的馬克思主義政黨的政府行為，因?yàn)樗鼈兗炔荒転槠涮峁┱��?dāng)化的理由，也不能為其提供連續(xù)性的政策進(jìn)路。這是中國(guó)的改革之所以邁進(jìn)在實(shí)用主義的軌道而疏離、貶低理論的不得已的進(jìn)路。

　　三、國(guó)家權(quán)力的分割制衡

　　中國(guó)的國(guó)家權(quán)力體系本身也難以支持改革開(kāi)放的政治需要。一方面，黨政不分的國(guó)家體系本身就是一個(gè)扭曲的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)。另一方面，國(guó)家權(quán)力體系的軟化就更是注定了這一權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行的乏力處境。從表面上看，一個(gè)未能有效分割的國(guó)家權(quán)力體系似乎是足夠強(qiáng)大的體系，但是，這樣的國(guó)家權(quán)力體系在運(yùn)行中必然遭遇分權(quán)不清、職責(zé)混亂的權(quán)力軟化問(wèn)題。從國(guó)家結(jié)構(gòu)上分析，中國(guó)政府必須服從行政化的政黨意志，因此主導(dǎo)國(guó)家日常權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行的行政權(quán)事實(shí)上僅僅是第二層次的權(quán)力，它在權(quán)力的運(yùn)用方面淪落為行政化的政黨的執(zhí)行權(quán)力。從國(guó)家三種權(quán)力分化不清晰的角度觀察，立法、行政與司法的職責(zé)被同一于“為人民服務(wù)”的抽象原則，而為人民服務(wù)的抽象原則必然將具體的公民服務(wù)需求隱匿起來(lái)，實(shí)際上就此注定為人民服務(wù)是一種不可能實(shí)現(xiàn)的道德姿態(tài)。因此國(guó)家對(duì)于公民的意義難以顯現(xiàn)出來(lái)。

　　從現(xiàn)代國(guó)家運(yùn)行的歷史過(guò)程來(lái)觀察，分權(quán)制衡體系是國(guó)家權(quán)力得以有效控制并有效運(yùn)作的前提。因此，限制國(guó)家權(quán)力就成為國(guó)家近代轉(zhuǎn)型時(shí)期的最為重大的主題。當(dāng)約翰·洛克與孟德斯鳩等思想家設(shè)計(jì)出三權(quán)分立制衡的政體，使得國(guó)家的權(quán)力再也不能夠壟斷性地占有權(quán)力資源，而分化為三種既更為專(zhuān)門(mén)、也更為精細(xì)的權(quán)力形態(tài)，并使得立法秉承民主的原則、行政遵照效率的準(zhǔn)則、司法謹(jǐn)守公平的信條，國(guó)家權(quán)力受到成功制約的現(xiàn)實(shí)才降臨人類(lèi)社會(huì)。

　　在近30年的改革開(kāi)放進(jìn)程中，分權(quán)制衡長(zhǎng)期被視為資產(chǎn)階級(jí)自由化思潮受到絕對(duì)排斥，直到執(zhí)政者自己終于發(fā)現(xiàn)不受控制的權(quán)力已經(jīng)不符合執(zhí)政者自身的長(zhǎng)期利益的時(shí)候，分權(quán)制衡的政治理念才正式進(jìn)入中國(guó)高層掌權(quán)者的視野，它的不可替代的政治價(jià)值也才獲得承認(rèn)。但是分權(quán)制衡的政治理念的正當(dāng)性被認(rèn)可，并不意味著分權(quán)制衡的政治結(jié)構(gòu)我們就輕而易舉地建立了起來(lái)。在今天中國(guó)的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，處于國(guó)家權(quán)力體系中的立法權(quán)軟化早已引起人們的關(guān)注。國(guó)家立法權(quán)之所以軟化，一方面與黨化立法有密切關(guān)系，另一方面則與國(guó)家立法權(quán)力的機(jī)構(gòu)組成、運(yùn)行過(guò)程與效用評(píng)價(jià)緊密相關(guān)。中國(guó)的國(guó)家立法機(jī)關(guān)，事實(shí)上還不是獨(dú)立的權(quán)力機(jī)構(gòu)，它的機(jī)構(gòu)設(shè)置具有明顯的政治依附性。人大對(duì)于國(guó)家機(jī)構(gòu)人員的任用權(quán)也往往是形式性的，因此它無(wú)法限制國(guó)家機(jī)構(gòu)權(quán)力的運(yùn)作。人大自身的領(lǐng)導(dǎo)成員不少是退居二線的前行政官員，他們的政治處境、為官心態(tài)和下降的行政能力都不足以保證人大權(quán)力之作為國(guó)家權(quán)力的權(quán)威性。[3] 人大長(zhǎng)期被人們視為“橡皮圖章”就形象地顯示出這個(gè)軟化了的國(guó)家權(quán)力之不足以為中國(guó)政府體制提供可靠法律保障的狀態(tài)。

　　同時(shí)，中國(guó)國(guó)家權(quán)力體系中行政權(quán)力的虛大一直是國(guó)家權(quán)力體系的軟肋。從表面看上去，這個(gè)行政權(quán)是最為巨大的權(quán)力體系，全能政府的定位也為行政權(quán)的獨(dú)大提供了基本理念支持。但是，行政權(quán)力其實(shí)缺乏可靠的權(quán)力支撐，因?yàn)樵谀撤N意義上，中國(guó)的行政權(quán)力既缺乏分權(quán)制衡基礎(chǔ)上的相對(duì)獨(dú)立的行政權(quán)領(lǐng)域，也缺乏明確劃分三種權(quán)力界限的行政權(quán)運(yùn)行程序，更缺乏鑒定行政績(jī)效的中立機(jī)構(gòu)和評(píng)價(jià)指標(biāo)。表面上全能的政府其實(shí)在運(yùn)行中常常處于無(wú)能的狀態(tài)。至于司法權(quán)，在中國(guó)國(guó)家權(quán)力體系中則帶有明顯的依附性。在中國(guó)司法權(quán)既不能限定立法權(quán)，也不能制約行政權(quán)，它只能在一般的刑事和民事司法糾紛上面發(fā)揮極為有限的作用。在三種權(quán)力缺乏有效分化的情況下，國(guó)家權(quán)力體系三者之間制衡機(jī)制的缺席就是順理成章的事情了。

　　四、政黨制度

　　中國(guó)政府體制改革的受限，還不僅是三種規(guī)范的現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力形態(tài)的分割制衡問(wèn)題，而且是一個(gè)國(guó)家體制自身的問(wèn)題。中國(guó)的權(quán)力體系與成熟的民族—國(guó)家的權(quán)力體系不同，中國(guó)的國(guó)家形態(tài)不是可以在現(xiàn)代政治—行政學(xué)規(guī)范視角看待的民族—國(guó)家， 而是其轉(zhuǎn)變形態(tài)政黨—國(guó)家。政黨—國(guó)家之不同于民族—國(guó)家的最大特點(diǎn)就是它受一個(gè)政黨全方位的支配。

　　中國(guó)現(xiàn)代的政黨定位不同于發(fā)達(dá)國(guó)家。發(fā)達(dá)國(guó)家是在國(guó)家健康運(yùn)行的前提條件下建立政黨組織并展開(kāi)黨際競(jìng)爭(zhēng)的，因此，按照規(guī)范的政黨定義，政黨就是政府和社會(huì)的中介組織，政黨是為了贏得治理國(guó)家的權(quán)力而組織起來(lái)的代表機(jī)構(gòu)和表達(dá)工具。[4]

　　但是在中國(guó)，政黨的性質(zhì)與此有重大的、結(jié)構(gòu)性的差異。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　立黨建國(guó)、以黨治國(guó)、黨政一體是理解中國(guó)政黨制度的三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。由于中國(guó)從帝國(guó)形態(tài)的傳統(tǒng)國(guó)家演變?yōu)槊褡濉獓?guó)家的現(xiàn)代國(guó)家形態(tài)非常晚近，因此，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家完成自身的國(guó)家建構(gòu)任務(wù)之后的東向揮進(jìn)過(guò)程中，落后的古典中國(guó)僅僅只有極少數(shù)人認(rèn)識(shí)到國(guó)家形態(tài)正在經(jīng)歷結(jié)構(gòu)性變化。他們因此而組織起來(lái)，先于現(xiàn)代國(guó)家成立了政黨組織。這樣的政黨組織僅僅是為了建立國(guó)家，而不是在一個(gè)現(xiàn)存的國(guó)家內(nèi)部爭(zhēng)奪治理權(quán)力。孫中山的立黨建國(guó)思想就是這樣形成的。建立政黨之后，政黨的唯一宗旨就是建立其與政黨理念一致的國(guó)家。因此，當(dāng)這個(gè)國(guó)家建立起來(lái)之后，國(guó)家也就勢(shì)所必然地成為政黨的國(guó)家，而不是民族的國(guó)家。主宰中國(guó)20世紀(jì)上半葉命運(yùn)的中國(guó)國(guó)民黨是這樣看待政黨功能的，主宰中國(guó)20世紀(jì)下半葉命運(yùn)的中國(guó)共產(chǎn)黨同樣是這樣看待政黨使命的。這就逐漸促成了中國(guó)執(zhí)政黨的全能政黨性質(zhì)。

　　全能政黨具有它的獨(dú)特結(jié)構(gòu)。一方面，在意識(shí)形態(tài)上具有獨(dú)占性。另一方面，全能政黨具有天然的行政化傾向。再一方面，政黨生態(tài)就此處于非現(xiàn)代的狀況之中。政黨對(duì)于國(guó)家的全面滲透和強(qiáng)力介入，既表現(xiàn)為國(guó)家基本法律對(duì)政黨權(quán)力的超越性規(guī)定，也表現(xiàn)為政黨對(duì)于行政決策的全面替代，還表現(xiàn)為政黨對(duì)于國(guó)家資源的全面控制，對(duì)于國(guó)家精神生活的全面支配。但這造成政府體制空間的逼仄，并從根本上限定了政府改革。

　　中國(guó)共產(chǎn)黨至今還定位于特點(diǎn)鮮明的革命黨，它的性質(zhì)注定它不能接受西方式執(zhí)政黨的政黨定位，也相應(yīng)注定了它不可能落定在派出政黨代表執(zhí)行性地行使政府權(quán)力的位置上面，因?yàn)檫@對(duì)于一個(gè)全能政黨是具有瓦解效應(yīng)的。革命黨是全能黨，它必須掌控一切國(guó)家資源，而西方執(zhí)政黨是功能黨，它僅僅在爭(zhēng)奪到政府權(quán)力資源后才能影響或制約國(guó)家命運(yùn)，它必須與其他政黨甚至社會(huì)組織分享國(guó)家權(quán)力。只有執(zhí)政黨的而不是革命黨的政黨定位成為中國(guó)共產(chǎn)黨的政黨定位之后，中國(guó)政黨制度才具有支持中國(guó)政府體制改革的功能。換言之，中國(guó)共產(chǎn)黨自身的有效改革決定了中國(guó)政府體制改革的前途與命運(yùn)。[5]中國(guó)共產(chǎn)黨自身的改革已經(jīng)開(kāi)始啟動(dòng)，從基層黨代會(huì)代表的直接選舉，到基層黨委書(shū)記的競(jìng)爭(zhēng)性選舉，再到對(duì)政黨理念的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變的探討，在顯示出一個(gè)轉(zhuǎn)變中的政黨對(duì)于轉(zhuǎn)變中的政府具有的順應(yīng)關(guān)系。

　　五、政府權(quán)限

　　落實(shí)到中國(guó)政府體制改革的直接載體——中國(guó)各級(jí)政府來(lái)看，中國(guó)政府體制改革其實(shí)也并沒(méi)有多大的政治空間。政府作為行政權(quán)的實(shí)際操控者，其自身的權(quán)力來(lái)源問(wèn)題、權(quán)力分割問(wèn)題、權(quán)力的無(wú)縫隙運(yùn)轉(zhuǎn)問(wèn)題等等，都還沒(méi)有得到解決。這就注定了中國(guó)政府體制改革問(wèn)題得不到強(qiáng)有力的推進(jìn)。

　　現(xiàn)代行政權(quán)的安頓基點(diǎn)，構(gòu)成為政府體制改革的起點(diǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，我們簡(jiǎn)單地將政府作為“人民的政府”看待，這一定位，也許從道德的視角看待問(wèn)題并沒(méi)有什么錯(cuò)誤，但是從政府實(shí)際掌控權(quán)力的角度看待政府，問(wèn)題就出現(xiàn)了。

　　中國(guó)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)，本質(zhì)上與其他現(xiàn)代國(guó)家的各級(jí)政府沒(méi)有任何區(qū)別，但人們對(duì)于政府部門(mén)的特性認(rèn)識(shí)上，還普遍徘徊在政府本質(zhì)上的公共性境地中，普遍認(rèn)同政府機(jī)構(gòu)與公共行政人員的道德化定位。這是一個(gè)扭曲了的現(xiàn)代政治認(rèn)知，那就是盧梭關(guān)于現(xiàn)代國(guó)家本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是公民發(fā)自?xún)?nèi)心加以愛(ài)護(hù)的政治共同體，而不是自由人的聯(lián)合體。在這種政府理念中，人們自然放松了對(duì)于政府自利的警惕性，放松了對(duì)于公共行政人員的監(jiān)督。其實(shí)，政治理性告訴人們，政府部門(mén)以及公共行政人員并不是完全沒(méi)有私利、一心為著公共利益的超然存在。組織的存在邏輯與職業(yè)人員的生存邏輯，共同將它們推進(jìn)到一個(gè)必須為自己的存在理由尋找支持的地步，因此，建立在清楚認(rèn)識(shí)政府部門(mén)與公共行政人員自私的基點(diǎn)之上的政府體制安排與公共行政人員從業(yè)規(guī)則，對(duì)于它們履行分工責(zé)任才具有保障。我們?cè)趯?duì)今天的中國(guó)政府的觀察中，會(huì)逐漸認(rèn)同后者的政治規(guī)定。發(fā)生在中國(guó)各級(jí)政府的自利行為，已經(jīng)足以警示人們對(duì)政府的自私自利懷抱高度的警惕性。以往人們單純可愛(ài)地認(rèn)為，地方政府在“山高皇帝遠(yuǎn)”的情況下容易陷入自私自利的境地，滑向公權(quán)私用謀取私利的危險(xiǎn)地步。從鐵本案件我們印證了這一看法，也從民意調(diào)查中民眾普遍信任中央政府而不信任地方政府的結(jié)果上強(qiáng)化了這一看法。但中央政府是不是就是可靠的呢？ 事實(shí)證明并非如此。近期國(guó)家審計(jì)署對(duì)于中央政府的主要部門(mén)，包括對(duì)國(guó)家發(fā)改委、國(guó)資委、財(cái)政部、外交部、教育部等等部門(mén)的審計(jì)，發(fā)現(xiàn)均存在嚴(yán)重違反預(yù)算的行為。這種行為的存在表明中央政府部門(mén)也都在為自身的部門(mén)利益進(jìn)行規(guī)則外操作�！疤兹∝�(cái)政資金、挪用財(cái)政資金、轉(zhuǎn)移資金、國(guó)有資產(chǎn)流失、違規(guī)收費(fèi)、超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)建設(shè)辦公樓等，是這些部門(mén)單位在預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支中存在的共性問(wèn)題。[6]由此可見(jiàn)，必須以限定政府行政權(quán)為前提來(lái)設(shè)計(jì)政府體制，才足以從根本上保證各級(jí)公權(quán)公用。而這恰恰是一個(gè)政治問(wèn)題，絕對(duì)不是一個(gè)單純的行政改革問(wèn)題。

　　同時(shí)，中國(guó)政府體制改革的政府間關(guān)系籌劃也已經(jīng)成為關(guān)鍵的問(wèn)題。中央與地方政府之間的關(guān)系，地方政府與地方政府之間的關(guān)系，并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的行政權(quán)限的技術(shù)劃分問(wèn)題，而是一個(gè)建構(gòu)國(guó)家的行政權(quán)合理地劃分的政治問(wèn)題。這里的問(wèn)題包含兩個(gè)相互聯(lián)系的方面。一方面是中央政府與地方政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)劃分，另一方面是中央與地方政府組織機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。就前一方面講，中央政府與地方政府權(quán)限的劃分是一個(gè)政體選擇的問(wèn)題。一個(gè)地域廣袤、發(fā)展極為不平衡的大國(guó)，究竟是采取單一制還是聯(lián)邦制，這是一個(gè)政治選擇而不是一個(gè)行政分權(quán)問(wèn)題。對(duì)于長(zhǎng)期實(shí)行單一制的中國(guó)來(lái)說(shuō)，當(dāng)然對(duì)于中央政府居高臨下地控制地方政府的行政套路非常熟絡(luò)，但是這種控制僅僅與簡(jiǎn)單的農(nóng)業(yè)社會(huì)為條件。在復(fù)雜的工業(yè)社會(huì)，發(fā)達(dá)的社會(huì)分工與合作體系本身就是政府行政權(quán)力難以駕御的對(duì)象，而且地方差異不是一個(gè)毋庸考慮的簡(jiǎn)單控制問(wèn)題而是一個(gè)復(fù)雜的差別性政策決策問(wèn)題。

　　對(duì)于今天的中國(guó)政府體制改革而言，還有一個(gè)嚴(yán)重的政治問(wèn)題需要在籌劃政府體制改革中加以克制，那就是國(guó)家利益部門(mén)化、部門(mén)利益掠奪化、利益掠奪公開(kāi)化造成的政府權(quán)威流失。這不是一個(gè)單純的道德號(hào)召和黨性教育就可以解決的問(wèn)題，而是深層政治問(wèn)題在部門(mén)和個(gè)人利益問(wèn)題上的投射。在政府部門(mén)掠奪性地爭(zhēng)取自身利益的情況下，人們內(nèi)心對(duì)政府的信任感降低，政府就喪失了獲得社會(huì)支持和信任的基礎(chǔ)。因此，將政府控制的問(wèn)題作為一個(gè)重要的政治問(wèn)題對(duì)待，而不是簡(jiǎn)單地作為一個(gè)行政問(wèn)題對(duì)待，對(duì)于約束政府的掠奪性行為具有決定性意義。

　　六、政治博弈

　　中國(guó)政府體制的有效改革，必須在承諾納入這一改革范圍的諸因素可以進(jìn)行合法的政治博弈的前提條件下才能有效地開(kāi)展起來(lái)。今天中國(guó)政府體制的改革以及各級(jí)政府機(jī)構(gòu)運(yùn)作，并不是沒(méi)有政治博弈，而是這種政治博弈是在臺(tái)底展開(kāi)的，而不是公開(kāi)進(jìn)行的。一旦政府間的政治博弈公開(kāi)了，則經(jīng)常顯示的是博弈失敗一方完全無(wú)法與勝利一方進(jìn)行抗衡而徹底敗退的情形。因?yàn)檫@種博弈的決勝方式是中央權(quán)力的絕對(duì)權(quán)威性決無(wú)懸念地制勝地方權(quán)力，或者是下級(jí)權(quán)力絕對(duì)受到上級(jí)權(quán)力的主宰。這實(shí)質(zhì)上是一種單向的控制，而不是一種雙向的博弈。合法而健全的政治博弈，對(duì)于規(guī)范的現(xiàn)代國(guó)家來(lái)說(shuō)，具有十分重要的價(jià)值。這一價(jià)值體現(xiàn)為進(jìn)行政治博弈各方在政治權(quán)利上的平等，從而能夠最大程度地避免決策失誤，避免造成公開(kāi)政治博弈被私下政治交易取代的可怕政治局面。再一方面，這一價(jià)值還體現(xiàn)為參與博弈的各方尋求制度創(chuàng)新，從而有效推進(jìn)政府改革。

　　進(jìn)行政府體制的改革，政治博弈是必不可少的。因此，簡(jiǎn)單刻畫(huà)一下中國(guó)政府體制改革的政治博弈形式不無(wú)意義。圍繞中國(guó)政府體制改革展開(kāi)的政治博弈，至少具有五種博弈結(jié)構(gòu)。

　　一是執(zhí)政黨與政府的政治博弈。在執(zhí)政黨的行政化取向沒(méi)有發(fā)生重大改變的情況下，政府部門(mén)的行政權(quán)實(shí)際上必須在政黨那里獲得，這使得執(zhí)政黨的機(jī)構(gòu)事實(shí)上發(fā)揮了政治決策的功用，而行政機(jī)構(gòu)成了執(zhí)政黨政治決策的執(zhí)行者。近年在各種行政執(zhí)行過(guò)程出現(xiàn)了行政責(zé)任的情況下，幾乎是決策者出來(lái)組織治理，而執(zhí)行者受到行政處分。這種責(zé)任歸咎模式導(dǎo)致黨權(quán)與行政權(quán)之間的糾紛。這種糾紛雖然不是公開(kāi)的，但當(dāng)事者內(nèi)心對(duì)于糾紛的認(rèn)知?jiǎng)荼匾�發(fā)兩者之間的政治博弈，有必要將這種政治博弈擺上臺(tái)面，使之理性化。

　　二是國(guó)家權(quán)力與政府權(quán)力的博弈。人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)與各級(jí)執(zhí)政黨黨委之間，在政黨意志如何轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志的問(wèn)題上存在著兩個(gè)機(jī)構(gòu)、兩種選擇、兩種取向、兩種評(píng)價(jià)的可能，因此他們之間存在著政治博弈關(guān)系。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)于政黨機(jī)關(guān)提出的規(guī)劃、方案的建議案，雖然不具有否定的權(quán)力，但以審議的名義擱置建議，是兩者之間展開(kāi)政治博弈的客觀導(dǎo)因。當(dāng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)將政黨意志成功地轉(zhuǎn)換為國(guó)家意志之后，就有一個(gè)政府機(jī)構(gòu)如何有效執(zhí)行的問(wèn)題，于是，國(guó)家權(quán)力與政府權(quán)力之間就有了展開(kāi)政治博弈的空間。從以往國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)于一府兩院監(jiān)督的效用低下?tīng)顟B(tài)來(lái)看，國(guó)家權(quán)力并不能直接有效地約束政府權(quán)力，這反證了權(quán)力機(jī)關(guān)與政府權(quán)力機(jī)關(guān)之間進(jìn)行合法博弈的必要性與重要性。只有在政治決策機(jī)關(guān)與組織執(zhí)行機(jī)關(guān)之間達(dá)成理性博弈結(jié)果的基礎(chǔ)上，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)做出的政治決策才可能得到很好的行政執(zhí)行。

　　三是政府機(jī)構(gòu)之間的政治博弈。這種博弈以?xún)煞N形式出現(xiàn)，一是不同政府層級(jí)之間的博弈，二是同級(jí)政府機(jī)構(gòu)之間的博弈。前者在中央政府與地方政府之間“貓捉老鼠”的游戲中得到印證。而目前看來(lái)以中央的取勝顯現(xiàn)出階段性的博弈結(jié)果，公眾對(duì)于政府信任的調(diào)查顯示人們更傾向于信任中央政府而不是地方政府就表明了這一點(diǎn)。后者在不同的政府機(jī)構(gòu)之間競(jìng)爭(zhēng)社會(huì)資源的博弈中獲得證明。當(dāng)年國(guó)家供銷(xiāo)合作總社與國(guó)家旅游局對(duì)于評(píng)估星級(jí)酒店權(quán)力的爭(zhēng)奪，很好地體現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)之間對(duì)于權(quán)力和行使權(quán)力的資源的爭(zhēng)奪情形。從規(guī)范的角度講，對(duì)政府層級(jí)與政府機(jī)構(gòu)之間關(guān)系的法治化約束，是將這類(lèi)博弈關(guān)系正�；�的唯一出路。

　　四是政府機(jī)構(gòu)與司法部門(mén)的政治博弈。隨著《行政許可法》、《行政程序法》等等控制行政權(quán)運(yùn)作的法規(guī)的出臺(tái)，司法權(quán)力對(duì)于行政權(quán)的控制空間越來(lái)越大，相應(yīng)地行政權(quán)對(duì)于司法權(quán)的規(guī)避、利用的必要性與重要性也就日益凸顯。但這并不意味著司法權(quán)就足以將自己自覺(jué)地限定在法規(guī)的范圍內(nèi)，司法腐敗證明了這一點(diǎn)；
當(dāng)然，也不能斷定行政權(quán)就此安分守己。在司法權(quán)與行政權(quán)日益處于相互制衡的關(guān)系結(jié)構(gòu)之中的時(shí)候，如何有效避免司法權(quán)對(duì)于行政權(quán)的袒護(hù)，又如何避免司法權(quán)對(duì)于行政權(quán)資源的利用，成為他們公開(kāi)的政治博弈要解決的問(wèn)題。

　　五是政府部門(mén)與社會(huì)之間的政治博弈。政府并不是在政黨、國(guó)家與政府層級(jí)的權(quán)力之間進(jìn)行封閉的博弈，政府與社會(huì)的關(guān)聯(lián)性結(jié)構(gòu)，使得政府與社會(huì)的博弈更為經(jīng)常、更為普遍。政府為實(shí)施其行政舉措，必然與市場(chǎng)、公眾組織、新聞媒體發(fā)生關(guān)系。政府要想有效實(shí)施其行政措施，必須獲得這些社會(huì)機(jī)構(gòu)的支持。但很顯然它們之間不是一種基于親密無(wú)間關(guān)系的友善合作，因?yàn)樗鼈兏髯跃哂凶约旱臋?quán)力與利益訴求。為此，在一個(gè)合法、合理與合情的制度安排之下展開(kāi)合作博弈，就是政府必須修煉出來(lái)的政治工夫。需要指出的是， 若缺乏長(zhǎng)期的國(guó)家—社會(huì)理性博弈，政府與社會(huì)的合作關(guān)系是不會(huì)自己浮現(xiàn)出來(lái)的。

　　七、中國(guó)政府體制改革：從政治到行政

　　從中國(guó)政府體制改革的完整布局上來(lái)看，中國(guó)政治體制改革構(gòu)成了中國(guó)政府體制改革的前提條件。因此，從中國(guó)政治體制的角度講，政治權(quán)力如何有效約束行政權(quán)力，是中國(guó)建構(gòu)起一個(gè)現(xiàn)代行政體制的基礎(chǔ)性問(wèn)題。而對(duì)行政體制進(jìn)行有效的政治約束，依賴(lài)于從政治體制的總體布局上對(duì)行政體制進(jìn)行制度化安排。

　　中國(guó)政府體制的制度化、規(guī)范化、精細(xì)化和功效化安排，是中國(guó)政府體制改革足以收效的先在性條件。眾所周知，“政道”妥善安頓是“治道”有效安排的前提條件，這是在中國(guó)政府體制改革之前要處理好中國(guó)政治體制改革的基本理由。不能將“治道”的安頓混同于“政道”的安頓，這是今天中國(guó)談?wù)撜�府體制改革的一個(gè)巨大陷阱。反過(guò)來(lái)講，“治道”安頓為“政道”安排的效用發(fā)揮提供條件，缺乏治道支持的政道安排，具有政治懸空的危險(xiǎn)性。兩者之間是一個(gè)相輔相成的關(guān)系，而這種關(guān)系在中國(guó)政府體制改革中沒(méi)有得到很好解決。從已經(jīng)進(jìn)行的中國(guó)政府體制改革實(shí)踐來(lái)看，此前的相應(yīng)改革沿循的是一條從行政到政治的被動(dòng)軌道。換言之，中國(guó)政府體制改革是在治道意義上進(jìn)行的改革，而不是在政道意義上展開(kāi)的結(jié)構(gòu)調(diào)整。由于人們習(xí)慣于將行政層面的種種問(wèn)題視為中國(guó)政府體制改革的全部問(wèn)題，因此，限定在單純的行政權(quán)范圍內(nèi)的中國(guó)政府體制改革，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　常常只是在關(guān)于政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能的部門(mén)間轉(zhuǎn)移這類(lèi)問(wèn)題上做文章。但這些改革都是治道意義上的改革，都僅僅具有優(yōu)化權(quán)力運(yùn)用的次要價(jià)值。因?yàn)闆](méi)有解決權(quán)力來(lái)源的正當(dāng)性問(wèn)題，這些改革終究無(wú)法徹底將國(guó)家權(quán)力體系妥善地安置在合法制度框架之中。限定在國(guó)家行政權(quán)力如何運(yùn)用的范圍內(nèi)進(jìn)行的中國(guó)政府體制改革，逃不掉枝節(jié)性改良的命運(yùn)，而這種枝節(jié)性的改良總是受到權(quán)力來(lái)源問(wèn)題的限制�？梢韵胂蟮玫降氖牵�一種沒(méi)有受到法律有效限制的國(guó)家行政權(quán)力，絕對(duì)不可能從體制到實(shí)際運(yùn)行的進(jìn)程中具有足夠大的改革空間，這是從治道的角度對(duì)待政府體制改革必然得出的結(jié)論。這個(gè)時(shí)候，就需要明確提出支持政府體制改革的政治條件問(wèn)題，那就是以中國(guó)政治體制的改革來(lái)維持和深化中國(guó)政府體制的改革。

　　當(dāng)中國(guó)政府體制改革從行政到政治過(guò)渡的軌跡顯現(xiàn)出來(lái)之后，我們就必須承認(rèn)為中國(guó)政府體制改革提供政治空間所具有的重要意義。只有在解決基本的政治制度安排問(wèn)題的前提條件下，即安頓好“政道”問(wèn)題的前提條件下，中國(guó)政府體制改革的治道問(wèn)題的解決才具有厚實(shí)的政治基礎(chǔ)。就此而言，將政黨制度解決好，使國(guó)家與政黨的關(guān)系問(wèn)題不再困擾人們，我們才可以從容地籌劃國(guó)家權(quán)力形態(tài)的有效分割制衡問(wèn)題，否則一切關(guān)于權(quán)力分割制衡的設(shè)想與改革舉措，都會(huì)在一個(gè)獨(dú)大的權(quán)力面前敗下陣來(lái)。近年中國(guó)人逐漸承認(rèn)“絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”，但懲治腐敗的效果并不是特別明顯，原因就在于獨(dú)大的權(quán)力問(wèn)題還沒(méi)有得到有效的控制。這一獨(dú)大的權(quán)力不是國(guó)家權(quán)力，也不是政府權(quán)力，更不是司法權(quán)力，而是執(zhí)政黨的黨權(quán)。在“以黨內(nèi)民主推進(jìn)人民民主”的政治體制改革思路中， [7]人們?cè)O(shè)想了一種改造全能政黨的思路。在灌注給全能政黨以現(xiàn)代民主活性因素的時(shí)候，人們期待全能政黨放棄其革命黨的定位，真正進(jìn)入一個(gè)執(zhí)政黨的定位，從而為國(guó)家體系中的三種權(quán)力的分割制衡運(yùn)轉(zhuǎn)提供政治空間。

　　總之，從單純行政權(quán)范圍的低效度改革到政治體制宏觀改革籌劃基礎(chǔ)上具有高效度的關(guān)聯(lián)性政府體制改革，是中國(guó)政府體制改革真正收到成效的關(guān)鍵轉(zhuǎn)變。就此而言，有必要翻轉(zhuǎn)原來(lái)從行政到政治的被動(dòng)取向，轉(zhuǎn)向從政治到行政的主動(dòng)改革取向。斷言前一種改革的被動(dòng)性，是因?yàn)樗�始終沒(méi)有觸及到中國(guó)改革的關(guān)鍵問(wèn)題，那就是權(quán)力的合法來(lái)源問(wèn)題。申述后一種改革的主動(dòng)性，是因?yàn)樗�解決了制約改革成效的權(quán)力來(lái)源合法性問(wèn)題，因此足以為一切權(quán)力運(yùn)用困難的解決提供最為可靠的基本制度保障。這是中國(guó)改革真正的深度問(wèn)題，即所謂中國(guó)改革的深水區(qū)存在于制約改革前景的政治領(lǐng)域之中，而不存在于呈現(xiàn)間歇性繁榮的權(quán)力運(yùn)用的領(lǐng)域之中。為此，我們必須改變沿循了近30年的所謂漸進(jìn)改良的改革路線，勇敢地邁進(jìn)到對(duì)于中國(guó)政治體制進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整的區(qū)域，從而為真正進(jìn)入現(xiàn)代的中國(guó)改革提供當(dāng)下最為急缺的理論支持。

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　　[2]袁永松等編著. 左傾二十年1957——1976 [M]. 北京：農(nóng)村讀物出版社， 1993，

　　[3]蔡定劍. 中國(guó)人大制度[M]. 北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社， 1992.

　　[4]薩托利. 政黨與政黨體制[M]. 王明進(jìn)譯，北京：商務(wù)印書(shū)館， 2006.

　　[5]王邦佐等著. 中國(guó)政黨制度的社會(huì)生態(tài)分析[M].上海：上海人民出版社， 2000.

　　[6]新華社報(bào)道. 審計(jì)署公布2006年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)結(jié)果：
49部門(mén)存在6大共性問(wèn)題[N]. 羊城晚報(bào)， 2007209220.

　　[7]甄小英，李清華. 以黨內(nèi)民主推進(jìn)人民民主[J]. 求是， 2003， (12).

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