制度移植是現(xiàn)代制度建構(gòu)的一種重要方式，對(duì)于后發(fā)國(guó)家來(lái)說(shuō)更是如此，因?yàn)槠浒�括核心制度在�?nèi)的諸多正式制度都是習(xí)得的。誠(chéng)如馬克思在《資本論》中所說(shuō)："工業(yè)較發(fā)達(dá)的國(guó)家向工業(yè)較不發(fā)達(dá)的國(guó)家所顯示的，只是后者未來(lái)的景象……一個(gè)國(guó)家應(yīng)該而且可以向其他國(guó)家學(xué)習(xí)。"（2001：8-9）然而，對(duì)于制度采納者來(lái)說(shuō)，移植的制度是外生的，必然遇到與本土環(huán)境以及既有的內(nèi)生制度如何"耦合"的問(wèn)題。如果這個(gè)問(wèn)題不能有效地解決，這些制度就無(wú)法被有效實(shí)踐，難以成為規(guī)范相關(guān)行為者活動(dòng)的規(guī)則及其認(rèn)同的價(jià)值。移植的制度充其量也只會(huì)停留在各種法律文本上，無(wú)法成為"活的"制度。

　　本文首先嘗試著建立一個(gè)制度移植的分析框架，然后應(yīng)用它來(lái)檢討"聽(tīng)證"這個(gè)正在被廣泛采納的立法制度移植個(gè)案。梳理立法聽(tīng)證的發(fā)展脈絡(luò)，分析其實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題和取得的經(jīng)驗(yàn)，最后對(duì)如何實(shí)現(xiàn)有效的制度移植提出建議。

　　一、制度移植與制度學(xué)習(xí)：一個(gè)分析框架

　　盡管新制度主義強(qiáng)調(diào)制度是"內(nèi)生的"，其形態(tài)和運(yùn)行是由其產(chǎn)生和存續(xù)的環(huán)境所決定的，但并不意味著制度是不可以移植的�，F(xiàn)代制度在全球范圍的建立就是一個(gè)制度跨地域、跨文化的移植過(guò)程。所謂的制度移植指的是某個(gè)制度或一組制度從其原生地轉(zhuǎn)移到其他環(huán)境并被實(shí)踐的過(guò)程。一般來(lái)說(shuō)，制度移植有兩種類(lèi)型。一種是自主型，另一種是強(qiáng)制型。二者的根本區(qū)別在于制度的采納者是主動(dòng)的還是被迫地接受了外來(lái)的制度。一般來(lái)說(shuō)，在自主型移植中，采納者與原生地構(gòu)成了基本的關(guān)系，而在強(qiáng)制型移植中，會(huì)存在除前兩者之外的第三方，并且制度移植是由后者安排的，借助某種力量強(qiáng)迫采納者接受的。當(dāng)然，在很多情況下，第三方往往來(lái)自制度的原生地。在殖民統(tǒng)治下，殖民地的諸多制度安排都是通過(guò)強(qiáng)制移植完成的。

　　自主/強(qiáng)制這種二分法是從制度采納者與制度的關(guān)系著眼的，它揭示了接納者在制度移植過(guò)程中立場(chǎng)與態(tài)度的意義，并有助于從歷史的角度對(duì)制度移植進(jìn)行總體性分類(lèi)。但是，隨著全球化進(jìn)程的深入，民族國(guó)家之間、各種文化之間交往的頻繁和聯(lián)系的日益密切，已經(jīng)很難用自主/強(qiáng)制尺度來(lái)區(qū)分諸多制度移植了，更多的制度移植實(shí)際上是不同的治理主體相互學(xué)習(xí)的結(jié)果。同時(shí)，由于社會(huì)交往的加深和參與的擴(kuò)大，制度移植已經(jīng)不再由單個(gè)治理主體或管轄權(quán)威所能單獨(dú)決定，而成為包括制度采納者、制度規(guī)范和影響的對(duì)象等眾多利益相關(guān)者博弈的過(guò)程。因此，制度移植不應(yīng)該被簡(jiǎn)單地視為一種制度"照搬"或模仿，而是一個(gè)通過(guò)不斷的社會(huì)交往與相互學(xué)習(xí)逐步"內(nèi)化"的過(guò)程，是從一套通過(guò)法律文字表述的規(guī)則逐漸轉(zhuǎn)化為利益相關(guān)者可以分享的知識(shí)、認(rèn)同以及愿意服從的價(jià)值的過(guò)程。這樣，移植的制度才能真正地"活起來(lái)"，并產(chǎn)生相應(yīng)的功效。在這個(gè)意義上說(shuō)，制度移植就是一種具有制度化目的的制度學(xué)習(xí)。

　　制度移植過(guò)程涉及兩個(gè)層面上的學(xué)習(xí)。第一個(gè)層面的學(xué)習(xí)是制度采納者向制度原創(chuàng)者的學(xué)習(xí)，它決定了一套外來(lái)的制度能否在法律上得到確認(rèn)；
第二個(gè)層面的學(xué)習(xí)是共同體中的相關(guān)利益主體圍繞制度而進(jìn)行的相互學(xué)習(xí)以及對(duì)制度的了解，它決定了這套外來(lái)的制度能否實(shí)現(xiàn)合法化并被遵守。一般來(lái)說(shuō)，這兩個(gè)層面上的學(xué)習(xí)在時(shí)間上有先后順序：先是第一個(gè)層面的學(xué)習(xí)，然后是第二個(gè)層面的學(xué)習(xí)，這樣，制度移植就是一個(gè)自上而下的過(guò)程。但在交往擴(kuò)大的情況下，這個(gè)順序并非固定的，在很多情況下，兩個(gè)層面的學(xué)習(xí)是同步的，甚至第二個(gè)層面上的某些成員是先學(xué)習(xí)到的。這樣，從治理層次上講，制度移植就不單單是一個(gè)從上而下的過(guò)程，也可能是自下而上或上下互動(dòng)的。

　　制度移植并非制度的"照搬"，而是制度需要根據(jù)環(huán)境不同和變化進(jìn)行自我調(diào)適的過(guò)程，是"試錯(cuò)"的過(guò)程。即使照搬過(guò)來(lái)，制度也有可能產(chǎn)生變異，與原初形態(tài)有所不同。在許多發(fā)展中國(guó)家以及一些從事發(fā)展援助的國(guó)際組織中間，關(guān)于制度移植往往存在這樣的偏見(jiàn)：一項(xiàng)移植來(lái)的制度無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)被歸因?yàn)椴杉{者沒(méi)有學(xué)到原創(chuàng)者的精髓，因此需要"全盤(pán)照搬".這種認(rèn)識(shí)只看到了制度的建構(gòu)性，忽視了制度的實(shí)踐性；
只看到了正式制度是外來(lái)的，忽視了制度運(yùn)行是"內(nèi)生化"的結(jié)果。在這些需要進(jìn)行全面制度建設(shè)的國(guó)家，改革的藍(lán)圖不能建立在其他國(guó)家成功的經(jīng)驗(yàn)上，必須以本國(guó)的實(shí)際情況為出發(fā)點(diǎn)（Przeworski，2004：540）。

　　制度移植過(guò)程通常包括以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：（1）理論化。一項(xiàng)制度的理論化程度越高，越能夠被移植到更多的環(huán)境下（Strang Meyer，1993）。理論化既是對(duì)制度合理性的證明，也是制度移植過(guò)程的指導(dǎo)；
（2）法律化。移植的制度都是正式的制度，需要通過(guò)法律文件獲得效力。把一項(xiàng)制度用法律規(guī)定下來(lái)是制度移植的象征性?xún)x式，但并非移植過(guò)程的結(jié)束，因?yàn)檫@樣的制度只是字面上的，還沒(méi)有"活起來(lái)"；
（3）實(shí)踐化。制度必須被實(shí)踐才能發(fā)揮其激勵(lì)-約束功能。實(shí)踐必須是普遍的，應(yīng)該為所有相關(guān)主體所接受。實(shí)踐過(guò)程往往是對(duì)移植來(lái)的制度進(jìn)行調(diào)適的過(guò)程，是制度從規(guī)范形式到多樣形態(tài)的過(guò)程，更是實(shí)踐者掌握"意會(huì)知識(shí)"的過(guò)程。同時(shí)，同一種制度可能會(huì)在不同的環(huán)境下衍生出多種表現(xiàn)形態(tài)；
（4）理念化。當(dāng)制度成為利益相關(guān)者的共同信念的時(shí)候，就實(shí)現(xiàn)了自我維系，并具有了真正的權(quán)威。理念化使制度成為個(gè)體和群體行為的準(zhǔn)則，并大大減少了制度執(zhí)行和監(jiān)督的成本。

　　由于各國(guó)制度、文化以及被移植制度自身特點(diǎn)的差別，具體的制度移植路徑和過(guò)程也有所差別。在中國(guó)，制度移植過(guò)程有以下幾個(gè)特點(diǎn)：（1）制度移植與意識(shí)形態(tài)聯(lián)系密切。"理論化"側(cè)重于取得意識(shí)形態(tài)的支持。之所以要移植制度，是因?yàn)樗鼈兪?先進(jìn)的"、符合執(zhí)政黨倡導(dǎo)的價(jià)值理念的。而到"理念化"環(huán)節(jié)，也明顯需要意識(shí)形態(tài)的支持和宣傳，以證明社會(huì)觀念是符合意識(shí)形態(tài)要求的。但意識(shí)形態(tài)的過(guò)度強(qiáng)勢(shì)反而拉大了社會(huì)公眾對(duì)制度理念的認(rèn)同。（2）制度移植的路徑多采用局部"試點(diǎn)"，然后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，大范圍推廣的做法。通過(guò)中央權(quán)威號(hào)召或要求各地之間相互學(xué)習(xí)，減少制度移植過(guò)程中的出現(xiàn)的不必要問(wèn)題；
（3）中央直接推動(dòng)的制度移植更具有普遍效力。在"法律化"過(guò)程中，中央頒布的法律文件往往更有權(quán)威性，更能被接受。而在實(shí)踐階段，中央部門(mén)的"表率"作用常常是推動(dòng)制度被廣泛實(shí)踐的動(dòng)力。（4）制度移植不會(huì)產(chǎn)生均態(tài)效果。由于國(guó)家的規(guī)模大、多樣性強(qiáng)，所以同一制度的實(shí)踐在時(shí)間上、方式上以及強(qiáng)度頻率等方面有很大的不同，造成了同一個(gè)制度在不同地方遭遇不同的命運(yùn)。有的已經(jīng)被廣泛應(yīng)用，有的可能還停留在文本上；
有的已經(jīng)取得了應(yīng)有的效果，有的產(chǎn)生了一定的副作用。（5）制度移植過(guò)程的開(kāi)放性和透明度正在逐步提高，參與主體也不斷增加。除掌握制度移植許可權(quán)的治理者外，有更多的相關(guān)利益主體也參與進(jìn)來(lái)。而對(duì)于那些技術(shù)層面上的制度，其移植過(guò)程更為公開(kāi)，所受意識(shí)形態(tài)的約束更少。

　　衡量制度移植的成功與否，有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：（1）被移植的制度是否能和現(xiàn)有的制度環(huán)境產(chǎn)生必要的"耦合".如青木昌彥所說(shuō)，制度雖然是人為的，但并非任意設(shè)計(jì)或隨意執(zhí)行的產(chǎn)物。"只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力和可維系的。否則，精心設(shè)計(jì)的制度很可能高度不穩(wěn)定。"（2001：19）（2）被移植的制度是否能被所有相關(guān)利益者（不僅包括治理對(duì)象，還包括治理者）普遍遵守，甚至成為某種程度的共識(shí)或價(jià)值觀（Bogason ，2000：85）。實(shí)施的普遍化與作為價(jià)值的抽象化是密切聯(lián)系的，只有被抽象化為價(jià)值才能被所有相關(guān)利益者內(nèi)化進(jìn)他們的行動(dòng)中，也才能夠保持制度的生命力與活力。Mantzavinos 和諾斯（2004：77）等人借助認(rèn)知科學(xué)成果指出，從內(nèi)部看，制度不過(guò)是對(duì)反復(fù)出現(xiàn)的社會(huì)交往問(wèn)題所采取的"共同的心智模式或解決之道".正是由于制度能夠反映到行為者的心靈中，所以才能對(duì)行為產(chǎn)生意義。易言之，行為主體的主體性（對(duì)制度的接受和遵守程度）是制度成功的關(guān)鍵。一位巴西前部長(zhǎng)佩雷拉講得更為精妙："制度至多只能用來(lái)借鑒，但決不能照搬。"（轉(zhuǎn)引自Przeworski，2004）。

　　就立法聽(tīng)證這個(gè)新興制度來(lái)說(shuō)，在移植的過(guò)程中具有四個(gè)突出特點(diǎn)：首先，它是立法技術(shù)和程序意義上。有立法權(quán)的各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)是直接的采納者和操作者；
其次，它并非強(qiáng)制實(shí)行的制度，而是可供選擇使用的；
第三，它的采納和發(fā)展與中央倡導(dǎo)的決策科學(xué)化、民主化精神密切相關(guān)，得到了后者的有力支持；
最后，一些典型事件的發(fā)生以及媒體的宣傳，使得聽(tīng)證獲得了社會(huì)公眾的廣泛承認(rèn)，并被寄予了很高的期望。這些特點(diǎn)決定了立法聽(tīng)證的移植路徑和發(fā)展的軌跡，并產(chǎn)生了相應(yīng)的問(wèn)題，制約了這個(gè)外來(lái)的制度的"內(nèi)化"過(guò)程。

　　二、立法聽(tīng)證：一個(gè)觀點(diǎn)的引進(jìn)

　　聽(tīng)證制度的法律依據(jù)，可追溯到英國(guó)1215年的大憲章中有關(guān)公民的"法律保護(hù)權(quán)"的觀念和制度。但只適用于司法領(lǐng)域。后來(lái)，這種制度從英國(guó)傳到美國(guó)，美國(guó)又把它移植到立法和行政中，作為增加立法和行政民主化以及有關(guān)當(dāng)局獲取信息的主要方法。第二次世界大戰(zhàn)后，立法聽(tīng)證制度又傳到日本和拉丁美洲一些受到美國(guó)影響較大的國(guó)家。在立法過(guò)程中舉行聽(tīng)證是符合政治民主化、透明化發(fā)展趨勢(shì)的。通過(guò)聽(tīng)證，有利于實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo)：一是提高立法質(zhì)量。通過(guò)聽(tīng)證，立法者可以聽(tīng)取更全面的社會(huì)呼聲，在法律制訂中注意各方利益的均衡，減少不必要的失誤；
二是減少法律的執(zhí)行成本。陳述、旁聽(tīng)以及觀看聽(tīng)證過(guò)程是政治參與的重要形式之一。通過(guò)聽(tīng)證，社會(huì)公眾——作為法律實(shí)施的對(duì)象——能更清晰地了解到立法過(guò)程，理解立法目的，有助于他們對(duì)法律的服從和遵守。因此，聽(tīng)證既是科學(xué)決策的重要手段，也是民主決策的重要形式。

　　從1980年代以來(lái)，如何提高決策的科學(xué)化、民主化就一直是中國(guó)政治、行政改革的重點(diǎn)之一。鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》這篇對(duì)中國(guó)政治改革具有指導(dǎo)性文獻(xiàn)中提出，"重點(diǎn)是切實(shí)改革并完善黨和國(guó)家的制度，從制度上保證黨和國(guó)家政治生活的民主化、經(jīng)濟(jì)管理的民主化、整個(gè)社會(huì)生活的民主化。"（1994：336）進(jìn)入1990年代以后，建立和完善決策科學(xué)化民主化的機(jī)制和制度在黨的重要文件以及歷屆國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中被反復(fù)強(qiáng)調(diào)。1997年，黨的第十五次代表大會(huì)工作報(bào)告明確提出建設(shè)"社會(huì)主義法治國(guó)家"，"加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量".官方意識(shí)形態(tài)的這種變化無(wú)疑推動(dòng)了一系列新的制度、機(jī)制的建立。而學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外先進(jìn)的制度是建立這些新制度、新機(jī)制的重要途徑。立法聽(tīng)證就是在這種大的制度改革背景下，作為一種提高立法和決策質(zhì)量的手段或程序被引進(jìn)中國(guó)的。

　　1993年，深圳在全國(guó)率先實(shí)行價(jià)格審價(jià)制度，這是我國(guó)聽(tīng)證制度的雛形。1996年《中華人民共和國(guó)行政處罰法》通過(guò)，在第五章第三節(jié)專(zhuān)門(mén)規(guī)定了"聽(tīng)證程序".行政處罰對(duì)象如果對(duì)處罰不滿，可以要求聽(tīng)證。這是聽(tīng)證在我國(guó)法律中第一次確立。1998年5月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》要求"制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽(tīng)證會(huì)制度"，從而把聽(tīng)證程序引入了行政決策領(lǐng)域。1999年9月9日，廣東省人大常委會(huì)舉行了《廣東省建設(shè)工程招投標(biāo)管理?xiàng)l例》聽(tīng)證會(huì)，是聽(tīng)證首次在立法領(lǐng)域中的應(yīng)用。

　　隨著聽(tīng)證被寫(xiě)入一些法律并在某些領(lǐng)域中得到實(shí)踐的過(guò)程中，它也開(kāi)始進(jìn)入《立法法》起草者的視野。全國(guó)人大常委會(huì)從1993年下半年也開(kāi)始著手起草《立法法》。在起草和征求意見(jiàn)的過(guò)程中，包括聽(tīng)證在內(nèi)的一些民主立法的手段和程序被有關(guān)人士提了出來(lái)，并最終寫(xiě)入了2000年通過(guò)的《立法法》中，可以用于包括法律和行政法規(guī)等的制訂過(guò)程。其中第三十四條規(guī)定："列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。"第五十八條規(guī)定："行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。"

　　在《立法法》通過(guò)之后，大部分省份和一些有立法權(quán)的市先后舉行了各種聽(tīng)證會(huì)。2001年10月，深圳市人大通過(guò)了《深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聽(tīng)證條例》。這是第一個(gè)地方性的聽(tīng)證條例。此后，上海、浙江、安徽、江西、河南、四川、鄭州、廣州等地的人大常委會(huì)也制訂了本地的立法聽(tīng)證條例。但是全國(guó)性的條例一直沒(méi)有制訂，在2003年和2005年的全國(guó)人大會(huì)議上，都有代表提出要盡快制訂"聽(tīng)證法".(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　各地在制訂不同法律效力的聽(tīng)證規(guī)則或條例的同時(shí)，也開(kāi)始對(duì)新出臺(tái)的法律舉行聽(tīng)證。根據(jù)全國(guó)人大法工委的不完全調(diào)查，截止2001年10月底，先后有20個(gè)省、市舉行立法聽(tīng)證活動(dòng)27次，共聽(tīng)證了28個(gè)法規(guī)、規(guī)章草案（陳斯喜等：2002）。2004年底對(duì)北京、上海、天津、重慶、遼寧、山東、山西、河北、江蘇、浙江、江西、湖北、廣東、海南、甘肅、青海以及廣州、沈陽(yáng)、西安、貴陽(yáng)等19個(gè)地方的調(diào)查顯示，2001年11月以來(lái)，越來(lái)越多的地方人大常委會(huì)在地方性法規(guī)制定過(guò)程中，運(yùn)用了聽(tīng)證會(huì)的方式，且聽(tīng)證會(huì)的次數(shù)呈逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)。2002年4次，2003年7次，2004年10次（武增，2004）。

　　包括立法聽(tīng)證在內(nèi)的聽(tīng)證活動(dòng)的舉行完全符合中國(guó)政府改革所強(qiáng)調(diào)的民主、公開(kāi)原則，因此得到了執(zhí)政黨的充分肯定，寫(xiě)入黨的文件中，并提倡大力推廣。2002年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次代表大會(huì)的報(bào)告提出，要改革和完善決策機(jī)制，"建立與群眾利益密切相關(guān)"的"社會(huì)聽(tīng)證制度".2004年，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》再次強(qiáng)調(diào)要實(shí)行"聽(tīng)證"等制度，擴(kuò)大群眾的參與度，提高決策的科學(xué)化和民主化水平。聽(tīng)證作為一種引進(jìn)的制度在10年多的時(shí)間中得到了全面確認(rèn)。

　　三、立法聽(tīng)證規(guī)則與制度的文本化

　　用成文的法律把一項(xiàng)制度確定下來(lái)是移植來(lái)的制度獲得合法性承認(rèn)的基本方式，尤其是在建設(shè)法治國(guó)的過(guò)程更是如此。有效的法律主要是以文本的形式存在的（哈貝馬斯，2003：484）。2000年生效的《立法法》雖然提到"聽(tīng)證"是一種聽(tīng)取各種立法意見(jiàn)的方式，但是并沒(méi)有把它規(guī)定為一個(gè)必須履行的程序。同時(shí)，就如何進(jìn)行聽(tīng)證，《立法法》也語(yǔ)焉不詳。建立聽(tīng)證規(guī)則，規(guī)范聽(tīng)證程序的任務(wù)就落到了有立法權(quán)的各地人大常委會(huì)身上。

　　全國(guó)人大常委會(huì)，尤其是其法制工作委員會(huì)在推動(dòng)聽(tīng)證規(guī)則制訂上起到積極的作用，盡管全國(guó)人大常委會(huì)至今還沒(méi)有在立法過(guò)程中采取過(guò)"聽(tīng)證".法制工作委員會(huì)依*其了解國(guó)外立法情況的信息優(yōu)勢(shì)以及對(duì)地方人大工作的影響力，主要通過(guò)三種方式來(lái)直接鼓勵(lì)和幫助地方人大制訂立法聽(tīng)證規(guī)則。（1）通過(guò)舉行有國(guó)外立法專(zhuān)家參加的研討會(huì)來(lái)介紹國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和做法；
（2）通過(guò)舉行工作交流會(huì)等為地方人大相互交流學(xué)習(xí)提供平臺(tái)和機(jī)會(huì)；
（3）起草《立法聽(tīng)證規(guī)則（示范稿）》為各地人大提供藍(lán)本。

　　除了這三種直接方式外，全國(guó)人大所具有的權(quán)威性也使得"聽(tīng)證"開(kāi)始被各地人大所接受。在中國(guó)的政治運(yùn)行中，上級(jí)通過(guò)法律、政策提出的任何新的觀點(diǎn)、意見(jiàn)都會(huì)在下級(jí)得到實(shí)踐的可能。而且，在高揚(yáng)創(chuàng)新旗幟的意識(shí)形態(tài)背景下，聽(tīng)證這樣一個(gè)技術(shù)性制度實(shí)行起來(lái)并不會(huì)帶來(lái)太多的風(fēng)險(xiǎn)。地方人大也樂(lè)意嘗試。這正是2000年后許多地方都把舉行聽(tīng)證列入年度工作計(jì)劃的根本原因。

　　一些國(guó)際非政府組織，如福特基金會(huì)等也加入到推動(dòng)聽(tīng)證發(fā)展的行列中。在它們的支持和幫助下，2000年之后，不同規(guī)模的國(guó)際研討會(huì)得以舉行，一些國(guó)內(nèi)學(xué)者也把關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)移到聽(tīng)證制度研究上，并且產(chǎn)生了一定數(shù)量的研究成果。立法機(jī)關(guān)之外的力量的參與加快了聽(tīng)證知識(shí)的傳播和普及，有利于聽(tīng)證程序的規(guī)范化。

　　對(duì)于地方人大來(lái)說(shuō)，盡管沒(méi)有全國(guó)人大制訂的聽(tīng)證規(guī)則作參照，但是為了更好地舉行聽(tīng)證，提高聽(tīng)證的效果，也在積極探索著制訂具有操作性的聽(tīng)證規(guī)則，以規(guī)范聽(tīng)證過(guò)程。當(dāng)然，各地聽(tīng)證規(guī)則的形式和法律效力不同。多數(shù)地方的聽(tīng)證規(guī)則是通過(guò)主任會(huì)議通過(guò)的，有的是一次性的，只適用于當(dāng)次聽(tīng)證活動(dòng)。少數(shù)地方則制訂了地方性法規(guī)。雖然沒(méi)有充分的證據(jù)說(shuō)明聽(tīng)證的質(zhì)量與聽(tīng)證規(guī)則的形式有直接的聯(lián)系，但是，作為正式制度實(shí)施的藍(lán)圖，聽(tīng)證規(guī)則文本肯定反映了制度采納者對(duì)聽(tīng)證的理解，而且文本的質(zhì)量與聽(tīng)證活動(dòng)的規(guī)范化密切相關(guān)。

　　下面，本文將比較四種聽(tīng)證規(guī)則文本，以了解不同的制度采納者是如何理解和詮釋聽(tīng)證這個(gè)移植來(lái)的制度。這四種文本分別為：北京大學(xué)人大與議會(huì)研究中心2001年12月起草的"立法聽(tīng)證示范條例"（簡(jiǎn)稱(chēng)示范規(guī)則）；
深圳市人大常委會(huì)2001年10月通過(guò)的聽(tīng)證規(guī)則（簡(jiǎn)稱(chēng)深圳規(guī)則）；
貴陽(yáng)市人大常務(wù)委員會(huì)2003年8月通過(guò)的立法聽(tīng)證規(guī)則（簡(jiǎn)稱(chēng)貴陽(yáng)規(guī)則）以及甘肅省人大常委會(huì)2004年6月通過(guò)的立法聽(tīng)證規(guī)則（簡(jiǎn)稱(chēng)甘肅規(guī)則）。之所以選擇它們，主要有三個(gè)原因：（1）"立法聽(tīng)證示范條例"的主要起草者來(lái)自全國(guó)人大。他們對(duì)于聽(tīng)證具有較深的研究。條例起草完成后曾經(jīng)發(fā)給各地人大的法工委作為參考，具有較大范圍的影響力；
（2）深圳市人大制訂的聽(tīng)證規(guī)則是中國(guó)第一部關(guān)于聽(tīng)證的地方性法規(guī)，雖然它規(guī)范的是廣義的聽(tīng)證，但是對(duì)于立法聽(tīng)證也有約束作用；
（3）選擇貴陽(yáng)市和甘肅省的立法聽(tīng)證規(guī)則是因?yàn)榘�括筆者在內(nèi)的一些學(xué)者直接或間接參與了這兩個(gè)規(guī)則的制訂，比較了解規(guī)則起草者的思路。

　　我們可以從以下幾個(gè)方面來(lái)比較一下四種聽(tīng)證規(guī)則對(duì)于聽(tīng)證這個(gè)新興立法程序的理解。

　　1.立法目的。四種規(guī)則都開(kāi)宗明義地說(shuō)指出，規(guī)范聽(tīng)證活動(dòng)、提高立法質(zhì)量是制訂規(guī)則的根本目的。有的還提出這有利于實(shí)現(xiàn)立法的科學(xué)化、民主化。這顯然符合中央提倡的決策科學(xué)化、民主化。除甘肅規(guī)則外，其他三種規(guī)則都強(qiáng)調(diào)規(guī)則制訂要符合本國(guó)或本地的實(shí)踐。而"示范條例"為了突出聽(tīng)證的移植特點(diǎn)，特別指出，是"借鑒國(guó)外先進(jìn)做法"來(lái)制訂規(guī)則的�？陀^地說(shuō)，任何一種移植來(lái)的制度都應(yīng)該根據(jù)本國(guó)或本地的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，但對(duì)于聽(tīng)證來(lái)說(shuō)，過(guò)度強(qiáng)調(diào)其外來(lái)性并不利于其推廣普及。理由有二：一是作為立法機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中聽(tīng)取各個(gè)方面的意見(jiàn)是其天職。聽(tīng)證符合代議制民主的內(nèi)在要求；
二是聽(tīng)證是一種技術(shù)性制度，具有明顯的程序民主特征，與既有的制度框架不會(huì)產(chǎn)生太的沖突和不適應(yīng)性。在討論"甘肅規(guī)則"的時(shí)候，當(dāng)?shù)氐牧⒎ㄕ咭约耙恍�學(xué)者都指出，在建設(shè)法治國(guó)的時(shí)候，不能過(guò)于強(qiáng)調(diào)本地實(shí)際，這樣會(huì)妨礙一些新制度的建立。即使不強(qiáng)調(diào)本地實(shí)際，制度的設(shè)計(jì)者也是按照他們的認(rèn)知水平來(lái)移植制度的。

　　2."聽(tīng)證"定義。對(duì)一種制度形態(tài)定義的準(zhǔn)確與否直接關(guān)系到制度操作者和制度適用對(duì)象對(duì)該制度的理解。在四種規(guī)則中，"貴陽(yáng)規(guī)則"沒(méi)有給出定義。立法者的解釋是，整個(gè)規(guī)則的各個(gè)環(huán)節(jié)已經(jīng)充分說(shuō)明了立法聽(tīng)證是什么了，所以不需要界定。"深圳規(guī)則"和"甘肅規(guī)則"有同義反復(fù)的嫌疑，因?yàn)樵诙�義中出現(xiàn)了"聽(tīng)證會(huì)"的字眼。比較而言，"示范條例"的界定更為清楚，認(rèn)為"立法聽(tīng)證會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)聽(tīng)證會(huì)）是指法律、法規(guī)案的起草和審議機(jī)構(gòu)舉行向社會(huì)公開(kāi)的會(huì)議，聽(tīng)取與立法有關(guān)的信息和公眾意見(jiàn)，為法律、法規(guī)的制定提供依據(jù)和參考。"向社會(huì)的公開(kāi)是聽(tīng)證的最大特點(diǎn)，也是其區(qū)別于座談會(huì)、論證會(huì)的根本之處。

　　3.聽(tīng)證的舉辦者和啟動(dòng)者。聽(tīng)證的舉辦者并不一定與啟動(dòng)者一致，但啟動(dòng)者的要求必須得到有關(guān)舉辦者的同意才能舉行聽(tīng)證。四種規(guī)則都清楚地指出了聽(tīng)證的舉辦者，但并非都列出了所有的有權(quán)利要求啟動(dòng)聽(tīng)證的主體。除"甘肅規(guī)則"只規(guī)定法制工作委員會(huì)（并非所有專(zhuān)門(mén)委員會(huì)）和常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)是聽(tīng)證的舉辦者外，其他三種規(guī)則都規(guī)定常委會(huì)的所有專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)是聽(tīng)證的舉辦者，同時(shí)也是聽(tīng)證的啟動(dòng)者。至于"常委會(huì)"是否可以作為聽(tīng)證的舉辦者四種規(guī)則有所差異。除"甘肅條例"外，其他三個(gè)條例都明確把常委會(huì)列為聽(tīng)證的舉辦者。甘肅省立法者的意見(jiàn)是，常委會(huì)無(wú)法作為聽(tīng)證舉辦主體舉行聽(tīng)證會(huì)，必須通過(guò)其專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和工作機(jī)構(gòu)舉行，因?yàn)樗�是一個(gè)議事機(jī)關(guān)而非工作組織。至于聽(tīng)證的啟動(dòng)，除了人大常委會(huì)掌握著應(yīng)有的權(quán)力外，法律的涉及主體也應(yīng)該有請(qǐng)求的權(quán)利，因?yàn)樗鼈兊睦�益有所涉及。�?duì)于啟動(dòng)者的規(guī)定，只有"深圳條例"和"甘肅條例"做了規(guī)定。前者規(guī)定，"國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織和個(gè)人"提議提出舉行聽(tīng)證的請(qǐng)求；
后者認(rèn)為"公民、法人和其他組織"可以提出舉行聽(tīng)證會(huì)建議，但都需要獲得有關(guān)機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。

　　4.聽(tīng)證的主題。聽(tīng)證主題的選擇直接關(guān)系到聽(tīng)證是否有助于解決法律制訂過(guò)程中的難點(diǎn)以及聽(tīng)證本身能否得到社會(huì)的關(guān)注并有利于公眾參與。四種規(guī)則都用列舉的方式規(guī)定了聽(tīng)證主題選擇的原則。"貴陽(yáng)規(guī)則"有三條原則，其他三種規(guī)則列舉了五條原則。比較而言，四種規(guī)則都認(rèn)為聽(tīng)證主題的選擇應(yīng)該遵守兩個(gè)基本原則：（1）社會(huì)普遍關(guān)注；
（2）涉及特定群體利益的。按照第一個(gè)原則選擇的聽(tīng)證主題對(duì)于所立法律具有宣傳作用，同時(shí)也有助于更多公眾的參與。依據(jù)第二個(gè)原則選擇的聽(tīng)證主題所針對(duì)的是特定群體。它們之間共同利益明顯，并且容易產(chǎn)生集體行動(dòng)，因此它們會(huì)更主動(dòng)地影響立法工作。此外，除"貴陽(yáng)規(guī)則"之外的三種規(guī)則都強(qiáng)調(diào)了重大分歧原則和人大自主選擇聽(tīng)證主題的原則。這種規(guī)定雖然不過(guò)是把人大行使聽(tīng)證權(quán)的范圍顯性化，但為聽(tīng)證提供了更大的施用空間和更多的選擇。

　　5.陳述人的選擇。四種規(guī)則都認(rèn)為三類(lèi)群體的代表應(yīng)該作為陳述人參加聽(tīng)證。他們是：與聽(tīng)證事項(xiàng)有利害關(guān)系的群體代表、有關(guān)專(zhuān)家以及有關(guān)組織的代表。但是如何選擇這些陳述人，四種規(guī)則的說(shuō)法并不統(tǒng)一。"貴陽(yáng)規(guī)則"和"深圳規(guī)則"只是提出應(yīng)該兼顧各方，但沒(méi)有考慮到報(bào)名人數(shù)超出應(yīng)陳述人數(shù)的情況，為聽(tīng)證舉辦者保留了過(guò)大的自由裁量范圍。其他兩種規(guī)則提出了按照"報(bào)名時(shí)間先后"來(lái)選擇陳述人的原則，這個(gè)規(guī)定無(wú)疑為聽(tīng)證舉辦者在選擇陳述人時(shí)行使自由裁量權(quán)提供了法律依據(jù)。

　　6.陳述人發(fā)言的順序。在四種規(guī)則中，"貴陽(yáng)規(guī)則"和"示范條例"規(guī)定得最為完善，尤其是"貴陽(yáng)規(guī)則"規(guī)定了發(fā)言中的"辯論"環(huán)節(jié)，這無(wú)疑更符合舉行聽(tīng)證的精神。在聽(tīng)證中舉行辯論有利于分清特定問(wèn)題并提高聽(tīng)證質(zhì)量。雖然在有些人看來(lái)，在聽(tīng)證規(guī)則中嚴(yán)格規(guī)定發(fā)言的順序會(huì)導(dǎo)致聽(tīng)證過(guò)程的不靈活，但是對(duì)于立法者來(lái)說(shuō)，要在聽(tīng)證有限的時(shí)間內(nèi)獲得更全面、更準(zhǔn)確的信息，必須嚴(yán)格發(fā)言順序，避免過(guò)程的拖沓。嚴(yán)格的程序是程序民主的基本要求，也有利于規(guī)范聽(tīng)證過(guò)程，對(duì)于陳述人和聽(tīng)證人來(lái)說(shuō)也是在聽(tīng)證會(huì)上有效、平等地行使自己的發(fā)言權(quán)的保障。

　　7.聽(tīng)證報(bào)告的效力。聽(tīng)證是否對(duì)立法者作出決定時(shí)產(chǎn)生影響是通過(guò)兩個(gè)渠道完成的。一是參加聽(tīng)證的立法者是否認(rèn)真聽(tīng)取了聽(tīng)證中提出的各種觀點(diǎn)。聽(tīng)證的氣氛和陳述人的發(fā)言、辯論是否影響、甚至改變了他們對(duì)某些問(wèn)題的看法。但是，要評(píng)估聽(tīng)證對(duì)單個(gè)立法者的影響是很難的，因?yàn)樵谥袊?guó)的人大決策體制下，常委會(huì)是集體行使權(quán)力的，而且常委會(huì)的表決程序和方式無(wú)法反映出立法者個(gè)體的取向和決定。因此，聽(tīng)證影響是通過(guò)第二個(gè)渠道，即聽(tīng)證報(bào)告的效力體現(xiàn)出來(lái)的。四種規(guī)則都沒(méi)有規(guī)定，聽(tīng)證報(bào)告必須作為法律修訂的依據(jù)，都認(rèn)為聽(tīng)證報(bào)告是立法的依據(jù)。但是，它們對(duì)于如何處理聽(tīng)證報(bào)告，規(guī)定有所不同。只有"示范規(guī)則"和"甘肅條例"明確提出，應(yīng)該在審議法律的過(guò)程中，對(duì)聽(tīng)證會(huì)提出的意見(jiàn)采納情況給予說(shuō)明。只有"示范規(guī)則"提出聽(tīng)證報(bào)告應(yīng)該向社會(huì)公開(kāi)，而其他三種規(guī)則或者沒(méi)有規(guī)定，或者只規(guī)定聽(tīng)證報(bào)告向陳述人公開(kāi)。

　　對(duì)于立法聽(tīng)證的發(fā)展來(lái)說(shuō)，制訂聽(tīng)證規(guī)則有三個(gè)主要作用：（1）它表明了許多地方立法者接受了聽(tīng)證這個(gè)外來(lái)的制度；
（2）依據(jù)規(guī)則可以對(duì)聽(tīng)證活動(dòng)的組織和舉行進(jìn)行規(guī)范，并把它與《立法法》中與之并列的"座談會(huì)"、"論證會(huì)"等了解社會(huì)意見(jiàn)的形式區(qū)別開(kāi)來(lái)，使之具有明確的法律地位。公開(kāi)性、程序性以及參與的廣泛性是聽(tīng)證區(qū)別于后兩者的三個(gè)基本特點(diǎn)；
（3）規(guī)則的制訂為公眾參與立法過(guò)程、表達(dá)利益要求和觀點(diǎn)提供了法律依據(jù)。

　　然而，對(duì)于一項(xiàng)移植來(lái)的制度來(lái)說(shuō)，用法律文本確定下來(lái)只是完成了第一步，只有在實(shí)踐中加以應(yīng)用，產(chǎn)生效果，滿足包括立法者以及公眾的要求才能成為一種"活"的制度。

　　四、本土實(shí)踐與制度調(diào)適

　　2000年以來(lái)，各地人大陸續(xù)舉行了一些聽(tīng)證活動(dòng)，特別是對(duì)一些社會(huì)公眾非常關(guān)注的法律法規(guī)的聽(tīng)證，比如2004年北京市人大對(duì)"北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)道路交通安全法〉辦法（征求意見(jiàn)稿）》"舉行的聽(tīng)證，使得聽(tīng)證逐漸成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。許多媒體也把聽(tīng)證作為新聞焦點(diǎn)進(jìn)行了大量而且深入的報(bào)道。隨著聽(tīng)證次數(shù)的增加以及社會(huì)關(guān)注的加強(qiáng)，如何提高聽(tīng)證質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)聽(tīng)證目的，加快聽(tīng)證與現(xiàn)有立法制度的耦合，成為完善這項(xiàng)移植來(lái)的制度的重點(diǎn)。

　　從各地舉行聽(tīng)證的立法內(nèi)容來(lái)看，可以依據(jù)法規(guī)涉及的利益范圍和所針對(duì)問(wèn)題的技術(shù)含量程度進(jìn)行劃分。利益層次可以分為普遍利益和具體利益兩種，技術(shù)含量可以大致分為技術(shù)性問(wèn)題和非技術(shù)性問(wèn)題。這樣，聽(tīng)證內(nèi)容分為四類(lèi)：（1）涉及普遍利益的技術(shù)性法規(guī)；
（2）涉及普遍利益的非技術(shù)性法規(guī)；
（3）涉及具體利益的技術(shù)性法規(guī)；
（4）涉及具體利益的非技術(shù)性法規(guī)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　根據(jù)筆者對(duì)收集到的35個(gè)經(jīng)過(guò)立法聽(tīng)證的地方性法規(guī)的分析，發(fā)現(xiàn)了兩個(gè)突出特點(diǎn)。一是涉及具體利益的法規(guī)稍多于涉及普遍利益的法規(guī)。前者為19個(gè)，后者為16個(gè)；
二是針對(duì)非技術(shù)性問(wèn)題的法規(guī)多于技術(shù)性法規(guī)。非技術(shù)性法規(guī)的數(shù)量為26個(gè)，技術(shù)性法規(guī)為9個(gè)。（楊雪冬，2004）雖然這些數(shù)據(jù)不具有代表性，但是各地人大近年來(lái)舉行的聽(tīng)證大部分都是圍繞著適合更多社會(huì)公眾參與的法規(guī)以及相關(guān)議題舉行的。這顯然有利于向社會(huì)宣傳聽(tīng)證這種新的制度形式。

　　各地人大為了盡快適應(yīng)聽(tīng)證這種新的制度，提高社會(huì)公眾對(duì)聽(tīng)證的熟悉程度，采取了各種措施。其中主要有：（1）在每年的立法計(jì)劃中，根據(jù)所要制訂或修改的法律法規(guī)的情況，盡量安排一次或若干次聽(tīng)證。有的地方人大還提出，今后制訂新的法律法規(guī)都要采取聽(tīng)證；
（2）對(duì)于每次聽(tīng)證都精心準(zhǔn)備。盡管法制委員會(huì)通常是聽(tīng)證的組織者，但實(shí)際上每次聽(tīng)證基本上都動(dòng)員人大常委會(huì)各個(gè)部門(mén)的力量，以保障聽(tīng)證各個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)密，取得好的效果；
（3）積極發(fā)揮新聞媒體的作用。一方面通過(guò)媒體發(fā)布消息，提高公眾的參與度，另一方面利用媒體宣傳聽(tīng)證過(guò)程，公布聽(tīng)證法案，增強(qiáng)立法過(guò)程的公開(kāi)化。必須強(qiáng)調(diào)的是，媒體的宣傳對(duì)于聽(tīng)證的推廣和聽(tīng)證知識(shí)的普及發(fā)揮了重要作用。而網(wǎng)絡(luò)這種新興媒體對(duì)聽(tīng)證的介入則擴(kuò)大了聽(tīng)證過(guò)程的空間，使聽(tīng)證會(huì)場(chǎng)之外的公眾也可以就聽(tīng)證主題發(fā)表意見(jiàn)，有利于收集更全面的意見(jiàn)、建議；
（4）利用各種機(jī)會(huì)相互學(xué)習(xí)。除了參加由全國(guó)人大法工委以及一些研究機(jī)構(gòu)舉行的研討會(huì)外，還利用相互之間的工作往來(lái)、各地人大常委會(huì)舉辦的雜志來(lái)了解彼此的做法，借鑒好的經(jīng)驗(yàn)。

　　一項(xiàng)制度只有運(yùn)行起來(lái)，其如何有效地發(fā)揮作用所遇到的問(wèn)題才會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)。盡管聽(tīng)證是一個(gè)技術(shù)性很強(qiáng)的制度，與既有的制度環(huán)境沒(méi)有根本性的不適合或矛盾，但依然在實(shí)踐過(guò)程中遇到了一些問(wèn)題。這些問(wèn)題主要有：

　　1.一些地方的聽(tīng)證舉行帶有明顯的臨時(shí)性和隨意性，甚至類(lèi)似某種政治運(yùn)動(dòng)，其組織工作的投入、引起的重視程度完全由當(dāng)?shù)亓⒎�機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人決定。這樣，使一種本來(lái)可以日�；�、程序化的簡(jiǎn)單程序變成了復(fù)雜的政治過(guò)程。一旦領(lǐng)導(dǎo)人興趣轉(zhuǎn)移，聽(tīng)證就被擱置在一邊，無(wú)法成為立法過(guò)程中日�；�工作。

　　2.聽(tīng)證事項(xiàng)的選擇有避重就輕的嫌疑。一些地方人大由于擔(dān)心聽(tīng)證陳述人或旁聽(tīng)者言論行為過(guò)于激烈，聽(tīng)證會(huì)場(chǎng)出現(xiàn)失控，所以在聽(tīng)證事項(xiàng)選擇上過(guò)于小心翼翼，甚至避開(kāi)那些社會(huì)關(guān)注但爭(zhēng)議很大的立法事項(xiàng)。這樣，盡管舉行了聽(tīng)證，但不過(guò)是履行了某種形式，沒(méi)有在重要事項(xiàng)的討論中獲得應(yīng)有的信息。這種做法也妨礙了公眾的參與，因?yàn)橄嚓P(guān)利益者無(wú)法從這些議題中獲得自己需要的東西。

　　3.聽(tīng)證的參與不足和缺乏全面性。在參與不足方面，公眾或者對(duì)聽(tīng)證事項(xiàng)不感興趣，不愿意參與聽(tīng)證；
或者認(rèn)為自己的意見(jiàn)無(wú)法影響立法者，因此放棄了參與的權(quán)利；
或者聽(tīng)證消息的發(fā)布有限，很多公眾不知曉聽(tīng)證的舉行，因此參與的人數(shù)有限。至于參與的不全面，則由于或者聽(tīng)證組織者在選擇聽(tīng)證陳述人時(shí)主觀色彩過(guò)強(qiáng)，只選擇那些持支持意見(jiàn)的陳述人，或者組織者過(guò)于考慮聽(tīng)證會(huì)的時(shí)間，擔(dān)心陳述人數(shù)過(guò)多無(wú)法按規(guī)定時(shí)間結(jié)束聽(tīng)證。更有意思的現(xiàn)象是，一些地方人大舉行的聽(tīng)證要通過(guò)電視進(jìn)行直播。由于電視臺(tái)所給時(shí)間的有限或固定，所以完全按照電視臺(tái)的時(shí)間安排組織聽(tīng)證。這固然宣傳了聽(tīng)證，但也把聽(tīng)證當(dāng)作了形式，失去了聽(tīng)證的意義。

　　4.所舉行的聽(tīng)證在功能上多局限于對(duì)所聽(tīng)證法案的確認(rèn)，而不是對(duì)其的完善甚至改正。除了上面提到的選題原因外，聽(tīng)證過(guò)程缺乏辯論性也是導(dǎo)致聽(tīng)證功能偏重于確認(rèn)的重要原因。很多地方的聽(tīng)證組織者雖然都承認(rèn)，應(yīng)該在聽(tīng)證過(guò)程中允許陳述人就有關(guān)議題進(jìn)行辯論，但實(shí)際的聽(tīng)證主持人都以時(shí)間不允許、陳述人缺乏必要的辯論能力等理由取消辯論階段，使整個(gè)聽(tīng)證不過(guò)是陳述人宣讀書(shū)面意見(jiàn)的一次會(huì)議而已。自然，這樣的聽(tīng)證與座談會(huì)、專(zhuān)家論證會(huì)沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別，最多不過(guò)是兩種會(huì)議形式的"二合一"而已。

　　5.聽(tīng)證的組織者和形式單一。就組織者而言，根據(jù)筆者的了解，到目前為止，各地的人大常委會(huì)只有法工委舉行過(guò)聽(tīng)證。當(dāng)然，這種情況與法工委承擔(dān)著主要立法職責(zé)有直接的關(guān)系。但是，一項(xiàng)法律的制訂過(guò)程并不只有法工委一個(gè)部門(mén)參與，有關(guān)政府部門(mén)、常委會(huì)中的其他工作委員會(huì)都在立法過(guò)程的不同階段參與了工作，也需要聽(tīng)取更廣泛的意見(jiàn)來(lái)提高法律草案起草的質(zhì)量。而只有法工委組織和舉行聽(tīng)證也決定了舉行聽(tīng)證只放在法案提交常委會(huì)審議階段。當(dāng)法案進(jìn)入這個(gè)階段時(shí)候，基本上已經(jīng)固定下來(lái)，不需要大的修改了。另外各地的法制委員會(huì)的工作人員有限，工作繁忙。一個(gè)聽(tīng)證會(huì)通常要花費(fèi)他們一個(gè)多月的時(shí)間。因此，許多地方的聽(tīng)證會(huì)無(wú)法定期舉行。有的地方即使舉行了也會(huì)出現(xiàn)一些漏洞。

　　聽(tīng)證形式的單一除了體現(xiàn)為只應(yīng)用于立法過(guò)程固定的某個(gè)階段外，還體現(xiàn)為要聽(tīng)證的法律法規(guī)基本上只聽(tīng)證一次，總是大規(guī)模的，并且只在立法者工作所在地舉行聽(tīng)證。這也許出于節(jié)約聽(tīng)證成本考慮，卻不利于更充分聽(tīng)取各個(gè)方面意見(jiàn)。

　　6.聽(tīng)證結(jié)果的處理。立法者只有嚴(yán)肅地對(duì)待聽(tīng)證中獲得的各種意見(jiàn)和信息，把它們作為修改和完善法案的依據(jù)，或者作為批準(zhǔn)或否決法案的理由，才能真正地發(fā)揮聽(tīng)證對(duì)提高立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化民主化的目標(biāo)。從各地的實(shí)踐來(lái)看，聽(tīng)證結(jié)束后，都做了比較詳細(xì)的記錄，陳述人的發(fā)言基本上都有書(shū)面材料和對(duì)聽(tīng)證記錄的簽名。法工委都對(duì)聽(tīng)證記錄做了整理，并印發(fā)給相關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人。在常委會(huì)審議法律法規(guī)的時(shí)候，聽(tīng)證記錄也用作參考。但是，聽(tīng)證究竟在多大程度，在哪些方面影響了立法并沒(méi)有明確說(shuō)明，公開(kāi)性也不夠。對(duì)于一個(gè)新興制度來(lái)說(shuō)，如果公眾缺乏足夠的信息來(lái)了解該制度的直接效果，那無(wú)疑會(huì)削弱他們對(duì)這個(gè)制度的興趣以及信任。缺乏公眾信任的制度是沒(méi)有生命力的。

　　這些問(wèn)題的存在制約了聽(tīng)證這個(gè)新興制度效力的發(fā)揮，削弱了立法者以及社會(huì)公眾對(duì)其的認(rèn)同。雖然它已經(jīng)被寫(xiě)入了黨的文件中，獲得了意識(shí)形態(tài)上的合法性，寫(xiě)入了中央和地方的法律中，獲得了法律上的合法性，但是立法者和社會(huì)公眾似乎都不滿意聽(tīng)證現(xiàn)有的的效果。對(duì)于一些立法者以及聽(tīng)證的實(shí)際操作者來(lái)說(shuō)，經(jīng)歷了幾次聽(tīng)證后，當(dāng)初的熱情正在被疑惑和懷疑取代，甚至陷入了某些認(rèn)識(shí)誤區(qū)。比如，有人認(rèn)為聽(tīng)證組織時(shí)間長(zhǎng)、成本高，效果差，地方人大缺乏足夠的財(cái)力、人力經(jīng)常舉行；
有人認(rèn)為舉行聽(tīng)證并不會(huì)提高立法的質(zhì)量，因?yàn)楣�眾難以對(duì)所聽(tīng)證的法律提出有價(jià)值的意見(jiàn)，聽(tīng)證還不如座談會(huì)、論證會(huì)的效果好；
還有人把聽(tīng)證效果不佳歸因于客觀條件不成熟（公眾素質(zhì)低、領(lǐng)導(dǎo)覺(jué)悟差）。對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，他們對(duì)于聽(tīng)證這種民主立法的程序寄予了很高的期望，而媒體的一些宣傳進(jìn)一步推動(dòng)了這種期望的提高。而一旦發(fā)現(xiàn)聽(tīng)證無(wú)法達(dá)到自己的期望時(shí)，就馬上陷入失望，甚至產(chǎn)生不滿。

　　通過(guò)幾年的實(shí)踐，各地人大已經(jīng)認(rèn)識(shí)到目前聽(tīng)證存在的問(wèn)題，并且提出了一些解決問(wèn)題的方法。它們包括：

　　1.提高人大工作人員，尤其是聽(tīng)證組織者的素質(zhì)和能力，增強(qiáng)他們對(duì)聽(tīng)證這個(gè)新制度的理解和認(rèn)識(shí)。近些年，包括全國(guó)人大在內(nèi)的各級(jí)人大通過(guò)研討會(huì)、培訓(xùn)班等多種形式交流工作經(jīng)驗(yàn)，加深對(duì)聽(tīng)證的理解。

　　2.借助新的技術(shù)手段來(lái)提高聽(tīng)證質(zhì)量。比如通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電視直播聽(tīng)證過(guò)程，擴(kuò)大聽(tīng)證的知曉范圍，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)征集聽(tīng)證意見(jiàn)和聽(tīng)證陳述人。聘請(qǐng)專(zhuān)門(mén)的速記人員進(jìn)行聽(tīng)證記錄，不僅保證了聽(tīng)證的質(zhì)量，而且提高了工作效率。這些先進(jìn)的通信手段大大豐富了聽(tīng)證獲取的信息量，并且有利于降低工作人員的工作強(qiáng)度，彌補(bǔ)聽(tīng)證組織部門(mén)人手不足的缺陷。

　　3.針對(duì)現(xiàn)有聽(tīng)證規(guī)模大、組織時(shí)間長(zhǎng)的問(wèn)題，提出應(yīng)該對(duì)不同聽(tīng)證主題區(qū)別對(duì)待，采取不同形式的聽(tīng)證。有人提出，在推行現(xiàn)有這種聽(tīng)證形式的同時(shí)，可以采取程序簡(jiǎn)單、形式靈活的簡(jiǎn)易聽(tīng)證。比如可以通過(guò)報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)、書(shū)面等途徑舉行報(bào)紙聽(tīng)證、網(wǎng)上聽(tīng)證，發(fā)表對(duì)法規(guī)草案的意見(jiàn)；
舉行聽(tīng)證會(huì)的時(shí)間可以定期也可以不定期，只要有一定數(shù)量的公民、法人或者其他組織，或者立法機(jī)關(guān)、立法工作機(jī)構(gòu)及其立法人員提出舉行立法聽(tīng)證會(huì)的，可以隨時(shí)組織聽(tīng)證；
參與的人數(shù)也可以不加限制，只要愿意參加就可以表達(dá)自己的意見(jiàn)（李高協(xié)，2004）。

　　4.主張?jiān)黾勇?tīng)證次數(shù)和擴(kuò)大聽(tīng)證組織者范圍。既應(yīng)該增加每年立法工作中聽(tīng)證次數(shù)，也要有選擇地增加同一個(gè)法案制訂過(guò)程中聽(tīng)證的次數(shù)，這不僅有利于收集到更豐富的立法信息，而且有助于提高聽(tīng)證組織者對(duì)聽(tīng)證的熟悉程度和組織能力。聽(tīng)證次數(shù)的增加也必然要求有除法工委之外的其他專(zhuān)門(mén)委員會(huì)加入到組織聽(tīng)證的行列，就它們負(fù)責(zé)起草的法律舉行聽(tīng)證。這樣在提高法律草案質(zhì)量的同時(shí)，實(shí)際上減輕了法工委的工作負(fù)擔(dān)。

　　總之，各地舉行聽(tīng)證過(guò)程中存在的問(wèn)題以及提出的解決措施和建議說(shuō)明了立法聽(tīng)證這個(gè)借鑒而來(lái)的制度已經(jīng)超越了理論化和法律化階段（盡管依然有人主張全國(guó)人大應(yīng)該制訂聽(tīng)證法來(lái)推動(dòng)和規(guī)范聽(tīng)證在全國(guó)范圍的施行），進(jìn)入了實(shí)踐化和理念化階段。各地在舉行立法聽(tīng)證的同時(shí)，還在探索把聽(tīng)證應(yīng)用到立法之外的領(lǐng)域，比如對(duì)特定問(wèn)題舉行監(jiān)督型聽(tīng)證。聽(tīng)證實(shí)踐活動(dòng)的增多推動(dòng)了理念化的進(jìn)程，而更多研究成果的產(chǎn)生以及媒體宣傳的增加反過(guò)來(lái)鼓勵(lì)了實(shí)踐的深入。立法聽(tīng)證這種新移植來(lái)的制度正在獲得更強(qiáng)的生命力。

　　五、結(jié)論：讓移植的制度"活"起來(lái)

　　在現(xiàn)代社會(huì)，正式制度都是外部施加的。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，從外部引進(jìn)的制度更是構(gòu)成了其現(xiàn)代制度的基本框架。這些制度不能僅僅停留在法律或政策文本，必須運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)才能逐步融入既有的制度環(huán)境，必須發(fā)揮效果才能得到所約束對(duì)象的承認(rèn)和認(rèn)同。這樣，引進(jìn)的制度就能從文本走進(jìn)實(shí)踐，成為社會(huì)理念的有機(jī)組成部分，成為有可持續(xù)性的"活"的制度，避免"南桔北枳"的結(jié)果。這個(gè)過(guò)程是一個(gè)各相關(guān)利益者學(xué)習(xí)規(guī)則、適應(yīng)規(guī)則、認(rèn)同規(guī)則以及規(guī)則采納者根據(jù)實(shí)際情況調(diào)試規(guī)則的過(guò)程。

　　從聽(tīng)證在中國(guó)的引入和發(fā)展情況來(lái)看，它從文本轉(zhuǎn)變?yōu)?活的"制度的過(guò)程是比較順利的，盡管這個(gè)過(guò)程還沒(méi)有徹底完成。之所以這樣，主要得益于五個(gè)有利條件的支持：（1）聽(tīng)證是一個(gè)技術(shù)層面上的制度，規(guī)則簡(jiǎn)單明了，容易學(xué)習(xí)，不會(huì)引起過(guò)多的爭(zhēng)議；
（2）它所體現(xiàn)的民主立法精神符合官方意識(shí)形態(tài)倡導(dǎo)的決策科學(xué)化民主化方向，得到了制度采納者的支持；
（3）作為一種擴(kuò)大公眾參與的渠道，聽(tīng)證符合社會(huì)公眾利益，尤其為日益多元化的社會(huì)利益提供了公開(kāi)表達(dá)意見(jiàn)的平臺(tái)；
（4）新聞媒體的關(guān)注，擴(kuò)大了聽(tīng)證的社會(huì)知曉度，也傳播了聽(tīng)證知識(shí)；
（5）各地人大在實(shí)踐聽(tīng)證過(guò)程中采取的開(kāi)放態(tài)度和學(xué)習(xí)精神，加快了這些制度操作者對(duì)這項(xiàng)新制度的熟悉和掌握。

　　在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，聽(tīng)證要進(jìn)一步發(fā)展應(yīng)該把重點(diǎn)放在鼓勵(lì)人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)在法律起草過(guò)程中多舉行聽(tīng)證，實(shí)現(xiàn)聽(tīng)證"日�；�"上。只有在實(shí)踐中學(xué)習(xí)才能使制度移植過(guò)程成為各個(gè)相關(guān)利益者共同學(xué)習(xí)的過(guò)程，才能使強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)則升華為志愿遵從的共同理念。

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