10月28日，十一屆全國人大常委會(huì)第十七次會(huì)議傳來關(guān)于房屋拆遷與征收立法的新消息：《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》正在制定中，集體土地征收中房屋拆遷立法問題將在《土地管理法》修改中做統(tǒng)籌考慮。
　　盡管“做統(tǒng)籌考慮”的表述有太多的不確定，但在學(xué)界和法律界看來，將集體土地與國有土地的拆遷立法問題一齊進(jìn)行“考慮”，是一個(gè)“值得歡慶”的積極信號。
　　集體土地征收，終于有了法律的希望。
　　
　　集體土地征收亂象
　　作家韓少功曾在他的散文《土地》中寫道：總有一天，在工業(yè)化和商品化的大潮激蕩之處，人們終究會(huì)猛醒過來，終究會(huì)明白綠遍天涯的大地仍是我們的生命之源，比任何東西都重要得多。
　　現(xiàn)在，中國人就已經(jīng)充分認(rèn)識到土地的價(jià)值：它不僅僅是一種資源，更是一種誘惑。
　　可惜，這種誘惑不是來自對“綠遍天涯”的向往，而是土地透支帶來的超額財(cái)富和利益。
　　伴隨中國城市化進(jìn)程加快，圍繞土地的問題日益集中浮現(xiàn)：土地財(cái)政、房價(jià)高企、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、補(bǔ)償不公、失地農(nóng)民生活保障缺乏、暴力強(qiáng)拆、相關(guān)法律缺失……地方政府一邊從農(nóng)民那里廉價(jià)得到土地，一邊高價(jià)賣給開發(fā)商，賺取巨額差價(jià)，大搞土地財(cái)政。在“公共利益”和政府行使權(quán)力的旗幟下，暴力強(qiáng)拆、補(bǔ)償不公的事件時(shí)有發(fā)生，征地拆遷糾紛已成為當(dāng)前社會(huì)各界共同關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。
　　中國政法大學(xué)憲政研究中心蔡定劍教授說，中國社會(huì)沖突突出表現(xiàn)在房屋拆遷和土地征收上。而國內(nèi)多起拆遷悲劇和因強(qiáng)拆引發(fā)的群體性事件又多發(fā)生于農(nóng)村集體土地征收過程中，這更凸顯了農(nóng)村集體土地征收的問題。
　　那么，究竟是什么導(dǎo)致了這一亂象？又該如何終結(jié)它？
　　國務(wù)院總理溫家寶前不久在天津達(dá)沃斯夏季論壇回答城鎮(zhèn)化問題時(shí)直言，土地問題根本上與制度有關(guān)，農(nóng)民合法的土地得不到應(yīng)有的保障，現(xiàn)有的財(cái)稅制度在相當(dāng)程度上還存在著“土地財(cái)政”的現(xiàn)象，并明確表示必須從制度上解決這些問題。
　　在審視、探討制度的同時(shí)，立法的呼聲日益強(qiáng)烈。
　　
　　混沌的農(nóng)地征收法規(guī)
　　民眾和專家學(xué)者對集體土地征收立法的呼聲由來已久。
　　眾所周知，我國實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，土地的所有制形式包括國家所有（全民所有）和勞動(dòng)群眾集體所有兩種形式。土地征收則是發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移，是指國家為了社會(huì)公共利益的需要，依照法定程序，將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲�家所有，并給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。
　　在我國，有關(guān)土地征收及補(bǔ)償?shù)臈l款最早出現(xiàn)在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》中，該條例確立了“租用、征用或者以其它土地交換”的初級形式，后幾經(jīng)發(fā)展完善，但一直沿用“土地征用”這一名詞，對土地征收及補(bǔ)償制度大多也只是原則性的規(guī)定。
　　2004年3月14日，十屆全國人大二次會(huì)議通過了憲法修正案，將第十條第三款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償�！� 同時(shí)，“將第四十三條第二款、第四十五條、第四十六條、第四十七條、第四十九條、第五十一條、第七十八條、第七十九條中的‘征用’修改為‘征收’�！钡谝淮卧趹椃ㄖ忻鞔_提出了私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和補(bǔ)償?shù)母拍睿�明確了征收和征用兩種土地流轉(zhuǎn)方式，其中，征收是所有權(quán)的改變，征用只是使用權(quán)的改變。
　　詞語的改變，為今后農(nóng)村土地征收及補(bǔ)償制度的進(jìn)一步建立和完善提供了憲法上的依據(jù)和保障。當(dāng)年8月28日，《土地管理法》也對相應(yīng)條款作了同樣修改，我國的土地征收及補(bǔ)償制度正逐步得到完善。
　　然而，上述兩部法律雖然對土地征收和征用做出了規(guī)定，但土地管理法實(shí)施條例及其他有關(guān)土地征用的法律法規(guī)、部門規(guī)章并未相應(yīng)做出具體、細(xì)致的修改，在現(xiàn)行土地征收、征用的操作過程中出現(xiàn)了法律空檔。
　　隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，圍繞土地問題的矛盾、沖突越來越多，立法滯后的問題日益凸顯，現(xiàn)存制度的缺陷也愈益突出。
　　首先，無論是憲法還是土地管理法，均未對“公共利益”做出明確界定，這成為土地征收濫用權(quán)力的幌子。此外，土地征收程序的規(guī)定過于簡單，缺少必要監(jiān)督機(jī)制，透明度不高， 從而使憲法和土地管理法規(guī)定的一系列公示、聽證等環(huán)節(jié)流于形式，農(nóng)民權(quán)利保障缺乏必要的剛性手段。
　　其次，是利益分配不公的問題，現(xiàn)有規(guī)定對農(nóng)民的土地收益補(bǔ)償過低。我國土地征收的補(bǔ)償費(fèi)用所依據(jù)的是國家單方制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍，長期以來，農(nóng)村征地中的房屋只能作為“附著物”予以補(bǔ)償，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場價(jià)格，且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍多年未變，在土地市場發(fā)展的今天遠(yuǎn)遠(yuǎn)彌補(bǔ)不了農(nóng)民失去土地的損失，很難滿足被拆遷農(nóng)戶的需要。
　　再者，是集體土地征收中的房屋拆遷與城市房屋拆遷的區(qū)別。
　　國有土地地上建筑物的拆遷，屬于城市房屋拆遷的范疇，適用國務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定。而農(nóng)民集體所有土地地上建筑物的拆遷，屬于集體土地征收中房屋拆遷范疇，適用《土地管理法》有關(guān)征地補(bǔ)償安置的規(guī)定。房屋拆遷管理部門和國土資源管理部門分別是城市房屋拆遷和集體土地征收中房屋拆遷的主管機(jī)關(guān)。因此，集體土地征收中房屋拆遷與城市房屋拆遷是兩種不同性質(zhì)的拆遷活動(dòng)，其各自遵循不同的程序和規(guī)則來實(shí)施。
　　盡管《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》飽受詬病、問題重重，但起碼是針對城市房屋拆遷問題的專門規(guī)定，而集體土地征收中的房屋拆遷，由于情況較復(fù)雜，我國目前并沒有制定和頒布專門的法規(guī)。
　　因此，當(dāng)廢除現(xiàn)有拆遷條例的聲音發(fā)出后，當(dāng)今年年初國務(wù)院法制辦公布《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(征求意見稿)》后，圍繞農(nóng)村集體土地征收的立法呼吁更加強(qiáng)烈。
　　中國政法大學(xué)副校長馬懷德認(rèn)為，集體土地更應(yīng)保護(hù)。城市土地所有權(quán)是國家的，但農(nóng)村集體土地不同，“你從農(nóng)民手里把集體土地轉(zhuǎn)變成了國有，把不是你的東西變成你的，從某種意義上說，集體土地征收的程序、條件、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，都應(yīng)當(dāng)比國有土地使用權(quán)收回更加嚴(yán)格�！�
　　
　　立法的雄關(guān)漫道
　　盡管全國人大常委會(huì)在回復(fù)中稱，將在土地管理法修改中做統(tǒng)籌考慮，但從《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(征求意見稿)》出臺和后續(xù)工作均進(jìn)展緩慢的“前車之鑒”來看，農(nóng)村集體土地征收的立法突破注定將是一個(gè)漫長的過程。
　　與國有土地房屋征收與補(bǔ)償相似，其中最大的難題是土地財(cái)政問題和補(bǔ)償公平問題，核心在于利益的公平分配。
　　北京大學(xué)憲法與行政法研究中心常務(wù)副主任、中國憲法學(xué)會(huì)副會(huì)長張千帆教授近日接受媒體采訪時(shí)指出，現(xiàn)行征地拆遷體制形成了強(qiáng)大的地方既得利益集團(tuán)，征地或拆遷變法要革除地方土地財(cái)政的制度基礎(chǔ)，無疑動(dòng)了幾乎每個(gè)地方政府的“奶酪”，因而阻力很大。歸根結(jié)底，變法阻力還是在于“錢的問題”沒有解決。如何解決“錢的問題”，張教授認(rèn)為，需要中央政府幫助解決地方財(cái)政問題。
　　言下之意，土地財(cái)政問題，需要中央政府幫助地方政府找到新的財(cái)政來源。而新財(cái)政來源的尋找，顯然不是一件容易的事。這從另一方面也引人思考，在土地征收過程中，政府究竟應(yīng)該扮演什么角色，是監(jiān)督方還是受益方？如果既是監(jiān)督方又是受益方，則難避免既當(dāng)裁判又是運(yùn)動(dòng)員的尷尬。
　　至于農(nóng)地征收過程中的補(bǔ)償公平問題，則不僅僅與“公共利益”的明確界定有關(guān)，也不僅僅與具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定、征收程序的透明、民主和明確等有關(guān)，更需要整個(gè)土地制度和法律的有力支持。這需要政府的智慧、勇氣和決心。
　　事實(shí)上，近幾年，政府在解決征地拆遷問題的過程中，陸續(xù)出臺了一些措施。
　　2007年，全國人大通過的《物權(quán)法》明確了國有土地和集體土地征收征用的公共利益原則�，F(xiàn)有的拆遷條例，正是因?yàn)榛煜�了因公共利益拆遷和因商業(yè)利益拆遷的兩個(gè)概念，才引起了廣泛批評。
　　2010年5月15日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》(以下簡稱《緊急通知》)，明確了要嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村征地程序，做好征地補(bǔ)償工作，而且對監(jiān)督管理工作又做出了更進(jìn)一步的要求。
　　隨后，7月13日，國土資源部下發(fā)了《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》（以下簡稱《通知》），對國務(wù)院辦公廳的文件作了進(jìn)一步解讀。通知中明確規(guī)定，要推進(jìn)征地補(bǔ)償新標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，確保補(bǔ)償費(fèi)用落實(shí)到位。
　　《緊急通知》的出臺，表明了政府整治暴力手段強(qiáng)制拆遷行為的決心。但也有許多專家表示，該文件的出臺僅僅是個(gè)過渡。北京大學(xué)社會(huì)系副主任朱曉陽在該通知出臺后不久接受采訪時(shí)就認(rèn)為，通知“有強(qiáng)烈的針對性”，是一種應(yīng)急措施，即在新條例出臺前，先下發(fā)緊急通知，有針對性地做出禁令和布置，防止出現(xiàn)更多惡性拆遷事件。
　　在國土資源部下發(fā)的《通知》中，提出了推進(jìn)征地補(bǔ)償新標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，如，規(guī)定各地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要每2至3年調(diào)整1次，改進(jìn)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測算方式，強(qiáng)調(diào)同地同價(jià)的原則，在同一區(qū)域或區(qū)片范圍內(nèi)，執(zhí)行同一標(biāo)準(zhǔn)。此外，還第一次提及征地房屋補(bǔ)償安置問題。
　　在對過去政策的完善方面，《緊急通知》與《通知》均做了很大的改進(jìn)，不僅僅是在征地管理工作方面，就連征地后的監(jiān)督管理都有所強(qiáng)化。
　　這在一定程度上表明了政府整治土地問題的決心，不過，中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映在接受本刊記者采訪時(shí)卻有另一種解讀，“國土資源部新《通知》的出臺沒有太多新東西，只是在一些地方進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)與明確。因?yàn)楫?dāng)前的《土地管理法》沒有改變，有法律在，所以，他們不可能突破法律，只能是現(xiàn)有基礎(chǔ)上的完善�！�
　　王小映認(rèn)為，如果沒有法律上的突破，這種改進(jìn)就是修補(bǔ)式的，并不徹底。
　　近一個(gè)月內(nèi)先后發(fā)生的宜黃事件和廣西北海銀灘白虎頭村強(qiáng)拆事件，也從某種程度上表明了法律缺失下的瘋狂和兩份《通知》約束力的蒼白。
　　巨大的改革阻力橫亙面前。如何平衡各方利益，如何在經(jīng)濟(jì)利益和民生利益之間進(jìn)行取舍，如何兼顧公平與正義，需要公眾耐心等待，也考驗(yàn)著決策者的智慧。
　　
　　路徑猜想
　　國家行政學(xué)院法學(xué)部副主任楊小軍教授曾建議，在《新拆遷條例》中加入集體土地房屋拆遷的內(nèi)容，并可參照適用國有土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)臈l件和標(biāo)準(zhǔn)等。
　　這種觀點(diǎn)很有代表性。因?yàn)榉课莶疬w更多的問題主要集中在農(nóng)村集體土地上，所以，很多人認(rèn)為，國有和集體土地上的房屋拆遷應(yīng)該統(tǒng)一。
　　但究竟是各立新法還是合起來立一部獨(dú)立的法律，則未取得一致意見。有學(xué)者認(rèn)為，在《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》出臺以后，還應(yīng)另出臺一部集體土地征收的法律。反對方則認(rèn)為，物權(quán)法規(guī)定：“所有權(quán)人對自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”物權(quán)法沒有把動(dòng)產(chǎn)劃分成家電和家具，也沒有把不動(dòng)產(chǎn)劃分為集體土地上的平房或國有土地上的樓房，因此，沒有必要分別立法。
　　無論單獨(dú)立法還是合并立法，專家學(xué)者的一致意見是，立法很有必要。但立法并非一勞永逸的方法，也絕非解決當(dāng)前土地問題的唯一路徑。
　　中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映在接受本刊記者采訪時(shí)，提出了對于農(nóng)村征地管理的一些建議和展望。他指出，要通過穩(wěn)步開放集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，最終建立國有土地和集體土地同地同價(jià)的公正補(bǔ)償制度，在市場開放、征收補(bǔ)償?shù)戎T多方面實(shí)現(xiàn)對城鄉(xiāng)居民土地財(cái)產(chǎn)的平等待遇。
　　“這是未來改革要面臨的問題，但解決這個(gè)問題注定要經(jīng)歷一個(gè)漫長的過程，或許要等到中國真正實(shí)現(xiàn)‘城市化’的那一天�！蓖跣∮痴f。

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