強化中央機構(gòu)，縮小地方政府

　　中國政府層級結(jié)構(gòu)呈金字塔型，不僅延續(xù)秦始皇的郡縣制，而且由古代的三級政府轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的五級政府或六級政府（國家—省—市—縣—鄉(xiāng)—村），強化了郡縣制的中央集權(quán)體制。

　　不過，說是中央集權(quán)制度也頗名不副實。在朱镕基時期，中央政府機關(guān)的公務(wù)員人數(shù)就由3.2萬人減為1.6萬人，是世界上少有的小政府。但是，中國的地方政府卻極龐大，公務(wù)員總數(shù)是653.67萬人，扣除中央機關(guān)1.6萬人，地方政府有超過652萬公務(wù)員；
如果加上由財政供養(yǎng)的政府部門事業(yè)編制人員、合同工、事業(yè)單位人員、國有企業(yè)及銀行中的干部、各協(xié)會管理人員、縣鄉(xiāng)村編外管理人員及財政不足額撥付經(jīng)費、沒有列入公務(wù)員系列的政府監(jiān)管部門人員，事實上中國的公務(wù)員人數(shù)超過7000萬，其中，71%在縣鄉(xiāng)基層。

　　而發(fā)達國家如美國的政府層級結(jié)構(gòu)卻是倒金字塔型。美國公務(wù)員有310萬，包括公共事業(yè)單位的工作人員、國營企業(yè)的管理人員、郵政人員、軍人、法官、警察、醫(yī)生、工程師、清潔員、保管員等。如果郵政人員、軍人不算在內(nèi)，則為170萬到180萬。他們絕大部分屬于中央（聯(lián)邦）一級，派往各地執(zhí)行公務(wù)，如其國土安全部擁有雇員17萬人，農(nóng)業(yè)部11萬多人，而其地方政府人數(shù)很少，州、市政府還有一些公務(wù)員，縣、鎮(zhèn)就基本上沒有了,縣只是一個協(xié)調(diào)機構(gòu)，鎮(zhèn)一級實行自治。法國擁有國家公務(wù)員200萬人，而地方公務(wù)員為100萬人。

　　中國弱干強枝的官員隊伍結(jié)構(gòu)不利于中央政令的貫通，更不利于國家的長治久安，容易造成“上有政策，下有對策”，“政令不出中南�！币约暗胤街髁x、諸侯割據(jù)的狀況。我們建議將之改變?yōu)閺姼扇踔Φ闹醒?地方關(guān)系，強化中央機構(gòu)，縮小地方政府，實行中央派出機構(gòu)制度。具體地說，就是虛省建州、設(shè)郡分縣，形成中央-省-郡三級監(jiān)督（省-郡兩級派出機構(gòu)）制度、中央-州-縣三級政府制度。

　　虛省建州，縮小地方行政轄區(qū)

　　所謂虛省建州，就是虛化省級政權(quán)，將之轉(zhuǎn)變?yōu)樾⌒偷闹醒肱沙鰴C構(gòu)，負責(zé)監(jiān)督與協(xié)調(diào)，類似于20世紀50年代的華北局、西南局等。成立中央駐各省專員公署，取締省級政府、省級財政、省人大、省政協(xié)，撤銷絕大多數(shù)的省廳局，僅設(shè)立由中央部委直管的監(jiān)察局、發(fā)改委、統(tǒng)計局、環(huán)保局等少數(shù)需要宏觀協(xié)調(diào)的部門，這些部門人員很少，掛牌為“中央政府監(jiān)察部駐某省辦公室”、“國家發(fā)改委駐某省辦公室”等等，同時設(shè)立省檢察院、法院及申訴專員（信訪）辦公室、審計辦公室、廉政辦公室（官員財產(chǎn)申報辦公室、行政公開辦公室、監(jiān)察辦公室）等，獨立司法、處理群眾信訪、腐敗投訴、財產(chǎn)申報等事宜；
全國的重要的河流、湖泊、鐵路、公路由中央政府直管，各省級派出機構(gòu)之間協(xié)調(diào)具體事務(wù)。省派出機構(gòu)的全部開支由中央財政撥付。

　　我國各省、自治區(qū)的轄區(qū)過大，平均人口在四到五千萬，一些轄區(qū)范圍遠遠超過英國、法國或德國的全部國土，這很不利于實行高效的現(xiàn)代化的行政管理。美國是發(fā)達國家，只有三億人口，卻分成了50個州，而且有些州是強行一分為二的，如南卡洛萊納州、北卡洛萊納州；
南達科他州、北達科他州。美國平均每州只有500多萬人。即使考慮到中國人口眾多的特殊國情，地方政府的管理幅度以最多2000萬人口（直轄市的平均人口）為宜。

　　我們建議：恢復(fù)中國古代“州”的建制，虛省后設(shè)立2-5個州，每州人口不超過2000萬人；
各州以副省級城市、省會、區(qū)域性大城市為中心設(shè)立，以大城市名為州名，暫定州為副省級，未來取消行政級別制度；
將原來的市政府職能擴充為州政府，州政府所在城市不再另設(shè)市政府，以避免地方機構(gòu)的臃腫；
凡是省里已經(jīng)設(shè)置的監(jiān)督部門，州不再設(shè)立，以實現(xiàn)監(jiān)督與行政的分置；
實行州管市、州直管縣的制度，這樣可解決市管縣妨礙了縣域經(jīng)濟的發(fā)展、省管縣又遭遇行政距離太遠行政事務(wù)太繁的尷尬。

　　虛省建州、縮小地方行政轄區(qū)后，省一級地方勢力被分割（州一級不可能構(gòu)成對國家領(lǐng)土完整的威脅），地方分裂主義被遏制，政府層級被減少（沒有了龐大的省級政府），政府機構(gòu)被裁減（州政府與所在地的市政府是一個機構(gòu)），同時，州的設(shè)立將起到類似于設(shè)立直轄市或副省級直轄市的效果，將極大地調(diào)動州級的地方積極性，形成全國大發(fā)展的熱潮。

　　虛省建州的改革易于操作，可行性極大。較大的難題是，解散省級政府和大部分省級部門，如何妥善安置相關(guān)人員——有的可以到中央駐�。ㄗ灾螀^(qū)）辦事處或行署就職，有的可以到州政府工作，有的可以買斷工齡、提前退休，有的可以經(jīng)過培訓(xùn)轉(zhuǎn)崗到目前我國比較薄弱的警察、司法等部門工作。

　　設(shè)郡分縣，村級自治上升為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

　　行政區(qū)劃改革的總體目標(biāo)是形成中央-省-郡三級監(jiān)督（省-郡兩級派出機構(gòu)）制度、中央-州-縣三級政府制度。為此，在現(xiàn)有的縣政府所在地設(shè)立中央及省的派出監(jiān)督機構(gòu)——郡，以加強對基層政權(quán)（縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村）的監(jiān)督�？づc地級市平級（但設(shè)立在現(xiàn)有的縣政府所在地），掛中央政府駐某郡辦公室的牌子，代表中央政府處理基層事務(wù)，監(jiān)督基層官員；
其經(jīng)費由中央財政直接撥付，人員由中央政府通過省派出機構(gòu)任命；
與省派出機構(gòu)類似，獨立處理群眾信訪、腐敗投訴、財產(chǎn)申報等事宜。

　　同時，建議將現(xiàn)有的縣分為二至五個部分，取締鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，繼續(xù)合并村組，將村級自治選舉上升為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治選舉。

　　只有將縣域拆分，才能改變目前縣域過大、人口過多、撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后縣級政權(quán)管理幅度過寬的局面；
每縣以直接管理約20萬人為宜，為此可以將一些條件比較好、成規(guī)模的鎮(zhèn)改為縣，設(shè)立新的縣政府；
而郡級派出機構(gòu)只設(shè)在原縣政府所在地，負責(zé)對所在縣、新設(shè)立縣的統(tǒng)一監(jiān)督（新設(shè)立的縣一般不設(shè)郡級派出機構(gòu)）；
郡級區(qū)劃為原縣域，包括數(shù)個分拆后的新縣域；
凡是郡里已經(jīng)設(shè)置的監(jiān)督部門，縣不再設(shè)立，以實現(xiàn)監(jiān)督與行政的分置。

　　我們主張全部取締鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，改為在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級（或者村組合并后）進行選舉。只有這樣，才能突破原村組家族勢力甚至黑惡勢力對村民自治的干擾，搞好農(nóng)村自治。一般來說，家族勢力不可能控制多個村組和整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉比村級選舉更容易搞好；
也只有搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，才能填補撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后遺留的治理問題。而縮小縣域區(qū)劃、每個縣僅管轄兩三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、搞好農(nóng)村自治奠定了基礎(chǔ)。

　　行政區(qū)劃改革的實施可以先經(jīng)全民充分而自由的討論，投票公決，然后修改憲法，以法制確認、保障。最后國務(wù)院成立行政區(qū)劃改革委員會，具體操作。

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