全國主體功能區(qū)規(guī)劃_主體功能區(qū)規(guī)劃:重整河山?
發(fā)布時(shí)間:2020-03-17 來源: 美文摘抄 點(diǎn)擊:
廣袤豐饒的中國西部迎來了最好的時(shí)代。7月5日,高規(guī)格的西部大開發(fā)工作會(huì)議無疑是最強(qiáng)的沖鋒號(hào),而在這之前的6月12日,國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)則是猛烈的催化劑,生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、優(yōu)先財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等配套政策會(huì)從制度上為西部開發(fā)“準(zhǔn)備充足的錢糧”。
“這是國家在空間開發(fā)方面提出的一個(gè)新戰(zhàn)略,是中國的一個(gè)獨(dú)創(chuàng)!眹野l(fā)改委副秘書長(zhǎng)楊偉民表示,規(guī)劃既指引中國發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的方向,又設(shè)定了一個(gè)保護(hù)國土及生態(tài)環(huán)境的底線,而這條底線是直接劃定到行政邊界的硬性規(guī)定,不給地方政府太多的模糊空間。
中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心牛鳳瑞研究員認(rèn)為,《規(guī)劃》選在“十二五”規(guī)劃編制期通過,意味著《規(guī)劃》在“十二五”期間即將發(fā)揮重要作用,“彌補(bǔ)傳統(tǒng)國土管治模式的缺點(diǎn)、制約地方政府片面追求GDP的非理性政績(jī)觀,制定一個(gè)科學(xué)合理的新的整體規(guī)劃,為未來數(shù)十年內(nèi)中國各區(qū)域發(fā)展方向提供指引!
全國主體功能區(qū)將分層次推進(jìn),分為國家和省級(jí)兩個(gè)層面。國家層面將選取30%左右的國土,分為國家優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域四類。其余的全部國土由省級(jí)劃定主體功能區(qū)。
“這是對(duì)目前地方政績(jī)考評(píng)體系的一個(gè)有力糾正!眹倚姓䦟W(xué)院公共行政教研室主任竹立家分析,中國目前各級(jí)地方政府在政績(jī)考評(píng)上基本上是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn),沒能充分考慮各個(gè)地區(qū)不同的資源環(huán)境人口經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊省情、市情、縣情。比如有些地區(qū)過度開發(fā),已經(jīng)到了難以為繼的程度。
不過,竹立家特別注意到一些地方,把“限制開發(fā)”類改為“生態(tài)發(fā)展類”!斑@樣的一個(gè)改動(dòng),事實(shí)上意味著政策的松動(dòng),仍在強(qiáng)調(diào)發(fā)展,這是很危險(xiǎn)的,多米諾骨牌一路松動(dòng)下去,最后很可能回到不顧生態(tài),經(jīng)濟(jì)發(fā)展至上的老路上來!
重構(gòu)經(jīng)濟(jì)新地圖?
其實(shí)。在《規(guī)劃》制訂過程中,就充斥著中央政府和地方政府,甚至中央部門之間的博弈。
2006年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出主體功能區(qū)規(guī)劃的概念――“分層次推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃工作,為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)!2007年9月,《規(guī)劃》形成初稿,3年后獲通過。之所以經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間醞釀慎重推出,除了涉及繁瑣的核算和制度因素外,還牽涉各個(gè)地區(qū)的發(fā)展利益,涉及各個(gè)部門政策的調(diào)整。
牛風(fēng)瑞表示,經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,中央和地方的分稅制及事權(quán)的下放,導(dǎo)致了地方政府圍繞地區(qū)GDP的稅收增長(zhǎng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的激勵(lì)和沖動(dòng),形成了一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)由地方政府推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)格局!爸黧w功能區(qū)的劃分,就是給地方政府戴上繩索,不可以信馬由韁。”
最受關(guān)注和爭(zhēng)議的,是限制開發(fā)功能區(qū)域的劃定!坝捎谶@些地區(qū)本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低,所以對(duì)增長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)有著很強(qiáng)的欲望。但這個(gè)區(qū)域恰恰被定位為保護(hù)環(huán)境的重點(diǎn)地區(qū),對(duì)工業(yè)有著嚴(yán)格的控制,而這也就意味著至少在短期內(nèi)不能快速提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。有部分官員存在異議也可以理解!睆V東省社科院競(jìng)爭(zhēng)力研究中心主任丁力分析。
雖然四大主體功能區(qū)目前還沒有完全進(jìn)入操作層面――“這不是一年兩年之間就能完成的事。”但是,潛流之下,是否會(huì)使中國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)勢(shì)力進(jìn)行重構(gòu)?
此前,整體的國土管治模式將中國分為了東部、中部、西部和東北部四大板塊!艾F(xiàn)在提四大主體功能區(qū)也沒有否定原來的提法!眹野l(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國土所副所長(zhǎng)肖金成表示,四大主體功能區(qū)仍然少不了之前的東中西區(qū)域政策的支持。
“四大主體功能區(qū)的劃分,可以推動(dòng)地方管理經(jīng)濟(jì)理念的轉(zhuǎn)變,不應(yīng)單純以行政區(qū)劃來塑造地方的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。”牛鳳瑞介紹,主體功能區(qū)的劃分,顯然比原有的區(qū)域劃分,更能打破行政區(qū)劃的界限,促進(jìn)生產(chǎn)要素在區(qū)域間自由流動(dòng)。
肖金成表示。從去年至今,國務(wù)院圍繞已形成的經(jīng)濟(jì)區(qū)域,密集批復(fù)了十幾個(gè)區(qū)域規(guī)劃。這些區(qū)域規(guī)劃中,缺少一個(gè)指導(dǎo)性的文件來指導(dǎo)各區(qū)域的發(fā)展!爸黧w功能區(qū)規(guī)劃顯然高于這些單一的區(qū)域規(guī)劃,地方政府不能不顧自身發(fā)展定位,忽視全國性、總體性的利益!
“主體功能區(qū)規(guī)劃也并非一成不變,在國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同階段,會(huì)做出相應(yīng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整。”楊偉民表示,但以縣為基本單位劃分主體功能區(qū)的原則不會(huì)改變。
生態(tài)補(bǔ)償難題待解
丁力認(rèn)為,要使得規(guī)劃真正落到實(shí)處,有兩個(gè)因素非常關(guān)鍵:一是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付下的生態(tài)補(bǔ)償;二是地方政府的績(jī)效考核機(jī)制要突破。“而這兩點(diǎn)恰恰最難操作!
限制開發(fā)和禁止開發(fā)給地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政增長(zhǎng)帶來的影響不可避免!斑@些地方財(cái)政收入減少兩三年或許沒問題,但是十年八年的增長(zhǎng)受限制,那影響就很大。一個(gè)關(guān)鍵的問題便是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制!倍×Ρ硎,從目前來看,雖然也有一定的資金補(bǔ)償,但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。而要真正完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,地方政府之間的博弈也不容易解決。
由于生態(tài)補(bǔ)償發(fā)生在不同的地域和領(lǐng)域,其補(bǔ)償主體、補(bǔ)償渠道、補(bǔ)償方式和補(bǔ)償金的籌集、使用和監(jiān)管,也必須是多樣的。目前由國家發(fā)改委西部司牽頭起草的《生態(tài)補(bǔ)償條例》正試圖用制度的形式來厘清這些難題。西部地區(qū)或會(huì)是生態(tài)補(bǔ)償政策的最大受益方。
不過,肖金成對(duì)于“東部補(bǔ)償西部”的說法并不贊同。在中國現(xiàn)有框架下,要想依靠各省諸侯去解決跨省補(bǔ)償問題,只會(huì)弄亂。一旦缺乏中央政府協(xié)調(diào)機(jī)制,許多重要跨界流域和生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制無法建立,一般是上游地區(qū)反映強(qiáng)烈,下游盡量回避,免除了治理和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。
在目前的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中,地區(qū)間的補(bǔ)償是較弱的一項(xiàng),“其中最難解決的,就是東西部之間跨省的流域補(bǔ)償。綜觀全國,到目前為止,凡是跨省的流域補(bǔ)償,沒有一個(gè)成功的案例!毙そ鸪杀硎荆壳耙恍┦(nèi)的流域生態(tài)補(bǔ)償,并不能作為省際補(bǔ)償?shù)臉影濉?
牛鳳瑞表示,一些東部發(fā)達(dá)地區(qū)認(rèn)為他們每年給中央上繳那么多稅收,里面應(yīng)該包含了生態(tài)補(bǔ)償金,最好由中央來反哺西部地區(qū)!吧鷳B(tài)補(bǔ)償已經(jīng)演化為中央與地方的利益關(guān)系協(xié)調(diào)。”
“在政府層面,打破行政邊界對(duì)財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移的障礙,發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在生態(tài)補(bǔ)償中的杠桿作用,建立國家生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金。資金來源包括:現(xiàn)有中央財(cái)政每年投入的生態(tài)建設(shè)與保護(hù)工程資金,全部納入基金中,通過碳匯交易、礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境恢復(fù)費(fèi)、發(fā)行政府債券,將國家對(duì)林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)、扶貧等專項(xiàng)補(bǔ)助金和相關(guān)收費(fèi)收入按一定比例提留等。”丁力建議應(yīng)在國家層面設(shè)生態(tài)補(bǔ)償委員會(huì)之類的議事非常設(shè)機(jī)構(gòu),來協(xié)調(diào)管理,仲裁省際間的有關(guān)糾紛。
牛鳳瑞認(rèn)為要改變財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等政策的滯后問題需要對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行“再改革”。使各地區(qū)財(cái)政支出的規(guī)模主要取決于人口的規(guī)模,而不是現(xiàn)在的主要取決于財(cái)政收入的規(guī)模,這樣地方推動(dòng)發(fā)展的行為才能不被扭曲。針對(duì)限制開發(fā)和禁止開發(fā)地區(qū)特 征,應(yīng)該增設(shè)相應(yīng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目!爸鸩浇⒁跃庑载(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主體的轉(zhuǎn)移支付體系,提高中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)生態(tài)地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)的均衡陛轉(zhuǎn)移支付系數(shù),最終實(shí)現(xiàn)地區(qū)間人均財(cái)政支出水平的均等化!
GDP崇拜是最大攔路虎
竹立家分析,在中國現(xiàn)行政治體制下,倘若不改變“GDP崇拜”的官員考核機(jī)制,《規(guī)劃》仍無法落實(shí)。這也是國家發(fā)改委2007年開始推動(dòng)以來,全國范圍內(nèi)遲遲沒有進(jìn)展的原因所在。
“績(jī)效評(píng)價(jià)是科學(xué)開發(fā)國土空間的評(píng)價(jià)導(dǎo)向,應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域的主體功能定位,實(shí)行各有側(cè)重的績(jī)效評(píng)價(jià)和政績(jī)考核,而不應(yīng)對(duì)所有地區(qū)實(shí)行同樣內(nèi)容的考核!睏顐ッ癖硎,對(duì)于地區(qū)發(fā)展的評(píng)價(jià),應(yīng)該突出民眾是否得到實(shí)惠,基本民生是否得到改善,資源節(jié)約、社會(huì)穩(wěn)定程度等方面。
很長(zhǎng)一段時(shí)間以來,一些地方政府出現(xiàn)無序開發(fā)、不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、盲目攀比GDP等現(xiàn)象,其中一個(gè)重要原因就是現(xiàn)行的對(duì)地方政府政績(jī)考核或者說評(píng)價(jià)機(jī)制不合理、不科學(xué)、不規(guī)范,從而誘導(dǎo)許多地方領(lǐng)導(dǎo)的短期行為,熱衷于政績(jī)工程和面子工程!皩(duì)于地方官員來說,更關(guān)心的還是自身的政績(jī)考核問題。原來的考核機(jī)制不改,官員依然會(huì)把GDP作為首要的追求!敝窳⒓曳治稣f。
雖然《規(guī)劃》中根據(jù)不同功能區(qū)域的分類,提出了不同的績(jī)效考核體系。比如,針對(duì)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域,將強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源消耗、自主創(chuàng)新等的評(píng)價(jià),弱化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的評(píng)價(jià);針對(duì)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域?qū)嵭泄I(yè)化和城鎮(zhèn)化水平優(yōu)先的績(jī)效評(píng)價(jià),突出承接產(chǎn)業(yè)和人口轉(zhuǎn)移方面的考核;對(duì)于限制開發(fā)的生態(tài)地區(qū),強(qiáng)化對(duì)提供生態(tài)產(chǎn)品能力的評(píng)價(jià),不評(píng)價(jià)工業(yè)、財(cái)政收入和工業(yè)化、城市化等;對(duì)于禁止開發(fā)區(qū)域,主要評(píng)價(jià)保護(hù)自然文化資源的完整性。
“實(shí)際上,這只是確定了一個(gè)方向,要考慮的應(yīng)該是具體銜接的問題,這方面一定要出臺(tái)相關(guān)文件才行!敝窳⒓冶硎荆@涉及整個(gè)干部考評(píng)體系的再造,“即使組織部門都沒有那么大魄力去推翻舊有的體系,幾年內(nèi)打造出一套行之有效的新考評(píng)體系,更遑論具體執(zhí)行的政府部門。”
“二次轉(zhuǎn)型”之難
事實(shí)上,摒棄GDP導(dǎo)向的指標(biāo)體系,取消GDP政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的問題,國內(nèi)已喊了多年,為什么就沒有大的改觀?“GDP政績(jī)導(dǎo)向現(xiàn)在可能只是表象,隨著利益集團(tuán)的分化,地方政府的很多投資發(fā)展計(jì)劃已不是為了一個(gè)整體性的GDP目標(biāo),而是為了其中的集團(tuán)利益!迸oL(fēng)瑞表示,部分地方官員越來越膨脹的對(duì)個(gè)人財(cái)富極大化的追尋隱藏在GDP幌子之下,“對(duì)于一個(gè)完全世俗化的官員階層來說,真正崇拜的是藏在GDP背后的個(gè)人利益!
部分中國官員的利益極大化追尋對(duì)中國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治的影響程度之深,影響范圍之廣,無論怎樣估計(jì)都不過分!胺謾(quán)改革一定程度上已經(jīng)變成了對(duì)核心官員個(gè)人的分權(quán)!敝窳⒓艺J(rèn)為,要解開現(xiàn)有改革問題的癥結(jié),必須從政府改革來著手。
“制定一個(gè)好的規(guī)劃并不困難,關(guān)鍵在于政府轉(zhuǎn)型能否突破!痹谥窳⒓铱磥,2003年,政府已經(jīng)提出了政府轉(zhuǎn)型,但政府自身利益傾向加深了轉(zhuǎn)型的難度。
丁力認(rèn)為,中國社會(huì)面臨著自1978年改革開放以來的第二次轉(zhuǎn)型。這次轉(zhuǎn)型與第一次轉(zhuǎn)型有著本質(zhì)的不同,30多年以來的第一次轉(zhuǎn)型主要完成從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變,而這次是需要政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)心理等緊密配合、全面平衡的變革,其難度比第一次要大得多!凹纫3諫DP的穩(wěn)定增長(zhǎng),又要想辦法改善民生,減輕社會(huì)集體性焦慮,遏制貧富差距加劇的勢(shì)頭,平衡如此復(fù)雜的利益關(guān)系,尤其是要打破被固化的利益結(jié)構(gòu),可以想見其中的阻力!
然而中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的空間,已經(jīng)非常需要果斷地推進(jìn)改革與轉(zhuǎn)型。“或許中國過于擔(dān)憂經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型帶來的增長(zhǎng)速度減緩,從而慣性依賴,使得轉(zhuǎn)型從根本上缺乏動(dòng)力。主體功能區(qū)規(guī)劃或許是一次很好的契機(jī)!倍×φJ(rèn)為現(xiàn)在教育、醫(yī)療、房?jī)r(jià)等民生和社會(huì)問題集中爆發(fā),實(shí)際上觸及了改革開放以來累積下來的矛盾和糾結(jié),已經(jīng)到了不得不解決的階段。
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