[內(nèi)容提要］治理是當(dāng)今政治學(xué)新拓展的論域，但學(xué)界對這一語匯缺乏深入的，特別是以中國為主位的理論分析。本文分別從西方社會和中國不同的歷史進(jìn)程和語境考察了治理的涵義和治理的轉(zhuǎn)型，分析了由于治理轉(zhuǎn)型帶來的權(quán)力分化和整合，主張以競爭-合作主義的理念分析和處理權(quán)力分化和整合問題，重新塑造政府與社會的關(guān)系，并以此對中國正在興起的村民自治、社區(qū)居民自治、民間組織及國家與社會的互動提供理論解釋模型和分析框架。

　　當(dāng)今，"治理"一詞越來越多地出現(xiàn)于學(xué)界和日常政治生活之中。但是，治理的涵義是什么，為什么治理會愈來愈頻繁地出現(xiàn)在政治社會領(lǐng)域，治理模式正在發(fā)生什么轉(zhuǎn)變及其背后的理念支撐是什么，這一系列問題還有待學(xué)界的探討。筆者曾在《政治學(xué)研究》1997年第1期發(fā)表過《Governance：治理的闡釋》，對"治理"作了初步的探討。其后，筆者所在的中國農(nóng)村問題研究中心，又試圖運(yùn)用"治理"作為研究鄉(xiāng)村社會及村民自治的分析框架，并提出了"村治"概念，有關(guān)人員發(fā)表了若干研究論文。

但是，筆者認(rèn)為，迄今為止，學(xué)界對這一語匯還缺乏深入的理論分析，特別是缺乏以中國為主位的探討，以至我們在運(yùn)用這一語匯對村民自治、社區(qū)自治、民間組織及其國家與社會關(guān)系的分析時，沒有強(qiáng)有力的理論支持和解釋力。筆者試圖在四年之后對這一問題進(jìn)行再思考。

　　一

　　不可否認(rèn)，治理一詞引起我國學(xué)界的重視是由于它在90年代成為國際政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)界新拓展的一個論域，并發(fā)端于西方社會。

為此，有必要首先從西方社會的語境下，將其置于特定的歷史進(jìn)程中探究。

　　英語中的治理（governance）源于拉丁文和古希臘語，原意為操縱、引導(dǎo)和控制。長期以來，它與統(tǒng)治、管理和政府活動聯(lián)系在一起，主要用于與國家的公共事務(wù)相關(guān)的的政治和管理活動。而統(tǒng)治、管理和公共事務(wù)都與公共權(quán)力密切相關(guān)。實(shí)際上，無論中外古今，治理作為政治學(xué)詞匯，都是圍繞著公共權(quán)力展開的，反映著國家與社會之間一定的權(quán)力關(guān)系。它是通過對公共權(quán)力的配置和運(yùn)用，對社會的統(tǒng)治（領(lǐng)導(dǎo)）、協(xié)調(diào)和控制，以達(dá)到一定目標(biāo)。

　　但是，在不同歷史時期，有不同的治理模式或統(tǒng)治方式。而決定治理模式的則是公共權(quán)力資源的配置和運(yùn)作。公共權(quán)力是政治學(xué)的核心概念。從政治學(xué)的角度看，公共權(quán)力是一種特殊的影響力，人們運(yùn)用這種特殊的影響力達(dá)到對國家和社會的支配和控制。當(dāng)然，公共權(quán)力并不是抽象的理念（如黑格爾所言），它的來源由多種要素所構(gòu)成，如暴力、土地、資本、職業(yè)、身份、地位、關(guān)系、知識、信息等。

　　傳統(tǒng)治理模式的一個突出表現(xiàn)就是公共權(quán)力資源配置的單極化和公共權(quán)力運(yùn)用的單向性。其深刻根源在于公共權(quán)力主要依靠暴力或?qū)ο∪毙缘臋?quán)力資源（如土地、資本等）的壟斷性占有所獲取，而不是公共選擇的結(jié)果。在這種治理模式下，社會成員被靜態(tài)地分為統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者，二者之間的角色不能互換。統(tǒng)治者自上而下單向性運(yùn)用權(quán)力，而無須被統(tǒng)治者的同意和參與。由此會產(chǎn)生以下后果：其一，單極權(quán)力造成經(jīng)濟(jì)和社會資源配置的非均衡性，統(tǒng)治者可利用公共權(quán)力獲取更多的財富，由此造成社會差別和社會矛盾；
單向性權(quán)力運(yùn)用的隨意性會引起差別的進(jìn)一步擴(kuò)大，使社會矛盾激化為社會沖突；
單極權(quán)力配置和單向權(quán)力運(yùn)作的治理模式使被統(tǒng)治者無法在既有的體制下維護(hù)和擴(kuò)展其利益，只得運(yùn)用反叛和暴力的方式實(shí)現(xiàn)權(quán)力的更迭�！�

　　使傳統(tǒng)治理模式受到嚴(yán)重沖擊的是國家與社會的分離和公民社會的建立。在傳統(tǒng)治理模式下，國家作為"特殊的公共權(quán)力"凌駕于社會之上，"是和人民大眾分離的公共權(quán)力" ，國家支配或覆蓋著社會。但在歐洲中世紀(jì)，土地封建制使整個社會陷于分散、分裂狀態(tài)，并在封建制的夾縫中生長出以商業(yè)資本為力量的城市市民社會。

城市市民運(yùn)用金錢向并無多少實(shí)際公共權(quán)力的國王購買自治權(quán)，進(jìn)行自我管理，從而成為不受國家支配的自主力量。隨著市民社會（在西歐，也可直接稱為"資產(chǎn)階級社會"，參見馬克思的有關(guān)論述）力量的強(qiáng)大，市民階級要求建立自己的國家，以保護(hù)和擴(kuò)展其利益。為了獲取統(tǒng)治權(quán)，資產(chǎn)階級革命前的啟蒙思想家強(qiáng)調(diào)"天賦人權(quán)"、"生而平等"、"人民主權(quán)"、"契約政府"、"權(quán)力制衡"等，從而建立起公民社會的理念，即國家權(quán)力來自于人民同意，國家產(chǎn)生于社會而不是凌駕于社會之上，并由此建立起基本的制度框架。但是，在相當(dāng)長時期內(nèi)，由于資本是公共權(quán)力的主要來源（如法國大革命中產(chǎn)生的《人權(quán)宣言》以財產(chǎn)占有為標(biāo)準(zhǔn)，將社會成員分為享受政治權(quán)利的積極公民或政治權(quán)利受到限制的消極公民）且為少數(shù)人占有，使權(quán)力的配置仍然呈單極化狀態(tài)，權(quán)力的使用也表現(xiàn)為自上而下的單向性特點(diǎn)，即韋伯所說的"官僚制"。

　　只是到20世紀(jì)以后，西方國家的傳統(tǒng)治理模式才得以真正開始轉(zhuǎn)型。其原因主要是權(quán)力來源的多樣性和公民社會日益發(fā)育成熟。

　　首先是普選制的出現(xiàn)，使政府權(quán)力的產(chǎn)生至少在形式上不再只受資本力量的支配。馬克思認(rèn)為，民主的發(fā)展程度，社會對國家的制約程度，乃至公民社會的成熟，都可以從社會參加選舉的廣度和深度中得到反映。他說："選舉是市民社會對政治國家的直接的、不是單純想像的而是實(shí)際存在的關(guān)系。因此而顯而易見：選舉構(gòu)成了真正市民社會的最重要的政治利益。由于有了無限制的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，市民社會第一次真正上升到脫離自我的抽象，上升到作為自己真正的、普遍的、本質(zhì)的存在的政治存在。" 所以。恩格期曾經(jīng)高度評價了19世紀(jì)末出現(xiàn)的哪怕是資產(chǎn)階級社會的不受財富和地位限制的普選制。

　　其次是由于過度競爭造成經(jīng)濟(jì)大危機(jī)和社會嚴(yán)重不均衡造成的社會沖突，使西方國家采取改良措施，限制壟斷，強(qiáng)調(diào)均衡，支持參與，有著不同利益、具有自治性和自主性的利益團(tuán)體在社會生活中的地位愈益重要。政府決策實(shí)際成為各種利益團(tuán)體競爭平衡的結(jié)果。具有自治性的利益團(tuán)體對內(nèi)部事務(wù)有自主權(quán)，不僅不受國家的直接控制，反而會影響公共權(quán)力的運(yùn)作。

　　再次是為了充分反映民意，獨(dú)立的大眾傳播日益發(fā)達(dá)，成為社會參與國家、社會制約國家的重要渠道，進(jìn)一步強(qiáng)化公民社會的力量，如由于新聞媒介的介入致使美國總統(tǒng)被彈劾下臺。由此所造成的結(jié)果是公共權(quán)力資源配置日益分化 ，不僅是政府、議會，各種社會自治性組織也成為公共事務(wù)的決定者，公共權(quán)力的運(yùn)用不僅是自上而下，同時也是自下而上的雙向運(yùn)用。

　　在西方國家，治理模式的轉(zhuǎn)型是一個自然過程。而治理得到國際社會廣泛重視，還是90年代，且有其特殊的背景。就西方社會而言，20世紀(jì)30年代以來，政府的作用得到進(jìn)一步強(qiáng)化。隨后，政府力量強(qiáng)化基礎(chǔ)上的福利國家模式又遭遇危機(jī)，使西方國家不得不重拾傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)市場競爭的作用。政府和市場的關(guān)系問題成為決策者和學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)。但是，人們很快又發(fā)現(xiàn)，由于社會事務(wù)的日益復(fù)雜和社會需要的日益多樣化，在社會發(fā)展中經(jīng)常發(fā)生政府和市場雙雙失靈問題。在許多領(lǐng)域，非政府組織（相對于政府）或者非營利組織（相對于市場）（如公民志愿性社團(tuán)、協(xié)會、社區(qū)組織、利益團(tuán)體等，通常又稱為"第三部門"）可以比政府或者市場的作用更有成效，且通過這些組織還可以改善政府的管理，彌補(bǔ)市場的缺陷。為此，西方政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)賦予"治理"一詞以全新的含義，認(rèn)為"與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。" "治理的概念是，它所要創(chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強(qiáng)加；
它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動。" 當(dāng)然，即使在西方社會，關(guān)于治理的表述也有很大差異，但是有一點(diǎn)可以說是共同的，即強(qiáng)調(diào)權(quán)力的分化和雙向運(yùn)行。首先是將公共事務(wù)的管理主體由政府?dāng)U展到社會。治理指出自政府但又不限于政府的一套社會公共機(jī)構(gòu)和行為者。治理比政府管理更為寬泛，在許多領(lǐng)域，可以沒有政府統(tǒng)治，但不能沒有治理。而這種治理是建立統(tǒng)一秩序必不可少的。其次，與傳統(tǒng)自上而下單向權(quán)力運(yùn)行的統(tǒng)治不同，現(xiàn)代治理則是一個上下互動，權(quán)力雙向運(yùn)行的過程。公共事務(wù)管理的成效愈來愈依靠政府與公民團(tuán)體之間相互影響和良性互動。國際社會從而提出了"良好的治理"（good　governance）或譯為"善治"的概念。所謂"善治"，就是促使公共利益最大化的社會管理過程。正如俞可平先生所指出的，"善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系。" 其目的是通過改善政府管理和倡導(dǎo)社會參與，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。聯(lián)合國秘書長安南在1997年聯(lián)合國工作年度會議報告中指出，"人們越來越多地認(rèn)識到，為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、繁榮與和平等目標(biāo)，善治是一塊不可缺少的基石。""在這方面，沒有任何兩個國家的情況是完全相同的。不過一般地說，并且考慮到文化上的差異，善治的含義包括法治、有效的國家機(jī)構(gòu)、公共事務(wù)管理的透明性和負(fù)責(zé)制、尊重人權(quán)，以及全體公民切實(shí)參與本國政治過程和參與作出影響他們生活的決定。"所以，治理的當(dāng)下含義更強(qiáng)調(diào)通過通過民主參與促使國家與社會的良性互動。

　　二

　　盡管治理是在西方社會語境下發(fā)展并被賦予不同含義，但作為一個政治學(xué)的分析概念對于中國的政治發(fā)展也有其獨(dú)到價值，只是我們必須將這一詞匯放在中國特定的歷史進(jìn)程中加以考察。

事實(shí)上，治理作為政治詞匯，在中國也是源遠(yuǎn)流長。在中國文化語境中，作為政治詞匯的治理，主要有以下幾個方面含義：第一，指統(tǒng)治。這是治理最原始和基本的意思，反映統(tǒng)治者對社會的統(tǒng)治和統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的關(guān)系。《商君書·更法》："治世不一道"。《老子》?quot;治大國若烹小鮮。"《孟子·滕文公》："或勞心，或勞力。勞心者治人，勞力者治于人，治人者食于人。" 第二，指秩序、安定。統(tǒng)治者通過其治理活動所達(dá)到的政治穩(wěn)定、社會平安的目標(biāo)，與"亂"相對應(yīng)�！对娊�(jīng)》："烹鮮煩則碎，治民煩則亂。"《墨子·兼愛上》："天下兼相愛則治，交相惡則亂。" 《孟子·滕文公下》："天下之生久矣，一治，一亂。"《禮記·大學(xué)》："國治而后天下平。"第三，整頓、懲處。指統(tǒng)治者為達(dá)到一定目標(biāo)對政治和社會事務(wù)的管理過程，如治罪、治水、治沙等。第三層含義在當(dāng)下日常政治社會生活中時�？梢�，如治理整頓、專項治理、綜合治理等。

　　但是，與西方社會所不同的是，統(tǒng)治在中國的政治語匯中使用得更為頻繁。其深刻根源是自秦以后，中國就有一個凌駕于社會之上的強(qiáng)大的專制國家機(jī)器。公共權(quán)力配置的單極化和權(quán)力運(yùn)用的單向性特別突出。公共權(quán)力資源完全為國家所壟斷。國家與社會、統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的界限凝固化和靜態(tài)化，不得"僭越"。即孟子所說的治人者與治于人者，治人者食人是理所當(dāng)然、天經(jīng)地義，無須治于人者的同意，公共權(quán)力自上而下的單向性使用而不受社會制約。因此，在傳統(tǒng)中國，政治為極少數(shù)人所壟斷，治理主要反映一種關(guān)系，而不是公共決策過程。盡管國家正式權(quán)力只達(dá)到縣（即所?quot;王權(quán)止于縣政"），縣以下實(shí)行鄉(xiāng)村自治，但這種有限的鄉(xiāng)村治權(quán)是便于國家統(tǒng)治由國家所讓渡，自治權(quán)不得脫離國家政權(quán)。特別是鄉(xiāng)村自治是以血緣家族為基礎(chǔ)的。在家國一體的社會結(jié)構(gòu)下，鄉(xiāng)村自治被結(jié)構(gòu)化于國家中。盡管社會中存在諸如宗教信仰團(tuán)體等民間組織，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)國家可以利用強(qiáng)大的統(tǒng)治力將其整合在統(tǒng)治秩序之中。因此，在傳統(tǒng)中國，國家控制社會并覆蓋著社會，社會的自主空間極其狹小。其結(jié)果是被統(tǒng)治的意見無法在體制內(nèi)得以有效表達(dá)，其利益也得不到體制性保護(hù)。當(dāng)社會不均衡積累到嚴(yán)重沖突時，被統(tǒng)治者只得尋求暴力方式推動權(quán)力的更迭或者強(qiáng)制剝奪的松動。這即是中國傳統(tǒng)中所說?quot;一治一亂"的歷史周期格局。而在權(quán)力更迭過程中，分散的農(nóng)民一般均利用宗教信仰團(tuán)體等民間組織作為動員和組織性工具。所以，有人將西方的"civil society"譯為"民間社會"（而不是"市民社會"或者"公民社會"）在中國歷史進(jìn)程中是有實(shí)際意義的，它注意到在中國歷史上"官府"與"民間"的界限和對立性。

　　至19世紀(jì)，中國政治社會開始發(fā)生結(jié)構(gòu)變化。隨著近代工商業(yè)發(fā)展，出現(xiàn)了新式的商人團(tuán)體。這些新興商人團(tuán)體與建立在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的專制政體在本質(zhì)上具有排異性。為了維護(hù)其利益，他們利用國家政權(quán)整合力衰退之機(jī)，獲得一定限度的自治權(quán)，出現(xiàn)了西方意義上的"市民社會"萌芽。

迫于壓力，晚清政府試圖在治理方式而不是統(tǒng)治結(jié)構(gòu)上作一些改良，如頒布地方自治章程，推行縣以下的地方自治。這表明，晚清時期的治權(quán)開始出現(xiàn)分散化趨勢。而辛亥革命則強(qiáng)調(diào)統(tǒng)治權(quán)的結(jié)構(gòu)性改造，革命后建立的中華民國是一個"主權(quán)在民"的國家，人民享有決定國家權(quán)力的公民權(quán)利，"公民社會"的理念和體制基礎(chǔ)得以確立。但是，晚清以來的權(quán)力分化主要是機(jī)械性的分散化，所帶來的是地方分裂，以暴力為支撐的地方實(shí)力派爭奪著國家的控制權(quán)，人民仍然被排斥在政治以外，而空有"公民"之名。為了實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立和國家整合，只得進(jìn)行新的民主革命和戰(zhàn)爭。

　　中華人民共和國的建立為將"主權(quán)在民"的統(tǒng)治理念變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)提供了民族國家和基本制度基礎(chǔ)，中國傳統(tǒng)治理模式的統(tǒng)治主體在性質(zhì)上發(fā)生了根本性變化。與此同時，革命后的制度安排具有多元合作的特點(diǎn)，如包括民族資本主義經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的多種經(jīng)濟(jì)、可以自愿加入／退出的互助組、合作社、政治協(xié)商會議等。但是，治理體制很快在新的基礎(chǔ)上出現(xiàn)了權(quán)力配置更加集中和權(quán)力自上而下單向運(yùn)行的特點(diǎn)，國有制和"政社合一"體制使整個社會被國家結(jié)構(gòu)化，國家和社會一體化。這就是鄧小平所說的"權(quán)力過分集中"、"黨政不分""政企不分"、"政事不分"、"嚴(yán)重的官僚主義問題"等。

為此，中國自1978年開始了體制改革。

　　體制改革的實(shí)質(zhì)是權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，由此為治理模式的轉(zhuǎn)型提供了新的基礎(chǔ)。中國的改革從經(jīng)濟(jì)開始，經(jīng)濟(jì)改革又從農(nóng)村開始，農(nóng)村改革則是以"下放權(quán)力"為特征的。如鄧小平所說，"調(diào)動積極性，權(quán)力下放是主要內(nèi)容。我們農(nóng)村改革之所以見效，就是因為給農(nóng)民更多的自主權(quán)，調(diào)動了農(nóng)民的積極性。" 農(nóng)村改革將作為公共權(quán)力重要來源的土地經(jīng)營權(quán)下放給農(nóng)民。"政社合一"的體制為"政經(jīng)分開"的體制所替代。經(jīng)濟(jì)改革的市場化取向又推動城市國有企業(yè)改革?quot;政企合一"的體制向政企分開的體制轉(zhuǎn)變，企業(yè)開始成為獨(dú)立經(jīng)營的法人團(tuán)體。伴隨經(jīng)濟(jì)改革的是政治改革，而政治改革的目標(biāo)是推動民主化和法治化進(jìn)程，逐步落實(shí)人民的民主權(quán)利并以法制的方式保護(hù)公民的合法權(quán)益。經(jīng)濟(jì)和政治改革的一個重要后果便是社會自治組織的出現(xiàn)。首先是"政社合一"的公社體制失靈和解體，造成國家管理的"真空"，農(nóng)民為維護(hù)公共秩序自發(fā)地組織群眾自治組織----村民委員會。

其次是非國有經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)和大量國有企業(yè)的破產(chǎn)，使大量非國有經(jīng)濟(jì)的從業(yè)人員和那些"皮之不存，毛將焉附" 的下崗工人游離于國家直接管治之外的社會。為了將這些人員整合到國家秩序內(nèi)，城市社區(qū)自治組織得以強(qiáng)化。第三是利益團(tuán)體和民間組織的出現(xiàn)。由于利益的分化，特別是非國有經(jīng)濟(jì)力量的發(fā)展，公民權(quán)益意識的增強(qiáng)，一定領(lǐng)域的社會成員組織起來以維護(hù)和擴(kuò)展其利益。如個體私營工商業(yè)者協(xié)會、商會、消費(fèi)者協(xié)會等。公民根據(jù)結(jié)社自由原則，出于各種需要組成各種民間組織，如學(xué)會、研究會、基金會、職業(yè)協(xié)會、興趣組織等。為登記和管理迅速增多的民間組織，1998年6月，國家民政部將原主管社會團(tuán)體的"社團(tuán)管理司"更名為"民間組織管理局"。

第四是大眾傳播開始作為群眾喉舌（如國務(wù)院總理朱镕基所言）反映民眾意見和要求，社會成員可以通過大眾傳播參與討論公共事務(wù)。

　　以上變化并不能套用西方的"市民社會"或者"公民社會"加以解釋，但是它的確說明中國公共權(quán)力配置和運(yùn)作的社會基礎(chǔ)正在發(fā)生重大變化。這就是介于國家與個人、政府與市場之間的社會自治性組織的出現(xiàn)。這些自治性組織都具有相對于國家的自主性或非官方性，在一定范圍行使對公共事務(wù)的管理權(quán)，并在一定程度上影響著政府的公共決策。如消費(fèi)者協(xié)會代表參與政府價格政策的聽證會。公共權(quán)力的配置開始由政府一極向政府與社會自治組織分享權(quán)力轉(zhuǎn)變，決定公共事務(wù)的主體不僅有政府（在中國語境下指廣義政府，包括執(zhí)政黨、人大等），而且有各種國家法定權(quán)威認(rèn)可的自治性組織。公共權(quán)力的運(yùn)作開始由單一的自上而下運(yùn)用向政府自上而下和公民通過其組織自下而上的雙向運(yùn)用。由此也意味著中國的治理模式正在發(fā)生結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)型。

　　盡管中國治理模式的轉(zhuǎn)型才剛剛開始，所顯示的積極意義卻不可小視。一是社會自治和參與正是在政府行為"失敗"和市場行為"失靈"的背景下產(chǎn)生的。在中國這樣的超大國家，由政府包攬社會一切事務(wù)顯然十分困難。傳統(tǒng)體制之所以需要改革正說明這一政府行為的"失敗"。而當(dāng)政府難以有效及時提供社會成員所需要的公共產(chǎn)品時，社會成員自我組織滿足自身特定的需??勻豢梢悅植拐??形?牟蛔�。追求�?美?孀畬蠡?氖諧⌒形?豢贍蕓悸槍?怖?媯?怨叵檔焦?誒?嫻墓?彩攣窀涸�。栽渼蝓者抵\；
ぃ?隕緇岣＠?淖非蠓矯媯?諧〔喚齷"失靈"，而且本身可能構(gòu)成威脅。如市場壟斷對消費(fèi)者權(quán)益的侵犯，企業(yè)破產(chǎn)后對員工的安置等。在這一背景下，公眾通過非營利性組織可以適當(dāng)保護(hù)自己的合法權(quán)益，為社會競爭的"失敗者"提供某種"庇護(hù)"。自90年代以來，中國政府推動和支持村民自治和社區(qū)自治，不能不與政府與市場都難以充分滿足日益復(fù)雜的公共需要密切相關(guān)。所以，中國治理模式的轉(zhuǎn)型與政府主動下放權(quán)力密切相關(guān)。1997年召開的中共十五大和2000年召開的中共十五屆五中全會都充分肯定擴(kuò)大公民有序的政治參與，引導(dǎo)人民群眾依法管理自己的事情，以自己創(chuàng)造自己的幸福生活。而公共權(quán)力配置機(jī)制的變化又會引起公共權(quán)力運(yùn)作的變化，社會對政府的要求更高，需要政府提高效率，增加透明度，對公眾負(fù)責(zé)，依法辦事等。如由農(nóng)村村務(wù)公開引起的政府政務(wù)公開，村民直接選舉引起的競爭機(jī)制進(jìn)入政府系統(tǒng)，村民自治和社區(qū)自治要求政府職能的轉(zhuǎn)變等。更重要的是這種權(quán)力變化主要是內(nèi)生于公民需求并為國家權(quán)威所認(rèn)可的結(jié)構(gòu)性分化，而不是簡單的、機(jī)械的分散化。

　　所以，就中國政治社會發(fā)展而言，治理及治理的轉(zhuǎn)型都有其特殊價值。如果從公共權(quán)力的歸屬、配置與運(yùn)作的尺度分析，統(tǒng)治更強(qiáng)調(diào)權(quán)力的歸屬，強(qiáng)調(diào)治者與被治者"不可僭越"的關(guān)系；
治理注重的是權(quán)力的配置與運(yùn)作，強(qiáng)調(diào)政府權(quán)威與公民社會的共同治理過程。

　　三

　　盡管中國與西方國家治理模式的轉(zhuǎn)型有不同的內(nèi)容和形式，但都面臨著國家與社會關(guān)系的變化和調(diào)整，面臨著公共權(quán)力配置和運(yùn)作中的權(quán)力分化與整合問題。而在這背后蘊(yùn)藏著對這一變化的解釋框架和面對這一變化進(jìn)行制度安排的基本理念。

　　治理模式的轉(zhuǎn)型意味著新的治理主體的出現(xiàn)和公共權(quán)力的多元化。面對這一變化，西方國家的政治學(xué)界先后試圖運(yùn)用多元主義和社團(tuán)主義的理念加以描述和解釋。在多元主義看來，隨著社會發(fā)展，出現(xiàn)多個利益團(tuán)體，治理活動實(shí)際上是各個自治性的利益集團(tuán)通過競爭在公共權(quán)力體系中占據(jù)主導(dǎo)地位的過程。在這一過程中，國家沒有自主性，而僅僅是利益集團(tuán)的工具，政治的主要場所在社會而不在國家。來自于社會的利益團(tuán)體以其積極行動對政府構(gòu)成壓力，影響政府公共決策。這一解釋工具主要來源于強(qiáng)調(diào)個人權(quán)利為基礎(chǔ)?quot;公民社會"的美國。而社團(tuán)主義則是作為多元主義的對手出現(xiàn)的。它肯定利益團(tuán)體的存在，但認(rèn)為利益團(tuán)體得到國家認(rèn)可（如果不是國家建立的話），并被授權(quán)給予本領(lǐng)域內(nèi)的絕對代表地位。作為交換，它們在需求表達(dá)、領(lǐng)袖選擇、組織支持等方面受到國家的相對控制。在治理過程中，國家具有自主性并居主導(dǎo)地位，政治的主要場所在國家而不在社會。這一解釋工具主要來源于部分歐洲國家的經(jīng)驗。

　　多元主義和社團(tuán)主義不僅是描述解釋工具，更是一種新的制度安排的價值取向。多元主義的政治哲學(xué)理念是強(qiáng)調(diào)個人權(quán)利的自由主義，它主張"社會中心"，強(qiáng)調(diào)國家與社會之間的明確邊界并限制政府權(quán)力，建立"強(qiáng)社會，弱國家"的治理模式。社團(tuán)主義恰恰相反，它的理論源于歐洲天主教義和民族主義，強(qiáng)調(diào)整體性和一致性，主張國家權(quán)威的主導(dǎo)性和控制力，強(qiáng)調(diào)國家與社會之間的模糊性關(guān)系。

　　由于特定的歷史進(jìn)程和制度架構(gòu)，在中國，無論是作為解釋工具，還是制度理念，簡單套用多元主義和社團(tuán)主義都是無效的。中國改革后，有人試圖運(yùn)用這兩種理念對轉(zhuǎn)變中的中國治理體制進(jìn)行解釋，但都遭遇極大困難。

這是因為，以上兩種主義都有其特定的經(jīng)驗背景和語境。運(yùn)用這一特定的分析工具和價值取向來解釋和規(guī)范中國政治社會發(fā)展進(jìn)程，顯然會失靈。

　　但是在處理治理模式轉(zhuǎn)型時期公共權(quán)力配置與運(yùn)作中的權(quán)力整合問題時，多元主義和社團(tuán)主義的分析框架和價值取向存在一些"合理的內(nèi)核"，對中國治理模式的順利轉(zhuǎn)型不無啟發(fā)性。

　　多元主義強(qiáng)調(diào)競爭，主張在結(jié)構(gòu)分化基礎(chǔ)上對權(quán)力進(jìn)行多元配置，使國家成為一個合約，反映社會多元要求，社會團(tuán)體通過政治市場上的多元競爭，有效防止國家權(quán)力對個人和社會權(quán)利的侵犯，以達(dá)到社會的自動平衡。多元競爭所產(chǎn)生的政治結(jié)果是競爭性均衡。

　　社團(tuán)主義強(qiáng)調(diào)合作，主張對分化的權(quán)力進(jìn)行制度化的整合，強(qiáng)調(diào)國家和社會團(tuán)體的制度化合作，國家和利益團(tuán)體的關(guān)系是互動合作、相互支持的。政府對社會的介入是適當(dāng)性選擇，它能夠起到強(qiáng)制的平衡作用。其政治結(jié)果是達(dá)到整合性均衡。即通過國家主導(dǎo)下的國家與社會的合作達(dá)到社會的相對均衡、有序和協(xié)調(diào)。事實(shí)上，社團(tuán)主義主要是以社會整合的面目出現(xiàn)的，十分強(qiáng)調(diào)合作。所以社團(tuán)主義又經(jīng)常被譯?quot;合作主義"、"統(tǒng)合主義"。

　　在通過考察改革以來中國權(quán)力格局的變遷后，康曉光先生就社會自治組織的未來目標(biāo)模式問題提出了合作主義的主張。

這一提法富有啟迪意義。但是，在我看來，對于有著特定歷史進(jìn)程的中國來說，不能只是簡單套用某種主義，而應(yīng)該只是借用某種有用的分析理念。

就現(xiàn)階段中國權(quán)力格局和治理模式的轉(zhuǎn)型來說，多元主義的競爭仍然是不可或缺的。這主要在于，多元主義所強(qiáng)調(diào)的競爭是建立在強(qiáng)化公民社會，防范國家權(quán)力擴(kuò)張和無節(jié)制運(yùn)用國家權(quán)力基礎(chǔ)上的。這一點(diǎn)對于現(xiàn)階段中國是有價值的。首先，在中國，權(quán)力的結(jié)構(gòu)性分化才剛剛開始，建立在權(quán)力分化和公民權(quán)利基礎(chǔ)上的公民社會遠(yuǎn)未成熟，甚至尚處于萌芽狀態(tài)。無論是村民（社區(qū)）自治組織，還是民間組織、大眾傳播媒介，基本還處于國家的"懷抱"之中，其自主性和自治性的性質(zhì)遠(yuǎn)沒有體現(xiàn)出來，國家與社會的關(guān)系模糊不清。其次，正因為公民社會不成熟，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)國家與社會的權(quán)力界限不明晰，以致于政府行為經(jīng)常"越界"和政治權(quán)力的無節(jié)制運(yùn)用。特別是在中國這樣一個有著長期"國家中心主義"歷史傳統(tǒng)的國度，國家權(quán)力經(jīng)常會"慣性"或者隨意性擴(kuò)張。如基層政府對社會自治組織領(lǐng)導(dǎo)人選和社會自治事務(wù)的直接干預(yù)，甚至"逼民致富"。不成熟的社會自治組織對此更多的是無能為力。為此，許多民眾只得沿用"習(xí)慣"，尋求傳統(tǒng)的"上告"或暴力抗?fàn)幍确绞骄S護(hù)自己的利益。這對于建立一個穩(wěn)定的法治社會，促進(jìn)治理的改善顯然是不利的。

　　當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)多元主義的競爭價值，并不意味著主張多元主義。這是因為多元主義的前提是有一個發(fā)育成熟的公民社會。而這種公民社會又是建立在一系列條件基礎(chǔ)上的。首先是沒有國家和歷史約束的個人自然權(quán)利及相應(yīng)的意識，如"天賦人權(quán)"；
其次是平等的個人相互交往中自動形成并相互同意的社會秩序，如哈耶克所說的"自生自發(fā)秩序"或"自我生成的秩序" ；
再次是以市場、自治、民主為取向的制度架構(gòu)；
第四是經(jīng)過公共選擇的政府行為模式；
第五是共同同意基礎(chǔ)上的健全法治。在諸如此類的條件基礎(chǔ)上，社會可以通過多元競爭達(dá)到自動平衡，而不致于引起激烈的沖突和分裂。然而，這些完備的條件在世界上只有美國所獨(dú)有。這正是沒有美國經(jīng)驗的許多歐洲國家并不同意多元主義的重要原因所在。而且即使在美國，多元主義在理論和實(shí)踐方面也遇到不少困難。如美國著名政治學(xué)家、多元主義的鼓吹者達(dá)爾也認(rèn)為，多元主義存在著自治與控制、強(qiáng)勢團(tuán)體與弱勢團(tuán)體的平等競爭等難題。

　　與歐洲國家相比，在中國，公民社會及多元競爭所需要的條件更不充分。這是因為：中國有著長期的強(qiáng)大專制國家的歷史傳統(tǒng)，在專制政體下，只有依附于國家的臣民，而沒有強(qiáng)調(diào)個人權(quán)利和自主性的公民；
長期的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)使社會成員處于分散狀態(tài)，缺乏有機(jī)的聯(lián)系，也缺乏建立在個人自然權(quán)利基礎(chǔ)上相互同意的"自生自發(fā)秩序"；
建立在個人權(quán)利基礎(chǔ)上的市場、自治、民主等基本價值均是"引進(jìn)"的，不僅尚沒有建立起一整套以市場、自治、民主為取向的基本制度架構(gòu)，即使建立也會有自己的特點(diǎn)；
政府行為模式更多的是自上而下的貫徹而不是自下而上的公共選擇；
更重要的是缺乏建立在共同同意基礎(chǔ)上的健全的法治體系。在這種情況下，強(qiáng)調(diào)多元競爭，不僅難以達(dá)到自動平衡，甚至?xí)�由于�?quán)力的分化而引起新的不均衡、無序、混亂、脫軌、沖突、對立和分裂。20世紀(jì)初期，出現(xiàn)了新興工商團(tuán)體、地方自治、多黨政治等權(quán)力多元和分散態(tài)勢。但是，其結(jié)果是專制制度外殼崩潰后造成新的權(quán)力資源壟斷和社會不均衡、動蕩、沖突，以致于不得不依靠一場自下而上的大規(guī)模革命進(jìn)行整合，公民社會的發(fā)育也不得不一度中斷。20世紀(jì)80年代以來改革的一個重要積極后果是公民社會在新的基礎(chǔ)上萌生，社會自治和自組織力量逐步活躍。但是，由于經(jīng)濟(jì)改革和市場化并不能實(shí)現(xiàn)社會的自動均衡，反而會引起新的不均衡，使社會出現(xiàn)離散傾向。由于民主的制度化程度不高和法治體制的不健全，使多元的利益和分化的公共權(quán)力得不到有機(jī)的整合。一些利益難以通過體制加以表達(dá)和整合的社會群體就有可能通過民間組織與正式權(quán)威對立，造成新的社會沖突。歷史上的"民間"與"官方"、"民間社會"與"國家權(quán)威"的對立狀態(tài)有可能以新的形式表現(xiàn)。這無論對于公民社會的成長，國家權(quán)威的重塑，還是治理模式的轉(zhuǎn)型，都是不利的。

　　正因為如此，合作主義對于當(dāng)代中國政治社會發(fā)展和治理模式的轉(zhuǎn)型似乎更有積極意義。首先，由于歷史和傳統(tǒng)因素，合作主義對于當(dāng)代中國政治社會發(fā)展更有解釋力。在合作主義看來，分享部分公共權(quán)力的社會團(tuán)體的法定地位是國家認(rèn)可的，而且在某一領(lǐng)域，國家只認(rèn)可某一分享公共權(quán)力的自治性組織，這一自治組織具有壟斷性。在中國，改革以來的社會自治組織的發(fā)育正是如此。中國農(nóng)村的村民自治組織、城市的社區(qū)自治組織等社區(qū)群眾自治組織，工會、青年團(tuán)、婦聯(lián)等界別群眾團(tuán)體組織，消費(fèi)者協(xié)會等都是國家所認(rèn)可的正式權(quán)威組織，而且在本領(lǐng)域里具有唯一性。盡管在某些領(lǐng)域存在著多個社會組織，但是這些組織一般處于邊緣地位，無法與政府分享公共事務(wù)的治理權(quán)力。我將前者稱之為權(quán)威性自治組織，后者稱之為非權(quán)威性的民間組織。其次，合作主義作為制度安排的價值理念，有助于中國治理模式的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。如果說多元主義強(qiáng)調(diào)多元分化和競爭的話，合作主義特別重視在利益分化和權(quán)力多元化基礎(chǔ)上的有機(jī)整合、相對均衡、有序和協(xié)調(diào)一致。特別是合作主義強(qiáng)調(diào)制度性整合，主張政府權(quán)威和社會團(tuán)體進(jìn)行制度性合作，達(dá)到雙方受益："一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成的過程中去；
另一方面，從這種制度化參與機(jī)制中，國家權(quán)力獲得了穩(wěn)定的支持來源（合法性）和控制權(quán)?quot; 在現(xiàn)階段中國，政府權(quán)威和社會自治團(tuán)體的制度性合作和良性互動，顯然更有利于治理模式的轉(zhuǎn)型，推動社會進(jìn)步。

　　必須進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)的是，由于特定的歷史進(jìn)程和語境，我們所說的多元競爭和合作主義都是有限度的，都只是以中國為主位，取其有用的成分。針對中國權(quán)力格局的變化和治理模式的轉(zhuǎn)型，我主張的是競爭--合作主義�！�

　　競爭是相對壟斷而言的。面對日益復(fù)雜的公共事務(wù)和豐富多樣的社會需要，政府作為唯一的治理主體顯然難以適應(yīng)，公共權(quán)力資源的配置應(yīng)適當(dāng)向非政府組織轉(zhuǎn)移。政府應(yīng)該從那些管不了也管不好的領(lǐng)域退出，從而管那些應(yīng)該由政府管且只有政府才能管好的事情。隨著權(quán)力的轉(zhuǎn)移，在政府權(quán)威和社會治理主體之間應(yīng)該設(shè)置法定的界限，以合理運(yùn)用政府權(quán)力并改善政府的治理。

　　合作是相對沖突而言的。在政府權(quán)威和社會自治團(tuán)體分享治理過程中的公共權(quán)力時，必須重視相互之間的合作。國家讓渡部分權(quán)力于社會，并不是要讓它取代政府權(quán)威，而是為了更好地治理社會。事實(shí)上，社會自治團(tuán)體也不可能替代政府權(quán)威，尤其在面臨許多緊迫挑戰(zhàn)的現(xiàn)階段中國，更是如此。就當(dāng)今治理轉(zhuǎn)型的目標(biāo)模式而言，"善治"的實(shí)質(zhì)就是"政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系。"當(dāng)然，政府權(quán)威與社會自治的合作應(yīng)該是建立在民主基礎(chǔ)上，是互動性合作。政府的治理需要通過社會參與加以改善，社會參與治理需要政府的引導(dǎo)。這種互動又是建立在法治基礎(chǔ)上，是制度性合作。如《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定村民委員會是群眾自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會只是指導(dǎo)關(guān)系；
同時又規(guī)定村民委員會要協(xié)助政府開展工作。因此，只有通過建立健全的法治，才能使公共權(quán)力的運(yùn)作達(dá)到依法行政與依法自治的合作。

　　競爭--合作主義作為制度安排的價值取向是建立在一系列條件基礎(chǔ)上的。其基本條件，一是社會組織的自主性和自治性的培育，二是政府治理方式的改善，三是擴(kuò)大民主參與和健全法治體系。

　　根據(jù)以上設(shè)想，對于當(dāng)今中國治理模式的轉(zhuǎn)型來說，一方面需要政府進(jìn)一步放權(quán)，培育具有自主性和自治性的社會組織；
另一方面隨著社會組織的自主性和自治性的成長，政府需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)換角色和職能，由"掌舵者"和"劃槳者"轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕��?掌舵者"。治理更主要的是引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制，而不是單向性的統(tǒng)治和管理；
是比較、選擇、決策的動態(tài)過程，而不是統(tǒng)治與被統(tǒng)治、管理與被管理的靜態(tài)關(guān)系。在這一治理轉(zhuǎn)型中，政府的角色無疑是至關(guān)重要的。政府既要有意識地下放或分散權(quán)力，同時又要具有較強(qiáng)的控制力，以制定"道路規(guī)則"并監(jiān)督實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)對權(quán)力的整合和一體化。

　　總之，治理模式的轉(zhuǎn)型一方面要求多元競爭、權(quán)力分化，另一方面又強(qiáng)調(diào)多元合作、權(quán)力整合，最終達(dá)到"和而不同"的"和合"政治哲學(xué)境界。這盡管是一個十分?さ墓?蹋??詞且桓鮒檔門?Φ哪勘輟＞赫?合作主義或許對于推進(jìn)這一過程有些許意義。

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