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        朱蘇力:當(dāng)代中國(guó)的中央與地方分權(quán)——重讀毛澤東《論十大關(guān)系》第五節(jié)

        發(fā)布時(shí)間:2020-05-21 來(lái)源: 美文摘抄 點(diǎn)擊:

          

          一、統(tǒng)一與建國(guó)

          

          1949年,中國(guó)共產(chǎn)黨取得全國(guó)政權(quán),面臨著一個(gè)鞏固政權(quán)、治理國(guó)家的問(wèn)題:必須尋求一種適合中國(guó)的基本制度。這就是政制問(wèn)題,其中的一個(gè)重要方面是中央和地方的分權(quán)。

          

          今天,中外學(xué)術(shù)界談?wù)摲謾?quán)問(wèn)題似乎更多集中于橫向分權(quán),即所謂的三權(quán)分立的問(wèn)題。但在我看來(lái),縱向分權(quán),至少在現(xiàn)代中國(guó),也許是一個(gè)更重要的問(wèn)題。首先,無(wú)論采取何種形式,只要不是極小的城邦,歷史上任何國(guó)家都必定存在某種形式的縱向分權(quán),即在不同層級(jí)的政府之間配置不同的治理權(quán)力。在傳統(tǒng)社會(huì)中,由于交通通訊的限制,僅僅是有關(guān)治理之信息傳遞就很耗費(fèi)時(shí)間、人力和物力;
        如果民族眾多、各地條件不同,各地所面臨的問(wèn)題以及解決問(wèn)題的方式也應(yīng)當(dāng)不同;
        解決具體政治問(wèn)題不僅需要一般的、抽象的知識(shí)和原則,而且需要大量的具體的判斷和地方性的知識(shí)。在這樣的條件下,如果治理都由中央政府統(tǒng)起來(lái),治理不僅不可能有效,甚至完全不可能。因此,從歷史上看,任何國(guó)家的政治治理就不可能由單一層面的政府來(lái)完成;
        即使是最獨(dú)裁的政府也無(wú)法做到一切公共決策都由中央做出。在民族眾多、各地區(qū)發(fā)展不平衡的大國(guó),往往會(huì)采取更大程度的中央和地方的分權(quán),常常表現(xiàn)為聯(lián)邦制。因?yàn)樵诖髧?guó),由于空間的延伸,中央和地方分權(quán)的問(wèn)題不是一個(gè)要不要的問(wèn)題,而只是一個(gè)如何分的問(wèn)題。

          

          這種分權(quán)也有更多的好處,尤其是對(duì)疆域遼闊的大國(guó)。分權(quán)不僅可以分擔(dān)治理的責(zé)任,而且有收益。允許地方自治或在治理上有一定的自主權(quán),實(shí)際上具有一種激勵(lì)制度創(chuàng)新的功能和制度競(jìng)爭(zhēng)的功能。

          

          當(dāng)然,實(shí)行較高程度的分權(quán)也可能有一些弊端,除了有地方割據(jù)、分裂甚至戰(zhàn)亂的風(fēng)險(xiǎn)外,還可能有各地的規(guī)則不統(tǒng)一以及由此帶來(lái)的交易費(fèi)用過(guò)高等;
        但是,分權(quán)的弊端和風(fēng)險(xiǎn)必須同集權(quán)的弊端和風(fēng)險(xiǎn)綜合平衡考慮。

          

          中國(guó)是一個(gè)地域廣闊的大國(guó),也是一個(gè)多民族的國(guó)家,自然從古以來(lái)都無(wú)法避免這個(gè)分權(quán)的實(shí)踐問(wèn)題。由于政治統(tǒng)治的需要,自秦漢以來(lái),一直都以不同的方式維持著一種多級(jí)政府的體制。這種體制主要以中央集權(quán)為根本特征,沒(méi)有聯(lián)邦制的分權(quán)概念;
        但由于種種原因,也一直有某種程度的中央和地方的分權(quán);
        甚至形成了“皇權(quán)與紳?rùn)?quán)”共治的局面。盡管缺少學(xué)術(shù)的自覺(jué),但作為一個(gè)政治的實(shí)踐理性問(wèn)題,分權(quán)問(wèn)題的討論也時(shí)斷時(shí)續(xù)地一直在中國(guó)社會(huì)中存在。秦代圍繞以郡縣制取代分封制這一政治制度變革的辯論,漢初賈誼、晁錯(cuò)有關(guān)“眾建諸侯而少其力”的“削藩”、“治安之策”,只要稍微作一種學(xué)術(shù)語(yǔ)匯的轉(zhuǎn)換,就可以發(fā)現(xiàn)其中隱含了縱向分權(quán)問(wèn)題的辯論。近代自清末和民國(guó)初年開(kāi)始,就一直有一些政治家和學(xué)者從類(lèi)似的角度出發(fā)提出并主張地方自治,并付諸實(shí)踐;
        中央和地方各種方式的———可欲的和不可欲的———分權(quán)(分治甚至分裂)現(xiàn)實(shí)也事實(shí)上存在。1949年的中國(guó)雖然也考慮過(guò)地方自治或聯(lián)邦制,但最終建立了高度中央集權(quán)的單一制。難道真的如許多西方或中國(guó)學(xué)者認(rèn)為的那樣,這是因?yàn)橹袊?guó)是共產(chǎn)黨國(guó)家嗎?

          

          這是一種誤解。其錯(cuò)誤在于:第一,許多學(xué)者往往從自己的“習(xí)性”出發(fā),夸大了理論對(duì)實(shí)踐的影響力。他們看不出政治家基本上都是實(shí)用主義者,其決策當(dāng)然會(huì)受理論的影響,甚至自覺(jué)追求理論的指導(dǎo),但最終追求的從來(lái)也不是某種既有理論的自洽,盡管后來(lái)者有可能賦予其實(shí)踐以某種理論的自洽。第二,在縱向分權(quán)問(wèn)題上,許多學(xué)者往往忽略了無(wú)論是單一制還是聯(lián)邦制其實(shí)都是解決國(guó)家治理問(wèn)題的工具,這兩種制度本身都不具有獨(dú)立的意義,其意義在于且僅僅在于能否實(shí)現(xiàn)政治家以及其代表的社會(huì)群體所追求的目的———我們暫且不必評(píng)價(jià)這一具體的目的如何。至于選擇的工具能否實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的,則取決于社會(huì)各方面的條件。

          

          要理解1949年后中國(guó)的縱向分權(quán)問(wèn)題,必須考察當(dāng)時(shí)中國(guó)社會(huì)面臨的主要問(wèn)題,考察當(dāng)時(shí)的中國(guó)共產(chǎn)黨人,特別是其核心層對(duì)這些問(wèn)題的理解,以及他們?cè)噲D解決這些問(wèn)題的基本思路。什么是近代中國(guó)的核心問(wèn)題?從毛澤東等人的一系列著作以及中國(guó)共產(chǎn)黨的一系列文件中,我們可以有所了解。

          

          首先,中國(guó)是一個(gè)各地經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡的國(guó)家,它沒(méi)有統(tǒng)一的市場(chǎng),甚至在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)地位的仍然是農(nóng)業(yè),工商業(yè)基本集中在東部沿海地區(qū)的一些大中城市。自給自足的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)使得廣大農(nóng)村可以相對(duì)獨(dú)立于城市。沒(méi)有經(jīng)濟(jì)聯(lián)系作為紐帶,各地之間的聯(lián)系就相當(dāng)松散,如果沒(méi)有高度的政治上、文化上的統(tǒng)一,就很容易發(fā)生分裂或割據(jù)。

          

          其次,雖然近代以前的中國(guó)在一定意義上是一個(gè)封建專(zhuān)制國(guó)家,但由于它是一個(gè)地域遼闊的多民族大國(guó),沒(méi)有歐洲15、16世紀(jì)的那種絕對(duì)主義國(guó)家的歷史,因此中國(guó)的皇權(quán)對(duì)全國(guó)更多地是一種政治文化意義上的統(tǒng)治。“天高皇帝遠(yuǎn)”是中國(guó)近代以前的一個(gè)現(xiàn)實(shí),國(guó)家權(quán)力沒(méi)有能有效深入到社會(huì)之中,當(dāng)時(shí)的中國(guó)人缺少一種民族的認(rèn)同,主要是一種文化的認(rèn)同。

          

          第三,近代中國(guó)又是一個(gè)受到各個(gè)列強(qiáng)間接控制的國(guó)家,各帝國(guó)主義國(guó)家對(duì)中國(guó)的各地有不同程度的影響。新中國(guó)的政治性質(zhì)使得西方各國(guó)不愿意出現(xiàn)一個(gè)統(tǒng)一的大國(guó),他們希望并且實(shí)際上在中國(guó)制造某種政治上的分裂以及經(jīng)濟(jì)上對(duì)于列強(qiáng)的依賴。

          

          歷史證明中國(guó)共產(chǎn)黨人的這些理解和判斷是真確的。

          

          最能說(shuō)明這一點(diǎn)的其實(shí)是中國(guó)共產(chǎn)黨奪取全國(guó)政權(quán)的歷史。從政治策略上看,中國(guó)共產(chǎn)黨恰恰是利用了當(dāng)時(shí)的中國(guó)還不是一個(gè)統(tǒng)一的現(xiàn)代民族國(guó)家這一社會(huì)歷史條件,利用了東方不亮西方亮的大國(guó)特點(diǎn),利用了帝國(guó)主義的不同勢(shì)力范圍、軍閥之間的混戰(zhàn)導(dǎo)致的割據(jù)局面,利用了自給自足的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的鄉(xiāng)村對(duì)于城市的相對(duì)獨(dú)立性。中國(guó)共產(chǎn)黨在許多邊界地區(qū)首先創(chuàng)立了革命根據(jù)地,走上農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)的成功道路。

          

          但是,這種有利的社會(huì)條件,在中國(guó)共產(chǎn)黨獲得政權(quán)之后,當(dāng)其使命從奪取政權(quán)轉(zhuǎn)向建設(shè)社會(huì)主義、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化時(shí),就變成一個(gè)社會(huì)治理的不利條件。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)袖可能比任何其他人都更理解這個(gè)問(wèn)題對(duì)于建國(guó)以及鞏固政權(quán)的重要性。

          

          建國(guó)(statebuilding )是中國(guó)近現(xiàn)代史的一個(gè)主題。建立統(tǒng)一的民族國(guó)家,是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的最基本條件。必須指出,這不僅是中國(guó)共產(chǎn)黨人的追求,也是中國(guó)近代自鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)一切愛(ài)國(guó)的志士仁人的共同追求。如果沒(méi)有統(tǒng)一的民族國(guó)家、統(tǒng)一的政治架構(gòu)和統(tǒng)一的法律,不打破傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的封閉性,就不可能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)變革,就無(wú)法發(fā)展現(xiàn)代的工業(yè)和商業(yè),無(wú)法建立統(tǒng)一的軍隊(duì)和現(xiàn)代官僚體制乃至現(xiàn)代國(guó)家。

          

          在中國(guó)社會(huì)的這樣一個(gè)問(wèn)題面前,在中國(guó)社會(huì)政治文化精英的這種認(rèn)同下,建立單一制的中國(guó)政制架構(gòu)幾乎是一個(gè)理所當(dāng)然的選擇。即使是從邏輯上看,在一個(gè)內(nèi)部聯(lián)系松散、政治上四分五裂、地方割據(jù)的社會(huì)中,也根本談不上分權(quán);
        只有在中央和地方之間已經(jīng)建立起一種比較緊密的政治關(guān)系之后,分權(quán)才可能作為一個(gè)政制的問(wèn)題提出來(lái)。換言之,分權(quán)的前提是統(tǒng)一。對(duì)于1949年建立的新中國(guó)來(lái)說(shuō),當(dāng)時(shí)的首要問(wèn)題并不是分權(quán),而是如何集權(quán)。

          

          二、常規(guī)化———革命政權(quán)的轉(zhuǎn)型

          

          新中國(guó)建立之初選擇中央集權(quán)制度,還有其他一些依據(jù)現(xiàn)有的理論框架很難處理因此很容易被忽視的因素。一個(gè)是新興政權(quán)和平交接的問(wèn)題;
        由此而來(lái)的是制度形成需要時(shí)間的問(wèn)題。這兩個(gè)問(wèn)題會(huì)制約革命政權(quán)最初幾十年的制度結(jié)構(gòu),形成一個(gè)比較特別的時(shí)期。因?yàn),政制是一個(gè)國(guó)家的根本政治結(jié)構(gòu),其針對(duì)并試圖回答的是該社會(huì)在常規(guī)狀態(tài)下的一些長(zhǎng)期和基本的問(wèn)題。但一個(gè)政權(quán)———特別是革命政權(quán)———的初建時(shí)期往往不是一個(gè)常規(guī)時(shí)期。從中國(guó)歷史上的朝代更替來(lái)看,這一時(shí)期可以說(shuō)是一個(gè)政權(quán)從魅力型統(tǒng)治向法理型統(tǒng)治或傳統(tǒng)型統(tǒng)治轉(zhuǎn)化的時(shí)期,都需要一段時(shí)間;
        但是,也就是在這一時(shí)期,在政權(quán)交接問(wèn)題上往往會(huì)發(fā)生某些重大政治事變,弄不好甚至?xí)l(fā)生政權(quán)的瓦解,重新陷入戰(zhàn)亂。因此一個(gè)新政權(quán)的最高領(lǐng)導(dǎo)人在考慮其中央、地方關(guān)系的政制結(jié)構(gòu)時(shí),就不能僅僅考慮一些長(zhǎng)治久安的問(wèn)題,這個(gè)政制結(jié)構(gòu)必須首先能夠應(yīng)付處理一些未必發(fā)生但有可能發(fā)生、因此亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

          

          西方學(xué)者很難看到這個(gè)問(wèn)題,在西方的政制理論框架中沒(méi)有它的位置。因?yàn)榈谝,時(shí)過(guò)境遷,現(xiàn)在的西方政制理論一般只討論常規(guī)狀態(tài)下國(guó)家的基本政治結(jié)構(gòu),不處理非常時(shí)期的政治結(jié)構(gòu)。第二,這種革命政權(quán)在西方歷史上似乎很少發(fā)生,除了法國(guó)大革命和美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)之外,其他國(guó)家的政權(quán)更迭很少有“打出來(lái)”的天下。第三,西方國(guó)家的地域相對(duì)較;
        美國(guó)在其革命時(shí)期雖然號(hào)稱(chēng)13個(gè)“國(guó)”(州),其面積大約也只相當(dāng)于中國(guó)的兩三個(gè)省,人口只有幾百萬(wàn),因此地方割據(jù)和分裂的危險(xiǎn)并不像大國(guó)那么大。第四,中國(guó)缺少民主傳統(tǒng),這是轉(zhuǎn)型中國(guó)以及其他缺少民主傳統(tǒng)的國(guó)家共有的一個(gè)問(wèn)題。

          

          對(duì)于最后這一點(diǎn)需要更多的說(shuō)明。我們必須進(jìn)一步深刻理解毛澤東以及第一代中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)袖對(duì)中國(guó)革命性質(zhì)的判斷:中國(guó)革命是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)民革命。這一判斷今天看來(lái)意味深長(zhǎng)。由于革命的主力軍是農(nóng)民,因此這場(chǎng)革命及其革命的領(lǐng)導(dǎo)人都帶有很深的傳統(tǒng)的農(nóng)民革命的某些印記。如果沒(méi)有其他社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)條件的配合和制度的有效制約,一些革命者未必不會(huì)流變?yōu)楦顡?jù)一方的諸侯,在某些條件下,甚至?xí)葑優(yōu)闋?zhēng)奪最高權(quán)力的斗爭(zhēng)。這個(gè)問(wèn)題對(duì)于第一代中國(guó)革命的領(lǐng)導(dǎo)人是一個(gè)非,F(xiàn)實(shí)的、必須時(shí)刻關(guān)注的問(wèn)題,一個(gè)中國(guó)共產(chǎn)黨不大愿意公開(kāi)談?wù)摰珜?shí)際上在很大程度上一直高度關(guān)注的問(wèn)題。

          

          中國(guó)革命走的是農(nóng)村包圍城市的道路,其政權(quán)和軍事力量都是在各個(gè)根據(jù)地獨(dú)立發(fā)展起來(lái)的,各路大軍統(tǒng)帥是黨政軍一手抓的地方“諸侯”,是一些說(shuō)一不二的魅力型領(lǐng)導(dǎo)人。他們長(zhǎng)期領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)地區(qū)的全面工作,有自己的人馬、班底,事實(shí)上形成了許多“山頭”。為了保證指揮的有效,中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)調(diào)精兵簡(jiǎn)政,反對(duì)“官僚主義”,因此沒(méi)有形成現(xiàn)代的法理型政治統(tǒng)治所必須的強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)化的科層制,而總是更多強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人能力和智慧?傮w說(shuō)來(lái),革命者的文化水平普遍比較低,沒(méi)有接受很多現(xiàn)代化的規(guī)訓(xùn),缺少民主的傳統(tǒng),不少人講求的是對(duì)個(gè)人的忠誠(chéng)。這些弱點(diǎn),在打天下時(shí)可能還不構(gòu)成一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題,有時(shí)甚至還可能是優(yōu)點(diǎn);
        此外,畢竟還有中國(guó)共產(chǎn)黨的紀(jì)律和馬列主義的意識(shí)形態(tài)來(lái)保證。但是,這些問(wèn)題在建設(shè)國(guó)家的過(guò)程中就可能突現(xiàn)出來(lái);
        這些問(wèn)題不僅影響政權(quán)的鞏固,而且會(huì)影響政權(quán)的和平轉(zhuǎn)移,弄不好,有可能重新回到軍閥割據(jù)的局面。

          

          在新中國(guó)成立初期,這個(gè)問(wèn)題可能還不那么明顯,因?yàn)樵谥袊?guó)革命中,黨內(nèi)產(chǎn)生了像毛澤東這樣具有崇高權(quán)威的領(lǐng)袖。毛澤東的存在幾乎就足以保證全黨和全國(guó)的統(tǒng)一。但是毛澤東不可能萬(wàn)歲,這個(gè)問(wèn)題如果不解決,一旦毛澤東去世,由于必然存在各種分歧,就可能發(fā)生政治上的動(dòng)亂,手握重兵、各有“山頭”的軍事政治領(lǐng)袖就有可能形成地方割據(jù)。這種情況在中國(guó)這樣一個(gè)有長(zhǎng)期封建傳統(tǒng)的國(guó)度中發(fā)生的可能性相當(dāng)大;
        在中國(guó)歷史上,這也一直都是各個(gè)王朝初年必須妥善解決的問(wèn)題。盡管中國(guó)共產(chǎn)黨是無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命政黨,但上述問(wèn)題和顧慮,對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨的開(kāi)國(guó)領(lǐng)袖以及這個(gè)領(lǐng)袖集團(tuán)來(lái)說(shuō),也是不能完全排除的,甚至是不應(yīng)該排除的。

          

          幾乎從一開(kāi)始,毛澤東就深刻地意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題;
        在我看來(lái),這個(gè)問(wèn)題實(shí)際伴隨了他建國(guó)之后的27年歷史的一系列決定,包括高饒事件、1959年廬山會(huì)議、“文化大革命”都在一定程度上與這個(gè)問(wèn)題有關(guān)。當(dāng)時(shí)的其他一些中共高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人也都明顯意識(shí)到這一點(diǎn),并且也一直強(qiáng)調(diào)要反對(duì)今天已經(jīng)很少提起的“野心家”。

          

          與此相伴的是一系列政治措施。就行政而言,解放初期,全國(guó)劃為東北、華北、華東、中南、西南、西北六個(gè)大行政區(qū);
        各大區(qū)設(shè)立中共中央的代表機(jī)關(guān)中央局;
        除華北外,其他五個(gè)大區(qū)都設(shè)有大區(qū)行政機(jī)構(gòu)。1952年8月以后,各大區(qū)的一些主要領(lǐng)導(dǎo)人上調(diào)到中央,有所謂“五馬進(jìn)京”之說(shuō)。1954年,由于高饒事件的出現(xiàn),中央隨即撤銷(xiāo)了各大行政委員會(huì),令各省對(duì)中央負(fù)責(zé),以“眾建諸侯”的方式進(jìn)一步削弱了地方割據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)。許多帶兵打仗的高級(jí)將帥陸續(xù)上調(diào)中央,另有任用,削弱了這些軍事政治領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)軍隊(duì)的直接控制。與此同時(shí),設(shè)立了更多的大軍區(qū),大軍區(qū)的第一政委由當(dāng)?shù)厥∥谝粫?shū)記兼任。但地方并不控制軍權(quán),軍權(quán)一直歸中央軍委直接管。省軍區(qū)、軍分區(qū)都沒(méi)有野戰(zhàn)部隊(duì)。

          

          毛澤東和第一代中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)袖的這些疑慮或擔(dān)憂并非多余,更不是完全沒(méi)有根據(jù)。事實(shí)上,在黨內(nèi)和軍內(nèi),分別來(lái)自各根據(jù)地的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人之間也有沖突。從這些沖突中可以看到一個(gè)重要的關(guān)注點(diǎn):防止第一代打仗出身的軍政領(lǐng)袖長(zhǎng)期握有太重的、甚至可能導(dǎo)致分裂的權(quán)力。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

          這可以說(shuō)是維護(hù)國(guó)家政權(quán)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)所采取的重要的措施。

          

          在這一歷史背景下,我們可以看出中國(guó)在當(dāng)年實(shí)行強(qiáng)有力的中央集權(quán),壓縮地方權(quán)力,幾乎不可避免。保證黨的統(tǒng)一,國(guó)家的統(tǒng)一,權(quán)力的集中,消除任何可能危及政權(quán)的危險(xiǎn),這是當(dāng)時(shí)的中國(guó)共產(chǎn)黨的最高層必須注意的一個(gè)大問(wèn)題。從這個(gè)維度,我們甚至可以重新理解實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以及其他強(qiáng)化意識(shí)形態(tài)的控制所具有的政治意義。

          

          三、“兩個(gè)積極性”:一種政制策略

          

          雖然保證了國(guó)家的統(tǒng)一以及政權(quán)在毛澤東去世之后的基本和平的轉(zhuǎn)移,但是高度的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)帶來(lái)了很多問(wèn)題。從經(jīng)濟(jì)上看,這些做法帶來(lái)了中央“統(tǒng)得過(guò)死”的問(wèn)題。1978年以后開(kāi)始的改革開(kāi)放在很大程度上就是要解決這個(gè)問(wèn)題。其實(shí),在高饒事件后,中央采取了一系列措施,建立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之后,這個(gè)問(wèn)題就開(kāi)始表現(xiàn)出來(lái)。為此,毛澤東在1956年,在總結(jié)建國(guó)初期的一些歷史經(jīng)驗(yàn)之后,發(fā)表了著名的講話《論十大關(guān)系》,其中的第五節(jié),第一次從政制結(jié)構(gòu)的層面討論了中央和地方分權(quán)的問(wèn)題。

          

          在這篇文章中,毛澤東從一開(kāi)始就承認(rèn),中央和地方的關(guān)系是一個(gè)矛盾;
        要解決這個(gè)矛盾,目前要注意的是,應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下,擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力,給地方更多的獨(dú)立性,讓地方辦更多的事情。為什么?毛澤東認(rèn)為,這是因?yàn)橹袊?guó)是大國(guó),人口眾多,情況復(fù)雜。因此,分權(quán)管理(毛澤東稱(chēng)之為“兩個(gè)積極性”)比集權(quán)管理(一個(gè)積極性)更好。毛澤東明確指出,“我們不能像蘇聯(lián)那樣,把什么都集中到中央”。

          

          盡管這篇文章和這一節(jié)更多地是從經(jīng)濟(jì)建設(shè)的角度考察中央與地方分權(quán)的重要性和必要性,但毛澤東作為一位敏銳且務(wù)實(shí)的政治家,也考慮了影響分權(quán)的政治性因素。他顯然———并且有部分正當(dāng)理由———不能完全相信中央的官僚的“條條”統(tǒng)治。但毛澤東同樣注意“塊塊”的問(wèn)題。他特別提到高饒事件,指出,“我們建國(guó)初期實(shí)行的那種大區(qū)制度,當(dāng)時(shí)有必要,但是也有缺點(diǎn),后來(lái)的高饒反黨聯(lián)盟,就多少利用了這個(gè)缺點(diǎn)。以后決定取消大區(qū),各省直屬中央,這是正確的。但是由此走到取消地方的必要的獨(dú)立性,結(jié)果也不那么好”。他希望建立一種相對(duì)靈活的政制架構(gòu),能在中央和地方的權(quán)力之間達(dá)成一種有利于全國(guó)整體利益的平衡。

          

          根據(jù)當(dāng)時(shí)的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際情況,毛澤東提出幾條基本的措施。首先是要提倡“同地方商量辦事”的作風(fēng)。其次,把當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題(因此排除政治、軍事問(wèn)題)分為兩類(lèi),一類(lèi)主要靠中央管,例如發(fā)展工業(yè),建立全國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系;
        另一類(lèi)則主要靠地方管,例如農(nóng)業(yè)和商業(yè)。第三,強(qiáng)調(diào)限于“我們的經(jīng)驗(yàn)還不多,還不成熟”,因此這是目前的做法。

          

          這一思路不僅僅是對(duì)中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。隨后,毛澤東明確提到外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。他說(shuō),“處理好中央和地方的關(guān)系……這個(gè)問(wèn)題,有些資本主義國(guó)家也是很注意的。他們的制度和我們的制度根本不同,但是他們發(fā)展的經(jīng)驗(yàn),還是值得我們研究”。

          

          因此,毛澤東至少是在政制制度層面上討論這一問(wèn)題的。直接證明這一點(diǎn)的是他隨后關(guān)于立法權(quán)的話。間接的證明則是,在此后的許多年里,他一直在提外國(guó)特別是美國(guó)的分權(quán)問(wèn)題的優(yōu)點(diǎn)。據(jù)彭真的回憶,毛澤東曾分析長(zhǎng)期中央集權(quán)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響,認(rèn)為相比而言歐洲和美國(guó)發(fā)展就比較快,“一條原因是歐洲分成了許多國(guó)家,有利于充分發(fā)揮積極性,美國(guó)發(fā)展也快,原因則是各州有相當(dāng)大的自治權(quán)”。在文革中,毛澤東接見(jiàn)美國(guó)友人斯諾時(shí)也提到,中國(guó)中央政府集中的權(quán)力,“要學(xué)你們美國(guó)的辦法,分到五十個(gè)州去”。

          

          毛澤東甚至想把這一思路進(jìn)一步貫徹下去。他在講話中提出地方的上下級(jí)關(guān)系,強(qiáng)調(diào)“省市也要注意發(fā)揮地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)的積極性”;
        還簡(jiǎn)單提及省市與省市之間的關(guān)系,“要提倡顧全大局,互助互讓”。要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人“好好研究討論,并且每過(guò)一個(gè)時(shí)期就要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)”。

          

          有幾點(diǎn)必須概括一下。第一,毛澤東分析討論這一問(wèn)題的基本前提是要鞏固中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),放權(quán)不能危及中央的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。第二,在中央與地方分權(quán)的問(wèn)題上,毛澤東關(guān)心的是中國(guó)面臨的問(wèn)題而不是書(shū)本上的概念,他更關(guān)心“實(shí)”(可行且有利于中國(guó)發(fā)展的制度)而不是“名”(聯(lián)邦制或單一制)。因此,盡管蘇聯(lián)是聯(lián)邦制國(guó)家,他卻認(rèn)為其權(quán)力過(guò)于集中;
        相反,由許多國(guó)家組成的當(dāng)時(shí)最多也只是有共同體之萌芽的歐洲,在他眼中卻已然是一個(gè)分權(quán)的政治實(shí)體;
        后來(lái)西歐的發(fā)展也印證了毛澤東隱含的預(yù)見(jiàn)。與第二點(diǎn)相關(guān),第三,毛澤東對(duì)中央與地方的分權(quán)問(wèn)題顯然有憲法意識(shí),但基本上拒絕了將其制度化。無(wú)論是強(qiáng)調(diào)“商量辦事”,是強(qiáng)調(diào)“目前”,還是要求“每過(guò)一個(gè)時(shí)期就要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)”,都蘊(yùn)含了至少在當(dāng)時(shí)對(duì)制度化分權(quán)的否棄。第四,同樣與上面幾點(diǎn)相聯(lián)系,毛澤東從經(jīng)驗(yàn)出發(fā),而不是從概念出發(fā),尋求按照事務(wù)的類(lèi)型(例如工業(yè)、農(nóng)業(yè)和商業(yè))來(lái)發(fā)現(xiàn)分權(quán)的可能性(這一點(diǎn)與國(guó)外的分權(quán)的經(jīng)驗(yàn)其實(shí)是一致的),并且試圖將分權(quán)和協(xié)作概念延伸到各級(jí)政府以及各地政府之間。

          

          四、成就

          

          從后來(lái)的歷史發(fā)展看,這一思路應(yīng)該說(shuō)大致是成功的。就總體而言,過(guò)去50多年里,特別是改革開(kāi)放以來(lái)的1/4個(gè)世紀(jì)里,一方面,中國(guó)保持了國(guó)家的統(tǒng)一,政權(quán)的和平轉(zhuǎn)移,各地經(jīng)濟(jì)逐漸形成整體,地域觀念和地域經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立性大大削弱;
        另一方面,地方的自主性、積極性也增強(qiáng)了。中國(guó)已經(jīng)形成統(tǒng)一的現(xiàn)代民族國(guó)家。盡管目前有地方保護(hù)主義,還需要時(shí)間和措施來(lái)解決,但從總體來(lái)說(shuō),它已無(wú)法對(duì)國(guó)家統(tǒng)一的政治體制構(gòu)成重大威脅,不大可能構(gòu)成政制層面的危機(jī)。新中國(guó)基本完成了中國(guó)人近代以來(lái)一直追求的統(tǒng)一、獨(dú)立、自強(qiáng)的戰(zhàn)略目的,確立了促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展的最重要的前提條件。從實(shí)用主義的角度看,兩個(gè)積極性的基本思路是當(dāng)代中國(guó)政制形成的一個(gè)成功的選擇。

          

          50多年中,似乎前30年側(cè)重于強(qiáng)調(diào)集中,后20多年側(cè)重于強(qiáng)調(diào)分權(quán),相對(duì)穩(wěn)定的格局是在改革開(kāi)放以后才真正形成的。但是這樣的理解過(guò)于簡(jiǎn)單了。因?yàn),正如前面提到的,在一個(gè)內(nèi)部聯(lián)系松散、政治上四分五裂、地方割據(jù)的社會(huì)中,根本談不上分權(quán);
        民國(guó)初年的所謂“地方自治”不過(guò)是對(duì)地方割據(jù)的一種修辭性承認(rèn),它帶來(lái)的只是戰(zhàn)亂。只有在中央和地方之間建立一種相對(duì)穩(wěn)定且比較緊密的政治關(guān)系之后,分權(quán)才有可能。在這個(gè)意義上,后20多年的分權(quán)其實(shí)是以前30年的集權(quán)為前提的。

          

          必須注意,即使在1978年以來(lái)總體上的分權(quán)進(jìn)程中,保證中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)仍然是一個(gè)重要的補(bǔ)充性應(yīng)急措施。例如1988年,當(dāng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱,面臨著治理整頓之際,鄧小平就強(qiáng)調(diào)中央要有權(quán)威,強(qiáng)調(diào)地方政府不能搞違背中央政策的“下有對(duì)策”。鄧小平還專(zhuān)門(mén)引證了文化大革命后期的八大軍區(qū)司令對(duì)調(diào)。在事關(guān)中國(guó)統(tǒng)一的關(guān)鍵時(shí)刻,鄧小平仍然強(qiáng)調(diào)中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),以政治權(quán)威、黨的紀(jì)律作為必要的政制約束之補(bǔ)充。

          

          還必須指出的是,盡管近20多年來(lái)中央似乎仍然不時(shí)有“收”有“放”,但就總體說(shuō)來(lái),具體措施確實(shí)與前30年有很大的不同。最突出的是,經(jīng)濟(jì)手段變得日益重要,而不再以激烈的政治措施為主。這一點(diǎn),在90年代格外明顯。

          

          這種變化固然有治國(guó)策略的轉(zhuǎn)變,標(biāo)志著執(zhí)政黨治國(guó)經(jīng)驗(yàn)的累積。但是,這種轉(zhuǎn)變也恰恰是由一系列經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化條件的改變支撐的,其中包括前30年間積累下來(lái)的一些條件。首先,一個(gè)如今幾乎無(wú)人提及但在我看來(lái)相當(dāng)重要的因素就是各地方領(lǐng)導(dǎo)人的更替。到毛澤東去世時(shí),各省市的領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)全都不再是戰(zhàn)爭(zhēng)年代獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)根據(jù)地或一個(gè)大兵團(tuán)的軍事政治型領(lǐng)導(dǎo)人了;
        盡管各省市當(dāng)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)人還有一些軍人出身,但他們?cè)趹?zhàn)爭(zhēng)年代大多是中級(jí)軍官,其政治軍事影響力相當(dāng)有限;
        更多的是相對(duì)年輕的政治領(lǐng)導(dǎo)人。盡管70年代末一批文革中受到迫害的老干部重新?lián)蔚胤筋I(lǐng)導(dǎo),但他們年事相對(duì)已高,文革已經(jīng)在很大程度上割斷了他們同中下層黨政軍官員的聯(lián)系。新一代地方領(lǐng)導(dǎo)人的政治權(quán)威都更多來(lái)自中央的政治授權(quán),而不再是個(gè)人的赫赫戰(zhàn)功和政治魅力,他們已經(jīng)不像以前的從戰(zhàn)火中走出來(lái)的封疆大吏那樣有能力(盡管未必圖謀)同中央政府對(duì)抗。其次,毛澤東時(shí)代初步形成的技術(shù)官僚隊(duì)伍和相應(yīng)制度得到改善,并開(kāi)始制度化(國(guó)家公務(wù)員考試制度就是其中之一)。按照韋伯的觀點(diǎn),這兩者都是法治型統(tǒng)治的重要和必備的前提條件。第三,中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,包括全國(guó)一盤(pán)棋的計(jì)劃經(jīng)濟(jì),特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,使得各地的經(jīng)濟(jì)形成有機(jī)連帶。第四,建國(guó)30年后已經(jīng)形成的現(xiàn)代民族國(guó)家的政治上層建筑和意識(shí)形態(tài),使各地不再有地方割據(jù)的經(jīng)濟(jì)和政治可能性。第五,由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,特別是由于90年代中期之后的一系列經(jīng)濟(jì)體制改革,中央手中的錢(qián)逐年增多,經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段增強(qiáng)了,也更有效了,因此沒(méi)有必要像以前那樣更多依靠政治紀(jì)律、人事調(diào)整乃至宮廷政治的手段。中央與地方分權(quán)的諸多前提條件已經(jīng)基本具備。

          

          當(dāng)然,“兩個(gè)積極性”的思路也不是沒(méi)有問(wèn)題。最主要的問(wèn)題就是“協(xié)商辦事”進(jìn)路中的非制度化因素,它意味著中央與地方各自權(quán)限受政策影響過(guò)大,受個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威和判斷影響過(guò)大,受客觀情勢(shì)的影響過(guò)大,因此有更強(qiáng)的“人治”色彩。非制度化的安排使人們的預(yù)期不確定,地方的積極性有時(shí)很難充分發(fā)揮,地方領(lǐng)導(dǎo)人的創(chuàng)新精神更可能受到壓制,并且往往培養(yǎng)出機(jī)會(huì)主義的政績(jī)觀。

          

          這些問(wèn)題并不意味著當(dāng)初就已經(jīng)有了制度化縱向分權(quán)的可能。如前所說(shuō),政制的制度化分權(quán)針對(duì)的是社會(huì)的常規(guī)狀態(tài)。毛澤東等領(lǐng)導(dǎo)人在思考這個(gè)問(wèn)題時(shí),新8.8.中國(guó)剛剛建立,他們完全沒(méi)有治理一個(gè)現(xiàn)代中國(guó)的經(jīng)驗(yàn),這種經(jīng)驗(yàn)只能通過(guò)實(shí)踐并需要時(shí)間才能累積。設(shè)想一下,如果從建國(guó)一開(kāi)始,就采取制度化的中央與地方分權(quán),有許多問(wèn)題——例如高饒的問(wèn)題——就很難解決,甚至可能增加外國(guó)的勢(shì)力——例如蘇聯(lián)通過(guò)高崗——對(duì)國(guó)內(nèi)政治格局的影響。在中國(guó)還缺少現(xiàn)代政制分權(quán)經(jīng)驗(yàn)的情況下,急急忙忙地制度化,一旦中央與地方權(quán)力配置不當(dāng),無(wú)論是中央權(quán)力過(guò)于集中還是地方權(quán)力尾大不掉,都有可能帶來(lái)一些災(zāi)難性的甚至完全斷送國(guó)內(nèi)和平的后果。在這些問(wèn)題上,法學(xué)家和憲法學(xué)家必須超越形式主義、法條主義和概念主義,充分理解包括分權(quán)問(wèn)題在內(nèi)的政制制度從來(lái)不是在真空或恒定的社會(huì)條件下形成的,而總是在一個(gè)不斷變化發(fā)展的社會(huì)環(huán)境中,以及當(dāng)代中國(guó)還必須在各種國(guó)際力量的互動(dòng)中逐漸形成,它必須針對(duì)和解決的首先是當(dāng)時(shí)社會(huì)所面臨的根本問(wèn)題。在一個(gè)非常規(guī)時(shí)期,權(quán)力架構(gòu)要服從的首先也許不是某個(gè)抽象的政制原則,而是波斯納所謂的“必要之法”(lawofnecessity)。從這個(gè)角度看,這種中央和地方“商量辦事”的非制度做法,這種“每過(guò)一個(gè)時(shí)期就要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)”的漸進(jìn)式進(jìn)路,就當(dāng)時(shí)的情況而言可能更有道理。它不是強(qiáng)調(diào)分權(quán)理念與制度原則的先在性、先驗(yàn)性,而是強(qiáng)調(diào)制度是實(shí)踐的產(chǎn)物,是經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)物,是要解決具體社會(huì)中的問(wèn)題。

          

          其次,任何制度要成為一種規(guī)范都需要時(shí)間,政制意義上的規(guī)范尤其如此,對(duì)于政權(quán)的常規(guī)化并形成政制則更是如此。從這個(gè)角度看,即使當(dāng)時(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)袖選定了一個(gè)他們認(rèn)為恰當(dāng)?shù)姆謾?quán)制度并希望將之制度化,頒布了一個(gè)憲法文本,恐怕也很難制度化。因?yàn)橹钡矫珴蓶|去世時(shí),新中國(guó)的歷史還不到30年。這段時(shí)間對(duì)于一個(gè)國(guó)家,對(duì)于像中國(guó)這樣一個(gè)處于現(xiàn)代化進(jìn)程中的國(guó)家,要能夠形成適當(dāng)?shù)恼品謾?quán)制度,還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。許多法學(xué)家心目中的政制和聯(lián)邦制典范美國(guó)的歷史就證明了這一點(diǎn)。美國(guó)從建國(guó)到聯(lián)邦制的司法確認(rèn)———以1819年的麥克羅訴馬里蘭州案為標(biāo)志———就經(jīng)歷了43年的歷史;
        若從美國(guó)憲法頒布起算也經(jīng)歷了32年的歷史;
        即使此后,還經(jīng)歷南北內(nèi)戰(zhàn),最終依靠對(duì)南方的軍事占領(lǐng)和南方重建才真正確立了聯(lián)邦至上的原則。因此,毛澤東提出的這種商量辦事、不斷摸索、及時(shí)調(diào)整的政制分權(quán)思路至少在過(guò)去的數(shù)十年間就總體而言是很有道理的(reasonable)。也許恰恰是在權(quán)衡了各種可能的選項(xiàng)(因?yàn)樗紤]過(guò)歐美的經(jīng)驗(yàn))和后果之后,毛澤東有意選擇了這樣一種非制度化的商量辦事的進(jìn)路。換言之,很有可能,毛澤東認(rèn)為只有通過(guò)這種進(jìn)路才更有可能形成某種穩(wěn)定且可行的制度化的縱向分權(quán)。

          

          五、問(wèn)題及出路

          

          這種“商量辦事”的非制度化思路作為一種政制原則是否必要和正當(dāng)?由于社會(huì)的變化和轉(zhuǎn)型,制度化的問(wèn)題已經(jīng)非常必要。例如,當(dāng)年倡導(dǎo)地方與地方之間“顧全大局,互助互讓”,如果說(shuō)在毛澤東、鄧小平時(shí)代還可以行得通,在今天就很難落實(shí)了,因?yàn)榉謾?quán)后的地方利益更為突出了。目前在中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中普遍存在的地方保護(hù)主義就是一個(gè)證明;
        非制度化的分權(quán)帶來(lái)的預(yù)期不確定,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

          “上有政策,下有對(duì)策”會(huì)造就機(jī)會(huì)主義的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)倫理,不僅不利于中國(guó)的統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而且會(huì)威脅中國(guó)的政制統(tǒng)一和穩(wěn)定。

          

          基于歐洲大陸傳統(tǒng)法理學(xué)和憲法學(xué)關(guān)于法律的普遍性特點(diǎn)或傳統(tǒng)的主權(quán)至上、立法權(quán)統(tǒng)一和權(quán)力分立的觀點(diǎn),許多法學(xué)學(xué)者對(duì)非制度化帶來(lái)的諸多現(xiàn)象提出批評(píng)并提出法律的回答。就針砭時(shí)弊來(lái)說(shuō),這些批評(píng)是正確的,有助于喚醒人們包括領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)法律的特別是立法的統(tǒng)一性的重視。但是對(duì)此開(kāi)出的藥方———立法權(quán)集中(包括一系列法典化的努力)———未必是良藥,特別是如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)立法權(quán)的集中統(tǒng)一,過(guò)分強(qiáng)調(diào)法律的位階,強(qiáng)調(diào)法律普適性,并且把法律制定得非常詳盡、乃至剝奪了對(duì)某些必須予以考慮的地方因素,那么問(wèn)題就有可能更大。我們必須看到近代以來(lái)中國(guó)政制的中心問(wèn)題,以及影響中國(guó)政制架構(gòu)的一些根本特點(diǎn),例如,政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡和大國(guó),這是中央與地方分權(quán)政制架構(gòu)的基本背景。

          

          因此,在“統(tǒng)得過(guò)死”與“法律不統(tǒng)一”這兩害不可能同時(shí)根除的情況下,必須權(quán)衡利弊。我們必須意識(shí)到,不可能有百利而無(wú)一弊的政制架構(gòu):立法權(quán)高度集中一定就能解決問(wèn)題,并總是對(duì)社會(huì)有利。就總體而言,高度的集中統(tǒng)一必定造成地方的靈活性少,自主性、積極性少;
        而地方主動(dòng)性高則必定導(dǎo)致規(guī)則的統(tǒng)一程度低。任何分權(quán)的制度結(jié)構(gòu)都無(wú)法完全消除這個(gè)權(quán)力統(tǒng)一和分散之間的悖論以及可能引發(fā)的種種社會(huì)問(wèn)題。這就是制度的局限性,這也是人類(lèi)永恒的宿命。因此,中國(guó)的立法體制應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一性和多樣性這兩個(gè)同樣值得追求的極端之間保持一種必要的張力,尋找黃金分割點(diǎn)。至少在社會(huì)生活的某些方面,應(yīng)當(dāng)允許地方立法的發(fā)展,給地方更大的靈活性。這并不是要姑息遷就地方主義,因?yàn)閺闹贫鹊难莼瘉?lái)看,從過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,要消除地方保護(hù)主義,最根本的是要靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,因?yàn)榻?jīng)濟(jì)利益最終會(huì)使人們逐漸放棄地方保護(hù)主義,接受統(tǒng)一的市場(chǎng);
        政治手段只是輔助。在我看來(lái),目前中央地方分權(quán)問(wèn)題上的基本方向和框架是正確的,不僅符合當(dāng)代中國(guó)國(guó)情,而且從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,這可能是一種更具有活力和創(chuàng)造力的分權(quán)制,因?yàn)樗试S有更大的地方性秩序生發(fā)、形成、競(jìng)爭(zhēng)的自由空間。這對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、改革乃至對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)不同于其他國(guó)家的大國(guó)具有極其深遠(yuǎn)的意義。

          

          在中央地方關(guān)系上,中國(guó)學(xué)術(shù)界的另一派觀點(diǎn)同樣值得注意。這一派大致強(qiáng)調(diào)中國(guó)的改革就應(yīng)當(dāng)是“小政府、大社會(huì)”,要弱化中央的權(quán)力,甚至有人明確主張采取聯(lián)邦制。這種批評(píng)也有道理,目前確實(shí)在一些方面,政府(有時(shí)并不完全是中央政府)還管得太多,管得太死,有必要放權(quán)。但是,這一點(diǎn)同樣不能變成一種口號(hào),變成一種意識(shí)形態(tài),一種教義,認(rèn)為政府或中央政9.9.10府“管得越少越好”。這種觀點(diǎn)至少是不完全的!靶≌钡那疤崾且扔幸粋(gè)“大社會(huì)”,但在現(xiàn)實(shí)中一個(gè)“小政府”并不必然導(dǎo)致、伴隨或等于有“大社會(huì)”。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的政府顯然很小,但是老百姓卻只能屬于一個(gè)個(gè)比今天更小的“社會(huì)”。如果一味強(qiáng)調(diào)小政府,即使在當(dāng)代中國(guó)的現(xiàn)狀下,弄不好也會(huì)出現(xiàn)“弱政府,小社會(huì)”。一個(gè)弱政府不但不可能為社會(huì)提供必要的公共物品,例如國(guó)防和治安,社會(huì)福利,甚至很難保障人民的基本權(quán)利,人們將不得不更多依賴地方宗法家族勢(shì)力或地方群體(小社會(huì))。換言之,就總體來(lái)說(shuō),沒(méi)有一個(gè)良好的強(qiáng)有力的全國(guó)政府,公民就不可能享有作為公民的權(quán)利。

          

          但中央地方分權(quán)確實(shí)有必要制度化?紤]到以下一些因素和情況:中國(guó)是一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡的大國(guó),中國(guó)過(guò)去50多年來(lái)已經(jīng)積累的分權(quán)經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際形成的一些慣例和制度,制度具有保持預(yù)期穩(wěn)定的優(yōu)點(diǎn),中國(guó)的制度轉(zhuǎn)型將是一個(gè)比較長(zhǎng)的時(shí)期,中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和各地區(qū)之間的聯(lián)系正在而且必定會(huì)日益加強(qiáng),法治在中國(guó)的歷史必然性,如今中國(guó)已經(jīng)沒(méi)有如同毛澤東、鄧小平這樣的魅力型的政治領(lǐng)導(dǎo)人了,因此,可以而且必須進(jìn)一步考慮如何從一種注重實(shí)踐的眼光來(lái)總結(jié)50多年來(lái)的政制經(jīng)驗(yàn),注意以制度化來(lái)保證和穩(wěn)定中央與地方的分權(quán),逐步使作為一種政制策略的兩個(gè)積極性轉(zhuǎn)化為中國(guó)政制制度的一個(gè)重要組成部分,使兩個(gè)積極性都得到制度化的保證。一方面是保證國(guó)家的統(tǒng)一,另一方面是為地方性秩序的形成發(fā)展創(chuàng)造可能性和激勵(lì)因素。

          

          事實(shí)上,自90年代以來(lái),在中央和地方分權(quán)問(wèn)題上,中國(guó)已經(jīng)有了相當(dāng)一些制度創(chuàng)新并且有越來(lái)越強(qiáng)的制度化趨勢(shì)。例如在立法權(quán)上,1979年《地方組織法》、2000年《立法法》都規(guī)定了地方的立法權(quán)限,盡管受制于單一制的理念,后者有意避免使用地方立法權(quán)的概念。此外,中央還給予地方一系列改革開(kāi)放的政策。但是,我更希望強(qiáng)調(diào)一些并不為法學(xué)家視為有政制意義的經(jīng)濟(jì)改革的措施和制度創(chuàng)新,例如90年代以來(lái)的稅收制度和銀行體制的變革;
        強(qiáng)調(diào)一些具有制度化意義的重要措施,例如近年來(lái)中央政府為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)采取的一系列經(jīng)濟(jì)決策;
        強(qiáng)調(diào)一些已經(jīng)形成的關(guān)于地方官員特別是省市長(zhǎng)任免的政治習(xí)慣(practices )。

          

          由于傳統(tǒng)憲法模式的限制和知識(shí)的自我限制,中國(guó)學(xué)術(shù)界習(xí)慣于把諸如稅收和銀行體制這樣的變化僅僅視為經(jīng)濟(jì)制度的變革,但這些變革其實(shí)是具有深遠(yuǎn)意義的重大政制變革。政制并不僅僅關(guān)涉狹義上的政治問(wèn)題,它的最核心問(wèn)題就是權(quán)力和利益的分配。稅收、財(cái)政、金融體制在現(xiàn)代國(guó)家中央與地方的關(guān)系中占據(jù)了重要地位,因?yàn)槎愂盏恼骷头峙涫菑母旧嫌绊懼醒肱c地方關(guān)系的第二種基本方法,因?yàn)樨?cái)政關(guān)系是政府間關(guān)系的核心問(wèn)題。只要回顧一下美國(guó)的歷史,就可以看到,美國(guó)的個(gè)人所得稅制度就是通過(guò)憲法修正案建立的;
        美國(guó)憲法史上的一個(gè)重要性被認(rèn)為(因此未必)僅次于馬伯利訴麥迪遜案的麥克羅訴馬里蘭州案,就同時(shí)涉及聯(lián)邦設(shè)立銀行以及地方政府征稅的重大的憲法斗爭(zhēng)。

          

          進(jìn)入上述制度變革的中國(guó)社會(huì)語(yǔ)境,就更可以看出它們具有的政制意義。1994年的稅制改革按照中央與地方的事權(quán)劃分了各級(jí)財(cái)政的支出范圍;
        根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則,劃分了中央與地方收入;
        實(shí)行中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。這一改革表明了中央和地方的財(cái)政權(quán)劃分,地方政府不再如同計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,沒(méi)有財(cái)權(quán)了。實(shí)踐表明,分稅制的實(shí)施開(kāi)始把中央與地方分工合作的關(guān)系導(dǎo)入一條制度化的軌道。因此,早在5年前甚至更早,就有中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱(chēng)其為“中國(guó)式的聯(lián)邦制”或“財(cái)政聯(lián)邦制”。1998年中國(guó)中央銀行制度改革,廢除了按行政區(qū)域設(shè)立省級(jí)分行的制度,跨省區(qū)設(shè)立了9大分行,直接對(duì)中央銀行負(fù)責(zé)。這種制度變革基本上剝奪了各個(gè)省、市、自治區(qū)首長(zhǎng)干預(yù)地方銀行從而影響國(guó)家金融政策的可能,提高了國(guó)家貨幣政策執(zhí)行的效率,強(qiáng)化了中央政府通過(guò)中央銀行對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控,這表明中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治統(tǒng)一性的加強(qiáng),標(biāo)志著中國(guó)各地經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在聯(lián)系進(jìn)一步強(qiáng)化。

          

          因此,近年來(lái)中央政府關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)制度改革等一系列措施也就不僅僅是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),它們同時(shí)強(qiáng)化了中央政府在鄉(xiāng)村的治理能力,鄉(xiāng)政府將在更大程度上被納入國(guó)家的官僚體制,因此有可能從根本上改變長(zhǎng)期存在的中國(guó)先前鄉(xiāng)政權(quán)一級(jí)的“紳?rùn)?quán)”性質(zhì)。

          

          甚至,目前的一些尚未充分展示其潛在的政制意義的政治慣例,也可能隨著時(shí)間的延續(xù)而獲得政制制度的規(guī)范意味。例如,近些年來(lái),各省、直轄市的行政首長(zhǎng)實(shí)際上都是由中央政府確定候選人,最后需要地方人大以“選舉”方式認(rèn)可。這種做法,既不同于許多單一制國(guó)家的地方行政首長(zhǎng)中央委任制,其政治合法性來(lái)自中央授權(quán);
        也不同于聯(lián)邦制國(guó)家地方政府首長(zhǎng)的選舉制,其政治合法性來(lái)自地方選舉。中國(guó)目前這種地方首長(zhǎng)的任職制度,一旦穩(wěn)定下來(lái)并制度化,就創(chuàng)造了中央與地方關(guān)系的一種可能,成為一種中央與地方相互制約的具有政制意義的制度?梢哉f(shuō),這一憲法慣例已經(jīng)給中國(guó)的單一制政體帶進(jìn)了聯(lián)邦制的因素。當(dāng)然,我并不想夸大這一憲法慣例在目前的實(shí)際意義,甚至我不能肯定這種意義一定都是正面的;
        我想指出的是確實(shí)有這樣的制度因素在發(fā)揮一定的作用。我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步研究和重視這一正在形成的政治慣例,它完全有可能在適當(dāng)之際展現(xiàn)出它的制約力。實(shí)際上,真正起作用的制度往往是“尋?床灰(jiàn),偶爾露崢嶸”的,“看不見(jiàn)”(常規(guī))和“露崢嶸”(沖突或例外)都是制度起作用的方式;
        一個(gè)需要時(shí)時(shí)“露崢嶸”的制度反倒可能意味著這里還沒(méi)有嚴(yán)格意義上的制度。

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