促進農(nóng)民收入增長與加強糧食安全，是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展中的長期性任務，是農(nóng)業(yè)政策的兩個長期性目標。二者有關聯(lián)，但又不同。例如，今年糧棉減產(chǎn)，但是由于價格升高，農(nóng)民糧棉收入初步估算可以增加300億元。解決這兩個問題的措施，都需要長短結(jié)合。在市場經(jīng)濟條件下，實現(xiàn)這兩個目標所需要采取的具體措施和手段，有共性，也有不同。

　　一、 關于促進農(nóng)民收入增長

　　農(nóng)民收入問題，可以分為三個層次：一是城鄉(xiāng)差距，二是地區(qū)差距，三是貧困問題。不同層次的問題，需要采取的措施也是有所不同。

　　絕對貧困問題，經(jīng)過努力，可以在較短時間內(nèi)獲得較好的解決，而解決收入差距問題，將是一個長期性任務，既需要在連續(xù)很多年內(nèi)保持較高的增長率，也需要引入一些重大的長遠性城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和地區(qū)統(tǒng)籌政策，例如城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)籌、社會保障統(tǒng)籌等。這些重大統(tǒng)籌政策的實施，既要積極推進，又有一個過程。

　　就長期發(fā)展和總體上看，解決農(nóng)民收入問題的根本途徑是減少農(nóng)民的數(shù)量，是減少農(nóng)業(yè)就業(yè)比重和農(nóng)業(yè)GDP比重的差距。我國農(nóng)業(yè)就業(yè)比重約為50％，而農(nóng)業(yè)GDP比重僅僅為15％。這意味著50％的人分享15％的收入，農(nóng)民的收入必然相對較低。統(tǒng)計數(shù)據(jù)也明顯表明，我國城鄉(xiāng)收入差距的加大，也正是因為農(nóng)業(yè)就業(yè)比重下降的速度比農(nóng)業(yè)GDP比重下降的速度慢。從1985年到2002年，農(nóng)業(yè)GDP比重從29.8％下降到14.5％，下降了一半，而農(nóng)業(yè)就業(yè)比重從62.2％下降到50％，只下降了20％。結(jié)果城鄉(xiāng)收入差距在同期內(nèi)從不到2擴大到大于3。

　　農(nóng)業(yè)GDP％ 農(nóng)業(yè)就業(yè)％ 就業(yè)％與GDP％之比 城鄉(xiāng)收入比

　　1985 29.8 62.4 2.1 1.9

　　1990 28.4 60.2 2.1 2.2

　　1995 20.8 52.2 2.5 2.7

　　2000 16.4 50.0 3.0 2.8

　　2001 15.8 50.0 3.2 2.9

　　2002 14.5 50.0 3.4 3.1

　　數(shù)據(jù)來源：農(nóng)業(yè)部《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展報告2003》。

　　在不斷促進農(nóng)業(yè)勞動力向外轉(zhuǎn)移和推進城市化的大背景下，還應當從兩個方面促進農(nóng)民收入的增長：一是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因為來自農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)仍然是農(nóng)民收入的最重要組成部分（后面結(jié)合糧食安全問題詳細闡述）；
二是加快有關政策的改革，理順有關體制，提高財政支出效率。對此，提出以下幾項具體建議：

　　1、 在稅費改革的基礎上減免農(nóng)業(yè)稅

　　減免農(nóng)業(yè)稅及其附加，意義十分重大。取消農(nóng)業(yè)稅，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，全面建設小康社會的需要，是實現(xiàn)社會公平負擔稅賦的需要，是提高我國農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力的需要，是提高財政收支效率的需要，是農(nóng)村社會管理體制改革的需要，是在農(nóng)村實踐“三個代表”的需要。國務院決定明年在稅費改革的基礎上，降低農(nóng)業(yè)稅稅率，是審時度勢做出的一項英明決策。

　　降低乃至全部取消農(nóng)業(yè)稅及其附加的關鍵因素是中央財政轉(zhuǎn)移支付。可以說，中央財政對于不發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付強度決定了減免農(nóng)業(yè)稅的步伐。中央財政轉(zhuǎn)移支付的資金來源可有兩個部分：一是原來用于糧食流通方面的補貼，通過糧食流通體制改革，可以節(jié)省出一部分。這部分資金的多少，取決于國有糧食流通企業(yè)改革的力度。二是從中央財政每年新增加的收入中，劃撥出一定的比例。每年從新增加的中央財政收入中拿出100－150億元，用4－5年的時間，就可以將農(nóng)業(yè)稅全部取消。

　　從轉(zhuǎn)移支付的必要性，可以看出稅費改革的必要性。稅費改革是最終取消農(nóng)業(yè)稅的一個基礎和必要步驟。通過稅費改革，不僅有效地遏制了農(nóng)村稅費負擔上漲的勢頭，而且將農(nóng)業(yè)稅負擔進行了明確的量化。稅費改革之后，每個農(nóng)戶、每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和每個縣的農(nóng)業(yè)稅數(shù)額都是清清楚楚的。這樣，中央政府或省級政府進行轉(zhuǎn)移支付時，就有了明確的依據(jù)，操作上非常簡便。

　　2、 將直補與糧食流通企業(yè)改革脫鉤，納入農(nóng)業(yè)稅減免。

　　對糧食的補貼從流通變?yōu)閷�農(nóng)民的直接補貼的思路是完全正確的。但是，一些試點地區(qū)的做法不妥。關鍵是將直補與糧食流通企業(yè)改革綁在一起，有許多問題。最可能的結(jié)果是，糧食流通企業(yè)的補貼沒有很多減少，而直補的錢需要從中央財政額外支付，或者糧食流通企業(yè)變相壓低農(nóng)民的價格。

　　建議：將直補與糧食流通企業(yè)改革完全分開。對于糧食流通企業(yè)來說，集中進行市場化改革：對于新發(fā)生的經(jīng)營活動，徹底取消補貼，完全進行市場化運作；
將現(xiàn)有的補貼，按照一定的標準，用于解決“三老”問題；
解決“三老”問題之后剩余的錢，有多少算多少，劃歸中央財政，納入用于減免農(nóng)業(yè)稅轉(zhuǎn)移支付的專項基金。

　　對于農(nóng)民進行直補的最直接和最有效的方式是減免農(nóng)業(yè)稅。在稅費改革的基礎上，不需要任何額外的操作、計算和管理成本，財政資金的使用透明度最高，效率最高，也最公平。按統(tǒng)一的百分點削減，農(nóng)業(yè)稅負擔越高的地方，減免的數(shù)額越大。

　　在農(nóng)業(yè)稅及其附加經(jīng)過幾年減少為零之后，如果國家還有財力的話，則可以按照計算農(nóng)業(yè)稅的方法，繼續(xù)對農(nóng)民進行補貼，這時才是真正意義上的直接補貼。

　　3、 免費提供農(nóng)村中小學課本和減免學費

　　課本費和學費，是農(nóng)村尤其是中西部貧困地區(qū)農(nóng)民子女上學的重要負擔。通過免費提供課本和減免學費，會大大有助于中西部地區(qū)農(nóng)村教育的發(fā)展和“普九”目標的實現(xiàn)。

　　建議：免費提供農(nóng)村中小學生課本和減免學費，所需費用由中央財政支付。根據(jù)國家財政的負擔能力，可以有幾種選擇方案：（1）所有農(nóng)村小學課本免費。全國約有1.2億農(nóng)村（含縣城）小學生，每人每年按40元計算，需要50億元。（六年級語文：6.95+6.20元; 數(shù)學 5.60+7.10元；
自然 3.25+2.70元。三種課本共31.80元。） （2）如果只考慮592個貧困縣，則只需要四分之一左右，即13億元左右。（3）如果再考慮初中生，則還需要同樣數(shù)額的支出。因為，初中生人數(shù)大致是小學生的一半，但是書本費可能要翻一番。（4）如果將全部書本費和學費完全免除，則按照一費制的標準（小學生160元，初中生260元），需要補貼全部農(nóng)村小學生約200億元，初中生150億元。

　　這種補貼的優(yōu)點是：救助直接，財政資金使用效率高，不大可能發(fā)生中間流失。將對農(nóng)村教育的發(fā)展起到極大的促進作用。

　　4、 大幅度合并行政村，減少村干部數(shù)量

　　按照十六屆三中全會的精神和所提出的建成完善的社會主義市場經(jīng)濟體制的總體改革方向，農(nóng)村將發(fā)生一系列重大體制的變化。對村干部的職能的認識也有待于不斷深化和調(diào)整。

　　概略地說，村干部的主要傳統(tǒng)職能無非是“人，錢，糧，地”四件事。隨著市場改革的深化，這些方面都已經(jīng)并將要發(fā)生重大變化。（1）地：隨著30年不變政策的落實，村干部在管土地調(diào)整方面的職能就所剩不多了。（2）糧：隨著糧食市場的放開，也不需要村干部催要“公糧”了。（3）錢：隨著農(nóng)村稅費制度的改革，尤其在取消農(nóng)業(yè)稅費之后，村干部就不需要“催款”了。（4）人：計劃生育的工作，可能成為村干部唯一需要花費較多精力的工作。

　　建議：通過大幅度和大范圍的行政村合并，大大減少村干部數(shù)量。重慶市已經(jīng)有了這方面的試點，在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)大幅度合并行政村，將原來的62個村合并為13個，村干部的人數(shù)也相應地大幅度減少，從幾百人減少到幾十人。這既會減少村干部的補貼支出，也會減少干群矛盾。農(nóng)民上訪的內(nèi)容，大多是與村干部的矛盾問題。減少村干部，就是減少矛盾。

　　5、 建立失地農(nóng)民的社會保障制度

　　在我國，土地有兩大功能：生產(chǎn)功能和社會保障功能。對于失地的農(nóng)民，無論是何種原因，都是社會保障功能的喪失，從而對社會穩(wěn)定和公平造成嚴重隱患。

　　建議：建立失地農(nóng)民的社會保障制度。失地農(nóng)民失去的是土地承包權(quán)，具體原因可能是被迫征占、自愿流轉(zhuǎn)等等。要制定政策，要求在這過程中，造成失地的一方必須承擔起失地農(nóng)民的社會保障責任，具體辦法是強制性地從土地轉(zhuǎn)讓金中，按照一定的標準，拿出一部分，納入失地農(nóng)民社會保障基金。在農(nóng)民失去土地之后的一定時期內(nèi)，按月向失地農(nóng)民支付社會保障金，以滿足農(nóng)民的最低食物消費需求。

　　標準的制定可以按照農(nóng)民的基本生存需要制定，比如：每月40斤口糧的花費（40元－50元）�？梢赃B續(xù)20年。其間根據(jù)糧食價格的變化指數(shù)調(diào)整。國家可以根據(jù)財力，根據(jù)這個失地農(nóng)民的社會保障帳戶提供額外的補貼，等。

　　優(yōu)點：在土地征占和流轉(zhuǎn)的過程中，將土地的兩大功能分離開來。解決流轉(zhuǎn)與社會保障的矛盾。如果再規(guī)定占用農(nóng)戶住房時一定給予住房置換安置，則就可以解決失地農(nóng)民的基本溫飽問題，穩(wěn)定社會。就業(yè)問題，需要根據(jù)市場機制，自行解決。隨著市場化進程，國家已經(jīng)不可能包攬和安置就業(yè)。

　　二、關于加強國家糧食安全保障

　　國家糧食安全，包含長期性和短期性兩重含義。糧農(nóng)組織的17％－18％消費量的儲備標準，著眼的是短期性意義。短期糧食安全靠儲備和進口，長期糧食安全靠國內(nèi)生產(chǎn)。在我國，長期糧食安全問題更重要。短期問題，較為容易解決。

　　國家糧食安全，也包含數(shù)量和價格兩重含義。即數(shù)量要足夠多，消費者能夠買得到；
價格不能太高，消費者要買得起。就我國目前的情況看，數(shù)量問題更為重要。數(shù)量充足，價格就不會太高。

　　我國糧食安全問題的本質(zhì)是：如何在人口日益增加和人均消費水平日益增加、土地資源和水資源供給有限的情況下，不斷增加糧食生產(chǎn)的數(shù)量和質(zhì)量。因此，解決我國長期性糧食安全的出路只能是：千方百計保護好土地和水資源，千方百計提高土地的產(chǎn)出數(shù)量和質(zhì)量。

現(xiàn)在強調(diào)和重視糧食安全問題，一是不能“以糧為綱”，(點擊此處閱讀下一頁)片面只強調(diào)狹義的糧食生產(chǎn)，而應當從廣義的食物概念出發(fā)；
二是不能強調(diào)各個地區(qū)的自給自足，而是發(fā)揮區(qū)域資源優(yōu)勢，加強區(qū)域間的合作和流通；
三是不能將重點放在流通環(huán)節(jié)，而是抓生產(chǎn)，樹立“藏糧于地”的觀念。具體提出以下思路性建議。

　　1、落實“優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃”，加強“七大體系建設”，提高糧食生產(chǎn)可持續(xù)增長能力

　　農(nóng)業(yè)部提出的“優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃”，是按照比較優(yōu)勢的原則，實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域化和專業(yè)化的重要措施，是解決我國小農(nóng)戶經(jīng)營和大市場需求矛盾的有效方法。我國農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模在未來相當長一個時期內(nèi)不可能有根本性變化，而通過優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局的落實，在一個區(qū)域內(nèi)部實現(xiàn)專業(yè)化生產(chǎn)，可以促進科技推廣和市場開發(fā)，實現(xiàn)區(qū)域規(guī)模效應，并最大限度地發(fā)揮好地區(qū)比較優(yōu)勢，提高全國的綜合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和經(jīng)濟效果。

　　農(nóng)業(yè)部提出的“七大體系建設”，即“種養(yǎng)業(yè)良種體系”、“科技體系創(chuàng)新和應用體系”、“動植物保護體系”、“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系”、“農(nóng)業(yè)信息與農(nóng)產(chǎn)品市場體系”、“農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)保護體系”、“農(nóng)業(yè)社會化服務與管理體系”等七大體系建設，是對我國農(nóng)業(yè)長期、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展具有重大意義的基礎性措施。七大體系建設是涉及到發(fā)展農(nóng)業(yè)的支撐能力、服務能力和管理能力等基礎能力建設，涉及到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的應急機制建設，也是涉及到我國長期糧食安全能力的基本條件和原動力建設。

　　七大體系在性質(zhì)上具有鮮明的公益性和WTO相容性。這種公益性特點決定了七大體系建設的主體是政府，決定了加大國家財政對七大體系建設投入力度的必要性。七大體系建設所涉及到的政府投資方面，基本上是屬于WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中綠箱政策的范疇，不受減讓的約束。

　　七大體系在作用上具有突出的基礎性和高效性。七大體系的基礎性在于：是農(nóng)業(yè)發(fā)展所必需依賴的因素，但是作用效果的顯現(xiàn)卻不一定會立竿見影的，因此人往往不能夠獲得足夠的重視和投入。如果這個系統(tǒng)建設得好，其他措施就會取得事半功倍的效果；
如果這個系統(tǒng)建設得不好、基礎不牢的話，其他方面的努力則就會是事倍功半。

　　七大體系的高效性表現(xiàn)為投資少、效益高。例如，科技投入的宏觀經(jīng)濟效益很高，社會回報率可以達到幾倍乃至幾十倍。又如，每年我國僅因動物疫病一項，畜牧業(yè)的生產(chǎn)損失就達數(shù)百億元，如果將這種損失減少一半的話，也相當于獲得上百億元的收益，遠遠大于為此所需要的動物疫病防治投入成本。又如，我國每年農(nóng)業(yè)增長中的科技貢獻率為40％，按照農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增長3％計算，就相當于200多億元；
而我國每年的農(nóng)業(yè)科研投資不過30多億元。七大體系的高效性還表現(xiàn)在體系一旦建設得較為完善，就會在長期內(nèi)發(fā)揮作用，具有一次投資建設，長期持續(xù)收益的特點。這在科技創(chuàng)新體制方面表現(xiàn)得尤為突出。例如，雜交水稻技術(shù)的進步和應用，使得水稻單產(chǎn)水平提高。即使按照提高的幅度為10％計算，每年的獲益就高達200億元。在動植物疫病防治方面，也具有類似的效果。但是，我國目前由于缺乏常備性的基金項目，農(nóng)業(yè)管理部門在發(fā)現(xiàn)問題時缺乏做出及時有效反應的應急手段，從而會使得反應不及時，錯失良機，造成不應有的重大損失。

　　因此，國家財政應當加大對“七大體系”建設的投資，真正實現(xiàn)我國糧食生產(chǎn)能力的可持續(xù)增長，為長期糧食安全提供可靠保障。

　　2、 通過明確農(nóng)業(yè)投入的范圍，落實好農(nóng)業(yè)法第24條規(guī)定。

　　提高我國長期性糧食生產(chǎn)能力的建設，需要不斷提高用于包括“七大體系建設”之內(nèi)的農(nóng)業(yè)投入強度。

　　《農(nóng)業(yè)法》第24條規(guī)定：“國家逐步提高農(nóng)業(yè)的總體投入水平，國家財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應當高于國家財政經(jīng)常性收入的增長幅度�！边@是確保增加農(nóng)業(yè)投入的根本性法律保障。但是，由于缺乏對“農(nóng)業(yè)總投入”的明確清晰界定，因此，在實踐中很難判定這一條的落實情況。這種情況使得中央將農(nóng)業(yè)作為全黨工作重中之重的思想，在一些部門和地方不能夠落實到實處。

　　建議：（1）中央和國務院明確確定“農(nóng)業(yè)總投入”的包容范圍和在基期年份（如2002年）的數(shù)額。樹立起明確的參照標準。（2）清理現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)投入渠道和項目，按照所投入的資金力度和所實現(xiàn)的農(nóng)業(yè)政策目標的程度，對其財政支出效益進行評價比較。在此基礎上，進行裁并整合，裁撤到那些比較效益差的項目，保留和加強財政資金使用效率高的項目，并理順管理體制和渠道。

　　3、 建立糧食抵押貸款制度

　　在糧食歉收時，農(nóng)民不需要保護，因為市場糧食價格會提高，糧食也易于銷售。只有在糧食豐收時，農(nóng)民才需要政府的幫助，因為那時不僅市場價格降低，并且更困難的是“賣難”，從而使得農(nóng)民的現(xiàn)金收入需要不能及時得到滿足。

　　建議：建立糧食抵押貸款制度。在市場糧食價格偏低或者出現(xiàn)賣難時，農(nóng)民可以將糧食抵押給國家直屬糧庫，按一定的標準，取得貸款。如果以后糧食市場價格升高了，農(nóng)民可以委托國家直屬庫將糧食賣掉，并償還貸款。如果以后市場價格并不升高，則農(nóng)民則可以選擇以糧食頂替貸款。這時候，相當于對農(nóng)民進行了保護性收購。

　　這種體制與現(xiàn)行的保護價收購的區(qū)別在于：一是收購價格較低，是明顯低于正常市場價格，大致與生產(chǎn)成本接近，使得只有主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)戶才需要，從而將抵押的糧食數(shù)量和資金占用控制在一定幅度內(nèi)；
二是解決主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶豐收年份的“賣難”問題；
三是交易過程中，糧食產(chǎn)權(quán)明晰，是農(nóng)民與國家財政直接發(fā)生關系。

　　這也是進行糧食流通體制改革的同時，繼續(xù)對農(nóng)民提供一定的保護的需要。

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