檢察機(jī)關(guān)從今年10月起全面推行人民監(jiān)督員制度，這是建立司法權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制的又一次嘗試。但它能走出“自己監(jiān)督自己”的困境嗎? 　　 　　在經(jīng)過(guò)7年試行與爭(zhēng)議之后，人民監(jiān)督員制度10月1日起將在全國(guó)推行。中共中央政治局常委、中央政法委書記周永康希望藉此“加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的監(jiān)督”，回應(yīng)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)檢察機(jī)關(guān)自偵權(quán)的質(zhì)疑。
　　按照最高人民檢察院(下稱“最高檢”)2003年推行此制度之初的設(shè)計(jì)，“人民監(jiān)督員由機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位推薦，征得本人同意，由檢察長(zhǎng)頒發(fā)證書”，并對(duì)檢察機(jī)關(guān)擬作撤案、不起訴處理和犯罪嫌疑人不服逮捕決定的三類職務(wù)犯罪案件以及檢察機(jī)關(guān)或檢察人員在辦案中發(fā)生的“五種情形”進(jìn)行監(jiān)督，提出監(jiān)督意見。
　　但這項(xiàng)制度與它需要解決的問(wèn)題一樣，一直面臨諸多批評(píng)。在法學(xué)界頗具影響力的年輕訴訟法學(xué)者徐昕教授認(rèn)為，“它是人民檢察院主動(dòng)引入的，希望‘人民’來(lái)監(jiān)督自己的制度。從直覺(jué)而言，主動(dòng)要求他人來(lái)監(jiān)督自己是一種反邏輯的行為。”
　　自2003年最高人民檢察院推出人民監(jiān)督員制度之后，對(duì)此制度的質(zhì)疑聲音一直不斷。但最為猛烈的集體批評(píng)行為是在2005年底，這場(chǎng)批評(píng)正是由徐昕主導(dǎo)的：“在當(dāng)代中國(guó)，人民監(jiān)督員制度又能夠在多大的程度上以‘人民’的名義發(fā)揮監(jiān)督作用呢?”
　　這一批判得到了其學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)的支持，形成批評(píng)人民監(jiān)督員制度的多篇論文，最終專題刊發(fā)于《香港社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2006年秋冬季號(hào)。令人吃驚的卻是，此后四川省檢察院與西南政法大學(xué)合作共建檢察改革實(shí)證研究基地。第一期項(xiàng)目《人民監(jiān)督員制度實(shí)證研究：廣安模式》即由徐昕擔(dān)任主持人。
　　事實(shí)證明，集體的學(xué)術(shù)批判產(chǎn)生了較大的影響。據(jù)了解，這一次專題批評(píng)在檢察系統(tǒng)內(nèi)部引起高度關(guān)注。檢察系統(tǒng)的做法是，主動(dòng)進(jìn)行溝通，并邀請(qǐng)其參與課題研究，頗有“招安”的味道。
　　徐昕確實(shí)被“招安”了。
　　在主持“廣安模式”試點(diǎn)研究的幾年中，他的研究從“人民監(jiān)督員制度批判”轉(zhuǎn)向了“司法改革中的合作主義――人民監(jiān)督員調(diào)查札記”，此后在學(xué)術(shù)期刊上發(fā)表的專題也變成了“通過(guò)試點(diǎn)推進(jìn)司法改革”和“人民監(jiān)督員制度的案例研究”。
　　如今，批判與質(zhì)疑依舊存在。但人民監(jiān)督員制度將作為“檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)自身監(jiān)督的一項(xiàng)重要舉措”，并承載“人民群眾參與司法實(shí)踐的一項(xiàng)制度創(chuàng)新”現(xiàn)實(shí)理想在全國(guó)鋪開，并探索“法制化”。
　　
　　“監(jiān)督自己”的體制外突圍
　　
　　徐昕的研究顯然不是簡(jiǎn)單的“招安”或政治論證能夠描述。在他看來(lái)，四川廣安的人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)確實(shí)有一定的成效。
　　按照最初的制度設(shè)計(jì)，人民監(jiān)督員由檢察機(jī)關(guān)自行選任和管理。社會(huì)上的質(zhì)疑也很明白：“檢察機(jī)關(guān)自己請(qǐng)人監(jiān)督自己”，這不符合監(jiān)督的常識(shí)。甚至在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，對(duì)此也表示“不好說(shuō)”。東部某地級(jí)市檢察院一負(fù)責(zé)人告訴記者，他們最早就參與試點(diǎn)，現(xiàn)在已經(jīng)是第三屆人民監(jiān)督員，但私下卻對(duì)這個(gè)做法不甚看好。
　　據(jù)內(nèi)部人士介紹，按照制度設(shè)計(jì)，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督，在監(jiān)督范圍內(nèi)監(jiān)督哪些案件，監(jiān)督結(jié)果如何都仍然由檢察機(jī)關(guān)說(shuō)了算。
　　而另一方面，這個(gè)制度只是時(shí)任領(lǐng)導(dǎo)力推，雖然名字和法院系統(tǒng)的“人民陪審員”一樣，但身份卻不止矮半截：人民監(jiān)督員仍然沒(méi)有法律地位。
　　但廣安檢察院硬是希望走出一條不一樣的路子來(lái)。全國(guó)首例人民監(jiān)督員參與監(jiān)督的案件便發(fā)生在廣安市鄰水縣。
　　2006年，經(jīng)過(guò)最高人民檢察院同意，廣安市及其所屬五個(gè)區(qū)市縣獲準(zhǔn)進(jìn)行體制外試點(diǎn)，徐昕主持的課題正是對(duì)這一體制外試點(diǎn)進(jìn)行研究。
　　據(jù)西南政法大學(xué)博士生盧榮榮介紹，“廣安模式的核心是人民監(jiān)督員由人大選任、管理，在體制設(shè)置和機(jī)制運(yùn)行上發(fā)展和完善人民監(jiān)督員制度，促進(jìn)人民監(jiān)督員制度外部化發(fā)展�！睆V安市人大常委會(huì)為此制定了《廣安市人民監(jiān)督員職務(wù)確認(rèn)及解除辦法(試行)》等四個(gè)制度實(shí)施辦法。據(jù)廣安市人大常委會(huì)人民監(jiān)督員辦公室陳稀介紹，這個(gè)試點(diǎn)，得到了廣安市市委和人大高層的支持，并成立了領(lǐng)導(dǎo)小組。
　　作為課題組成員，盧榮榮曾先后掛職擔(dān)任廣安岳池縣人民檢察院檢察長(zhǎng)助理，廣安市檢察院人民監(jiān)督員辦公室副主任，協(xié)助試點(diǎn)開展。令人饒有興趣的是，這位專門協(xié)助開展試點(diǎn)工作的人民監(jiān)督員辦公室副主任竟然不知道人民監(jiān)督員的聯(lián)系方式。
　　主任唐曉林給記者釋疑：“廣安的人民監(jiān)督員實(shí)際上都由廣安市人大常委會(huì)人民監(jiān)督員辦公室選任、管理，和檢察院并無(wú)直接聯(lián)系�！彼�和盧榮榮負(fù)責(zé)的這個(gè)辦公室只是負(fù)責(zé)向人大提供相關(guān)信息。
　　廣安市人民監(jiān)督員雷曉琴證實(shí)了這一點(diǎn)，“人大通知我們參與案件監(jiān)督，在開會(huì)前將案件材料發(fā)給我們，檢察院的辦案人員介紹案情，我們與會(huì)的監(jiān)督員圍繞案件發(fā)表意見。”
　　這位監(jiān)督員表示，自己不是學(xué)法律的，監(jiān)督起來(lái)發(fā)現(xiàn)法律知識(shí)非常重要�！霸谝黄鹕婕岸悇�(wù)的案件中，有位監(jiān)督員好像是稅務(wù)局的，對(duì)稅務(wù)方面的問(wèn)題分析起來(lái)頭頭是道�！�
　　在那起案件中，人民監(jiān)督員們最終認(rèn)為監(jiān)督的證據(jù)不足，應(yīng)不予起訴。雷曉琴的觀點(diǎn)很樸實(shí)：“我自己雖然不是學(xué)法律的，但客觀公正去看問(wèn)題還是會(huì)，不能冤枉一個(gè)好人，也不能放走一個(gè)壞人�！�
　　這種參與熱情正是徐昕所贊揚(yáng)的。在他看來(lái)，“這個(gè)制度總算給一般的公眾開啟了一條參與監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的路子，不管口子有多大，但有總比沒(méi)有好�！彼�也將這看成是自己“轉(zhuǎn)向合作”的重要原因。
　　廣安市也確實(shí)給這種熱情以實(shí)際的支持。據(jù)盧榮榮介紹，最初選任的人民監(jiān)督員主要由各部門推薦。但試點(diǎn)負(fù)責(zé)人亦發(fā)現(xiàn)這種“產(chǎn)生方式容易導(dǎo)致監(jiān)督員代表性不廣、積極性不高”的弊病，隨即在試點(diǎn)深化過(guò)程中倡導(dǎo)一種以“自薦為主，推薦為輔”為原則，以縣級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)為載體的人民監(jiān)督員選任管理模式。
　　事實(shí)證明，公眾給予了熱情回應(yīng)。以岳池為例，2008年1月8日至1月18日，65人報(bào)名申請(qǐng)擔(dān)任人民監(jiān)督員，其中自薦者53人，還包括原岳池縣糧食局下崗職工曾勇、林尚孝。徐昕認(rèn)為，現(xiàn)在的問(wèn)題不是公眾愿不愿意參與，而是給不給這種參與的機(jī)會(huì)。
　　廣安試點(diǎn)的一個(gè)特點(diǎn)是在人民監(jiān)督員的職務(wù)解除過(guò)程中，取消了檢察機(jī)關(guān)的建議權(quán)，直接由市人大常委會(huì)人代工委提請(qǐng)常委會(huì)解除人民監(jiān)督員職務(wù)，避免人民監(jiān)督員受到檢察機(jī)關(guān)的不當(dāng)制約，影響履職的獨(dú)立性。
　　這種安排的好處是，人民監(jiān)督員有膽量說(shuō)不。據(jù)盧榮榮介紹，在廣安市武勝縣檢察院羅某收受賄賂一案中，檢察院對(duì)案件擬作不起訴決定。但人民監(jiān)督員通過(guò)對(duì)案件情節(jié)一一分析之后，以全票否決了檢察機(jī)關(guān)的擬不起訴意見。
　　武勝縣檢察院檢委會(huì)討論后則維持了原不起訴決定。事后，武勝縣人民檢察院將檢委會(huì)決定通知了人民監(jiān)督員，但沒(méi)有 向人民監(jiān)督員解釋維持原決定的理由。針鋒相對(duì)的是，人民監(jiān)督員則希望檢察院做出說(shuō)明。
　　該案一方面說(shuō)明人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督的勇氣和能力，但其效力令人擔(dān)憂。據(jù)廣安市檢察院內(nèi)部資料顯示，試點(diǎn)主導(dǎo)者也發(fā)現(xiàn)，“武勝縣檢察院對(duì)監(jiān)督意見的處理及反饋也暴露出人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)中的重大問(wèn)題：監(jiān)督效力不足，不能有效約束檢察機(jī)關(guān)的行為�！�
　　
　　仍是“一項(xiàng)奇怪的制度”?
　　
　　但廣安市人民監(jiān)督員曹優(yōu)知仍對(duì)能有這樣的制度安排感到滿意。在他看來(lái)，“檢察院有膽量把案件拿出來(lái)讓人民監(jiān)督員監(jiān)督，是檢察公開的成功產(chǎn)物�！彼�也認(rèn)為，“經(jīng)過(guò)人民監(jiān)督員的評(píng)議，案件的公信力能夠上升，對(duì)檢察院來(lái)說(shuō)是件好事�！�
　　他期待的是，“檢察院能夠多拿一些出來(lái)進(jìn)行監(jiān)督�！边@個(gè)問(wèn)題正是公眾質(zhì)疑的焦點(diǎn)之一：如果檢察院只撿辦得過(guò)硬的案件讓監(jiān)督員監(jiān)督，監(jiān)督就成了走過(guò)場(chǎng)。
　　唐曉林主任給出的答案是，“廣安市檢察院自偵的所有案件都會(huì)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，每個(gè)月、每季度往省檢察院報(bào)，同時(shí)送人大常委會(huì)人民監(jiān)督員辦公室�！碧聘嬖V記者，“在廣安檢察院，沒(méi)有經(jīng)過(guò)人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件就不能最后決定，這是剛性的規(guī)定。”
　　陳稀也告訴記者，凡屬于監(jiān)督范圍的案件，檢察院都要送交人大常委會(huì)人民監(jiān)督員辦公室。而每個(gè)案件的監(jiān)督情況也必須以文件形式做出反饋。
　　但顯然，這種安排僅僅在廣安檢察院。由于這種做法的基礎(chǔ)是廣安檢察院的配合，在其他檢察院是否能夠做到這一點(diǎn)，似乎并不樂(lè)觀。唐曉林也承認(rèn)，這種做法給檢察院的壓力非常大，每個(gè)案子都要保證質(zhì)量，否則就可能通不過(guò)。
　　而由于廣安是體制外試點(diǎn)，從一開始，就與最高人民檢察院“檢察院自己選任人民監(jiān)督員”的制度設(shè)計(jì)與初衷相去甚遠(yuǎn)。截至發(fā)稿，最高人民檢察院將采取何種方案推進(jìn)該制度，仍未見公開布置此項(xiàng)改革的具體文件。
　　基層檢察院亦表示，仍未接到相關(guān)文件�！鞍凑找酝�的慣例，文件會(huì)發(fā)到省市一級(jí)，再轉(zhuǎn)發(fā)到基層院。目前海淀檢察院并未得到這方面的文件�！北本┦泻５韰^(qū)檢察院相關(guān)人員告訴記者，“海淀區(qū)檢察院此前還未施行人民監(jiān)督員制度，準(zhǔn)備工作還未開始�！�
　　記者了解到，北京僅在市一級(jí)檢察院試行該制度，下屬基層院均未鋪開。而一位北京市人民監(jiān)督員告訴記者，“這個(gè)制度目前在諸如人員選任、監(jiān)督工作開展等方面仍存在很多問(wèn)題�！�
　　徐昕告訴記者，課題結(jié)束后，曾就人民監(jiān)督員的制度設(shè)計(jì)向最高人民檢察院提交課題報(bào)告。據(jù)了解，最終方案在去年11月即已上報(bào)中央政法委，該方案并未全盤采納試點(diǎn)的超前做法。
　　由于廣安模式在監(jiān)督的深度和廣度超前，是否會(huì)因?yàn)樽罡呷嗣駲z察院的相關(guān)方案而“往回走”目前仍不得而知。陳稀認(rèn)為，就算要求按照公布的方案統(tǒng)一實(shí)施，但廣安模式的好的經(jīng)驗(yàn)仍然值得借鑒。
　　筆者從多個(gè)檢察院獲知，檢察系統(tǒng)內(nèi)部也沒(méi)有得到相關(guān)文件。這些人士表示，在內(nèi)部對(duì)這個(gè)制度也還存在不同看法。
　　
　　走向
　　
　　上世紀(jì)80年代末開始，隨著司法改革的推進(jìn)，法院的權(quán)威和地位不斷擴(kuò)張，檢察權(quán)不斷被弱化：從1987年撤銷鐵路運(yùn)輸檢察院，到1997年撤銷稅務(wù)檢察機(jī)構(gòu)，《刑事訴訟法》修改取消檢察機(jī)關(guān)免于起訴權(quán)，在一系列改革中，檢察機(jī)關(guān)“節(jié)節(jié)敗退”。
　　徐昕表示，“近10年來(lái)檢察機(jī)關(guān)在‘保稅檢、保免訴、保民行、保自偵’中邊保邊退，稅務(wù)檢察權(quán)、免予起訴權(quán)已經(jīng)失去，民行(民事和行政)案件的抗訴遭遇了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，自偵權(quán)的相當(dāng)一部分被劃給了公安機(jī)關(guān)。連偵查監(jiān)督權(quán)也受到質(zhì)疑，有人還提出建立治安法院、實(shí)行偵查活動(dòng)中的司法令狀制度。”
　　關(guān)注此項(xiàng)改革的學(xué)者告訴記者，對(duì)于自偵權(quán)的監(jiān)督，“保自偵權(quán)”才是首要目的，即通過(guò)引入監(jiān)督來(lái)提高“自偵權(quán)”的合法性。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于公安機(jī)關(guān)的偵查行為有檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，對(duì)職務(wù)犯罪的偵查和批捕亦由檢察院進(jìn)行。
　　徐昕認(rèn)為，“為了保障檢察權(quán)在司法改革中不被繼續(xù)弱化，‘以人民的名義’獲取更大的力量，檢察院的策略之一就是推出了與人民陪審員‘意義’相當(dāng)?shù)娜嗣癖O(jiān)督員制度�！�
　　按照我國(guó)憲法制度，“兩高”由全國(guó)人大產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)。但在司法權(quán)配置上，法院的權(quán)力相對(duì)穩(wěn)固。提出與人民陪審員相當(dāng)?shù)娜嗣癖O(jiān)督員，至少?gòu)男问缴暇哂袑?duì)等性。但內(nèi)部人士表示，“人民陪審員由法律確定，而人民監(jiān)督員雖得到全國(guó)人大常委會(huì)和中央認(rèn)可，但其走向仍有種不可捉摸的感覺(jué)�！�
　　知情人士告訴記者，“全國(guó)人大亦有官員對(duì)人民監(jiān)督員的制度設(shè)置表示疑慮。按照現(xiàn)在的憲法構(gòu)架，對(duì)檢察院的監(jiān)督權(quán)屬于各級(jí)人大及其常委會(huì)，另行設(shè)置人民監(jiān)督員制度，如給予其法律地位，將可能改變憲法構(gòu)架。”
　　多位接受采訪的檢察系統(tǒng)人士以及學(xué)者認(rèn)為，按照“保自偵權(quán)”的思路，如若將此項(xiàng)制度的監(jiān)督權(quán)真正分離出去，反而形成對(duì)自身的掣肘，這可能不是制度推出者的初衷。
　　記者注意到，2009年9月，最高人民檢察院職務(wù)犯罪案件審查逮捕程序改革，將省級(jí)以下職務(wù)犯罪案件批捕權(quán)上提一級(jí)行使，同時(shí)將抗訴工作與職務(wù)犯罪偵查工作分由不同業(yè)務(wù)部門承辦，其思路仍然是內(nèi)部改善對(duì)自偵權(quán)的配置與監(jiān)督。
　　對(duì)于未來(lái)的方案，內(nèi)部人士透露，“此前內(nèi)部的小道消息是，人民監(jiān)督員制度改革仍將采取由檢察機(jī)關(guān)聘任人民監(jiān)督員的辦法進(jìn)行。”這位人士亦表示，“這樣一來(lái)，確實(shí)無(wú)法回應(yīng)自己監(jiān)督自己的困境�！�
　　徐昕已經(jīng)辭別西南政法大學(xué)加盟北京理工大學(xué)法學(xué)院。對(duì)于被“招安”，徐聽說(shuō)自己很坦然，“法律學(xué)人應(yīng)當(dāng)有更多的社會(huì)責(zé)任感和時(shí)代擔(dān)當(dāng)，在司法改革中采取現(xiàn)實(shí)主義、合作主義的姿態(tài)，扮演更積極、更實(shí)事求是的角色。”
　　但他對(duì)于人民監(jiān)督員制度能在多大程度鋪開，能發(fā)揮多大程度的作用并沒(méi)有太大的信心。他反復(fù)向記者強(qiáng)調(diào)的是，“最初對(duì)人民監(jiān)督員制度的批判依舊成立，這些問(wèn)題在今天仍然是個(gè)問(wèn)題�！�

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