在許多人看來(lái)，政府建保障房是房?jī)r(jià)調(diào)控長(zhǎng)期難見(jiàn)成效的一種備選方案，或者理解為房?jī)r(jià)泡沫破滅后的一種保底、補(bǔ)救措施，使房地產(chǎn)投資不至于大跌萎縮而影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。但我理解政府提供一定數(shù)量的保障性住房是一項(xiàng)制度安排，是政府重視住房這一最大民生問(wèn)題的一種長(zhǎng)期而基本的職責(zé)。因此，不是“應(yīng)景”之作，要從基本住房制度設(shè)計(jì)中考慮保障性住房建設(shè)，即要明確保障性住房的基本定位，既要明確為誰(shuí)建、由誰(shuí)建的問(wèn)題，又要對(duì)其目標(biāo)進(jìn)行基本定位。在此基礎(chǔ)上，再考慮如何建、如何分和如何管等問(wèn)題。這里我想就這些最基本問(wèn)題作些分析，以引起共鳴，學(xué)者們和各級(jí)政府一起努力，使保障性住房定位、建設(shè)、管理一開(kāi)始就建立在科學(xué)合理、能產(chǎn)生長(zhǎng)期社會(huì)效率的基礎(chǔ)上。
　　
　　住房制度分歧
　　在中國(guó)住房體制改革后，一個(gè)很清楚的事實(shí)是純市場(chǎng)化的觀點(diǎn)確實(shí)無(wú)法解決所有人的住房問(wèn)題，有一部分家庭永遠(yuǎn)無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)來(lái)解決住房問(wèn)題，因此，需要政府做相應(yīng)的制度安排，去努力保障這部分家庭的基本住房需求，從理論上講，這些人的住房有了保障，整個(gè)社會(huì)的居民都有了住房保障。我們需要怎樣的住房制度呢，其中保障性住房又在其中如何定位？我們先從當(dāng)前的住房政策體系談起。最近幾年就住房政策問(wèn)題，有幾種表述相似內(nèi)容卻有別的說(shuō)法：第一種，提出政府只保低端，其他完全由市場(chǎng)解決，市場(chǎng)是市場(chǎng)，保障是保障，不能混淆。第二種，試圖構(gòu)建一個(gè)包括滿足各種不同層次住房需求的住房結(jié)構(gòu)及政策體系，如提出“低端有保障、中端有支持、高端靠市場(chǎng)”。第三種，提出“低端保障、中端支持、高端調(diào)控”（也有的地方表述為“低端靠保障、中端靠市場(chǎng)、高端有約束”）。
　　第一種意見(jiàn)可能遭到的批評(píng)會(huì)最多，原因是政府可以保障低端，但低端真的能靠市場(chǎng)解決住房問(wèn)題嗎？最近幾年我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展顯示，夾心層即家庭收入處于中間60%的家庭住房問(wèn)題最突出，一方面因房?jī)r(jià)過(guò)高而夠不著市場(chǎng)，因收入條件或住房條件保障性住房與其無(wú)緣。處于60%的中間層家庭，無(wú)房戶買房和有房戶改善住房條件都面臨過(guò)高房?jī)r(jià)的約束，他們是社會(huì)中怨言最多的群體。在此，我們需要搞清楚一個(gè)重要問(wèn)題：房改后市場(chǎng)供給的大量住房都滿足了誰(shuí)的需要？中國(guó)過(guò)去10年城市人口年均僅增長(zhǎng)3%，而每年住房供給量年均增長(zhǎng)20%左右，人均住房面積已經(jīng)超過(guò)了日本與韓國(guó)，這完全能滿足絕大多數(shù)的住房需要，講我國(guó)住房投資不足、供應(yīng)不足是怎么也說(shuō)不通的。我們的研究結(jié)果顯示：20%的高收入家庭消費(fèi)了近七成的住房供給，特別是最富的10%的人（家庭）購(gòu)買了住房市場(chǎng)供給量的50%，換句話說(shuō)，從消費(fèi)的角度，這些人根本就不需要住房（他們?cè)缇陀辛俗》�，而且有了足夠面積的住房），但他們卻是住房消費(fèi)市場(chǎng)的主力，他們買房投資，從而不斷地把房?jī)r(jià)抬高，從中牟取暴利。我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)早就十分不正常了，失去了基本功能。住房90%以上是滿足消費(fèi)的功能，而實(shí)際卻使投資功能無(wú)限放大，超過(guò)了消費(fèi)功能。所以，在這種情況下，讓大多數(shù)靠市場(chǎng)來(lái)解決住房問(wèn)題是根本不可能的。除非把保障性住房的功能界定在60%左右的家庭。但如果這樣，那就是回到了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，福利分房成為主要手段，這是絕對(duì)不可以的。所以，將住房保障與房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控分離的觀點(diǎn)是站不住腳的。住房保障是住房保障，市場(chǎng)是市場(chǎng)，這樣的觀點(diǎn)看似有道理，實(shí)際是解決不了我國(guó)大多數(shù)人的住房問(wèn)題，在房?jī)r(jià)過(guò)高的情況下，建保障性住房的成本也高，需求會(huì)過(guò)大，同時(shí)，由于有巨大的價(jià)差或利益差，因?qū)ぷ猱a(chǎn)生的保障性住房腐敗問(wèn)題會(huì)成為一個(gè)新的大問(wèn)題，因而會(huì)產(chǎn)生新的不公平問(wèn)題。這一觀點(diǎn)還隱含著一個(gè)政策建議，對(duì)現(xiàn)在的中國(guó)住房市場(chǎng)不應(yīng)干預(yù)，認(rèn)為宏觀調(diào)控把房?jī)r(jià)壓下來(lái)是根本錯(cuò)誤的。
　　因此，我比較同意第二種、第三種觀點(diǎn)。把保障性住房建設(shè)與房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控結(jié)合起來(lái)，建立一套符合我國(guó)國(guó)情的公平有效的住房制度。但第二種、第三種都有各自的缺陷，仍然不是我們需要建立的較合理的住房制度框架。第二種觀點(diǎn)中說(shuō)“低端有保障、高端靠市場(chǎng)”應(yīng)該是沒(méi)有問(wèn)題的，但“中端有支持”怎么體現(xiàn)，難道讓60%都獲得住房補(bǔ)貼，或?qū)⑾迌r(jià)房、經(jīng)濟(jì)適用房擴(kuò)大50%~60%的比重嗎？我們認(rèn)為，限價(jià)房、經(jīng)濟(jì)適用房?jī)H是一種過(guò)渡的制度或政策安排，不能永久化。還有另外一個(gè)問(wèn)題，“高端靠市場(chǎng)”似乎很有說(shuō)服力，但問(wèn)題是市場(chǎng)難道沒(méi)有政策的作用空間嗎？對(duì)高端家庭無(wú)限制的投資需求難道不加以必要的干預(yù)嗎？所以，這第二種觀點(diǎn)仍然與第一種觀點(diǎn)有很大的一致性�？偟目磥�(lái)，第三種說(shuō)法較為合理，但仍有問(wèn)題：“高端調(diào)控”或“高端有約束”是很好的表述，但如何體現(xiàn)呢？是通過(guò)明顯差異化利率政策或稅收政策來(lái)實(shí)現(xiàn)嗎？現(xiàn)在看不出來(lái)有這樣的設(shè)想，說(shuō)得更明確點(diǎn)就是如何限制投資或投機(jī)性需求，抑制少數(shù)人獲得暴利，一套住房與二套以上的住房基本采取一種政策是明顯不合理的，它不僅違背公平原則，而且是形成當(dāng)前房?jī)r(jià)嚴(yán)重偏高的主要原因。在高端約束不力的情況下，中端的支持也就是無(wú)底洞了。因此，這第三種觀點(diǎn)仍有大大改進(jìn)或豐富的余地，否則，就是一句好聽(tīng)的空話。
　　
　　沒(méi)有剎車的房地產(chǎn)業(yè)
　　我認(rèn)為，我們需要這樣的一套新住房制度：以市場(chǎng)化為基礎(chǔ)、政府提供最基本的住房保障、只鼓勵(lì)一戶一套住房的住房制度。并相應(yīng)地建立政府宏觀調(diào)節(jié)與市場(chǎng)基礎(chǔ)性作用相結(jié)合的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策體系。
　　1998年住房改革后，我們的住房供給是朝市場(chǎng)化方向發(fā)展，但存在兩個(gè)問(wèn)題：一是只是局部的市場(chǎng)化，房?jī)r(jià)銷售是市場(chǎng)化，但土地供給是非市場(chǎng)的壟斷供給，其表現(xiàn)的“市場(chǎng)價(jià)格”是遠(yuǎn)高于“市場(chǎng)均衡價(jià)格”的，原因就是因?yàn)橥恋刎?cái)政。因此，我們的土地制度需要改革，包括農(nóng)村宅基地的市場(chǎng)化或城市土地市場(chǎng)的打通，要有真正體現(xiàn)市場(chǎng)化的制度和政策安排。“招拍掛”制度真正是市場(chǎng)化的制度嗎？這些都需要我們好好研究。
　　二是對(duì)市場(chǎng)化缺乏制度的或政策的約束。1998年房改和當(dāng)時(shí)出臺(tái)個(gè)人按揭貸款政策，極大地刺激了住房市場(chǎng)的發(fā)展，但通過(guò)研究，我們發(fā)現(xiàn)由于時(shí)間倉(cāng)促、考慮不周，其存在一個(gè)根本的制度或政策缺陷。我們可以把房地產(chǎn)市場(chǎng)比喻為一輛汽車，汽車之所以成為大眾化安全可靠的交通工具，主要是因?yàn)槠湎到y(tǒng)設(shè)計(jì)和性能的完善，汽車包括4個(gè)子系統(tǒng)，一是動(dòng)力系統(tǒng)，通過(guò)踩“油門”給其提供行駛的動(dòng)力，就像我們?yōu)榇碳し康禺a(chǎn)發(fā)展，而采取許多金融、稅收鼓勵(lì)政策一樣；二是剎車系統(tǒng)，是保障行駛安全的最主要的裝置；三是電子系統(tǒng)；四是車身系統(tǒng)。在遇到各種緊急情況時(shí)，汽車的安全保障主要是靠剎車系統(tǒng)完成，而汽車的剎車系統(tǒng)是一個(gè)設(shè)計(jì)非常精巧完善的系統(tǒng)，它包括4種選擇：一是剎車片，二是離合器，三是手剎，四是ABS裝置，是發(fā)生萬(wàn)一情況時(shí)的保護(hù)生命的最后裝置。而中國(guó)的房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在一開(kāi)始，為了把房地產(chǎn)培育為經(jīng)濟(jì)的新增長(zhǎng)點(diǎn)，安了大馬力的“發(fā)動(dòng)機(jī)”，卻忘記了安置剎車系統(tǒng)。
　　房地產(chǎn)業(yè)的剎車系統(tǒng)或裝備是什么呢？就是稅收和金融調(diào)節(jié)裝置，其中最主要的是稅收調(diào)節(jié)裝置，它是總閘門，它可能避免住房成為過(guò)度投資的工具，使住房市場(chǎng)成為具有負(fù)反饋機(jī)制的有效市場(chǎng)，避免房地產(chǎn)泡沫不斷強(qiáng)化。如果當(dāng)買房投資獲取的暴利多數(shù)都成為稅收、占有過(guò)量的住房要交更高稅率的稅收時(shí)，市場(chǎng)投機(jī)行為將會(huì)被抑制。因此，調(diào)節(jié)住房市場(chǎng)的過(guò)度投資行為，關(guān)鍵是建立內(nèi)在的長(zhǎng)效約束機(jī)制。
　　
　　政策的原則
　　政府提供最基本的住房保障，有以下幾層意思：一是基本制度和政策定位。住房保障的基本功能是“托底”，滿足居民最低的住房基本需要，是�！盎�本”，不是�！案纳啤�。
　　二是要確定“最基本”的標(biāo)準(zhǔn)�！白罨�本”也就是“最低”標(biāo)準(zhǔn)，追求的是“低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋”的政策目標(biāo)。不僅戶型要小，而且要相對(duì)同質(zhì)，不能有的大、有的小，由于位置的差異，單位價(jià)值肯定不一樣，但總價(jià)值量應(yīng)相當(dāng)，不能出現(xiàn)戶型價(jià)值量的明顯差異，在城區(qū)戶型盡可能小（僅滿足最低住房需求），在郊區(qū)和中小城市可適當(dāng)放寬。
　　我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)：許多地方在文件中做出了很好的規(guī)定，如按“小戶型、齊功能、高質(zhì)量”的標(biāo)準(zhǔn)建保障房，公共租賃住房以建筑面積30~45平方米為主力戶型，最高不超過(guò)60平方米，建設(shè)比例不低于80%。但實(shí)際建設(shè)中存在戶型偏大的問(wèn)題，這使人懷疑可能存在私心，可能是為某類人量身定做的，如果真是這樣，那么，這是相當(dāng)不公平的。我們建議，為了體現(xiàn)公平、也有利于政府節(jié)約投資，在大城市保障性住房戶型應(yīng)學(xué)香港，控制在30~40平方米之間，不能超過(guò)50平方米；中小城市可適當(dāng)放寬，但也不能超過(guò)60平方米。
　　三是要防止一些過(guò)渡性制度安排或政策長(zhǎng)期化。住房制度保障是“保底的”，保最基本的住房需求，是長(zhǎng)期的保障，而許多政策性保障一般是過(guò)渡性的、靈活的，對(duì)此，要嚴(yán)格區(qū)別，避免一些過(guò)渡性保障的長(zhǎng)期化，帶來(lái)嚴(yán)重不公平問(wèn)題。
　　四是政府提供的保障性形式以實(shí)物為主，貨幣補(bǔ)貼為輔。
　　政府應(yīng)該只鼓勵(lì)一戶一套住房，這體現(xiàn)的是公平原則。鼓勵(lì)一戶一套住房不僅要寫入未來(lái)將出臺(tái)的《住房法》或《住房保障法》，甚至可以寫入《憲法》。其含義是對(duì)一戶購(gòu)買或租賃一套住房在金融、稅收等政策上永遠(yuǎn)都給予優(yōu)惠，而對(duì)第二套以上的住房采取顯著性差異化政策。現(xiàn)在的差異化信貸政策差異化不明顯，在暴利情況下，用利率加10%的所謂差異化政策不可能起到抑制投機(jī)需求的目的。對(duì)第二套住房要采取高利率和稅收政策，抑制這部分需求（高利率、高稅收意味著他購(gòu)房的成本高，他愿意承受那么就不限制他購(gòu)買），而不是禁止它。你可以購(gòu)買第二套住房、第三套住房，但你必須付比第一套住房高得多的利率，按比第一套住房高得多的稅率交稅。既要征收高稅率的保有環(huán)節(jié)稅，又要開(kāi)征高比例的投資收益所得稅（50%以上）。這就是我所指的“只鼓勵(lì)一戶一套”的住房制度。

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