關(guān)于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的研究
發(fā)布時(shí)間:2018-06-23 來源: 歷史回眸 點(diǎn)擊:
摘 要:2015年3月15日全國人大通過了《全國人民代表大會關(guān)于修改中華人民共和國立法法的決定》,在我國社會主義新時(shí)期的社會常態(tài)下,對我國的立法制度做出了較大幅度的改變,對于保障依法治國、建設(shè)社會主義法制社會直接提供了制度上的強(qiáng)力支撐。本文通過對立法權(quán)的來源進(jìn)行研究,從法律實(shí)然層面進(jìn)一步梳理設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的行使與掣肘,從而對設(shè)區(qū)的市立法權(quán)有更深入了解。
關(guān)鍵詞:立法法;設(shè)區(qū)市;地方立法權(quán)
一、設(shè)區(qū)的市立法權(quán)來源
根據(jù)《中華人民共和國憲法》第100條與115條的明確規(guī)定,省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會具有制定地方性法規(guī)的立法權(quán),但是通篇閱覽《憲法》其中并未明確規(guī)定設(shè)區(qū)市擁有制定地方性法規(guī)的法定立法權(quán)。而根據(jù)新通過的《立法法》可以很容易發(fā)現(xiàn)其中明文規(guī)定了設(shè)區(qū)市在滿足一定條件下?lián)碛幸欢ǔ潭鹊牧⒎?quán)限,那么關(guān)于設(shè)區(qū)市制定地方性法規(guī)的立法權(quán)來源就成為了一個(gè)問題。
根據(jù)修改后《立法法》的相關(guān)規(guī)定,設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行,而《憲法》中明確規(guī)定,省級人大及其常委會制定的地方性法規(guī)只需向全國人大常委會備案即可,兩相對比即可分析出省級人大及其常委會是擁有完整的、獨(dú)立的地方性法規(guī)立法權(quán)限,是得到《憲法》與《立法法》雙重認(rèn)可的權(quán)利,而設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)是需要得到省級人大及其常委會“批準(zhǔn)”審查后方能施行,這表明設(shè)區(qū)市的人大及其常委會并不擁有完整、獨(dú)立的立法權(quán)限,其立法權(quán)限受到省級人大及其常委會的嚴(yán)格監(jiān)督。
另一方面,根據(jù)《立法法》第七十二條第四款規(guī)定,省、自治區(qū)的人民政府所在地的市,經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市以外,其他設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間,由省級人大及其常委會綜合考慮相關(guān)因素確定,并報(bào)全國人大及其常委會備案。以上法律條文的明文規(guī)定表明設(shè)區(qū)市擁有的地方性法規(guī)的立法權(quán)限,不僅須報(bào)省級人大及其常委會批準(zhǔn),同時(shí)其權(quán)利來源與行使是受到省級人大及其常委會的“控制”與“監(jiān)督”,這更加突出顯現(xiàn)設(shè)區(qū)市所擁有的立法權(quán)限是受到省級人大及其常委會制約的不完整立法權(quán),其合法性來源于省級人大及其常委會的授權(quán)[1]。
我國作為單一制國家的結(jié)構(gòu)形式而言,地方的立法權(quán)限來自于中央立法的明確授予,法無規(guī)定不可為,顯然,設(shè)區(qū)市所享有的地方立法權(quán)限并沒有得到憲法的明確授予,僅僅只是來自于省級人大及其常委會“二次分配”,對此,我們應(yīng)該有著清醒認(rèn)識,從維護(hù)憲法權(quán)威性的角度而言,確有必要將其寫入憲法之中,方能有理有據(jù)。
二、設(shè)區(qū)市的地方立法權(quán)所受的掣肘
修改過后的《立法法》對于設(shè)區(qū)市都明確賦予了其擁有一定程度的地方立法權(quán),由此前“較大的市”擴(kuò)大到所有的設(shè)區(qū)市以及包括廣東東莞市、中山市,甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市等不設(shè)區(qū)的地級市,顯然立法主體得到了極大的擴(kuò)充,既有利于這些設(shè)區(qū)市的地方人大及其常委會充分發(fā)揮其職能,同時(shí)又有利于適應(yīng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,可見,此次《立法法》的修改實(shí)際上是適應(yīng)了我國新時(shí)期的社會常態(tài)。
雖然《立法法》對地方立法權(quán)主體進(jìn)行了擴(kuò)容,但立法體制的變革卻對我國當(dāng)下的立法制度提出了更高的要求,換言之,設(shè)區(qū)市行使地方立法權(quán)在目前的立法制度下其實(shí)是受到了不小的掣肘。
。ㄒ唬﹣碜酝獠凯h(huán)境的立法掣肘
從理論分析,一個(gè)立法主體不同時(shí)期制定的法律也有前后矛盾、相互抵觸的可能性。而不同層級的立法主體所制定的法律規(guī)范,下位法與上位法發(fā)生抵觸的可能性更高。
《立法法》第七十二條第二款明確規(guī)定:“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要,在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下”可以制定地方性法規(guī)。而根據(jù)來自中國人大網(wǎng)的數(shù)據(jù),我國現(xiàn)行有效的法律有252部,行政法規(guī)及文件有674部,地方性法規(guī)規(guī)章有22123部,部委規(guī)章及文件有3928部,如此龐大數(shù)量的上位法橫亙在上,隨著地方立法權(quán)主體的倍增,非常容易導(dǎo)致下位法違反上位法,法規(guī)之間的自相矛盾,相互抵觸。這些現(xiàn)象必將隨著全國各地設(shè)區(qū)市開展立法工作后逐一顯現(xiàn)出來。
同時(shí)《立法法》第七十二條第二款后半段規(guī)定了省、自治區(qū)的人大常委會有權(quán)對設(shè)區(qū)市報(bào)請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查,一旦通過合法性審查,應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn),這表明省級人大常委會負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作,并擁有最終的批準(zhǔn)權(quán)。雖然《立法法》對設(shè)區(qū)市的立法權(quán)限范圍僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù),但所謂的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”其實(shí)際范圍可謂十分廣泛,例如水資源的開發(fā)與利用、城市道路建設(shè)規(guī)劃、古民居保護(hù)等等,換言之,對于省級人大常委會的合法性審查工作而言,任務(wù)量不言而重。于此,合法性審查能否做到細(xì)致?省市人大關(guān)系能否做到相互尊重?
另一方面,《立法法》既劃分了立法范圍,同時(shí)割裂了地方政府在某些領(lǐng)域強(qiáng)烈的立法意愿。從先前較大市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)涉及的領(lǐng)域而言,除了《立法法》規(guī)定的三個(gè)重要領(lǐng)域,還有相當(dāng)一部分法規(guī)不屬于上述三類領(lǐng)域,如殘疾人權(quán)益保障、婦女權(quán)益保障、勞動力權(quán)益保障、社會醫(yī)療保險(xiǎn)等等社會領(lǐng)域[2]。解決民生問題、加強(qiáng)社會建設(shè)是政府的基本職責(zé),各地對于通過立法解決這些問題有著非常強(qiáng)烈的意愿,但受限于立法權(quán)限,無法就此立法。
。ǘ┑胤搅⒎ㄖ黧w的自我掣肘
根據(jù)《立法法》第七十二條第四款的規(guī)定,此次開放設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)是一種有序的放權(quán),除了一些特別設(shè)區(qū)市以外,全國大部分設(shè)區(qū)市的立法權(quán)需要得到省級人大常委會的綜合考量后予以批準(zhǔn),一方面考慮到一些設(shè)區(qū)市的立法意愿及需求并不強(qiáng)烈,另一方面也是考慮到某些設(shè)區(qū)市的立法工作能力并不能支撐立法工作的持續(xù)推進(jìn)[3]。
對于我國大多數(shù)普通設(shè)區(qū)市而言,大部分市人大的法治工作委員會其原有工作職責(zé)主要是承擔(dān)司法監(jiān)督工作,同時(shí)還要兼顧上級人大常委會的立法調(diào)研、立法征求工作以及一些規(guī)范性文件的審查工作,由于編制問題,人員數(shù)量略有不足,難以承擔(dān)地方立法的繁重任務(wù)。
同時(shí),各設(shè)區(qū)市的立法工作人員素質(zhì)良莠不齊,水平各有高低,很少擁有豐富立法經(jīng)驗(yàn)的人才,同時(shí)大多數(shù)設(shè)區(qū)市缺少法學(xué)智庫支撐,為此,對于急需地方立法的設(shè)區(qū)市而言,在推進(jìn)地方立法工作的同時(shí),必須考慮到相關(guān)的人才儲備是否充實(shí),專業(yè)能力能否勝任等一系列問題,切勿急切冒進(jìn),以免造成被動。
總言之,我國幅員廣闊,各地發(fā)展程度各異,地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口素質(zhì)情況不一,對于立法需求以及立法意愿各不相同。對此,新修《立法法》在擴(kuò)大了地方立法主體的變革體制下,各地區(qū)今后可以抓住不同領(lǐng)域下各自的立法重點(diǎn),以求發(fā)揮《立法法》所期許的立法規(guī)范。
參考文獻(xiàn)
[1]李菊.推進(jìn)設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)情況分析 [J].地方立法研究,2017(5):74-134.
[2]宋爍.論設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍 [J].青海社會科學(xué),2017(3):56-123.
[3]陳冰.設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)合理運(yùn)作的法律思考 [J].行政與法,2017(2):98-104.
作者簡介
羅天銳,男,四川新津人,四川省社會科學(xué)院碩士研究生,主要從事立法法方面研究。
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