有陽光的地方就有陰影——災(zāi)難，始終是人類在文明旅途中如影隨形的陰影。災(zāi)難，也是一面可以折射人性和制度的透鏡，人性的勇敢與怯懦、堅忍與恐懼、互助與自私等等，制度的完善與缺損等，都可以在災(zāi)難的透鏡下一覽無余。災(zāi)難，讓人性感受到錘煉的力量，也為制度提供了創(chuàng)新的契機(jī)。SARS——就是這樣一種拷問和考驗人性與制度的災(zāi)難。作為一種傳染病，人類最終將尋找到對付SARS的疫苗，人類最終將戰(zhàn)勝SARS；
然而，作為一種突發(fā)性災(zāi)難，SARS將留給人類痛定思痛的記憶、刻骨銘心的教義，SARS將讓忙碌的現(xiàn)代人時常仰望星空、陷入沉思……（www.yypl.net）

　　作為從事法學(xué)研究的學(xué)者，我更想從法治的視角探討SARS與法治的關(guān)系，關(guān)注“后SARS時代”中國的法治進(jìn)程問題。誠然，為了應(yīng)對和處置SARS之類突發(fā)災(zāi)難，有必要超乎常規(guī)地將社會秩序和政府行為納入非常時期的 “快車道”，不過，這種“快車道”應(yīng)當(dāng)是緊急狀態(tài)下的程序化、理性化、制度化的法治軌道，而不是各行其是、各自為政，濫用緊急措施，隨意發(fā)號施令的“無法治狀態(tài)”。在我看來，SARS給中國的現(xiàn)行法治體系從理念到制度層面都帶來了前所未有的沖擊、挑戰(zhàn)和機(jī)遇，假若我們能把握這次法治創(chuàng)新的契機(jī)，中國的法治文明將有望前進(jìn)一大步。

　　SARS的法治啟示之一：重視緊急立法，警惕緊急狀態(tài)時期的“立法不作為”現(xiàn)象

　　毋庸置疑，法律已經(jīng)成為防治和阻擊SARS的最佳制度性“處方”。依我之見，立法是阻擊SARS的第一道制度性防線，重視“緊急立法”無疑是運用法律武器防治SARS的第一要義。筆者欣喜地發(fā)現(xiàn)，“緊急立法”這一幾乎與國人完全疏離的法治新概念已經(jīng)進(jìn)入了我們的視野。繼5月12日國務(wù)院緊急公布《突發(fā)公共衛(wèi)生事件衛(wèi)生條例》之后，上海也就“非典”的控制緊急立法，依據(jù)《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件衛(wèi)生條例》等，結(jié)合上海市實際情況，出臺了首部控制“非典”傳播的地方性法規(guī)。上海市人大于5月中旬啟動應(yīng)急立法程序，全票通過了《上海市控制傳染性非典型肺炎傳播的決定》，這一地方性法規(guī)規(guī)定對拒絕隔離治療者予以強(qiáng)制執(zhí)行，對隱瞞病情者予以警告并處罰款，對逃避查驗者予以警告并處罰款。同時，該決定還特別載明，其終止日期由上海市人大常委會另行公布。（www.yypl.net）

　　上海市率先創(chuàng)制控制SARS的應(yīng)急性地方法規(guī)，這一緊急立法行為具有一定的立法示范意義。坦率地講，相對于某些省市動輒用“紅頭文件”發(fā)號施令，出臺某些“合理不合法”甚至明顯違法的臨時性行政措施，上海的這次緊急立法顯然更加“棋高一著，略勝一籌”。俗話講，“善弈者謀勢，不善弈者謀子”，重視緊急立法不愧是立法機(jī)關(guān)在應(yīng)對突發(fā)危機(jī)時高屋建瓴的明智之舉。

　　當(dāng)然，國務(wù)院的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件衛(wèi)生條例》、上海市人大的這次應(yīng)急立法也或多或少存在某些程序上的缺憾，最突出的缺憾就是都沒有經(jīng)過緊急的立法聽證程序。若能召開緊急的立法聽政會，廣泛聽取市民代表、醫(yī)療衛(wèi)生界人士及相關(guān)方面的意見或建議，或許緊急立法的效果將會更佳，畢竟法規(guī)中有關(guān)內(nèi)容直接關(guān)涉到對公民人身自由的限制。另外，有關(guān)應(yīng)急性法規(guī)對政府的緊急措施應(yīng)當(dāng)設(shè)置必要的防止濫用權(quán)力的行政程序，同時還有必要增加有關(guān)公民在緊急狀態(tài)下合法權(quán)益遭受非法侵犯時的便捷有效的司法救濟(jì)途徑。一言以蔽之，在緊急狀態(tài)下確保政府依法行政和確保公民基本權(quán)益不受非法侵害，應(yīng)當(dāng)是緊急立法必須恪守的基本理念。（www.yypl.net）

　　所謂“緊急狀態(tài)”就是國家面臨諸如戰(zhàn)爭、重大自然災(zāi)害、重大傳染病疫情流行或其他迫在眉睫的重大公共危機(jī)，按照國際社會的通行界說，也就是“一種特別的、迫在眉睫的危機(jī)或危險局勢，影響全體公民，并對整個社會的正常生活構(gòu)成威脅”。與此相適應(yīng)，所謂緊急狀態(tài)立法是指出現(xiàn)上述緊急狀態(tài)后，有關(guān)國家機(jī)關(guān)依據(jù)憲法賦予的緊急授權(quán)制定應(yīng)急性法規(guī)，協(xié)調(diào)緊急狀態(tài)時期政府權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系，動員國家、地區(qū)和社會的資源及力量對付危機(jī)，以控制緊急局勢。鑒于緊急狀態(tài)的特殊背景，緊急立法原則上可以超越常規(guī)立法程序乃至常規(guī)狀態(tài)下的法定立法權(quán)限啟動和實施立法。我國現(xiàn)行憲法尚缺乏對“緊急狀態(tài)”完整準(zhǔn)確的界定，更沒有明確有關(guān)實施緊急狀態(tài)立法的授權(quán)性規(guī)定，只是規(guī)定了全國人大有權(quán)決定戰(zhàn)爭狀態(tài)的宣布、決定全國總動員或者局部總動員、決定全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市的戒嚴(yán)，規(guī)定由國家主席發(fā)布戒嚴(yán)令、宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)、發(fā)布動員令，而對于自然災(zāi)害、瘟疫或其他緊急狀態(tài)沒有涉及。1996年頒布的《戒嚴(yán)法》所規(guī)定的戒嚴(yán)制度也只是適用于“動亂、暴亂或嚴(yán)重騷亂”這三類情況。建議憲法明確規(guī)定緊急狀態(tài)的立法授權(quán)，亦即在國家發(fā)生戰(zhàn)爭、重大自然災(zāi)害、重大傳染病疫情流行或其他重大公共危機(jī)背景下，特別授權(quán)特定的國家機(jī)關(guān)（國務(wù)院或地方立法機(jī)關(guān)）制定應(yīng)急性法規(guī)（行政法規(guī)或地方性法規(guī)）以應(yīng)對緊急危機(jī)。若緊急狀態(tài)解除或消失，可視情況決定終止該緊急法規(guī)的效力。

　　誠然，在緊急狀態(tài)下，賦予政府更大的行政自由裁量權(quán)是必要的，不過即便如此也必須得到緊急的立法授權(quán)，將政府的緊急行政權(quán)力納入法治軌道，這樣既可賦予政府緊急行政權(quán)力的權(quán)威性，同時也可防止緊急狀態(tài)下政府因濫用緊急行政權(quán)力對公民基本權(quán)益造成不必要的侵犯。當(dāng)前，不少地方政府采取的強(qiáng)制隔離、封閉式管理以及強(qiáng)制體檢等措施盡管有其現(xiàn)實必要性，但這些直接涉及對公民人身自由限制的行政措施事先并未得到人大的立法授權(quán)，實際上現(xiàn)在采取的針對接觸者以及針對疫情居民區(qū)的一系列隔離措施已經(jīng)突破了《傳染病防治法》中針對患者的“醫(yī)療隔離”的范疇，因此確有違法行政和濫用行政自由裁量權(quán)之嫌。另外，某市規(guī)定不準(zhǔn)SARS疑似學(xué)生參加高考，這種未經(jīng)授權(quán)擅自剝奪公民高考權(quán)利的決定顯然有違憲之嫌，其實對于SARS疑似學(xué)生的參加高考問題完全可以采取諸如設(shè)置臨時隔離考場等方式妥善解決。SARS時期的諸多非正�，F(xiàn)象除了暴露某些地方政府缺乏“依法行政”理念外，還說明立法機(jī)關(guān)在“緊急立法”方面存在反應(yīng)遲鈍乃至“立法不作為”傾向，沒有及時以緊急立法的形式授權(quán)政府部門實施有關(guān)隔離、強(qiáng)制體檢等權(quán)力，并對有關(guān)措施的正當(dāng)范圍予以限定。值得一提的是，香港在SARS疫情期間對某公寓采取的隔離措施，是在立法會召開特別會議審議和作出專門授權(quán)立法后才實施的，香港立法會在這次應(yīng)對SARS疫情緊急立法方面的經(jīng)驗頗值得內(nèi)地學(xué)習(xí)。（www.yypl.net）

　　值得注意的是，越是處于緊急狀態(tài)的危情時刻，公民的權(quán)益越是飄忽不定，越是需要得到法律的特別呵護(hù)——對公民權(quán)益賦予最低限度的保障。因此，緊急立法必須規(guī)定緊急狀態(tài)下公民權(quán)利保障的最低標(biāo)準(zhǔn)，例如西班牙憲法第55條既規(guī)定在依法宣布緊急狀態(tài)時憲法規(guī)定的部分公民權(quán)利中止，同時也規(guī)定了不得剝奪或者限制公民人格尊嚴(yán)、學(xué)術(shù)自由、家庭生活、受教育權(quán)利等，并且對濫用限制措施要追究刑事責(zé)任。

　　我希望某些地方立法機(jī)關(guān)認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒上海市人大常委會在緊急立法方面的經(jīng)驗，以實際行動克服地方立法機(jī)關(guān)在緊急狀態(tài)下消極旁觀、無所作為的“立法不作為”傾向，在今后遭逢類似SARS等突發(fā)危機(jī)時要適時啟動緊急立法程序，制定出臺緊急法規(guī)，為應(yīng)對緊急危機(jī)作出立法貢獻(xiàn)。同時，我想以學(xué)者的名義建議將來修改現(xiàn)行憲法時對有關(guān)“緊急狀態(tài)”概念作出明確科學(xué)的界定，建議憲法規(guī)定授權(quán)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市在緊急狀態(tài)時可以行使緊急立法權(quán)，制定應(yīng)急性法規(guī)，待緊急狀態(tài)解除或消失，再視情況決定終止該法規(guī)的效力。

　　另外，我也希望上海市的應(yīng)急立法能夠善始善終，在將來疫情已經(jīng)消失或完全得到有效控制，原先的緊急狀態(tài)不復(fù)存在的情況下，立法機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)及時終止該應(yīng)急法規(guī)的實施，以維護(hù)緊急立法的嚴(yán)肅性和程序正義性。（www.yypl.net）

　　SARS的法治啟示之二：高度重視“后SARS時代”的“SARS后遺癥”，通過法律機(jī)制及時將各種利益沖突問題轉(zhuǎn)換為法律問題，依法解決因SARS誘發(fā)的各種社會矛盾糾紛。

　　當(dāng)前，國內(nèi)SARS疫情已趨于平緩和穩(wěn)定，因SARS危機(jī)而一度處于非常態(tài)的經(jīng)濟(jì)生活及社會秩序開始恢復(fù)正常，而在疫情緊急狀態(tài)下被暫時壓抑和掩飾的各種利益沖突和社會糾紛也初露端倪，在“后SARS時代” 因SARS疫情誘發(fā)的各種社會矛盾糾紛將不可避免地釋放出來。這就是“后SARS時代”值得全社會尤其是各級政府高度重視的SARS后遺癥，這也是目前我們無法回避而必須妥善解決的新問題。這些社會矛盾糾紛倘若解決不好，對社會秩序乃至社會穩(wěn)定勢必產(chǎn)生難以估量的震蕩性后果。

　　毋庸置疑，利益是維系社會關(guān)系的特殊紐帶，現(xiàn)代社會是利益群體多元化和利益訴求復(fù)雜化的社會，公民、法人之間的大量利益沖突屬于正常的社會現(xiàn)象，SARS疫情緩解平穩(wěn)之后受到壓抑的各種利益沖突終究會顯露出來，政府與公民、患者與醫(yī)院、企業(yè)與職工等之間的矛盾將可能呈集中釋放態(tài)勢。如何及時有效地通過法律手段疏導(dǎo)化解SARS型利益糾紛，避免因利益糾紛誘發(fā)社會矛盾的激化，已經(jīng)成為關(guān)乎規(guī)范社會秩序和維護(hù)社會穩(wěn)定的重要現(xiàn)實問題。這不僅僅是關(guān)乎社會穩(wěn)定的政治問題，同時也是關(guān)乎公民權(quán)益的法律問題。（www.yypl.net）

　　盡管SARS疫情已經(jīng)趨于穩(wěn)定，但因疫情誘發(fā)的醫(yī)患、商務(wù)和其他社會矛盾糾紛正在或?qū)⒁�呈續(xù)發(fā)趨勢。這種SARS后遺癥集中體現(xiàn)在以下幾個方面：一是醫(yī)患糾紛，一些在醫(yī)院就診時無辜被感染SARS的患者，要求醫(yī)院予以經(jīng)濟(jì)賠償。二是醫(yī)院按“首診負(fù)責(zé)制”收治的非典患者和疑似病人，醫(yī)療費用催繳困難。三是SARS患者和疑似病人在治療期間以及出院后觀察期間的工資、福利、困難補助等費用，SARS患者死后的喪葬費用、撫恤費、家庭成員供養(yǎng)費糾紛等。四是部分借故不上一線的醫(yī)護(hù)人員被開出辭退后不服上訪。五是個別被感染SARS的群眾以單位、小區(qū)控制措施不力為由提出相關(guān)責(zé)任追究引起的糾紛，六是用工單位特別是飯館因SARS停業(yè)辭退員工或解除勞動關(guān)系引發(fā)的爭議。此外，有患者家屬認(rèn)為醫(yī)院對病人的做法不妥，準(zhǔn)備上訴；
有的被隔離群眾認(rèn)為隔離不當(dāng)，到信訪部門上訪；
有的病人死亡后立即被火化，與死者未見最后一面的家屬認(rèn)為此舉不當(dāng)而上訪等等。另外，隨著社會公共衛(wèi)生意識的提升，涉及環(huán)境衛(wèi)生的投訴和糾紛也會相應(yīng)增加。

　　上述諸多社會矛盾糾紛的發(fā)生在相當(dāng)程度上屬于正常現(xiàn)象，用典型的政治術(shù)語講，屬于“人民內(nèi)部矛盾”；
用典型的法律術(shù)語講，大多屬于“公民、法人和政府之間的民事或行政法律糾紛”。對待“人民內(nèi)部矛盾”，中央一貫強(qiáng)調(diào)要善于運用經(jīng)濟(jì)、行政和法律等多種方式妥善解決，以實現(xiàn)社會穩(wěn)定。在依法治國的背景下，依法調(diào)節(jié)和處理“人民內(nèi)部矛盾”已經(jīng)成為解決“人民內(nèi)部矛盾”的第一要義。在“抗非”的非常時期，靈活多樣的政策措施無疑占居主導(dǎo)地位，而在疫情平息的“后SARS時期”，法律這一權(quán)威的制度設(shè)置無疑將取而代之重新?lián)��?dāng)調(diào)整社會關(guān)系和解決利益糾紛的“主角”。（www.yypl.net）

　　誠然，法律既是防治和阻擊SARS的最佳制度性“處方”，同時也是解決形形色色SARS后遺癥的最佳“藥方”。在“后SARS時代”，有必要更加重視法律在糾紛解決機(jī)制中難以替代的重要作用。就立法而言，立法機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)立法解釋，制定相關(guān)法律的具體的實施細(xì)則；
就行政而言，政府應(yīng)酌情出臺相關(guān)公共政策，同時加強(qiáng)行政執(zhí)法檢查；
就司法而言，因“SARS”誘發(fā)的各種訴訟尤其是民事訴訟和行政訴訟案件將可能明顯上升，各級法院應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的訴權(quán)及時立案，及時審理，公正裁決，重視對弱勢群體的司法救濟(jì)，充分發(fā)揮法院在糾紛訴訟解決機(jī)制中的權(quán)威作用。另外，諸如從法律的角度講，司法審判是處理SARS型糾紛、維護(hù)社會正義的最后一道防線。此外，SARS疫情是否屬于法律意義上的“不可抗力”等問題，亟待法院作出權(quán)威的司法解釋。后SARS時代，法律援助將大有作為，應(yīng)加強(qiáng)對弱勢群體的法律援助，免費為經(jīng)濟(jì)困難的當(dāng)事人提供法律幫助。另外，作為處理SARS型糾紛的第一道有效防線，民間調(diào)解工作將在解決“非典”后遺癥尤其是某些糾紛方面發(fā)揮不可低估的重要作用，政府應(yīng)當(dāng)對民間調(diào)解加強(qiáng)指導(dǎo)、充實力量。實踐證明，訴訟、調(diào)解、仲裁等糾紛解決機(jī)制就是將復(fù)雜的利益問題置換為法律問題予以解決的有效路徑，我們期待法治軌道上的糾紛解決機(jī)制能在解決SARS后遺癥上發(fā)揮其積極作用。

　　一言以蔽之，我們要用法律的眼光審視SARS后遺癥，用法律的“藥方”診治的SARS后遺癥，將SARS型社會糾紛盡可能納入法律的制度化解決的良性軌道。

　　“后SARS時代”已經(jīng)來臨，SARS，給給中國的現(xiàn)行法治體系從理念到制度層面都帶來了前所未有的沖擊、挑戰(zhàn)和機(jī)遇，假若我們能把握這次法治創(chuàng)新的契機(jī)，中國的法治文明將有望前進(jìn)一大步。（www.yypl.net）

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