特區(qū)擴(kuò)容的象征意義大于實(shí)際意義，因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)體制改革“試驗(yàn)”意義的消失，特殊政策不再特殊，關(guān)內(nèi)外在經(jīng)濟(jì)體制化并沒有多大區(qū)別。而在深圳未來的定位上，不應(yīng)該再按特區(qū)來辦，而應(yīng)該按一個(gè)現(xiàn)代化、國際化的大城市來辦，這就涉及到城市管理的問題。關(guān)內(nèi)外一體化發(fā)展是題中之義。
　　從羅湖區(qū)一過布吉檢查站進(jìn)入龍崗區(qū)內(nèi)，整齊的街道和郁蔥的草木似乎突然從眼前消失了，呈現(xiàn)的是嘈雜、混亂、擁擠的街市，天橋、工地、大條幅的廣告、灰暗的樓房，這與頗具現(xiàn)代化花園式氣象的中心城區(qū)形成強(qiáng)烈反差。
　　中國可能沒有哪一個(gè)大城市像深圳這樣有著如此截然明顯的城市景觀分界線。以布吉邊防檢查站為界，以北被稱為“關(guān)外”，以南被稱為“關(guān)內(nèi)”。
　　1983年始，在地理元素上，一條高達(dá)2.8米、長126公里的鐵絲網(wǎng)，90多公里的巡邏道，163個(gè)戰(zhàn)士執(zhí)勤崗樓，10個(gè)檢查站，24個(gè)耕作口以及25個(gè)沿線企業(yè)的人、車進(jìn)出自管口，構(gòu)成了深圳的邊防“二線關(guān)”�！岸�線關(guān)”是相對于中國大陸與香港的“一線關(guān)”而言的，“二線”以外，有著屬深圳行政區(qū)劃，但又屬“特區(qū)”關(guān)外的龍崗、寶安兩區(qū)。
　　2010年7月1日，深圳特區(qū)正式擴(kuò)容，龍崗、寶安被歸入特區(qū)范圍之內(nèi)。是日，深圳市政府在深圳市民廣場上舉行擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍慶典活動(dòng)，并稱之為“大特區(qū)時(shí)代”。
　　此時(shí)，距離深圳被中央批復(fù)為改革開放經(jīng)濟(jì)特區(qū)已過去了30年。在充滿意識形態(tài)意味和經(jīng)濟(jì)體制改革先行先試的“特區(qū)時(shí)代”已漸逝去的年代，深圳特區(qū)的擴(kuò)容，又意味著什么呢?
　　
　　“擴(kuò)容”和“撤關(guān)”
　　
　　特區(qū)擴(kuò)容之議由來已久。
　　1984年，中國4個(gè)“老特區(qū)”中的廈門特區(qū)和汕頭特區(qū)經(jīng)歷了第一次擴(kuò)容，此后，汕頭特區(qū)于1991年再一次擴(kuò)容。2009年，珠海橫琴島開發(fā)規(guī)劃獲批，珠海特區(qū)也跟著擴(kuò)容。唯獨(dú)深圳未擴(kuò)。
　　其實(shí)早在1998年，深圳特區(qū)撤關(guān)擴(kuò)容之議便被提出，2003年起，在每年的全國“兩會(huì)”上，深圳人大代表更連年提出特區(qū)擴(kuò)容，將“二線關(guān)”后移或者撤銷的提案。所謂“擴(kuò)容”，即指將1993年后撤縣改區(qū)的龍崗、寶安兩區(qū)納入特區(qū)范圍。但這一擴(kuò)容方案遲遲未獲國務(wù)院批準(zhǔn)。
　　2000年6月，國務(wù)院有關(guān)部門曾組成調(diào)研組對深圳“二線關(guān)”調(diào)研，結(jié)論是并不影響深圳的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2008年1月，國務(wù)院調(diào)查組再次赴深調(diào)查“二線關(guān)”，結(jié)論為香港政制“普選”之前，不撤銷“二線關(guān)”。
　　“從城市發(fā)展空間上來看，當(dāng)年深圳被批準(zhǔn)為特區(qū)的時(shí)候，327.5平方公里的面積比其他3個(gè)特區(qū)都要大很多，所以其他3個(gè)特區(qū)都擴(kuò)了，但深圳并沒有擴(kuò)；二是為了保持特區(qū)政策的連貫性；三是考慮到與香港保留一個(gè)過渡空間的問題，撤二線關(guān)可能會(huì)對香港人心理有影響�！贬槍ι钲谔貐^(qū)晚擴(kuò)的原因，深圳市委黨校副校長譚剛對本刊記者說。
　　深圳特區(qū)的面積實(shí)際上并不止當(dāng)初批復(fù)的327.5平方公里，加上這些年的填海造地，龍華拓展區(qū)，龍崗布吉的零星地塊劃轉(zhuǎn)，與香港鄰近的“插花地”，特區(qū)的面積已接近400平方公里。
　　“特區(qū)”之外的寶安、龍崗兩區(qū)面積則為特區(qū)內(nèi)面積的5倍，理論上說，城市發(fā)展空間面臨著關(guān)內(nèi)土地資源緊張的局面。但實(shí)際上，深圳曾在1992年和2005年曾進(jìn)行過兩輪城市土地統(tǒng)征，2005年之后，龍崗和寶安兩區(qū)的土地也已被統(tǒng)征。
　　特區(qū)擴(kuò)容的目的更多地落腳于城市管理體制、權(quán)限和爭取政策扶持上。
　　2010年5月，國務(wù)院正式批復(fù)深圳和廈門兩個(gè)特區(qū)擴(kuò)容。有意思的是，這兩個(gè)特區(qū)擴(kuò)容的政策爭取途徑不盡相同，一個(gè)由國家發(fā)改委地區(qū)司通過上呈，一個(gè)由國家發(fā)改委體改司通過上呈。其中意味，“這都是地方向中央努力跑部要政策的結(jié)果�！睆B門市政府一位人士透露。
　　在到底是采取“撤關(guān)”還是“擴(kuò)容”的概念上，深圳一度有爭議。雖然這二者在實(shí)質(zhì)上并無多少區(qū)別，實(shí)質(zhì)都是將龍崗、寶安納入“特區(qū)”的范圍。但國務(wù)院最終的批復(fù)是特區(qū)擴(kuò)容，而保留了二線關(guān)。7月1日之后，各個(gè)關(guān)口在非交通高峰時(shí)期，仍對過往車輛進(jìn)行抽檢。
　　譚剛認(rèn)為保留二線關(guān)，更多的是一種象征意義。時(shí)至今日，事實(shí)上經(jīng)濟(jì)特區(qū)的優(yōu)惠政策已所剩無幾，但長期以來形成的“特區(qū)”觀念已成為深圳人的一種精神依賴，二線關(guān)的存在就是這樣一種從物質(zhì)形態(tài)轉(zhuǎn)換為精神形態(tài)的形式。上仍可依為“特區(qū)”的尚方寶劍，爭取政策空間。
　　除此之外，相對于香港的“一線”而言，不拆“二線”也為國際社會(huì)保留了一個(gè)想象的空間限制。
　　
　　“二元結(jié)構(gòu)”與“一體化”
　　
　　“羅湖的美女，福田的漢，布吉街的痞子滿街竄……福永的夜色，松崗的亂，公明的女工沒男伴；西鄉(xiāng)的土，沙井的苦，寶安的男人心里堵……”這是深圳坊間流傳的順口溜。關(guān)內(nèi)外的深圳發(fā)展差別巨大，類似于城中心區(qū)和城郊、城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的差別。
　　2003年，深圳市委黨校曾用定量、定性的研究方法對關(guān)內(nèi)外的發(fā)展差距做出比較，分城市基礎(chǔ)建設(shè)、制度和法律、公共服務(wù)體系、經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展四個(gè)指數(shù)，“在城市基礎(chǔ)建設(shè)方面，關(guān)內(nèi)是關(guān)外的4倍，公共服務(wù)體系上，關(guān)內(nèi)是關(guān)外的兩倍�！�
　　這樣的狀況，到目前為止，并沒有發(fā)生大的變化。公開數(shù)據(jù)顯示，特區(qū)內(nèi)規(guī)劃道路建成率近100％，寶安只達(dá)到70％，龍崗僅為40％；公交覆蓋率關(guān)內(nèi)近100％，關(guān)外只有76％；醫(yī)療衛(wèi)生上，每萬人擁有病床數(shù)，深圳全市平均17.6張，龍崗僅為9.4張。學(xué)校教育上，寶安區(qū)的三聯(lián)社區(qū)面積2.6平方公里，沒有一所公辦小學(xué)，只有兩所民辦學(xué)校；而特區(qū)內(nèi)的百花片區(qū)，在幾平方公里的區(qū)域內(nèi)就集中了深圳市多所幼兒園、多所小學(xué)和中學(xué)。
　　相比較而言，經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)上，關(guān)內(nèi)外差距相對比較少，主要是關(guān)外由于有土地的優(yōu)勢，很多加工制造業(yè)都落戶在關(guān)外。2009年，深圳全市生產(chǎn)總值超過8200億元，關(guān)內(nèi)與關(guān)外生產(chǎn)總值比為1.2:1。但在產(chǎn)業(yè)布局上，關(guān)內(nèi)聚集了大量金融、服務(wù)和高科技等高端產(chǎn)業(yè)，而關(guān)外則是以勞動(dòng)密集型的加工產(chǎn)業(yè)為主。
　　在制度和法律對比上。1992年全國人大賦予深圳特區(qū)立法權(quán)，2000年通過的《立法法》又賦予深圳市較大市立法權(quán)。截至2008年1月，深圳人大共制定法規(guī)171項(xiàng)，其中特區(qū)法規(guī)142項(xiàng)，較大市法規(guī)29項(xiàng)。
　　在關(guān)內(nèi)，適用特區(qū)法規(guī)，在關(guān)外，則適用較大市法規(guī)。而特區(qū)立法權(quán)，是深圳迄今遺留下來的為數(shù)不多的特殊政策之一。
　　“特區(qū)擴(kuò)容分兩個(gè)層面看，一個(gè)是在制度和法律上，實(shí)行管理一體化，特區(qū)需要擴(kuò)容；一個(gè)是從城市的均衡化發(fā)展角度看，做為一個(gè)大城市，這樣的二元化結(jié)構(gòu)都是必須要解決的，這跟特區(qū)擴(kuò)不擴(kuò)容都沒有關(guān)系，只不過是說擴(kuò)容提供了一定政策空間。”譚剛說。
　　而在深圳大學(xué)特區(qū)研究中心主任鐘堅(jiān)看來，特區(qū)擴(kuò)容的象征意義大于實(shí)際意義，因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)體制改革“試驗(yàn)”意義的消失， 特殊政策不再特殊，關(guān)內(nèi)外在經(jīng)濟(jì)體制上并沒有多大區(qū)別。而在深圳未來的定位上，不應(yīng)該再按特區(qū)來辦，而應(yīng)該按一個(gè)現(xiàn)代化、國際化的大城市來辦，這就涉及城市管理的問題。
　　“城市規(guī)律和特區(qū)規(guī)律不一樣，特區(qū)的規(guī)律就是特殊政策、特殊管理，而城市規(guī)律就是要均衡發(fā)展，解決不同區(qū)域的功能定位，提供無差異化的政府公共服務(wù)職能�！彼麑τ浾哒f。在深圳未來的城市定位上，是向香港和新加坡看齊。
　　“關(guān)內(nèi)外城市化水平的不平衡一直是深圳真正實(shí)現(xiàn)一體化的癥結(jié)，長期以來，深圳一直存在獨(dú)特的‘一市兩城’現(xiàn)象，除了像二線關(guān)口等特區(qū)概念的體制性因素外，城市發(fā)展的內(nèi)核也存在兩種不同的景象�！鄙钲谏缈圃撼鞘袪I運(yùn)研究中心主任高海燕對記者說。
　　作為中國改革開放的一面旗幟，特區(qū)長期被當(dāng)成中國快速成長的一種模式，但在城市管理體制上，深圳的示范效應(yīng)卻并不見得有多么驕人的成績。作為一座“移民城市”，多年以來，深圳對大量非本地戶籍人口的公共服務(wù)體系投入和建設(shè)成績乏善可陳。
　　在深圳，戶籍人口只有200多萬，外來人口超過1200萬，其中龍崗寶安兩區(qū)就有接近900萬人，這些人群所能享受的包括基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、住房保障等公共服務(wù)，與深圳本身的經(jīng)濟(jì)成績并不成正比。
　　一道鐵絲網(wǎng)劃分為兩個(gè)世界，從某種程度上說，“特區(qū)范圍”甚至成了一道城市政府公共服務(wù)職能缺失的擋箭牌。
　　
　　擴(kuò)容之后
　　
　　特區(qū)擴(kuò)容雖是象征意義，一體化發(fā)展卻是題中之義。
　　7月22日，深圳市政府公報(bào)公布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)一體化發(fā)展總體思路和工作方案》(下稱《方案》)，將特區(qū)一體化的內(nèi)涵囊括為“六個(gè)一體化”：法規(guī)政策一體化，規(guī)劃布局一體化，基礎(chǔ)設(shè)施一體化，城市管理一體化，環(huán)境保護(hù)一體化，以及基本公共服務(wù)一體化。而實(shí)現(xiàn)一體化，目標(biāo)就是公共服務(wù)均等化。
　　“一是解決城市基本公共服務(wù)這些年的欠賬問題，二是如何深度城市化的問題，改善城市治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)行城中村治理，打破村集體股份公司的封閉性問題�！弊T剛說，“難度還是比較大的，現(xiàn)在提出來的只是交通先行�！�
　　2010年龍崗寶安兩區(qū)預(yù)計(jì)要完成固定資產(chǎn)投資1300億元：在全市所占比例提高到67.7％。市政府投資初步安排450億元給寶安和龍崗，占全部政府投資的72％。
　　作為目前特區(qū)擴(kuò)容中比較困難的一點(diǎn)，此前僅在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)有效的120項(xiàng)法規(guī)和70項(xiàng)特區(qū)規(guī)章中，101項(xiàng)法規(guī)和41項(xiàng)規(guī)章從7月1日起適用范圍擴(kuò)大到全市。但目前在特區(qū)擴(kuò)容后解決特區(qū)法規(guī)適用問題上，相關(guān)的部門并沒有出臺具體的指導(dǎo)細(xì)則，基層執(zhí)法可能會(huì)遇到不適應(yīng)的情況。
　　在功能規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局上，根據(jù)《珠三角發(fā)展規(guī)劃綱要》提出的發(fā)展珠江口東岸城市圈的規(guī)劃，龍崗提出了打造“深(圳)(東)莞惠(州)城際高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶”，成為深圳城市次中心的定位，而寶安則提出改造新型工業(yè)園區(qū)和國家生態(tài)區(qū)的目標(biāo)。
　　“目前深圳的經(jīng)濟(jì)形態(tài)還面臨著如何從加工制造業(yè)向服務(wù)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的難題�！辩妶�(jiān)認(rèn)為。
　　要實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展，當(dāng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)變成普惠政策，經(jīng)濟(jì)體制改革越來越乏力的時(shí)代背景下，深圳進(jìn)一步發(fā)展的考驗(yàn)，是“要從經(jīng)濟(jì)特區(qū)向綜合配套改革特區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)變”。譚剛說。

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