政府傳播（即政府信息傳播）雖然不是一種新的傳播現象，卻在信息時代的新語境下被賦予了新的含義與訴求。特別是在以互聯網為代表的新媒體日益成為普羅大眾表達意愿、聚合觀點的陣地以后，政府傳播更是受到前所未有的沖擊與挑戰(zhàn)，其傳統(tǒng)優(yōu)勢明顯削減。如何適應新的媒體環(huán)境，進行傳播策略上的改進與調整，成為政府機構面臨的重要課題。本文對此問題進行了分析和探討，并結合中國政府傳播的具體情況提出了對策性的建議。
　　程曼麗,北京大學新聞與傳播學院副院長,學術委員會主席，博士生導師。北京大學世界華文傳媒研究中心主任。出版了《〈蜜蜂華報〉研究》、《海外華文傳媒研究》、《外國新聞傳播史導論》、《國際傳播學教程》、《公關心理學》等專著及教材，發(fā)表學術論文百余篇。
　　
　　網上輿論形成的特殊性，使政府的信息發(fā)布與管理
　　“從容應對”的狀態(tài)不復存在
　　
　　
　　本文所說的政府傳播，主要是指政府機構利用大眾傳媒面向公眾進行的信息傳播。
　　在我們國家，由于體制方面的原因，政府傳播的職能長期以來是由黨的宣傳部門統(tǒng)一（代為）行使的。黨代表政府發(fā)言，政府機構沒有相對獨立的信息傳播系統(tǒng)。 近年來，隨著我國行政管理體制改革的不斷深化，特別是經過2003年“非典”的洗禮，政府（職能部門）不但是行業(yè)管理的主體，同時也使信息傳播主體的認知逐漸得以明晰，國家各部委、各級政府部門的新聞發(fā)布制度也紛紛建立起來。
　　與其他傳播主體不同，在信息傳播過程中，政府扮演著雙重角色――既是信息的傳播者，也是傳播行為的管理者。作為信息的傳播者，政府通過特定的信息渠道掌握著所轄區(qū)域內權威性的信息源，可以獲得有關事件全面、準確的信息而發(fā)布；作為信息的管理者，政府則通過法律或行政手段對其他傳播主體的傳播行為進行監(jiān)督與控制，行使著把關職能。
　　在傳統(tǒng)媒體時代，在信息相對封閉的環(huán)境里，政府（政黨）雙重角色的履行似乎是順理成章的事，無須付出更大的努力和經歷更多的周折。首先，從媒體的角度看，傳統(tǒng)媒體是“點”對“面”的傳播，信息流動具有單向性的特點�！包c”上的媒體是有數、有限的，政府（政黨）只需借助媒體發(fā)言或約束媒體的行為就可以形成對信息流乃至輿論的控制。
　　從受眾的角度看，在以單向傳播為主的信息環(huán)境中，個人均被置于“受眾”的模糊稱謂之下，作為大眾傳播的信宿，他們只能被動地接收媒體（或政府通過媒體）發(fā)布的信息，而不享有充分表達意見的權力。當然，在傳統(tǒng)媒體時代，受眾仍然可以進行信息反饋，甚至可以通過參與媒體的傳播過程，即通過撰寫文章、言論，發(fā)表來信等方式表達自己的意見與觀點，但那畢竟是少數人為之、范圍有限的事情，況且都要在規(guī)定的框架內進行，并受到把關控制。這就使政府的雙重角色易于履行到位。
　　以互聯網為代表的新媒體的出現及其廣泛應用，在很大程度上減弱了政府（政黨）傳播的傳統(tǒng)優(yōu)勢，而近年來從黨的宣傳職能中分離出來的政府傳播系統(tǒng)，則一開始就面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。
　　互聯網是一種高速度、大容量、開放性的信息通道，它與傳統(tǒng)媒體最大的不同，則是為普羅大眾（即“受眾”）以個體身份參與傳播提供了可能性。從技術角度上講，只要擁有一臺電腦，一個調制解調器，一根電話線或網線，任何人都可以成為網絡世界的公民。網民既可以通過搜索引擎、數據庫或超鏈接等方式隨心所欲地獲取信息，也可以通過電子郵件、BBS、博客、播客等手段自由發(fā)表言論。而手機（3G手機）所具有的便攜及無線互聯的特點，更使人們可以在“anywhere”（任何地點）、“anytime”（任何時間）、以“anyhow”（任何方式）傳播和接收信息。
　　網民的大量出現，使得傳統(tǒng)意義上人際交流以至輿論形成的方式發(fā)生了根本性的變化。在傳統(tǒng)社會中，人際交流主要以face to face 的方式進行，至多有電話、書信等小媒體居間。其時，公眾輿論由零星話語到聚合、生成，并受到媒體的關注（或通過媒體表現出來），是一個緩慢的過程。在此過程，政府完全可以通過各種手段掌控輿論的走勢，平抑輿論的強度，從而不致于對其決策及施政過程（包括信息傳遞過程）造成太大的壓力，帶來直接的影響。
　　互聯網所具有的高速度以及交互式傳播的特點，為傳統(tǒng)的人際傳播提供了一個便捷的通道，它使人們有可能因某些共同關心的話題而由分散的、游離的、互不相干的個體聚合起來，在網絡空間里結成群體。雖然這個群體中的每一個人都只是一個信息代碼，沒有任何身份性的標志，但是通過彼此間的交流與互動，他們的意見與看法會逐漸集中到某一個點上，進而形成群體輿論；一些網絡精英或輿論領袖也會有意識地利用虛擬空間，對網絡群體施加影響，將輿論引導到既定的軌道上來，對決策者、執(zhí)政者施加壓力。
　　例如2004年年底，某地方報紙以《消費者當心，巨能鈣有毒》為題，披露了巨能鈣含有致癌的工業(yè)用雙氧水，遂在服用該產品的人群以至更廣泛的人群中引起了一場軒然大波。由于衛(wèi)生部沒有就此及時通報，才使網上的種種猜測與傳言不斷出現。半個月后，衛(wèi)生部網站公布了相關調查結果，稱巨能鈣產品中的過氧化氫殘留量在安全范圍內�；蛟S由于衛(wèi)生部的通報所用詞語專業(yè)色彩比較濃，沒有如同人們期望中的那樣給出“有毒”、“無毒”的定論，網上的猜測、議論與抨擊更是有增無減。有人引導性地認為，衛(wèi)生部作出的結論與當事企業(yè)的聲明幾乎一致，說明衛(wèi)生部與這家企業(yè)達成了某種共識，并有意袒護它，于是人們紛紛將矛頭指向衛(wèi)生部；網上甚至出現“幾億人服毒達八年之久”的說辭，言外之意是衛(wèi)生部見死不救，對老百姓不負責任，從而給政府部門造成很大的壓力。類似的例子遠不止這一個。
　　事實上，由于互聯網的出現以及網民的意見參與，輿論的形成過程與之前相比已經大大縮短，它不再是由量變的緩慢積累而逐漸發(fā)生質變的可控、可測、可逆的過程，而是在短期內就有可能因量的急劇增加而發(fā)生質變的不可控、不可測、不可逆的過程。網上輿論形成的特殊性，對政府的信息發(fā)布與管理形成了極大的沖擊與挑戰(zhàn)，使政府在傳統(tǒng)社會中那種“從容應對”的狀態(tài)不復存在。
　　
　　新媒體對政府提出新的要求
　　
　　具體來說，新媒體環(huán)境下政府所面臨的挑戰(zhàn)或面對的新的要求主要表現在以下幾個方面。
　　第一，要求政府快速發(fā)布信息。互聯網是一種快速的信息通道，人們只要輸入文字信息，瞬間即可送達所要送達的地方。然而問題在于，個人雖然成為信息傳播的主體，可以在第一時間、圍繞某一問題或事件（向互聯網）上傳文字、照片，表明自己的傾向性，但是個人既非權威性的信息源，也不掌握印證事實準確程度的正規(guī)渠道，所傳信息中的一些很可能帶有不真實的成分（有些就是虛假新聞），或者帶有濃重的個人感情色彩。在此基礎上形成的輿論，無疑帶有負面效應。這就要求政府在網上傳出不正確的信息、作出不正確的判斷和結論之前，應搶先一步將真實的信息發(fā)布出去，以此引導輿論。對我國政府來說，這是一個相當大的挑戰(zhàn)。
　　如前所述，在信息傳播領域，我們的黨與政府向來都是一體化的，黨代表政府履行信息傳播和新聞發(fā)布的職能，政府在這方面的功能則一直處于弱化狀態(tài)。如今相對獨立的政府信息傳播系統(tǒng)雖然建立起來，但是由于政府機構缺乏主動傳播的經驗與能力，其行為也必然帶有滯后性。此外，由于支撐政府信息傳播的內在機制尚
　　不健全，特別是信息傳播領域中黨、政職責的劃分還不十分明晰，即便政府掌握了足夠多的核心信息，信息是否披露、如何披露，也難以由政府部門自行確定，而要聽從黨的宣傳部門的統(tǒng)一安排，這就在一定程度上影響了信息發(fā)布的時效性。目前這種情況雖然有所好轉，但是還沒有得到根本性的改變。
　　第二，要求政府準確發(fā)布信息。從道理上講，誰擁有權威性的信息源，誰就是權威性的信息發(fā)布者。如此說來，政府部門應當是所轄區(qū)域和領域中最權威的信息發(fā)布者，因為它可以借助行政權力，通過自己掌握、控制的信息渠道獲得有關事件全面、準確的信息，而包括個人在內的其他任何傳播主體都不具備這樣的條件。從這個角度講，政府部門是完全可以準確發(fā)布信息的。但是，現實生活告訴我們，政府在信息發(fā)布方面的準確度與人們的預期尚有一段差距。
　　2003年“非典”后期衛(wèi)生部有關領導就北京市“非典”病例數字變化很大的問題所作的解釋中的一點，令我們記憶猶新：“北京地區(qū)的各類醫(yī)院有上百家，這些醫(yī)院之間信息互不溝通，資源不能整合，收治的病人又分散，難以做到全面、準確的統(tǒng)計 ”。
　　據筆者了解，雖然近年這方面的情況有所好轉，但是從整體上看，政府部門信息渠道不暢的問題仍然存在。在信息與數據匯集方面，一些政府部門習慣性地采用簡單粗放的操作手段，缺乏科學的統(tǒng)計方法與程序，從而使信息與數據的準確度大打折扣。此外，一些地方政府出于政績的考慮，在信息與數據的通報方面有意隱瞞真情，報喜不報憂，也使人們對此類信息的準確度產生懷疑。這些疑問時常通過網絡表現出來（如“非典”期間一位網民就說出“我們不信任任何人”的話，并引起大量跟帖），直接影響著政府發(fā)言的可信度，并對政府的實際工作帶來較大的負面影響。
　　第三，要求政府引導性地發(fā)布信息。長期以來，受我國傳統(tǒng)的執(zhí)政理念的影響，我們在行政管理方面往往偏重于事先的控制和事后的懲罰，而對事件發(fā)展過程卻缺乏必要的引導，在互聯網管理方面也是如此――對于經判斷有害的信息，想方設法不讓它出現；對于已經造成危害或負面影響的信息和網頁，則予以刪除或關閉。
　　這樣做看起來有效，卻不能一勞永逸地解決問題，況且負面影響并不一定會隨著刪除或關閉的行為而消除，反而有可能因此而增效。
　　事實上，即便是在互聯網上，即便是在輿論形成過程大大縮短的今天，輿論引導的空間仍然存在。這就是，當一種言論出現的時候（其實不少言論首先是從個人博客上出現，然后引發(fā)網上言論的大匯聚，進而引起傳統(tǒng)媒體的跟蹤報道），政府方面可以通過網上論壇等形式，以同一主題展開討論，或說明情況，或澄清事實，用正面的信息回應夾雜著不實內容或個人情感的說辭，引導網民理性地面對問題。而我們看到的情況卻是，當一種顯然帶有偏頗色彩的言論逐漸聚合、漸成氣候的時候，政府方面則保持緘默，無所作為，任由其發(fā)展到不可收拾的地步，然后采取懲罰性的措施。
　　目前，網上輿論的作用正在與日俱增，已經影響到政府決策過程（就連政府總理都從網上了解輿情民意）�？梢韵胍姷氖�，如果輿論被操控，被誤導，同樣有可能對政府工作產生負面影響，甚至有可能對政府的行政、司法過程造成巨大的壓力。這方面的例子并不少見。因此，在現階段，政府應當強化網上輿論引導意識，力求將負面影響消除在萌芽狀態(tài)。
　　第四，要求政府大力消除有害信息。如前所述，互聯網是一種開放的信息通道，網上的任何一個用戶都可以通過建立網頁、“開博”、出版電子刊物等形式向外發(fā) 布信息。傳播者的廣泛存在及其身份的隱匿性和模糊性，為不同思想、觀點的傳播提供了充分條件，使信息的監(jiān)控與管理成為一件難度很大的事情。一個國家除非不接入互聯網，一旦接入，各種各樣的信息，包括有益信息和消極有害的信息（如謠傳、誹謗、淫穢色情信息）便會同時涌入。
　　盡管可以采取一些技術性的措施阻擋或過濾有害信息，但是這種阻擋或過濾的功效是有限的。在這種情況下，適當調整傳播控制的方法，以便在保證良性信息傳播的同時不致受到有害信息的沖擊與影響，就成為各國政府共同面臨的問題。
　　從我國的情況來看，在對外來有害信息的攔截以及淫穢色情信息的封堵方面，政府付出了極大的努力，并取得了一定的成效，但是在對新的網絡傳播形式――博客、播客等的管理方面，卻未見有效的措施。與傳統(tǒng)的日記形式不同，博客不是純粹個人化的記事載體，而是帶有大眾傳播性質，并且有可能引發(fā)和促使輿論形成的媒體（一些博客動輒點擊率十幾萬、幾十萬，對此就是最好的證明）。
　　2007年9月初，美國聯邦選舉委員會（FEC）已裁定政治博客屬于媒體。如果對這種“媒體”的傳播行為，特別是其中一些不負責任的行為缺乏必要的規(guī)范與管理，消極有害的信息便會藉此迅速傳播出去，在虛擬世界和現實社會中造成惡劣的影響。 政府的傳播策略與管理手段需要調整面對新媒體帶來的種種挑戰(zhàn)，政府在信息傳播與管理方面有必要作出一些調整。
　　首先，轉變觀念，提高對新媒體的重視程度。作為代表國家行使管理職能的特殊機構，我國政府在面對傳統(tǒng)媒體的信息發(fā)布與管理方面有著豐富的經驗，重視程度也比較高；而對新媒體特性的認識，特別是對網絡在輿論形成過程中的作用與影響的認識尚不夠充分（一些政府網頁更新速度慢、互動性不強就說明了這一點）。
　　有人甚至仍然固守“主流媒體（傳統(tǒng)媒體）形成主流輿論，網絡媒體形成非主流輿論”的觀念，對網上言論抱著一種輕蔑的態(tài)度。
　　事實上，隨著網民數量的急劇增加和個人傳播手段的日益便捷化，網絡對人們思想、觀念、行為影響的廣度和深度都在不斷增加，其影響已經不亞于傳統(tǒng)媒體。對此我們應當有充分的估計。
　　其次，了解新媒體，掌握它的規(guī)律性。鑒于新媒體正在擁有越來越多的人群，產生越來越大的影響力，對它的特征及規(guī)律性的了解與把握是十分必要的。對新媒體的了解應當包括兩個方面：一是對其技術手段的了解，包括對博客、播客、微客等使用愈益廣泛的網絡傳播形態(tài)的了解，以及網絡與移動通信技術結合所產生的延伸功能的了解，掌握其發(fā)展趨勢；二是對網絡傳播內容的了解，包括網民關心的話題，關注的焦點，感興趣的信息以及互動的內容等，或可對一些點擊率高的個人博客進行影響力的測評，觀察、了解輿論生成、聚合的過程，對可能出現的輿論走勢作出分析、預測（包括輿論對網民個人的影響及其對社會現實的影響等），把握其規(guī)律性。
　　第三，加強立法，優(yōu)化網絡傳播環(huán)境。互聯網準入的低門檻，為人們自由發(fā)表言論提供了充分的空間；而個人（在網上）身份的隱匿性和模糊性，又有可能帶來傳播權力的濫用，使各種消極有害的信息大行其市。目前，在互聯網管理方面，我國政府雖然有一些條例和規(guī)定出臺，比如前些年的“互聯網信息服務管理辦法”，以及近年的“國際互聯網安全保護管理辦法”、“青少年互聯網使用法”、“信息網絡傳播權保護條例”等，但是對網絡傳播新形態(tài)（博客、播客等）的管理基本上還處于空白狀態(tài)。
　　當然，互聯網是不同于傳統(tǒng)媒體的新興媒體，網絡技術的發(fā)展日新月異，傳播形態(tài)又處于不斷的變化中，在新的形勢下如何加強對個人使用的管理，防止網上不良信息和行為的擴散，是所有國家政府面臨的共同問題。
　　第四，增強參與意識，主動進行輿論引導。對政府而言，僅僅依靠法律法規(guī)或行政手段約束、規(guī)范人們的網絡傳播行為還不夠（這只是政府“雙重角色”中的一種），還應當充分利用信息手段，借助各種傳播形式（如網上論壇、官員博客等）進行網上輿論引導，使符合社會發(fā)展方向的主流價值體系和健康有益的信息內容在網上得到充分的呈現與張揚。
　　鑒于目前網上信息魚龍混雜，而網民群體中有很大一部分是涉世未深的青少年，他們又代表著國家的未來，這方面的引導尤顯迫切和重要。對政府而言，網上輿論引導既是一種信息傳播行為，也是一種信息管理行為――是更高水平的信息管理行為。
　　第五，防患于未然，建立網上危機處理機制。由互聯網的特性所決定，個人不可能成為信息傳播的責任主體（當然這并不意味著參與信息傳播活動的個人都是不負責任的），個人也不可能對網上信息的真?zhèn)巫鞒鰷蚀_的判斷，這就為各種不良、不實信息的傳播提供了土壤，同時也為危機的出現埋下了伏筆。
　　而危機一旦出現，就會對現實社會造成直接的影響――或帶來經濟波動，或引發(fā)政治危機，或使兩國關系陷入僵局。這就要求政府部門在進行日常管理的同時，樹立危機防范意識，建立危機應對機制（包括快速反應機制和糾偏機制），防患于未然，力求將危機帶來的負面影響減小到最低限度。
　　目前，隨著以互聯網為代表的新媒體的發(fā)展，隨著信息全球化所帶來的傳播生態(tài)的改變，世界各國政府都在加快進行電子政務系統(tǒng)建設，制定并完善政府信息公開法，同時采取各種措施力求減少網絡傳播帶來的負面效應。
　　早在1966年，美國就制定了《信息自由法》，并于1967年開始實施。經過20世紀70年代初期的若干次調整，該法最終于1996年被修訂為《電子信息自由法》。該法規(guī)定，美國國內任何個人和組織，無論國籍與種族，都可以要求聯邦政府及其機構公開記錄信息，除非信息為國會、法庭、總統(tǒng)在白宮內的直接助手、國家安全委員會所有。相關機構被要求在20個工作日內答復。到20世紀90年代，世界上已有40多個國家通過了此類立法；進入新世紀，仍有十幾個國家的政府信息公開法在制訂中。
　　由此可見，適應新的傳播環(huán)境的變化，建立和完善政府信息公開法律已經成為一個世界性的潮流。
　　總之，新媒體給政府信息傳播（及管理）帶來的沖擊與挑戰(zhàn)是顯而易見的，適應新的媒體環(huán)境，政府在傳播策略與管理手段方面做出調整也是十分必要的。而政府如果能夠抓住機遇、迎接挑戰(zhàn)，進行觀念的轉變和機制的創(chuàng)新，則政府傳播與管理必將進入一個更加成熟的階段。
　　（圖片由作者提供。）
　�。ㄐ畔⒎答佌埌l(fā)至xiaotanzhen@126.com，歡迎交流。）責編：譚 震

相關熱詞搜索：挑戰(zhàn) 傳播 媒體 新媒體對政府傳播的挑戰(zhàn) 政府新媒體傳播 新媒體政府新聞宣傳