加快推進(jìn)壟斷行業(yè)改革的迫切性

　　加快推進(jìn)壟斷行業(yè)改革，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容之一。黨的十七大報(bào)告指出，“深化壟斷行業(yè)改革，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加強(qiáng)政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督�！鼻安痪茫瑖�(guó)務(wù)院確定，將“深化壟斷行業(yè)改革，拓寬民間投資領(lǐng)域和渠道”作為今年重點(diǎn)推進(jìn)的改革任務(wù)之一。

　　我國(guó)改革開(kāi)放30多年來(lái)，壟斷行業(yè)改革逐步展開(kāi)，一些行業(yè)已經(jīng)或正在逐步打破壟斷。特別是2007年8月通過(guò)、2008年8月起施行的反壟斷法，對(duì)于預(yù)防和制止壟斷行為、維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義，標(biāo)志著我國(guó)反壟斷工作進(jìn)入到一個(gè)新階段。但相對(duì)于其他領(lǐng)域的改革，壟斷行業(yè)改革的推進(jìn)較為緩慢，范圍還比較窄，層次還比較低，尚未形成規(guī)范化的準(zhǔn)入制度，不少中小企業(yè)在壟斷夾縫中生存的狀況還沒(méi)有得到根本改觀。

　　我國(guó)已經(jīng)初步建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整和國(guó)有企業(yè)改革取得重大進(jìn)展。但另一方面，電力、郵政、電信、鐵路等行業(yè)壟斷企業(yè)的地位依然穩(wěn)固，壟斷收益依然豐厚，這成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾的一個(gè)集中點(diǎn)�？梢哉f(shuō)，在改革發(fā)展的新階段，壟斷行業(yè)改革問(wèn)題更加凸顯，并成為進(jìn)一步深化改革的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的中小企業(yè)發(fā)展困難、價(jià)格關(guān)系扭曲、結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)展緩慢、資源消耗過(guò)高等問(wèn)題，都與行政性壟斷范圍過(guò)廣、程度過(guò)深導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制作用發(fā)揮不充分有直接關(guān)系。為了完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，進(jìn)一步增強(qiáng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的活力和競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，有必要把加快推進(jìn)壟斷行業(yè)改革作為深化經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口。

　　壟斷行業(yè)改革的現(xiàn)狀和存在的突出問(wèn)題

　　第一，行政性壟斷改革滯后，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不足。行政性壟斷的本質(zhì)是基于行政權(quán)力而產(chǎn)生的獨(dú)家或少數(shù)企業(yè)對(duì)市場(chǎng)的壟斷。為了維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和效率，同時(shí)也為了防止權(quán)力尋租性腐敗，成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)于行政性壟斷的范圍和行為都有嚴(yán)格的法律限制。我國(guó)的行政性壟斷基本是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的部門(mén)分工演變而來(lái)的，并且以國(guó)有部門(mén)壟斷為主要特征。改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)育、發(fā)展，破除壟斷的改革逐步推進(jìn)，并于上世紀(jì)80年代出臺(tái)了反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法。之后，經(jīng)過(guò)多年的探索、積累、醞釀，順應(yīng)社會(huì)各界的期盼，于2007年出臺(tái)了反壟斷法，反壟斷工作取得重要的制度性進(jìn)展。但反壟斷特別是反行政性壟斷的實(shí)際進(jìn)程，仍然滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。

　　行政性壟斷的要害在于通過(guò)權(quán)力運(yùn)行排斥潛在的競(jìng)爭(zhēng)者。如果沒(méi)有行政權(quán)力的準(zhǔn)入限制，就不會(huì)形成真正的壟斷。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)出現(xiàn)壟斷，但理論上只要潛在的競(jìng)爭(zhēng)者可以自由進(jìn)入，這種壟斷就難以持久。從歷年世界500強(qiáng)企業(yè)排行榜的變遷以及不斷有一些知名大企業(yè)被淘汰甚至破產(chǎn)的實(shí)例，不難看出這一點(diǎn)。因此，判斷行政性壟斷是否存在，并不在于市場(chǎng)是否存在競(jìng)爭(zhēng)，也不在于企業(yè)是否處于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，而在于企業(yè)能否自由進(jìn)入，是否具有平等競(jìng)爭(zhēng)的條件。

　　國(guó)有壟斷企業(yè)分拆可以在一定程度上對(duì)壟斷形成制約，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，但由于分拆出來(lái)的企業(yè)本質(zhì)上都是在一個(gè)“老板”的控制下，反映的只是不同層級(jí)或部門(mén)的利益訴求，因而這種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制主要還不是市場(chǎng)性的，仍然無(wú)法真正打破壟斷。在一些行業(yè)，有的國(guó)有大企業(yè)雖然也面臨其他競(jìng)爭(zhēng)者，但時(shí)常會(huì)受到有意無(wú)意的行政保護(hù)，具體表現(xiàn)之一是當(dāng)市場(chǎng)供求關(guān)系發(fā)生變化時(shí)，被整頓關(guān)閉、融資困難的往往是民營(yíng)企業(yè)。所以說(shuō)，根本問(wèn)題在于一旦行政力量可以左右具體企業(yè)的生存與發(fā)展，市場(chǎng)供求關(guān)系決定的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制就會(huì)居于次要地位，而不是“基礎(chǔ)性”地位。因而，反壟斷的治本之策是打破有形或無(wú)形的行政保護(hù)、行政干預(yù)。

　　第二，行政權(quán)力過(guò)多介入微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序和收入分配格局。與行政性壟斷相伴生的是行政權(quán)力過(guò)多介入微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，由此衍生了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的秩序混亂和腐敗現(xiàn)象。近年來(lái)，腐敗問(wèn)題主要集中在土地批租、國(guó)企改制、金融市場(chǎng)等領(lǐng)域，而這些領(lǐng)域正是行政權(quán)力掌控的重要方面。一些腐敗分子利用土地批租權(quán)，廉價(jià)征用農(nóng)民土地，轉(zhuǎn)手以壟斷價(jià)格出讓給開(kāi)發(fā)商和用地單位，從中謀取私利；
利用國(guó)企改制審批權(quán)，與國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人、出資人合謀，隱匿、私分、轉(zhuǎn)移、賤賣(mài)國(guó)有資產(chǎn)；
利用金融監(jiān)管權(quán)，通過(guò)金融信息與行政權(quán)力的壟斷，從被監(jiān)管者和社會(huì)投資人手中牟取暴利。一些掌握著行政權(quán)力或稀缺資源的單位和個(gè)人，利用手中的公共權(quán)力謀取私利，尋求行政定價(jià)與市場(chǎng)價(jià)格之間的巨額“租金”，一夜暴富，擾亂了社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，造成了極其惡劣的影響。

　　行政性壟斷的存在，也對(duì)國(guó)民收入分配格局產(chǎn)生了負(fù)面影響，導(dǎo)致不同部門(mén)之間、不同社會(huì)群體之間收入差距過(guò)大。在過(guò)去幾年中，不同部門(mén)之間的收入差距呈擴(kuò)大趨勢(shì)，其中尤以壟斷性部門(mén)與競(jìng)爭(zhēng)性部門(mén)之間的收入差距擴(kuò)大最為明顯。電力、電信、石油、金融、保險(xiǎn)、水電氣供應(yīng)、煙草等壟斷行業(yè)職工的平均工資和工資外收入大約是全國(guó)職工平均工資的5—10倍。壟斷企業(yè)收入分配失控，是造成收入分配秩序混亂的重要原因之一。壟斷企業(yè)憑借其壟斷地位獲得的超額利潤(rùn)并沒(méi)有轉(zhuǎn)化為國(guó)民財(cái)富，使全體人民獲益，而是留在企業(yè)轉(zhuǎn)化為壟斷利潤(rùn)和職工收入或福利。國(guó)民收入分配過(guò)度向企業(yè)傾斜，還為企業(yè)盲目擴(kuò)大投資提供了資金來(lái)源，成為導(dǎo)致社會(huì)投資與消費(fèi)關(guān)系失衡的一個(gè)重要因素。

　　從根本上解決這些問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深化體制改革，徹底消除形成行政壟斷和權(quán)力腐敗的制度基礎(chǔ)。

　　加快推進(jìn)壟斷行業(yè)改革的主要思路

　　進(jìn)一步深化壟斷行業(yè)改革，打破行政性壟斷，必須實(shí)行政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)，加快構(gòu)造有效競(jìng)爭(zhēng)格局，加快壟斷行業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的步伐，加快推動(dòng)相關(guān)法律制度建設(shè)，逐步建立和完善公開(kāi)透明、監(jiān)管有力的監(jiān)督管理體系。

　　推進(jìn)壟斷企業(yè)股權(quán)多元化改革，允許非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入壟斷行業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)。2005年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》。這是鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策性文件，對(duì)于深化壟斷行業(yè)改革也具有重要意義�！兑庖�(jiàn)》明確規(guī)定了對(duì)非公有資本的“五個(gè)允許”和“兩個(gè)鼓勵(lì)”，即允許進(jìn)入壟斷行業(yè)和領(lǐng)域，允許進(jìn)入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，允許進(jìn)入社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域，允許進(jìn)入金融服務(wù)業(yè)，允許進(jìn)入國(guó)防科技工業(yè)建設(shè)領(lǐng)域；
鼓勵(lì)非公有制經(jīng)濟(jì)參與國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國(guó)有企業(yè)重組，鼓勵(lì)和支持非公有制經(jīng)濟(jì)參與西部大開(kāi)發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興和中部地區(qū)崛起。應(yīng)認(rèn)真貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》精神，為壟斷行業(yè)打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件，為推進(jìn)國(guó)有壟斷企業(yè)股權(quán)多元化提供契機(jī)。

　　堅(jiān)持公開(kāi)、公正原則，保證壟斷行業(yè)改革規(guī)范有序進(jìn)行。不可否認(rèn)，在以往的國(guó)有企業(yè)改制重組中確實(shí)存在一些問(wèn)題，特別是政企不分、監(jiān)管不力為個(gè)別政府主管部門(mén)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)者和出資人進(jìn)行暗箱操作提供了可乘之機(jī)，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失，使國(guó)有產(chǎn)權(quán)制度改革受到質(zhì)疑。國(guó)有壟斷行業(yè)是特殊利益最為集中的領(lǐng)域之一，在股權(quán)多元化改革中勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)突出的利益博弈問(wèn)題。對(duì)此，最有效的辦法就是方案公開(kāi)、程序公正、社會(huì)參與、媒體監(jiān)督，“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”。

　　轉(zhuǎn)變政府職能，弱化政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)。近年來(lái)，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧孙@著進(jìn)展。但受長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和思維慣性的影響，在不少地方和部門(mén)，政府的直接干預(yù)依然滲透在微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的諸多方面，不僅包括壟斷行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程，甚至涉及已經(jīng)市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。這種行政權(quán)力的濫用，為腐敗行為提供了制度土壤，加劇了收入分配不公，影響了政府的公信力。為了從根本上解決這一問(wèn)題，必須加快行政管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。凡是市場(chǎng)主體有能力做好的事情都要交給市場(chǎng)主體去做，政府的主要職責(zé)是為市場(chǎng)主體創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。

　　在擴(kuò)大內(nèi)需中重視發(fā)揮市場(chǎng)的力量，防止強(qiáng)化行政性壟斷。當(dāng)前，為應(yīng)對(duì)全球性經(jīng)濟(jì)衰退的影響，各國(guó)政府紛紛出手救市。在外需急劇下降的形勢(shì)下，我國(guó)推出了4萬(wàn)億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，把擴(kuò)大內(nèi)需作為保增長(zhǎng)的根本途徑。在消費(fèi)需求短期內(nèi)還難以成為支撐經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)主要?jiǎng)恿Φ那闆r下，擴(kuò)大內(nèi)需在很大程度上還要依賴于投資擴(kuò)張；
而在市場(chǎng)低迷的情況下，投資擴(kuò)張主要靠政府?dāng)U大投資來(lái)啟動(dòng)。作為應(yīng)急手段，擴(kuò)大政府投資是必然選擇，但應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，政府?dāng)U張性政策的重點(diǎn)在于撬動(dòng)市場(chǎng)力量，短期不得不直接介入市場(chǎng)的行為應(yīng)避免過(guò)度，謹(jǐn)防由此而催生或強(qiáng)化新的行政性壟斷。

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