人類社會(huì)發(fā)展過程中所形成的分權(quán)學(xué)說，以及在這一學(xué)說指導(dǎo)下所建立的分權(quán)和制衡制度，作為一種社會(huì)政治現(xiàn)象延傳了二百多年，至今仍在沿用。然而過去很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，由于“左”的思想影響，對(duì)西方國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)，多從階級(jí)性上論是非，而不從功能上加以借鑒，把權(quán)力制約問題視為資產(chǎn)階級(jí)的“專利”而加以排斥，對(duì)三權(quán)分立更是噤若寒蟬，諱莫如深。

　　中共十六大政治報(bào)告在關(guān)于我國(guó)政治體制改革問題的論述中，專門用了一個(gè)獨(dú)立的篇幅論述加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督問題，在中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)的政治報(bào)告中，明確、公開地使用“權(quán)力制約和監(jiān)督”的提法，并且把對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督作為一對(duì)密切聯(lián)系的政治機(jī)制完整地加以表述和強(qiáng)調(diào)，這還是第一次。這一問題的提出，對(duì)進(jìn)一步解放思想，更新政治觀念，深化政治體制改革具有極為重要的指導(dǎo)意義。為了深化對(duì)權(quán)力制約與監(jiān)督的研究，我們有必要回顧分權(quán)問題的歷史演進(jìn)過程，尤其是要認(rèn)真領(lǐng)會(huì)鄧小平同志關(guān)于適當(dāng)分權(quán)以制約和監(jiān)督權(quán)力的重要思想。

　　在西方政治思想史上，分權(quán)理論由來已久，是許多政治思想家論述的重點(diǎn)。早在古希臘，亞里士多德就在他的《政治學(xué)》一書中提出：“一切政體都有三個(gè)要素作為構(gòu)成的基礎(chǔ)”，即“議事機(jī)能”、“行政機(jī)能”和“審判機(jī)能”。①此可謂分權(quán)學(xué)說的萌芽。

17世紀(jì)，英國(guó)理論家洛克在其《政府論》中，把國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和外交(聯(lián)盟)權(quán)。他主張，立法權(quán)應(yīng)是首位重要的權(quán)力，應(yīng)由國(guó)會(huì)行使，執(zhí)行權(quán)和外交權(quán)是次要的從屬權(quán)力，由君主行使。洛克把主要由資產(chǎn)階級(jí)代表組成的國(guó)會(huì)的權(quán)力放在首位，為當(dāng)時(shí)的英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命提供了思想武器，也為隨后建立的君主立憲制奠定了相應(yīng)的理論基礎(chǔ)。集分權(quán)學(xué)說之大成的是法國(guó)思想家孟德斯鳩。他的《論法的精神》系統(tǒng)闡明了分權(quán)和制衡思想：一，立法、行政、司法三權(quán)分立，議會(huì)行使立法權(quán)，君主行使行政權(quán)，法院行使司法權(quán)。二，三權(quán)之間不僅分立，而且要互相制衡。三，在統(tǒng)治者內(nèi)部，“要防止濫用權(quán)力，必須以權(quán)力約束權(quán)力”。②孟德斯鳩超過前人之處，在于對(duì)國(guó)家權(quán)力的劃分更為明確與科學(xué)，他首次提出了司法權(quán)在國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)中的獨(dú)立地位，使分權(quán)理論趨于完備。同時(shí)，他不僅闡發(fā)了階級(jí)分權(quán)，而且還強(qiáng)調(diào)了階級(jí)內(nèi)部的分權(quán)與制衡問題。

　　分權(quán)制度與分權(quán)學(xué)說一樣源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，至今仍是許多國(guó)家所采用的行使政治權(quán)力的基本方式。世界上大部分資本主義國(guó)家政權(quán)都是按照分權(quán)與制衡的原則構(gòu)建和運(yùn)行的。美國(guó)是分權(quán)制比較完善的例子，其主要特點(diǎn)有：三權(quán)完全分立，國(guó)會(huì)掌握立法權(quán)，由參、眾兩院組成 ；
總統(tǒng)掌握行政權(quán)，是國(guó)家元首、政府首腦和三軍統(tǒng)帥；
司法權(quán)歸最高法院及下級(jí)法院。同時(shí)，通過一系列詳細(xì)周密的規(guī)定，三權(quán)之間又互相牽制。此外，在聯(lián)邦和各州之間也實(shí)行分權(quán)，這是美國(guó)政制的又一特點(diǎn)。

　　但是，并不能因此而認(rèn)為，分權(quán)制是資本主義國(guó)家特有的政制。不僅歷史上有的奴隸制、封建制國(guó)家采取過某種形式和某些方面的分權(quán)制，而且多數(shù)當(dāng)代社會(huì)主義國(guó)家也在實(shí)際上采取了各種形式的某種程度上分權(quán)的政體。1917年十月革命勝利之初，列寧曾經(jīng)簡(jiǎn)單化地設(shè)想俄國(guó)無產(chǎn)階級(jí)政權(quán)應(yīng)是“議行合一”的政體。但是，由于俄國(guó)經(jīng)濟(jì)文化落后，疆域極為遼闊，所以還不具備直選蘇維埃代表統(tǒng)一行使立法權(quán)與行政權(quán)的條件，急迫的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)迫使全俄蘇維埃任命了一個(gè)以政治經(jīng)驗(yàn)豐富、領(lǐng)導(dǎo)能力較強(qiáng)的共產(chǎn)黨人為核心的國(guó)家管理機(jī)構(gòu)，即列寧為主席的人民委員會(huì)。這樣，實(shí)際上的國(guó)家機(jī)構(gòu)就有了兩套班子－－全俄蘇維埃代表大會(huì)及其常設(shè)機(jī)關(guān)中央執(zhí)行委員會(huì)，和人民委員會(huì)。盡管1918年的蘇俄憲法規(guī)定這兩套班子的3個(gè)機(jī)關(guān)都有立法權(quán)，但行政權(quán)卻是專由人民委員會(huì)掌握的。這種做法與巴黎公社一套班子一個(gè)機(jī)構(gòu)的“議行合一”制已有了很大差別。到1936斯大林時(shí)代修改憲法時(shí)，根據(jù)多年來的經(jīng)驗(yàn)，更進(jìn)一步，取消了3個(gè)機(jī)關(guān)都有立法權(quán)的規(guī)定，明確了立法權(quán)歸代議機(jī)構(gòu)——蘇聯(lián)最高蘇維埃，行政權(quán)則交給人民委員會(huì)(后來改稱部長(zhǎng)會(huì)議)。這一劃分已根本不是“議行合一”，實(shí)際上形成了立法與行政的權(quán)力分離和分工。

　　我國(guó)憲法明確規(guī)定人大常委會(huì)委員不得在政府部門任職，表明我國(guó)政體中的這兩個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)的職責(zé)實(shí)際上也是分離的。

　　通觀以上歷史，我們可以看出：在一個(gè)階級(jí)完全取得統(tǒng)治權(quán)之后，分權(quán)學(xué)說的實(shí)際含義，便由階級(jí)分權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)殡A級(jí)內(nèi)部分權(quán)，即通過政治體制上的分工與制衡，來防止本階級(jí)內(nèi)部產(chǎn)生新的專制。分權(quán)學(xué)說在美國(guó)憲法中的體現(xiàn)及美國(guó)政治實(shí)踐中的運(yùn)用，尤其說明了這一點(diǎn)。所以，分權(quán)學(xué)說是各國(guó)歷代政治經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，是人類政治文化發(fā)展的成果。分權(quán)學(xué)說不應(yīng)被視為某個(gè)國(guó)家某個(gè)階級(jí)在某個(gè)特定時(shí)期所專有的東西。

　　這里，有必要對(duì)鄧小平的不搞西方的“三權(quán)鼎立”著名論述進(jìn)行認(rèn)真研究。鄧小平說：“一般講政治體制改革都講民主化，但民主化的含義不十分清楚。資本主義社會(huì)講的民主是資產(chǎn)階級(jí)的民主，實(shí)際上是壟斷資本主義民主，無非是多黨競(jìng)選、三權(quán)鼎立、兩院制。我們的制度是人民代表大會(huì)制度，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主制度，不能搞西方那一套�！雹勐�(lián)系鄧小平關(guān)于分權(quán)與民主政治問題的其它論述，筆者認(rèn)為：第一，鄧小平的這段話是突出無產(chǎn)階級(jí)政體形式與資產(chǎn)階級(jí)政體形式有本質(zhì)的不同，但并不否認(rèn)在資產(chǎn)階級(jí)民主理論中依然有可供社會(huì)主義民主政治理論繼承和發(fā)展的地方。事實(shí)上，鄧小平多次強(qiáng)調(diào)的分權(quán)讓利，簡(jiǎn)政放權(quán)的改革思路就包含了中央與地方“分權(quán)”的觀點(diǎn)。而這個(gè)議題必然和“分權(quán)制衡”的思路聯(lián)系起來。第二，鄧小平在所有涉及到對(duì)資產(chǎn)階級(jí)“三權(quán)分立”學(xué)說批判意見時(shí)，全都是用的“三權(quán)鼎立”，而不用“三權(quán)分立”�！岸Α笔侵袊�(guó)的象形文字，鄧小平用“鼎”的含義是深遠(yuǎn)的，他強(qiáng)調(diào)了所要否定的是資產(chǎn)階級(jí)三種權(quán)力的相互對(duì)抗，相互障礙。因此，我們不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為鄧小平講不搞西方的“三權(quán)鼎立”就是根本拋棄資產(chǎn)階級(jí)“分權(quán)”，而應(yīng)把這種批判看作是一種“揚(yáng)棄”過程，其中包括對(duì)其“合理內(nèi)核”的肯定。“分權(quán)”不單單是資產(chǎn)階級(jí)民主特有的屬性，它同時(shí)又是社會(huì)主義民主政治所應(yīng)包含的一個(gè)重要內(nèi)容。其實(shí)，過去相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)我們也曾把選舉制、任期制都當(dāng)作為資產(chǎn)階級(jí)特有的，今天則認(rèn)為社會(huì)主義民主政治離不開這些基本原則。

　　在領(lǐng)導(dǎo)我國(guó)改革開放的實(shí)踐中，有著長(zhǎng)期擔(dān)任重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)經(jīng)驗(yàn)的鄧小平對(duì)于權(quán)力過分集中的弊端深有體察，曾經(jīng)多次總結(jié)我國(guó)政治體制發(fā)展中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，就改變權(quán)力過分集中、適當(dāng)分權(quán)問題發(fā)表了精辟論述。他說：“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)�走向反面�！彼�所說的組織制度、工作制度，顯然指的是政治權(quán)力的行使方式。鄧小平還指出：“我們?cè)跉v史上多次過分強(qiáng)調(diào)黨的集中統(tǒng)一，過分強(qiáng)調(diào)反對(duì)分散主義、鬧獨(dú)立性，很少強(qiáng)調(diào)必要的分權(quán)和自主權(quán)，很少反對(duì)個(gè)人過分集權(quán)�！雹芩�以他呼吁改變權(quán)力過分集中的危險(xiǎn)狀態(tài)。例如，鄧小平指出：“斯大林嚴(yán)重破壞社會(huì)主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國(guó)家不可能發(fā)生�！边@實(shí)際上就是用反面教訓(xùn)對(duì)分權(quán)體制與權(quán)力制約制度的肯定。

　　通過對(duì)古今中外分權(quán)理論與實(shí)踐的考察，和對(duì)鄧小平有關(guān)分權(quán)問題的思想的分析研究，我們應(yīng)該能夠產(chǎn)生一個(gè)共識(shí)：目前我們進(jìn)行政治體制改革和建設(shè)社會(huì)主義民主政治的一個(gè)重要任務(wù)，是要改變權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，建設(shè)適合我國(guó)國(guó)情的分權(quán)政治體制。

　　如前所述，分權(quán)是分工與分使，而不是權(quán)力的分屬。所以，分權(quán)的原則應(yīng)當(dāng)是按照職能來劃分。分權(quán)主要包括兩大方面：橫向分權(quán)，即不同的權(quán)力職能機(jī)關(guān)間的分權(quán)，包括黨政分開、政企分開、議行分開等 ；
縱向分權(quán)，即中央與地方間的分權(quán)，擴(kuò)大地方自主權(quán)。縱橫兩方面分權(quán)之中，難點(diǎn)在于橫向分權(quán)，正如鄧小平所指出的，“過去在中央和地方之間，分過幾次權(quán)，但每次都沒涉及黨同政府、經(jīng)濟(jì)組織、群眾團(tuán)體等等之間如何劃分職權(quán)的問題�！雹菰斐衫щy的原因，如前所述，是有些人思想觀念上的束縛與阻力，導(dǎo)致從斯大林延續(xù)到我們今天的分權(quán)理論與實(shí)踐自相矛盾的狀態(tài)。不能理直氣壯的進(jìn)行分權(quán)制建設(shè)，造成事實(shí)上存在的分權(quán)制度很不充分、很不完善。代表機(jī)關(guān)的最高地位與行政機(jī)關(guān)的從屬地位由于缺乏具體可行的法律程序保障而都不明確；
代表機(jī)關(guān)不能對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施有效的監(jiān)督和制約，例如，對(duì)行政官員的質(zhì)詢監(jiān)督和撤換權(quán)，都難以落實(shí)，行政機(jī)關(guān)不明確自己向代表機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)的責(zé)任，行政權(quán)力實(shí)際上仍然偏重，時(shí)常過度膨脹，官僚主義和濫用權(quán)力的專權(quán)與腐敗現(xiàn)象層出不窮。

　　在我國(guó)政治體制改革進(jìn)一步深化，全面落實(shí)十六大提出的建設(shè)高度民主的社會(huì)主義法治國(guó)家之際，我們認(rèn)真學(xué)習(xí)鄧小平關(guān)于分權(quán)問題的思想，體會(huì)這些重要思想的時(shí)代意義，就是要以實(shí)事求是的態(tài)度客觀地認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)分權(quán)學(xué)說與分權(quán)政制，拋棄分權(quán)的姓“資”姓“社”問題，將權(quán)力制約與監(jiān)督這一治國(guó)理念融入我國(guó)的法治之路，將分權(quán)理念本土化，民族化，為我所用，在建設(shè)社會(huì)主義民主政治過程中，探索出一種適合中國(guó)國(guó)情的分權(quán)制度。

　　注釋：

　　①亞里士多德：《政治學(xué)》，商務(wù)印書館1965年版第214—215頁。

　�、诿系滤锅F：《論法的精神》，商務(wù)印書館1978年版第154頁。

　�、邸多囆∑轿倪x》第2卷，人民出版社1994年第2版第 頁。

　�、堋多囆∑轿倪x》第2卷，人民出版社1994年第2版第329頁。

　�、荨多囆∑轿倪x》第2卷，人民出版社1994年第2版第333頁。

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