內(nèi)容摘要：中國(guó)社會(huì)正處于深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，這一過程對(duì)傳統(tǒng)公共行政構(gòu)成了挑戰(zhàn)。本文從傳統(tǒng)公共行政的路徑依賴入手，對(duì)六個(gè)鎖定效應(yīng)的誘致因子做了理論分析。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)決定行政模式的兩大要素，提出了中國(guó)公共行政的雙重目標(biāo)。最后，本文對(duì)行政發(fā)展這一概念作出了新的詮釋，并討論了中國(guó)公共行政發(fā)展的四大特征。

　　關(guān)鍵詞：社會(huì)轉(zhuǎn)型；
公共行政；
路徑依賴 行政模式與行政發(fā)展

　　導(dǎo)言：轉(zhuǎn)型期的描述

　　“社會(huì)轉(zhuǎn)型”是指社會(huì)從一種類型到另一種類型的過渡過程1。它不是指社會(huì)某個(gè)領(lǐng)域、某項(xiàng)制度的變化，而是指社會(huì)生活具體結(jié)構(gòu)形式和發(fā)展形式的整體性變遷。作為一種特定歷史時(shí)期的社會(huì)變遷，社會(huì)轉(zhuǎn)型的原因包括物質(zhì)環(huán)境、技術(shù)、非物質(zhì)文化、文化進(jìn)程以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸多因素，2其內(nèi)容至少應(yīng)該包括結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、機(jī)制轉(zhuǎn)軌、利益調(diào)整和觀念轉(zhuǎn)變3。當(dāng)代中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型，不是通過暴力的強(qiáng)制手段或大規(guī)模的群眾運(yùn)動(dòng)，而是通過發(fā)展生產(chǎn)力和確立新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序來(lái)完成的。4但即使如此，社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中往往仍會(huì)出現(xiàn)體制、社會(huì)及文化上的斷裂，導(dǎo)致個(gè)人層次、法人層次、規(guī)則層次的三種失范。5公共行政既“有核心的一般管理技術(shù)包含在其行政能力之中”，又“來(lái)源于自我意識(shí)并集中體現(xiàn)在我們應(yīng)當(dāng)稱之為機(jī)關(guān)觀點(diǎn)之上”6，因此在這三個(gè)層次上的失范都對(duì)其產(chǎn)生影響，公共行政勢(shì)必面臨社會(huì)轉(zhuǎn)型的深刻挑戰(zhàn)。

　　一、路徑依賴：傳統(tǒng)公共行政的尷尬

　　保羅·大衛(wèi)認(rèn)為，所謂路徑依賴（Path Dependence）是一種非歷遍過程（Non-Ergodic）的特性7，是一種發(fā)展過程的動(dòng)態(tài)特征，一種不可逆的歷史延伸的過程。8 “具有路徑依賴這一特性的系統(tǒng)，如果在結(jié)構(gòu)上未受到擾亂，就不能擺脫過去事情的影響；
同時(shí)，這個(gè)過程在整個(gè)狀態(tài)空間中沒有一個(gè)連續(xù)的、有限的不變概率分布。換句話說(shuō)，具有路徑依賴的過程會(huì)被拉入一種可能或若干可能的吸引子（Attractors）狀態(tài)的鄰域之中。典型的是在有若干可能吸引子的狀態(tài)下，狀態(tài)被歷史上較早時(shí)刻占優(yōu)的偶發(fā)和瞬時(shí)狀態(tài)的持續(xù)影響所選擇�！钡栏窭�斯·諾思90年代開始了經(jīng)濟(jì)制度上的路徑依賴?yán)碚摗Ｋ�認(rèn)為"一旦一條發(fā)展路線沿著一條具體進(jìn)程行進(jìn)時(shí)，系統(tǒng)的外部性、組織的學(xué)習(xí)過程以及歷史上關(guān)于這些問題所派生的主觀主義模型就會(huì)增強(qiáng)這一進(jìn)程。"9在解釋東歐社會(huì)主義國(guó)家向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的困境時(shí)，他使用了路徑依賴的“鎖定”(Lock-in)的概念，即傳統(tǒng)制度框架通過選擇定型（Shaping）可能形成“鎖定”而制約了新的制度路徑。10而所謂的技術(shù)、制度的“鎖定”，就是“進(jìn)入了一個(gè)誘致性區(qū)域（Trapping Region），一個(gè)包圍地方或全球穩(wěn)定平衡的吸引盆地。當(dāng)一個(gè)經(jīng)濟(jì)體系進(jìn)入‘鎖定’狀態(tài)，唯有通過外力的干預(yù)和沖擊改變其結(jié)構(gòu)和行動(dòng)者的基本關(guān)系，才能從中逃逸。”11當(dāng)然，這并不是說(shuō)先前發(fā)生的事情已經(jīng)“制造”了穩(wěn)定平衡，而是指先發(fā)事件會(huì)導(dǎo)致對(duì)人們對(duì)改變結(jié)構(gòu)的不同選擇次序，從而使得系統(tǒng)出現(xiàn)新的特質(zhì)。因此，整個(gè)系統(tǒng)或者過程的結(jié)構(gòu)本身體現(xiàn)了“納什均衡”，單一的內(nèi)在因素的改變難以對(duì)沖出牢籠。12首先把路徑依賴作為解釋政治過程的工具的則是保羅·皮厄森。他認(rèn)為：四個(gè)因素導(dǎo)致了政治過程表現(xiàn)出明顯的路徑依賴：集體行動(dòng)的主導(dǎo)作用，制度的密集，運(yùn)用權(quán)力強(qiáng)化權(quán)力非對(duì)稱性的可能，以及政治的內(nèi)在復(fù)雜性與不透明性。13 用路徑依賴的范式來(lái)分析傳統(tǒng)公共行政，一方面因?yàn)檗D(zhuǎn)型期的公共行政本身就是政治問題，涉及到社會(huì)價(jià)值的重新分配和調(diào)整。公共行政本質(zhì)上也是一種社會(huì)控制的方式，而“國(guó)家對(duì)資源的全面壟斷和自上而下的總體性組織系統(tǒng)的存在及其有效運(yùn)轉(zhuǎn)是基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的社會(huì)控制機(jī)制存在的兩個(gè)基本前提”14；
另一方面，建國(guó)以來(lái)的公共行政發(fā)展歷經(jīng)了五個(gè)循環(huán)15，80年代以來(lái)平均4－5年就要進(jìn)行一次較大規(guī)模的行政改革，且均有明顯的過渡性質(zhì)。16這樣一個(gè)由歷史所決定的、符合當(dāng)時(shí)國(guó)情的制度選擇，使得當(dāng)代中國(guó)公共行政的技術(shù)和組織在較早的歷史瞬間就被“定型”，甚至呈現(xiàn)出一種“鎖定”的格局，表現(xiàn)為新的制度中攙雜大量舊制度的因素，甚至成為舊制度的變種。用路徑依賴的范式能夠比較好地解釋這些現(xiàn)象，因?yàn)槁窂揭蕾嚤旧韮A向于將制度創(chuàng)新牽引到舊的軌道上來(lái)。17其中單個(gè)因素的變化，不能對(duì)公共行政起到全局性的觸發(fā)變遷作用。

　　中國(guó)公共行政源遠(yuǎn)流長(zhǎng),但真正意義上的持續(xù)、穩(wěn)定的公共行政，形成于1949年新中國(guó)建立以后。本文將其稱為傳統(tǒng)中國(guó)公共行政，有學(xué)者把它歸類為權(quán)力行政模型，并分析了它的六個(gè)特征，即：（1）命令行政，圍繞精密的組織基礎(chǔ)和一套完整的權(quán)力中心體系來(lái)運(yùn)作行政；
（2）人情行政，公共行政人格化、人情化，缺乏理性；
（3）經(jīng)驗(yàn)行政，官僚隊(duì)伍非技術(shù)化、行政管理非專業(yè)化；
（4）多層行政，等級(jí)制度森嚴(yán)，組織層次不斷膨脹；
（5）計(jì)劃行政，公共行政一刀切，缺乏必須的靈活性和應(yīng)變能力；
（6）身份行政，行政機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)等級(jí)嚴(yán)明，對(duì)外整體上處于優(yōu)勢(shì)地位。18總的看來(lái)，這六個(gè)方面有的屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)格局下的產(chǎn)物，有的是對(duì)原蘇聯(lián)官僚制模式的借鑒，有的是我黨在長(zhǎng)期革命斗爭(zhēng)中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)19，有的則屬于東亞公共行政特別是“儒教文化圈”的一些共同特點(diǎn)20。這樣，作為“正規(guī)約束”的制度背景和作為“非正規(guī)約束”的文化背景，共同構(gòu)成了中國(guó)傳統(tǒng)公共行政路徑依賴的源頭。具體分析，"鎖定"狀態(tài)來(lái)自六個(gè)方面的誘致因子。第一，命令行政依賴的是掌控著封閉權(quán)力的全能政府。有學(xué)者將中國(guó)稱為總體性社會(huì)（Total Society）21，政府是全社會(huì)的權(quán)力中心，國(guó)家掌握了社會(huì)中絕大部分資源的控制和配置權(quán)，個(gè)人和組織要獲得發(fā)展，都必須也只能依靠國(guó)家的制度性安排。孫立平甚至認(rèn)為“國(guó)家不但壟斷著絕大部分既有的資源，而且在新的資源出現(xiàn)后，也總是利用國(guó)家的強(qiáng)制性權(quán)力，將其置于自己的直接控制之下；
對(duì)于任何潛在的控制稀缺資源的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，也是利用政治或行政的力量加以摧毀。22”這種與計(jì)劃體制相應(yīng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)使得改革開放前的中國(guó)具有明顯的"強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)"特征。一方面，除了國(guó)家機(jī)關(guān)之外，公共行政的主體幾乎不存在。民間組織要獲得公共權(quán)力，無(wú)論涉及經(jīng)濟(jì)、政治還是文化等任何領(lǐng)域，首先都必須為政府所吸納，而這個(gè)門檻通常很高，影響了組織的構(gòu)建沖動(dòng)。雖然非政府組織（NGO）在中國(guó)已經(jīng)呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢(shì)頭，但其運(yùn)作對(duì)政府的依賴性非常之大，而制度化則遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，以致在活動(dòng)規(guī)則中，“私人關(guān)系有時(shí)會(huì)發(fā)揮更大的作用”，于是NGO與政府間"不是一個(gè)博弈，它完全取決于政府的容忍度。" 23另一方面，作為常態(tài)的公共行政參與制度，例如聽證會(huì)、規(guī)劃公示等等，沒有得到有效構(gòu)建，作為個(gè)體的老百姓不能很好地獲得制度化的參與渠道，這往往使得"公民與政府處在一種緊張、陌生甚至誤解的狀態(tài)下"。24這樣，傳統(tǒng)公共行政通過對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的具體資源配置、對(duì)社會(huì)生活領(lǐng)域的全面掌控，來(lái)執(zhí)行國(guó)家意志。在轉(zhuǎn)型期，一旦原有的強(qiáng)國(guó)家－弱社會(huì)平衡被打破，"政府失靈"就在所難免。更為不利的是，封閉的公共權(quán)力既容易被異化成掌權(quán)者的尋租工具，也難以對(duì)行政系統(tǒng)外部環(huán)境的輸入構(gòu)成快速和合理反應(yīng)，導(dǎo)致公共決策不合理，公共利益被侵害，政府的合法性基礎(chǔ)被逐步削弱。第二，人情行政依賴的是嵌入在官僚制中的社會(huì)"差序格局"。本來(lái)屬于公共領(lǐng)域的事情，但卻受到了私人關(guān)系的強(qiáng)有力支配。費(fèi)孝通認(rèn)為中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)具有一種“差序格局”，"我們?nèi)寮易羁季康木褪侨藗�，倫是什么呢？我的解釋就是從自己推出去的和自己發(fā)生社會(huì)關(guān)系的那一群人里所發(fā)生的一輪輪波紋的差序"，而"從己向外推以構(gòu)成的社會(huì)范圍是一根根私人聯(lián)系的繩子，每根繩子都有一種道德要素維持者。" 25也就是說(shuō)，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的個(gè)人行為規(guī)則，是以"己"為核心推出去，以血緣、面子、利益等為紐帶，從家庭、家族、朋友、團(tuán)體向外依次延伸，在不同的圈子里建立不同程度的信任關(guān)系，滲入社會(huì)生活的各個(gè)方面。這種為儒家文化深深浸潤(rùn)的道德特殊主義，即使經(jīng)過半個(gè)世紀(jì)共產(chǎn)主義理想的普遍洗禮，依然保持了強(qiáng)大的生命力。它甚至已經(jīng)有效地嵌入了官僚體制之中，典型的現(xiàn)象如"裙帶關(guān)系"、官場(chǎng)的"人情世故"和"領(lǐng)導(dǎo)也是人"之類的自我解嘲。而這個(gè)"差序格局"，絕非新公共管理中的柔性化、客戶化和人性化的服務(wù)，而是逐漸形成了一種具有中國(guó)特色的公共行政"潛規(guī)則"。因此，在公共行政組織之中，并不是表層的結(jié)構(gòu)，諸如制度、規(guī)定在起作用，而是受潛層結(jié)構(gòu)因素的影響。組織雖然從未公開宣布這些行為準(zhǔn)則的有效性，但它們卻在組織成員的交往中發(fā)揮著巨大的作用。當(dāng)然，組織表層結(jié)構(gòu)介入并抑制著潛層結(jié)構(gòu)，以致使?jié)搶咏Y(jié)構(gòu)退居于組織的潛層。26第三，非技術(shù)行政依賴的是革命黨式的傳統(tǒng)人力配置方式。在長(zhǎng)期的革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期和地下斗爭(zhēng)中，我黨采取了集中、迅速的決策、動(dòng)員和領(lǐng)導(dǎo)方式。27建國(guó)后的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，革命黨式的人力配置方式被順理成章地?cái)U(kuò)展到行政人員的錄用、晉升和培訓(xùn)體系之上，并在當(dāng)時(shí)起到了積極的作用。但這種人力配置方式，也具有一些缺點(diǎn)。其中最重要的就是職位分類不合理，選人用人上存在暗箱操作的空間。《公務(wù)員條例》第三章第八條規(guī)定："國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)行職位分類制度"，但在實(shí)際的運(yùn)作中，公務(wù)員分類模式既不是品位分類，也不是職位分類；
它更多地繼承了我國(guó)古代官吏的品級(jí)制度和傳統(tǒng)的干部行政級(jí)別制度，強(qiáng)調(diào)職務(wù)、級(jí)別與工資相聯(lián)系。因此，一方面公務(wù)員沒有橫向的分類，難以體現(xiàn)公共行政的復(fù)雜性、行政層級(jí)與工作崗位的多重性和多樣性。另一方面，一般行政管理類公務(wù)員和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員在任職資格、工作職責(zé)范圍、評(píng)價(jià)方式、個(gè)人成就方向、晉升途徑和依據(jù)以及管理方式、方法等上沒有區(qū)分，造成職位分類混亂。28各級(jí)行政人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)和技術(shù)水平老化，憑借經(jīng)驗(yàn)行事，久而久之甚至對(duì)所謂“技術(shù)官僚”形成“逆向淘汰”29。這樣，專業(yè)素質(zhì)不足的公務(wù)員所組成的行政組織，必然缺乏行政行為的穩(wěn)定性和理性。當(dāng)然，我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下的，公務(wù)員首先應(yīng)該持有正確的政治信念，這一點(diǎn)絕不同于西方國(guó)家的政務(wù)官、公務(wù)員雙軌體系。但是，對(duì)公務(wù)員本身專業(yè)性的強(qiáng)調(diào)，不應(yīng)該因此而忽略。另外，在行政人員的晉升上，雖然有一整套沿用了多年的提名、考察、討論決定程序，但是由上級(jí)黨組織直接任命的傳統(tǒng)用人規(guī)則，決定了公共行政人員對(duì)“上”負(fù)責(zé)的態(tài)度，而缺乏對(duì)群眾負(fù)責(zé)的精神。第四，多層行政依賴的是組織內(nèi)卷化的傾向。弗雷德里克森指出，正式層級(jí)是常設(shè)的和不斷發(fā)展的組織中最明顯的和最容易確認(rèn)的成分，但層級(jí)的非生產(chǎn)性特點(diǎn)又是眾所周知的。30這是因?yàn)�，具有科層體系的組織具有一種類似生物“應(yīng)激性”的本能。當(dāng)組織具面臨外部環(huán)境的劇烈變化時(shí)，其應(yīng)對(duì)策略就是對(duì)自身組織進(jìn)行復(fù)制以強(qiáng)化對(duì)外部不確定因素的控制。其中，高層級(jí)的復(fù)制行動(dòng)甚至?xí)�成低層�?jí)的行動(dòng)示范。但隨著組織內(nèi)部層級(jí)的增加，整個(gè)科層體系的目標(biāo)偏移程度也會(huì)變大，底層組織的復(fù)制則會(huì)進(jìn)一步打破組織體系的外部環(huán)境平衡，造成不確定因素。31對(duì)于政權(quán)組織，杜贊奇稱之為“政權(quán)內(nèi)卷化”并可以籍此解釋“經(jīng)紀(jì)體制”的成因和運(yùn)作，而后者是“前官僚化或者世襲官僚政權(quán)向合理化官僚政權(quán)轉(zhuǎn)化的一個(gè)必經(jīng)階段�！�32從這個(gè)角度理解杜贊奇，就是轉(zhuǎn)型期的政府組織傾向于擴(kuò)張和復(fù)制。實(shí)際上，層級(jí)增多后的政府組織在短時(shí)間內(nèi)能通過行政吸納政治，在特定的區(qū)域、環(huán)境下構(gòu)成相對(duì)的穩(wěn)定，如殖民地的香港。"行政吸納政治"這個(gè)名詞最早也就是由香港學(xué)者金耀基提出，意思是指通過行政渠道將社會(huì)各種利益要求和利益表達(dá)匯聚起來(lái)共同參與政治決策的過程。33但它往往會(huì)阻塞正常的國(guó)家－社會(huì)二元博弈渠道，反而不利于長(zhǎng)遠(yuǎn)的政治社會(huì)穩(wěn)定。特別是越接近政治體系的基層，治理的事項(xiàng)就越具體，越與日常生活的細(xì)節(jié)息息相關(guān)，因此也越有物質(zhì)主義的傾向。34第五，受控行政依賴的是官僚制的結(jié)構(gòu)性缺陷。默頓分析了官僚制職能失調(diào)的表現(xiàn)及其結(jié)構(gòu)性原因。他指出，“如果官僚制組織要想成功地運(yùn)行，它必須使人們的行為達(dá)到高度的可靠性，使人們高度遵從規(guī)定好的行為樣式�！�…而社會(huì)結(jié)構(gòu)的效力最終取決于激勵(lì)群體參與者有正確的態(tài)度和適當(dāng)?shù)母星�。�?5但是強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)有可能使情感從組織的“目的”轉(zhuǎn)化到組織規(guī)則所要求的某些行為細(xì)節(jié)上。這樣，手段（規(guī)定）的巨大的符號(hào)意義造成了從目標(biāo)轉(zhuǎn)向手段的“情感移位”36。也就是說(shuō)，紀(jì)律、控制從一種工具性的價(jià)值變成一種終極性的價(jià)值，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　強(qiáng)調(diào)紀(jì)律最終發(fā)展一種僵化的做法，缺少迅速作出調(diào)整的能力。因此邁耶等人認(rèn)為，“科層作為一種組織形式，其設(shè)計(jì)意圖是為了最大限度地強(qiáng)化可預(yù)見性、效率、專家治國(guó)的技巧等行政價(jià)值觀，而并不適合于促進(jìn)靈活性、創(chuàng)造性、適應(yīng)性及回應(yīng)性等政治價(jià)值觀。”最終，“官僚制的理性形式、不透明性、組織僵化以及等級(jí)制等特性，使得它不可避免地會(huì)和民主制發(fā)生沖突�！�37建國(guó)后我們大量吸取了前蘇聯(lián)的行政模式，一方面保證了中央政府的政令暢通，但同樣不能避免下級(jí)機(jī)關(guān)缺乏創(chuàng)造性和主動(dòng)性，事無(wú)俱細(xì)依靠上級(jí)的指示的現(xiàn)象。“‘垂直思維’和‘眼睛向上’等批示成為推進(jìn)工作的方法，或者至少是保護(hù)個(gè)人利益的方法。38”特別是當(dāng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)被削弱和取代時(shí)，這一模式導(dǎo)致“僵化癥和斷裂性等病態(tài)和伴生的合法性、穩(wěn)定性缺失”就更加突出，甚至使得“政黨和國(guó)家的社會(huì)動(dòng)員能力和宏觀層面的權(quán)威受到影響。”39值得深思的是，當(dāng)改革波及各級(jí)行政機(jī)關(guān)自己權(quán)力和利益時(shí)，默頓所謂“過分強(qiáng)調(diào)遵守”所誘致的僵化、緩慢，反過來(lái)又成為下級(jí)對(duì)抗上級(jí)的武器，"上動(dòng)下不動(dòng)，越動(dòng)越被動(dòng)"。這樣，甚至連行政改革本身也必須依靠一刀切的形式進(jìn)行單向推行。第六，身份行政依賴的是社會(huì)生活中的權(quán)威結(jié)構(gòu)。在官僚制組織內(nèi)部，默頓指出“通過情感形成過程、情緒與官僚制象征和地位的依賴關(guān)系以及有效地介入能力和權(quán)力的領(lǐng)域，發(fā)展出了某些特權(quán)，這些特權(quán)涉及到對(duì)道德合法性的態(tài)度�！�40也就是說(shuō)，官僚制傾向于引發(fā)一種“神圣化”的過程，一方面使得官員對(duì)外趨于一致，一方面使得官員對(duì)身份、級(jí)別的感受升華。在我國(guó)傳統(tǒng)公共行政中，典型的表現(xiàn)就是“家長(zhǎng)制”，領(lǐng)導(dǎo)言行往往被視作絕對(duì)真理。41在官僚制組織外部，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)已經(jīng)呈現(xiàn)出一個(gè)"行政化的社會(huì)"的格局，行政權(quán)力對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行廣泛深入的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)及干預(yù)和控制，社會(huì)現(xiàn)象、社會(huì)關(guān)系無(wú)不圍繞行政權(quán)力而呈現(xiàn)、形成、展開，即便是在資源配置市場(chǎng)化的條件下，政府權(quán)力在社會(huì)生活中也將扮演不可替代的作用。42由于政府掌握著絕大多數(shù)的社會(huì)資源，一個(gè)公務(wù)員的身份就在社會(huì)上就象征著一種掌握資源的可能。關(guān)鍵在于，傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)中的“日常權(quán)威”是一種以關(guān)系網(wǎng)為載體的不穩(wěn)定的、個(gè)體化的構(gòu)建，個(gè)人的地位取決于他人在心理空間上的序列分布，而不簡(jiǎn)單的是客觀的社會(huì)空間等級(jí)分布。也就是說(shuō)，個(gè)體的人的地位取決于他進(jìn)入社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的可能性。43因此，這導(dǎo)致官本位意識(shí)在中國(guó)國(guó)民意識(shí)和社會(huì)文化中占有重要地位，"官"被看成是身份和地位的最好體現(xiàn)，官職級(jí)別的高低是衡量一個(gè)人價(jià)值與成就的最主要標(biāo)尺。甚至，“干部”已經(jīng)不僅僅意味著在機(jī)關(guān)里供職，而是意味著他在社會(huì)上的權(quán)勢(shì)。44

　　二、雙重目標(biāo)：由行政模式的特征因素所決定

　　除了我們熟知的經(jīng)典官僚制和新公共管理之外，休斯把19世紀(jì)中期以前的公共行政統(tǒng)稱為“早期行政”。45戴維斯則把“新合同主義”作為繼“新公共管理”之后的公共行政發(fā)展的新階段。這樣，我們可以把“早期行政”、“傳統(tǒng)官僚制”、“新公共管理”、“新合同主義”作為概念化了的公共行政四大模式。從有關(guān)文獻(xiàn)來(lái)看，對(duì)它們之間的區(qū)別主要是從理論基礎(chǔ)、文化背景、運(yùn)作程序等多方面來(lái)討論的。例如：官僚制與早期行政的區(qū)別是是前者“用以各種規(guī)定為基礎(chǔ)的非人格化的制度取代了人格化的行政。”46“傳統(tǒng)公共行政模式基于兩種理論，即官僚制理論和政治行政兩分法，而新公共管理理論的基礎(chǔ)也有兩方面，分別是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營(yíng)部門管理�！�47《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》則強(qiáng)調(diào)"新公共管理"在運(yùn)作方式上的取舍傾向："寧要?jiǎng)趧?wù)承包而不要通過沒有終結(jié)的職業(yè)承包而直接勞動(dòng)的傾向；
寧要提供公共服務(wù)的多元結(jié)構(gòu)（寧可出現(xiàn)多種提供者的競(jìng)爭(zhēng)，并存在使用者對(duì)供給者運(yùn)用控制手段，如美國(guó)選舉產(chǎn)生的校董會(huì)制度），而不要單一的無(wú)所不包的供給方式結(jié)構(gòu)的傾向；
寧可向使用者收費(fèi)（或至少是指定了用途的稅收），而不是把普通稅金作為資助不具有公共利益的公共事業(yè)基礎(chǔ)的傾向。48“新合同主義”則認(rèn)為任何公共服務(wù)都能通過合同“間接”提供，公共行政的“購(gòu)買者”與“提供者”相分離，一個(gè)國(guó)家只保留少數(shù)核心精英，在“終極意義上與早期公共行政相類似”。49就“間接行政”這一方面，可以說(shuō)“新合同主義”是大大超前邁進(jìn)了一步�？傊�，這些不同的比較分析角度，體現(xiàn)了界定某一種行政模式的難度。但當(dāng)我們想把這些概念化了的模式應(yīng)用到現(xiàn)實(shí)中時(shí)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，同一個(gè)行政模式在不同的國(guó)家、地區(qū)和歷史時(shí)期，居然有那么大的差異。中國(guó)古代的帝王行政，英國(guó)大憲章誕生之后的君主行政，雖同屬于“早期行政”，但顯然差異巨大；
中國(guó)當(dāng)代的官僚制，內(nèi)部具有很多“非人格化”的因素，外部缺乏公民社會(huì)的制衡，與英美19世紀(jì)形成的官僚制大相徑庭。又如，“早期行政”往往伴隨著一元行政，官員的行為忠于君主、城邦，而不是制度和程序。但一元行政的社會(huì)，又不一定都是“早期行政”，例如前蘇聯(lián)。而韋伯的“官僚制”，既可能是一元行政的載體，也可能是多元行政的載體，只是在一元行政之下，它的僵化會(huì)顯得特別明顯。相映成趣的是，“新公共管理”實(shí)踐成功的國(guó)家，則無(wú)一例外是多元行政取向的，除了官員，各種社會(huì)組織同樣也提供公共服務(wù)。因此，四個(gè)行政模式，只能是高度抽象的概念化的模型。這個(gè)原因在于，無(wú)一例外的，它們都側(cè)重于從“如何行政”的角度來(lái)進(jìn)行比較，而對(duì)“誰(shuí)來(lái)行政”漠不關(guān)心。即使對(duì)行政主體的問題略有涉及，但總是浮光掠影、著墨不多。

　　應(yīng)該說(shuō)，是新公共管理再次引起了我們對(duì)行政主體問題的關(guān)注�！靶鹿�共管理”的概念本身非常松散，但“新公共管理不只是對(duì)公共部門進(jìn)行改革，它表現(xiàn)為要求公共部門轉(zhuǎn)換機(jī)制并改變其與政府和社會(huì)的關(guān)系”，50因此我們可以據(jù)此將有關(guān)論述分為兩個(gè)大類。第一類：僅關(guān)心管理主義的新公共管理。例如，經(jīng)濟(jì)合作組織（OECD）認(rèn)為新公共管理主要是著眼于績(jī)效、人力資源管理、員工參與、信息技術(shù)、顧客服務(wù)等8個(gè)話題，51胡德為新公共管理定義了“七大要素”52，1989年聯(lián)合國(guó)公共行政與財(cái)政中心計(jì)劃提出的90年代行政改革4個(gè)領(lǐng)域14個(gè)議題，53而這些論述，幾乎完全忽略了對(duì)行政主體的關(guān)心，沉浸在管理主義的技術(shù)思維之中。這個(gè)現(xiàn)象本身并不奇怪，因?yàn)椤靶鹿�共管理”是在西方社�?huì)的特定歷史條件下提出的，這個(gè)歷史條件就是國(guó)家－社會(huì)二元結(jié)構(gòu)發(fā)育比較均衡，公民參與和對(duì)社會(huì)對(duì)國(guó)家的制衡，使得多元行政的政治基礎(chǔ)得以順利實(shí)現(xiàn)。因此，學(xué)者對(duì)行政主體問題、對(duì)國(guó)家的范圍問題，有可能覺得是“不成為問題”的問題。第二類：要求改革行政主體的新公共管理。奧斯本和蓋布勒把“分權(quán)的政府”作為第九點(diǎn)在《改革政府》的十大原則中提出54；
英格拉姆指出：“重塑政府要獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)的效果，……起碼意味著總統(tǒng)政治必須作出改變。”55他總結(jié)了四個(gè)方面的政府改革內(nèi)容：預(yù)算和財(cái)政改革、結(jié)構(gòu)改革、程序或技術(shù)層面的改革、相互關(guān)系方面的改革，這些也大多涉及到行政主體的問題56。梅西則認(rèn)為改革最基本的主線，首先就是縮小國(guó)家的角色和范圍。57歷史地看，新公共管理對(duì)提升管理績(jī)效的執(zhí)著，卻已經(jīng)超越了管理主義本身，達(dá)到了一種螺旋式的上升和回歸。一方面，它肇始于發(fā)達(dá)國(guó)家的理性官僚制和多元行政之后，重新把政治關(guān)心引入行政改革，使得多元行政的形式更加成熟；
另一方面，它對(duì)發(fā)展中國(guó)家的前韋伯式公共行政和一元行政也提出了長(zhǎng)遠(yuǎn)的挑戰(zhàn)。以其催生的“新合同主義”為例，盡管還只是一個(gè)遙遠(yuǎn)的目標(biāo)，但“間接行政、“合同購(gòu)買”等理念，無(wú)疑具有政治上的啟發(fā)意義，它把我們的思緒從簡(jiǎn)單的效率、公正之爭(zhēng)引向更高層次，甚至觸發(fā)了一種公開、公正是效率的最終決定因素的直覺。因此，新公共管理對(duì)以往的公共行政，毫無(wú)疑問也起到了“祛魅”和“啟蒙”作用。這個(gè)獨(dú)特作用，甚至可以從對(duì)它持有批評(píng)意見的學(xué)者的論述中顯現(xiàn)出來(lái)。例如，波利特就批評(píng)“新公共管理”的理論基礎(chǔ)和意識(shí)形態(tài)傾向，說(shuō)它是一種意識(shí)形態(tài)的思想體系，是一種新保守主義或新自由主義的公共管理哲學(xué)。

58相反，少有人把韋伯的官僚制和左派、右派的概念相聯(lián)系。

　　這樣，我們?cè)谟懻摗霸缙谛姓�”、“官僚制”、“新公共管理”、“新合同主義”等名詞的同時(shí)，就不得不同時(shí)把注意力集中到“誰(shuí)行政”和“如何行政”的雙重因素中來(lái)。也就是說(shuō)，界定一個(gè)公共行政模式，最本質(zhì)的應(yīng)該是行政主體和行政規(guī)則。誰(shuí)行政，是一個(gè)涉及政治體制的問題，是國(guó)家－社會(huì)博弈層面的問題；
如何行政，是一個(gè)文化模式和管理技術(shù)共同作用的問題。公共行政的模式既然取決于“誰(shuí)行政”和“如何行政”兩個(gè)因素，那么它在社會(huì)轉(zhuǎn)型期的發(fā)展變遷，也應(yīng)該具相應(yīng)的雙重目標(biāo)。因此，我們的公共行政改革，除了著眼于政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的改革，也必須從戰(zhàn)略的高度，進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化“政府和社會(huì)的關(guān)系”。前文提及中國(guó)傳統(tǒng)公共行政是一種典型的“權(quán)力行政”，它的特殊性在于：一方面，它與韋伯的經(jīng)典官僚制和新公共管理的大相徑庭，它具有官僚制的組織外形，但缺乏科學(xué)、理性的官僚制精神；
它具有彈性的公共權(quán)力和軟化的制度邊界，但缺乏法治保障和自我約束。另一方面，單純強(qiáng)調(diào)官僚制的嚴(yán)格風(fēng)紀(jì)，它會(huì)以滯后、僵化的官僚制弊病來(lái)維護(hù)公共權(quán)力的壟斷和自利；
單純強(qiáng)調(diào)新公共管理則失之于理想化，因新公共管理之名，脆弱的制度和程序?qū)⒈粚ぷ庹咚�利用。顯而易見，這場(chǎng)改革，從一開始就應(yīng)該著眼于公共權(quán)力的改造。

　　目標(biāo)之一：公共行政主體的多元化――從統(tǒng)治走向治理。學(xué)者指出，與建國(guó)初期的政府職能和任務(wù)相適應(yīng)，與傳統(tǒng)政治學(xué)和我國(guó)獨(dú)有的“行政管理學(xué)”相適應(yīng)，我們過去一直強(qiáng)調(diào)政府是一種凌駕于社會(huì)之上的力量，這種觀念一直延續(xù)到現(xiàn)在，表現(xiàn)為忽視公共行政的服務(wù)性，忽視社會(huì)公眾對(duì)行政行為的導(dǎo)向性，忽視社會(huì)對(duì)“行政管理”制約與監(jiān)督，忽視了公共責(zé)任機(jī)制。59因此，建國(guó)以來(lái)的傳統(tǒng)中國(guó)公共行政，實(shí)際上就是政府一元的權(quán)力行政，是典型的"統(tǒng)治"（Government）而非"治理"（ Governance）。全球治理委員會(huì)（Commission on Global Governance）的定義是：“治理是個(gè)人或組織、公共部門或私有部門管理他們的一般事務(wù)的多種方式的總和。它是一個(gè)使得沖突和多元利益得到妥協(xié)并采取合作行為的持續(xù)過程，它既包括正式被授權(quán)的組織和政權(quán)，也包括人們和組織所同意或領(lǐng)會(huì)的代表他們利益的非正式安排�！�60霍薇爾專門就中國(guó)的語(yǔ)境提出了“治理”的含義，即“是一種對(duì)權(quán)力和公共權(quán)威進(jìn)行配置和規(guī)范的，正式和非正式的過程與安排的總和。”61總體講，治理意味著一系列來(lái)自政府，但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者；
意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。62而"統(tǒng)治"則更多地關(guān)注意識(shí)形態(tài)，其權(quán)威則必定是政府，其權(quán)力方向總是自上而下。63從統(tǒng)治走向治理，是對(duì)國(guó)家失效和市場(chǎng)失靈的應(yīng)對(duì)。而公共行政，顯然是治理的最重要的內(nèi)容，是從全能政府走向公共權(quán)力的政治過程。離開了這個(gè)根本性的變革，單純從機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員分流的角度進(jìn)行行政改革，便不能標(biāo)本兼治。從行政主體的國(guó)家經(jīng)驗(yàn)看，英、美、新西蘭、澳大利亞等新公共管理改革較為系統(tǒng)的國(guó)家多元行政的特征比較明顯，即使是德國(guó)、法國(guó)、日本等國(guó)，其行政主體范圍也很廣泛，特別是在行政分權(quán)盛行的年代，甚至連私人組織或個(gè)人都可能因授權(quán)行使行政權(quán)而被納入行政主體的外延范疇。從這一點(diǎn)上看，“新公共管理”對(duì)于我們更多的具有啟示意義和啟蒙作用。因?yàn)檎�府并不高高在上，政府不是所有公共�?quán)力的所有者和行使者，“公共管理最終認(rèn)識(shí)到管理者應(yīng)直接對(duì)公眾負(fù)責(zé)。這也是它與傳統(tǒng)模式的一個(gè)較大不同”。64因此，霍薇爾指出，中國(guó)的治理過程的核心問題就是“誰(shuí)有權(quán)力治理”。65當(dāng)然，決策者已經(jīng)意識(shí)到了這一點(diǎn)并在積極行動(dòng)，“中國(guó)政府的權(quán)力已經(jīng)從單中心的政府走向多中心的自主治理。”66

　　目標(biāo)之二：公共行政規(guī)則的有效化－－從特殊主義走向普遍主義。作為行政規(guī)則、組織程序的官僚制和新公共管理并不復(fù)雜。制度文本可以交流，層級(jí)和職位品位的設(shè)計(jì)可以修正，但這些都只是行政規(guī)則的表面。實(shí)際行政過程中的規(guī)則，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是這些制度文本和規(guī)章的總和，而是人際互動(dòng)在這些規(guī)則上的投影。組織是由個(gè)體組成的，理性行動(dòng)的規(guī)律，能夠把微觀的、個(gè)體的人際互動(dòng)，提升到宏觀層面，“以低于系統(tǒng)水平上的行動(dòng)和傾向性為基礎(chǔ)解釋系統(tǒng)行為”，完成“微觀到宏觀的轉(zhuǎn)變”。67在分析個(gè)人行動(dòng)的取向時(shí)，帕森斯和希爾斯提出了特殊主義 (Particularism) 與普遍主義 (Universalism)的兩種人際互動(dòng)模式。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　特殊主義是指：根據(jù)行為者與對(duì)象的特殊關(guān)系而認(rèn)定對(duì)象及其行為的價(jià)值高低。普遍主義則是指對(duì)對(duì)象及其行為的價(jià)值認(rèn)定獨(dú)立于行為者與對(duì)象在身份上的特殊關(guān)系。68 華萊士和沃爾夫?qū)μ厥庵髁x和普遍主義的區(qū)分則更為簡(jiǎn)單直觀，就是看采取相應(yīng)行動(dòng)的依據(jù)是“以通用的標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)還是根據(jù)某人與你的特殊關(guān)系”。69應(yīng)該說(shuō)，無(wú)論是在公共行政還是其他行為系統(tǒng)之中，個(gè)人行動(dòng)的規(guī)則，在很大程度上受到特定文化的影響。但公共行政最基本的要求就是具有“公共性”，無(wú)論是傳統(tǒng)官僚制的嚴(yán)格理性，還是新公共管理追求的顧客導(dǎo)向，有教無(wú)類的公共性、一視同仁的普遍性都是必須的基本精神。顧客導(dǎo)向，同樣具有一般意義上的普遍性，是在普遍原則的基礎(chǔ)上的個(gè)性化，而不是因個(gè)人特殊關(guān)系而帶來(lái)的特殊服務(wù)。因此，對(duì)“如何行政”的改革，不僅僅是單純引進(jìn)官僚制或者新公共管理規(guī)則的問題，還必須依靠這些規(guī)則，逐漸把行政文化中落后的部分加以摒棄，使得引入的行政組織架構(gòu)和制度文本，逐漸改變操作層面上的規(guī)則，使得公共行政組織的潛層結(jié)構(gòu)和表層結(jié)構(gòu)合而為一。盡管這個(gè)潛移默化是需要時(shí)間的，但如同諾斯指出的，當(dāng)前中國(guó)目前迫切需要解決兩個(gè)問題之一，首先就是從人際交換(Personal Exchange)轉(zhuǎn)型為非人際交換(Impersonal Exchange),將人與人之間的所謂靠"關(guān)系"辦事的做法用法制和司法來(lái)替代。70對(duì)于在傳統(tǒng)行政體系中努力工作和被激勵(lì)的官員，霍薇爾忠告說(shuō)，“全球化的競(jìng)爭(zhēng)呼喚一個(gè)市場(chǎng)導(dǎo)向的國(guó)家機(jī)構(gòu)……從事政策選擇而不僅僅是執(zhí)行上級(jí)命令，聆聽和分析來(lái)自不同選民的需求，則需要全新的技巧、動(dòng)機(jī)和能力。”顯然，從“特殊主義”走向“普遍主義”71，是其中一項(xiàng)最難獲得的能力。

　　在回顧總結(jié)了“早期行政”“官僚制”“新公共管理”“新合同主義”等模式之間的區(qū)別后，我們給出一個(gè)粗略的公共行政模式譜系。這里設(shè)定了一個(gè)中西二元的簡(jiǎn)化分類，雖然不能達(dá)到邁耶等人對(duì)政治模式分類所要求的“每個(gè)國(guó)家能否毫不含糊地被放置在一個(gè)以及唯一一個(gè)門類之內(nèi)”且“對(duì)一個(gè)國(guó)家的分類能否與某個(gè)變量或度量有機(jī)關(guān)聯(lián)”72， 但使得我們可以更加直觀地回顧傳統(tǒng)中國(guó)行政模式的相對(duì)位置。

　　三、行政發(fā)展的重新定義：走向善治的現(xiàn)代化過程

　　中國(guó)學(xué)者在80年代末曾經(jīng)提出過“行政發(fā)展”的概念，即“采用科學(xué)方法，健全行政體系，改善行政活動(dòng)方式和行政關(guān)系，提高行政效率，以使行政更好地執(zhí)行政治權(quán)威意志的過程。”73從定義本身看，行政發(fā)展的核心是提高效率，目標(biāo)是執(zhí)行政治權(quán)威的意志。盡管定義者指出行政發(fā)展既要體現(xiàn)“實(shí)用”方面的效益性，也要體現(xiàn)“本體”方面的民主性，但與民主相比，效益仍然被認(rèn)為是一個(gè)“較為客觀實(shí)在的標(biāo)準(zhǔn)”。74這樣，“行政發(fā)展”的定義似乎與價(jià)值觀無(wú)涉。如果我們從字面上去理解行政發(fā)展，就會(huì)發(fā)現(xiàn)：這樣的定義，一方面使得行政發(fā)展的目標(biāo)呈現(xiàn)出一種政治哲學(xué)上的中性，另一方面其與作為事件的行政改革的實(shí)質(zhì)區(qū)別很難分清。例如，政治權(quán)威和民主性本身并不是全部兼容的，有的政治權(quán)威主張大刀闊斧地推行民主，有的政治權(quán)威主張謹(jǐn)慎推進(jìn)，也有的政治權(quán)威反對(duì)民主，特定的政治權(quán)威，有特定的政治意志，彼此會(huì)選擇截然相反的發(fā)展路徑，因此“科學(xué)”方法并不一定是導(dǎo)向民主和溝通的方法，“健全”體系并不一定排斥官僚組織甚私營(yíng)組織的過度層級(jí)化。如果把阻逆歷史潮流和人類基本價(jià)值觀的行政變遷也稱之為行政發(fā)展的話，似乎有點(diǎn)說(shuō)不過去。同時(shí)，如果不能設(shè)定一個(gè)與政治哲學(xué)和價(jià)值觀關(guān)聯(lián)的普世標(biāo)準(zhǔn)，不具有目的論的因素，某一次的機(jī)構(gòu)改革，某一此的人員分流次等等行政組織變遷的事件，就不具有邏輯上的連續(xù)性，甚至不能作為一個(gè)宏觀意義上的過程來(lái)分析。因此，我們?cè)趯?duì)“行政發(fā)展”的定義進(jìn)行補(bǔ)充和修正，不妨從“政治發(fā)展"的定義中獲得一些啟示。

　　“政治發(fā)展”這一概念本身的不斷豐富、完整，就是一個(gè)螺旋式的上升過程。60年代的政治發(fā)展研究比較重視政治民主，60年代后期到70年代中期偏向于政治穩(wěn)定，而70年代中期以后的研究更多強(qiáng)調(diào)二者的協(xié)調(diào)發(fā)展。75當(dāng)然，我們?cè)诖耸紫纫�批評(píng)一種以西方政治學(xué)家的自負(fù)。例如，派伊在把學(xué)者對(duì)政治發(fā)展的理解歸納為十個(gè)方面時(shí)，就認(rèn)為“政治發(fā)展是政治現(xiàn)代化，而這種政治現(xiàn)代化又是以西方的現(xiàn)代政治形式為參照標(biāo)準(zhǔn)的。”不過，民主是人類社會(huì)政治發(fā)展的共同財(cái)富，并不為西方社會(huì)和資本主義國(guó)家所獨(dú)有。因此派伊總結(jié)的“政治發(fā)展即是建設(shè)民主政治”76則具有一定的普遍意義。盡管亨廷頓和多明格斯認(rèn)為政治發(fā)展的目的論可能是多余的，“如果政治發(fā)展就意味著朝著一個(gè)特定方向的運(yùn)動(dòng)，那么這種運(yùn)動(dòng)（例如民主化）通常就已經(jīng)有了一個(gè)完美的名字，這樣，政治發(fā)展就變成了多余的標(biāo)簽”77，但是歸根到底，無(wú)論是權(quán)威的建立還是秩序的維持，其本身只是手段或者階段性目的�！敖^大部分學(xué)者認(rèn)為，這個(gè)更高價(jià)值目標(biāo)，便是政治民主。……從事政治發(fā)展研究的政治學(xué)家即使在強(qiáng)調(diào)秩序和政治穩(wěn)定時(shí)，也沒有放棄對(duì)民主的追求與向往�！�78由此，本文選擇《布萊克維爾政治百科全書》和臺(tái)灣學(xué)者陳鴻瑜對(duì)政治發(fā)展概念的定義為參照79，把“行政發(fā)展”解釋為一個(gè)行政變遷的連續(xù)過程。它是政治發(fā)展在行政系統(tǒng)的投影，其內(nèi)涵主要指行政系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能不斷實(shí)現(xiàn)制度化、協(xié)調(diào)化、開放化、高效化。行政發(fā)展是政治發(fā)展的有機(jī)組成部分，和現(xiàn)代化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的概念密切相關(guān)，它意味著可以有意識(shí)地引導(dǎo)行政重建的歷程。由于行政模式的確定取決于“誰(shuí)行政”和“如何行政”的雙重因素，因此行政發(fā)展的目標(biāo)同樣也是二元的，即更合理的行政主體結(jié)構(gòu)和更優(yōu)化的行政規(guī)則。中國(guó)正處于社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型的歷史時(shí)期，從結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的意義上來(lái)說(shuō)，“社會(huì)轉(zhuǎn)型”和“社會(huì)現(xiàn)代化”是重合的，幾乎是同義的。80因此，中國(guó)的行政發(fā)展，就是走向善治，走向使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。81同時(shí)，作為具有特定政治文化的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)的行政發(fā)展，具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)。

　　1、二元參照――內(nèi)生和外生的發(fā)展邏輯。由于現(xiàn)代化起步落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，后發(fā)的第三世界采取后者，往往通過政府的大力主導(dǎo)，遵循"追趕型"的現(xiàn)代化模式。82因此有學(xué)者提出，社會(huì)的演進(jìn)道路包括自發(fā)內(nèi)生型和自主選擇型兩種。前者多是自然演進(jìn)的的結(jié)果，后者帶有很強(qiáng)的理性建構(gòu)的色彩。中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，主要是理性建構(gòu)的自主選擇型發(fā)展，這種發(fā)展道路客觀上要求確立一個(gè)參照模型，并以合理的發(fā)展模式向這一模型接近。83據(jù)此，我們可以把行政發(fā)展可以分為一元參照系統(tǒng)和二元參照系統(tǒng)兩個(gè)類型。在一元格局中，公共行政的發(fā)展變遷，是一個(gè)內(nèi)生的、自發(fā)的過程，參照系是縱向的、歷史的，而不是橫向的、地理的。它可能伴生一些理論，但基本并不存在一個(gè)實(shí)踐比較成功的、可供借鑒和模仿的系統(tǒng)。以英美為代表的行政發(fā)展，基本走的是這個(gè)道路。在二元格局中，既需要面對(duì)自身過去的發(fā)展歷史，又要面對(duì)外部世界業(yè)已形成的成功范例。從中國(guó)的行政發(fā)展來(lái)看，在內(nèi)生因素方面，現(xiàn)階段我國(guó)的行政體制的發(fā)展還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有建構(gòu)起類似于西方那樣的現(xiàn)代行政體制或者說(shuō)是韋伯的理性官僚制，中國(guó)的公務(wù)員制度也只是初顯雛形，不存在西方發(fā)達(dá)國(guó)家官僚制老化的危機(jī)。84從外生的因素分析，一方面西方國(guó)家在官僚制和新公共管理方面的成功經(jīng)驗(yàn)值得研究，另一方面，“企業(yè)型政府”、“顧客導(dǎo)向型管理”甚至“新合同主義”等思想，雖然還未能在西方行政中取得實(shí)質(zhì)性的全面突破，但其內(nèi)在的邏輯已經(jīng)成為影響后發(fā)國(guó)家執(zhí)行目標(biāo)的重要因素。也就是說(shuō)，目前我們的行政發(fā)展，既有一個(gè)本國(guó)歷史的“現(xiàn)實(shí)”參照系，又有一個(gè)以新公共管理、新合同主義理論為代表的“理想”參照系。而后者可能起到“理想效應(yīng)”的作用，即“今天的理想目標(biāo)無(wú)論在多大程度上具有合理性和現(xiàn)實(shí)性，或者說(shuō)無(wú)論在多大程度上是空想和幻想的，它都對(duì)將來(lái)必然會(huì)實(shí)現(xiàn)的那個(gè)目標(biāo)發(fā)生某種作用�！�85這樣，中國(guó)的行政發(fā)展，應(yīng)該是一個(gè)二元參照的，內(nèi)生、外生溝通作用的過程。雖然我們承認(rèn)中國(guó)當(dāng)前公共行政在很大程度上仍處于傳統(tǒng)公共行政階段，公共行政活動(dòng)以效率和效益為主要目標(biāo)，但如果就此認(rèn)為“公共行政的改革與發(fā)展也完全是作為尋求提高效率的途徑”86，則未免失之武斷了。

　　2、連續(xù)過程――行政發(fā)展的“西西弗斯陷阱”。行政發(fā)展是一種連續(xù)現(xiàn)象，是一根“線”，而不是某一次行政改革的事件，某一場(chǎng)行政革命的“點(diǎn)”。學(xué)者在分析新公共管理在第三世界國(guó)家遇到的挫折時(shí)指出，新公共管理改革預(yù)設(shè)結(jié)果之所以沒有全部實(shí)現(xiàn)，其原因在于行政的土壤缺乏良好的行政文化，缺乏任何政策變革的長(zhǎng)期領(lǐng)導(dǎo)，缺乏可以對(duì)政府施加壓力的強(qiáng)有力的市民社會(huì)，缺乏明確的政府動(dòng)力以及行政能力，缺乏適合契約性制度安排的可靠政策，缺乏支持性的法律體系以及缺乏恰當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)和管理能力。87一方面，這些缺乏的內(nèi)容，是當(dāng)時(shí)新公共管理的首倡者所擁有的現(xiàn)成，而今天連這些本身，都是第三世界國(guó)家行政發(fā)展的必須。另外一個(gè)方面，行政文化、長(zhǎng)期領(lǐng)導(dǎo)、市民社會(huì)、政府能力、制度安排等等，它們之間絕非孤立，而是具有非常緊密的邏輯聯(lián)系。一次行政改革，很可能只是解決其中某一個(gè)環(huán)節(jié)。如果沒有后續(xù)的支持改革步驟，那么，先前取得的成果，很容易被打破和消解，表現(xiàn)出來(lái)就是一次一次的行政改革，而總是達(dá)不到設(shè)定的目標(biāo)，我們稱之為改革的“西西弗斯陷阱”。因此，我們必須仔細(xì)厘清公共行政發(fā)展所涉及的各種要素，各種變量，尤其是要把握好經(jīng)濟(jì)與政治之間、政治與行政之間、政治與文化之間的邏輯聯(lián)系和因果關(guān)系，用連續(xù)的改革來(lái)達(dá)成整體的發(fā)展。任曉分析了建國(guó)以來(lái)的行政改革歷程，指出“這個(gè)過程中的每一次自覺行動(dòng)，都一再被政治性運(yùn)動(dòng)所打破”。“行政改革的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)沒有能夠一步一步積累起來(lái)，缺乏應(yīng)有的繼承和提高。這就使整個(gè)過程沒有呈現(xiàn)為階梯式的上升，而是表現(xiàn)為斷斷續(xù)續(xù)的，甚至是進(jìn)一步又再退一步的循環(huán)往復(fù)�！�88這個(gè)現(xiàn)象，實(shí)際上就是行政發(fā)展的連續(xù)性遭到了破壞或忽視。

　　3、漸進(jìn)發(fā)展――費(fèi)邊主義的戰(zhàn)術(shù)。傳統(tǒng)性和現(xiàn)代性并非此消彼漲的兩個(gè)對(duì)立面。傳統(tǒng)性不但具有頑固性，而且會(huì)吸收現(xiàn)代性的某些成分或?qū)用鎻亩�獲得新的生命力。因此，問題不是去消滅它們，而是借助它們來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)動(dòng)員和整合，從而最終導(dǎo)致現(xiàn)代化。89三個(gè)決定性的因素，使得我們的行政發(fā)展必須走費(fèi)邊主義的路子。第一，路徑依賴。多洛威茲和馬什認(rèn)為"從長(zhǎng)期的運(yùn)作過程來(lái)看，政策轉(zhuǎn)換是一個(gè)棘手和復(fù)雜的過程。每個(gè)國(guó)家的行政文化都是唯一且特色鮮明的，并以不同的方式排斥所謂"最佳模型"的應(yīng)用。"90以第三世界國(guó)家的新公共管理改革為例，盡管“新公共管理模式運(yùn)行結(jié)果的混合性并不能推翻其總體目標(biāo)和理論基礎(chǔ)”，但“歷史、社會(huì)、文化和法律的障礙、缺乏改革動(dòng)機(jī)和行政能力這樣的問題向來(lái)存在，……中國(guó)和印度都存在這樣的問題”，只不過“他們不能因此放棄改革，新公共管理在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)依然會(huì)是這些國(guó)家的主要議題�！�91 特別是對(duì)于我國(guó)“強(qiáng)制性變遷”92式的政府主導(dǎo)型改革，讓政府改變政府，難度之大，路徑依賴之強(qiáng)，可想而知。因此，路徑依賴迫使行政發(fā)展總是漸進(jìn)的。所以亨廷頓強(qiáng)調(diào)“改革者不但要比革命者更善于操縱各種社會(huì)力量，而且在對(duì)社會(huì)變革得控制上也必須更加老練�！�93第二，政治秩序。激進(jìn)式改革可以在短時(shí)間打破路徑依賴，但激進(jìn)式改革可能在制度變遷的初始階段出現(xiàn)較大的社會(huì)震蕩從而引發(fā)較大的改革阻力94。對(duì)于行政系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，這往往是具有災(zāi)害性的開端。因?yàn)榧词故嵌嘣�行政的�?guó)家，政府行政對(duì)社會(huì)的控制仍然非常強(qiáng)大。行政系統(tǒng)出現(xiàn)整體性的劇變，無(wú)論是統(tǒng)治還是治理，都將面臨巨大的契約成本。新公共管理、新合同主義在理論界取得了橫空出世的地位，但在改革實(shí)踐中卻是異常謹(jǐn)慎的，何況沒有哪一種行政模式是完美無(wú)暇的。例如，第三部門往往具有一種與科層制的僵化、低效率無(wú)關(guān)的聲譽(yù)，可賽拉蒙也認(rèn)為它也會(huì)發(fā)生國(guó)家化和過度科層化，會(huì)出現(xiàn)“非盈利部門失靈”，“非盈利部門僅僅依靠私人行動(dòng)和慈善捐助是一個(gè)志愿主義的神話”95。因此，除了暴力革命帶來(lái)的行政重建，所有的行政發(fā)展都傾向于采取費(fèi)邊主義的戰(zhàn)術(shù)。在中國(guó)，行政發(fā)展屬于政治體制改革這一話題的一部分，后者對(duì)于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)自主、政治穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展具有根本性意義，沒有政治體制改革成果的支持，行政體制改革將不可能持續(xù)深入。96因此，政治穩(wěn)定、政治秩序，決定了行政發(fā)展走漸進(jìn)之路。第三，現(xiàn)代性與全球化。發(fā)展中國(guó)家的公共行政多處于前韋伯主義階段，而“全球問題的形成，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　造成了公共行政現(xiàn)代化與現(xiàn)代性趨避機(jī)制之間深刻的矛盾沖突，其直接的結(jié)果是，發(fā)展中國(guó)家公共行政現(xiàn)代化改革的一系列政策和措施，都在很大程度上具有過渡性。"97對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)長(zhǎng)期落后并渴望迅速趕上西方發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，“后現(xiàn)代主義”似乎提供了一條趕超的捷徑，例如大力推進(jìn)“新公共管理”。然而，現(xiàn)代性是后現(xiàn)代主義的現(xiàn)實(shí)土壤，離開了現(xiàn)代性也就談不上后現(xiàn)代主義。中國(guó)的行政發(fā)展不單缺少“新公共管理”，更缺少官僚制的理性。因此“幻想一步進(jìn)入后現(xiàn)代狀態(tài)，不但是幼稚的，而且將導(dǎo)致中國(guó)社會(huì)發(fā)展主體目標(biāo)的缺失，進(jìn)而導(dǎo)致整個(gè)發(fā)展進(jìn)程的混亂�！� 98

　　4、整合壓縮――雙重目標(biāo)和二元參照的必然要求。行政發(fā)展也存在所謂的“后發(fā)劣勢(shì)”。這就是后發(fā)而帶來(lái)的雙重目標(biāo)和二元參照，增加了行政發(fā)展系統(tǒng)的復(fù)雜性，這使得每一次行政改革的難度更大，行政發(fā)展的總體過程更加錯(cuò)綜復(fù)雜。這個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜，表現(xiàn)為一個(gè)整合壓縮的過程，包括兩個(gè)方面。第一，整合的過程。“如果僅憑主觀臆斷去發(fā)展某些方面，抑制另外一些方面的發(fā)展，那么勢(shì)必造成行政的畸形發(fā)展，給行政體系帶來(lái)總體功能失調(diào)�！�99因此，行政發(fā)展的雙重目標(biāo)，要求行政發(fā)展不對(duì)能在“誰(shuí)行政”和“如何行政”中有所偏好，而要整體推進(jìn)，統(tǒng)籌運(yùn)作。離開“誰(shuí)行政”來(lái)改進(jìn)行政規(guī)則，只能囿于“管理主義”，治標(biāo)不治本；
離開“如何行政”來(lái)推進(jìn)行政主體多元化，則會(huì)陷入混亂，使得公共行政的公共性受到傷害�？傊�，雙重目標(biāo)，決定了整合式的行政發(fā)展。第二，壓縮的過程。行政發(fā)展不是一蹴而就的，但也不意味著所有的環(huán)節(jié)都必須分步發(fā)展。就中國(guó)行政發(fā)展的二元參照來(lái)說(shuō)，兩者的輕重緩急很難劃分。無(wú)論是從二元參照的內(nèi)在邏輯聯(lián)系還是從歷史時(shí)機(jī)來(lái)看，我們無(wú)法也不應(yīng)該再用兩三百年的時(shí)間來(lái)走過去西方國(guó)家的行政發(fā)展之路。從全球進(jìn)程看，中國(guó)社會(huì)目前正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明向現(xiàn)代工業(yè)文明過渡的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，因此中國(guó)的行政面臨一個(gè)時(shí)代的斷裂和落差，“我們不是在西方工業(yè)文明方興未艾之際來(lái)實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明向現(xiàn)代工業(yè)文明轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代化，而在西方工業(yè)文明已經(jīng)高度發(fā)達(dá)，以至于出現(xiàn)某種弊端和危機(jī)，并開始向后工業(yè)文明過渡之時(shí)才開始向工業(yè)文明過渡的�！�100所以，“時(shí)間的疊合”使得縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家間差距的強(qiáng)烈愿望和原本應(yīng)以歷史的形態(tài)依次更替的農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明和后工業(yè)文明在中國(guó)表現(xiàn)出錯(cuò)綜復(fù)雜的共時(shí)存在101。這樣，我們的公共行政改革和歷史上西方國(guó)家的相比，無(wú)疑必須走一條壓縮式的發(fā)展之路。因此，雙重目標(biāo)決定了壓縮式行政發(fā)展。

　　【注釋】

　　1 劉湘云：《社會(huì)轉(zhuǎn)型：一種特定的社會(huì)發(fā)展過程》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》，1997年第6期。

　　2 戴維.波普諾：《社會(huì)學(xué)》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1999年版，第622頁(yè)。

　　3 文軍、朱士群：《分化與整合：高速轉(zhuǎn)型期中國(guó)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)學(xué)分析》，香港中文大學(xué)中國(guó)研究服務(wù)中心文庫(kù)http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp?id=419。

　　4 湯蓓蓓、周運(yùn)清：《淺論中國(guó)轉(zhuǎn)型期的社會(huì)分化與整合》，中國(guó)農(nóng)村研究網(wǎng)http://www.ccrs.org.cn/NEWSgl/ReadNews.asp?NewsID=2532。

　　5 樊平：《社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)失范：誰(shuí)來(lái)制定規(guī)則和遵守規(guī)則》，載劉英杰等著:《中國(guó)社會(huì)現(xiàn)象分析》，北京：中國(guó)城市出版社，1998年版。

　　6 [美]加里萬(wàn)斯萊：《公共行政與治理過程：轉(zhuǎn)變美國(guó)的政治對(duì)話(節(jié)選)》，《中國(guó)行政管理》，2002第2期。

　　7 David, Paul A. 1994. "Why are institutions the "carriers of history" ?: Path dependence and the evolution of conventions, organizations and institutions", Structural Change and Economic Dynamics, 5 (2), pp.205-20.

　　8 David, Paul A. 2001. "Path dependence, its critics, and the quest for "historical economics""" in P. Garrouste and S. Ionnides, Evolution and path dependence in economic ideas (Cheltenham: Edward Elgar) 2001:p.23.

　　9 [美]道格拉斯·Ｃ·諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，上海：三聯(lián)書店，1994年版，第132頁(yè)。

　　10 North, D. C. 1997. "The Contribution of the New Institutional Economics to an Understanding of the Transition Problem", WIDER Annual lectures, 1.

　　11 David, Paul A. 2001. "Path dependence, its critics, and the quest for "historical economics""" in P. Garrouste and S. Ionnides, Evolution and path dependence in economic ideas (Cheltenham: Edward Elgar) 2001:pp.25-26.

　　12 David, Paul A . 2001. "Path dependence, its critics, and the quest for "historical economics""" in P. Garrouste and S. Ionnides, Evolution and path dependence in economic ideas (Cheltenham: Edward Elgar) 2001:pp. 25-10.

　　13 Pierson, Paul. 2000. "Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics", American Political Science Review. 1994: p.257.

　　14 孫立平、王漢生、王思斌等：《改革以來(lái)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，1994年第2期。

　　15 嚴(yán)強(qiáng)、魏姝：《東亞公共行政比較研究》，南京：南京大學(xué)出版社 2002年版，第255－258頁(yè)。

　　16 張國(guó)慶：《試論我國(guó)政府行政改革的基本價(jià)值選擇》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》1999年第4期。

　　17 馬國(guó)海、何建華：《制度變遷與信用制度創(chuàng)新》，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2003年第3期

　　18 劉俊生：《從權(quán)力行政到服務(wù)行政》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2000年第4期。

　　19 周志忍：《我國(guó)行政體制改革的回顧與前瞻》，《新視野》，1996年第4期。

　　20 嚴(yán)強(qiáng)、魏姝：《東亞公共行政比較研究》，南京：南京大學(xué)出版社 2002年版，第9頁(yè)。

　　21 鄒讜：《中國(guó)二十世紀(jì)政治與西方政治學(xué)》，《思想家》，1989年第1期。轉(zhuǎn)引自孫立平：《改革前后中國(guó)大陸國(guó)家、民間統(tǒng)治精英及民眾間互動(dòng)關(guān)系的演變》，香港：《中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊》，1994年第1卷。

　　22 孫立平：《改革前后中國(guó)大陸國(guó)家、民間統(tǒng)治精英及民眾間互動(dòng)關(guān)系的演變》，香港：《中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊》，1994年第1卷。

　　23 唐建光：《“我反對(duì)！”-中國(guó)非政府組織正在走向前臺(tái)》，《新聞周刊》，2004年第24期，總第186期。

　　24 魏娜：《公民參與下的民主行政》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2003年第3期。

　　25 費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國(guó) 》，北京：三聯(lián)書店，1985年版，第25－28頁(yè)。

　　26 Jay M. Shafritz, J. Steven Ott.1992. Classics of Organization Theory, Brooks Cole Publishing Company, p.491.

　　27 顧肅：《論法治基礎(chǔ)上的民主》，《學(xué)術(shù)界》，2000年第3期。

　　28 劉劍、曹�。骸秾�(duì)改進(jìn)我國(guó)公務(wù)員分類制度的若干建議》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2003年第1期。

　　29 蔣兆勇：《中國(guó)官場(chǎng)的批發(fā)與零售》，新加坡《聯(lián)合早報(bào)》，2004年5月11日。

　　30 [美] H.喬治.弗雷德里克森，《論新公共行政學(xué)》，載《國(guó)外公共行政理論精選》，北京：中共中央黨校出版社，1997年版，第308頁(yè)。

　　31 陳云松：《鄉(xiāng)政村治的總體分析》，《華中師大學(xué)報(bào)》，2004年第5期。

　　32 [美] 杜贊奇：《文化、權(quán)力與國(guó)家--1900-1942年的華北農(nóng)村》，南京：江蘇人民出版社，1996年版，第185頁(yè)。

　　33 李姿姿：《行政吸納政治-轉(zhuǎn)變中的政府治理模式》，制度分析與公共政策學(xué)術(shù)網(wǎng)站，http://www.wiapp.org/spapers/iappnew04.html。

　　34 湯京平：《環(huán)境保護(hù)與地方政治》，《臺(tái)灣政治學(xué)刊》，2002年第6期。

　　35 [美] 羅伯特.K.默頓：《官僚制和人格》，載《國(guó)外公共行政理論精選》，北京：中共中央黨校出版社，1997年版，第98頁(yè)。

　　36 [美] 羅伯特.K.默頓：《官僚制和人格》，載《國(guó)外公共行政理論精選》，北京：中共中央黨校出版社，1997年版，第100頁(yè)。

　　37 [澳] 歐文.E.休斯：《公共管理導(dǎo)論》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年版，第47頁(yè)。

　　38 Jude Howell.2004. "Getting to the roots: governance pathologies and future prospects" in Jude Howell (ed.). Governance in China (Rowman and Littlefield Publishers) 2004:pp.230.

　　39 Jude Howell.2004. "Getting to the roots: governance pathologies and future prospects" in Jude Howell (ed.). Governance in China (Rowman and Littlefield Publishers) 2004:pp.229-230.

　　40 [美] 羅伯特.K.默頓：《官僚制和人格》，載《國(guó)外公共行政理論精選》，北京：中共中央黨校出版社，1997年版，第101頁(yè)。

　　41 魏娜：《官僚制的精神與轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)組織模式的塑造》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2002年第1期。

　　42 孫貴洪：《論中國(guó)社會(huì)的行政化力量》,《中國(guó)行政管理》1993年第8期。

　　43 翟學(xué)偉：《中國(guó)社會(huì)中的日常權(quán)威》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年版，第297頁(yè)。

　　44 翟學(xué)偉：《中國(guó)社會(huì)中的日常權(quán)威》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年版，第107頁(yè)。

　　45 [澳]歐文.E.休斯：《公共管理導(dǎo)論》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年版，第28頁(yè)。

　　46 [澳]歐文.E.休斯：《公共管理導(dǎo)論》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年版，第33頁(yè)。

　　47 [澳]歐文.E.休斯：《公共管理導(dǎo)論》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年版，第77頁(yè)。

　　48 鄧正來(lái)主編：《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》（中譯本），北京：2002年版，中國(guó)政法大學(xué)出版社，第660頁(yè)。

　　49 [澳]歐文.E.休斯：《公共管理導(dǎo)論》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年版，第84頁(yè)。

　　50 [澳]歐文.E.休斯：《公共管理導(dǎo)論》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年版，第69頁(yè)。

　　51 [澳]歐文.E.休斯：《公共管理導(dǎo)論》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　2002年版，第71頁(yè)。

　　52 Hood, Christopher.1991. "A public management for all seasons?", Public Administration, Vol.69, pp.4-5.

　　53 任曉：《中國(guó)行政改革》，杭州：浙江人民出版社，1998年版，第64頁(yè)。

　　54 David Orsbone, Ted Gaebler. "Reinventing government" , 載《公共行政學(xué)經(jīng)典文選》（英文版），竺乾威、馬國(guó)泉編，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2000年版，第575頁(yè)。

　　55 Patricia W. Ingraham. 1996. "Reinventing the American federal government: reform redux or real change?", Public Administration, Vol.74, p.453.

　　56 [美]帕.英格拉姆:《公共管理體制改革的模式》，載《西方國(guó)家行政改革述評(píng)》，國(guó)家行政學(xué)院國(guó)際合作交流部編，北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，1998年版，第48頁(yè)。

　　57 Massey, Andrew.1993. Managing The Public Sector: A Comparative Analysis of the United Kingdom and the United States. Aldershot: Edward Elgar, pp.7-8.

　　58 C. Pollitt. 1990. Managerialism and Public Service: The Anglo-American Experience. Oxford: Basic Blackwell, p.126.

　　59 蔡立輝：《論全球化背景下中國(guó)政府行政模式的轉(zhuǎn)換》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》，2002年第4期。

　　60 Commission on Global Governance.1995. Our Global Neighbourhood: The Report of the Commission on Global Governance, Oxford University Press, p.2.

　　61 Jude Howell.2004. "governance matters: key challenges and emerging tendencies" in Jude Howell (ed.). Governance in China (Rowman and Littlefield Publishers) 2004: p2.

　　62 [美]格里·斯托克：《作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)》，《國(guó)際社會(huì)科學(xué)》（中文版），1999年第2期。

　　63 俞可平：《權(quán)利政治與公益政治》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003年版，第134頁(yè)。

　　64 [澳]歐文.E.休斯：《公共管理導(dǎo)論》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年版，第82頁(yè)。

　　65 Jude Howell.2004. "governance matters: key challenges and emerging tendencies" in Jude Howell (ed.). Governance in China (Rowman and Littlefield Publishers) 2004: p8.

　　66 [美]文森特.奧斯特洛姆：《美國(guó)公共行政思想的危機(jī)》，上海：三聯(lián)書店，1999年版，第3頁(yè)。

　　67 [美]詹姆士.S.科爾曼：《社會(huì)理論的基礎(chǔ)》（上），北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1999年版，第8頁(yè)。

　　68 T. Parsons, E. A. Shills. 1951. Toward a General Theory of Action, Cambridge: Harvard University Press, p.82.

　　69 Ruth Wallace, Alison Wolf. 1999. Contemporary Sociological Theory, Fifth Edition, Prentice Hall, p. 34.

　　70 芮成鋼：《會(huì)飛的經(jīng)濟(jì)學(xué)家――1993年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者道格拉斯?諾斯教授》http://www.cctv.com.cn/anchor/compere/0043/20030613/3.shtml

　　71 Jude Howell.2004. "Getting to the roots: governance pathologies and future prospects" in Jude Howell (ed.). Governance in China (Rowman and Littlefield Publishers) 2004:pp.230.

　　72 [美]勞倫斯.邁耶，約翰.伯內(nèi)特，蘇珊.奧格登：《比較政治學(xué)－變化世界中的國(guó)家和理論》，北京：華夏出版社，2001年版，第26頁(yè)。

　　73 王滬寧、竺乾威：《行政學(xué)導(dǎo)論》，上海：三聯(lián)書店，1988年版，第382頁(yè)。

　　74 王滬寧、竺乾威：《行政學(xué)導(dǎo)論》，上海：三聯(lián)書店，1988年版，第383頁(yè)。

　　75 姚建宗：《國(guó)外政治發(fā)展研究述評(píng)》，《政治學(xué)研究》，1999年第4期。

　　76 王元：《西方政治發(fā)展理論述評(píng)》，《西方學(xué)術(shù)思潮論叢》（第一輯），北京：學(xué)林出版社，1989年版，第71頁(yè)。

　　77 [美]格林斯坦、波爾斯比編：《政治學(xué)手冊(cè)精選》（下卷），北京：商務(wù)印書館，1996年版，第151頁(yè)。

　　78 姚建宗：《國(guó)外政治發(fā)展研究述評(píng)》，《政治學(xué)研究》1999年第4期。

　　79 “政治發(fā)展與現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的概念密切相關(guān)，它現(xiàn)在是指第三世界國(guó)家政治變遷的過程。政治發(fā)展的觀念意味著可以有意識(shí)地引導(dǎo)它們自身民族構(gòu)設(shè)的歷程，而不是服從于某種盲目的社會(huì)力量、政治演化或革命�！� （陳鴻瑜：《政治發(fā)展理論》，臺(tái)北：桂冠圖書股份有限公司，1987年，第30頁(yè)。） “政治發(fā)展的概念可界定為一個(gè)政治系統(tǒng)在歷史演進(jìn)過程中，其結(jié)構(gòu)漸趨于分化，組織漸趨于制度化，人民的動(dòng)員參與支持漸趨于增強(qiáng)，社會(huì)愈趨于平等，政治系統(tǒng)的執(zhí)行能力也隨之加強(qiáng)，并能渡過轉(zhuǎn)變期的危機(jī)，使政治系統(tǒng)之發(fā)展過程構(gòu)成一種連續(xù)現(xiàn)象�！� （鄧正來(lái)主編：《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》（中譯本），北京：2002年版，中國(guó)政法大學(xué)出版社，第597頁(yè)。）

　　80 鄭杭生：《轉(zhuǎn)型中的中國(guó)社會(huì)和中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型》，北京：首都師范大學(xué)出版社，1996年版，第1頁(yè)。

　　81 俞可平：《權(quán)利政治與公益政治》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003年版，第136頁(yè)。

　　82 任曉：《中國(guó)行政改革：目標(biāo)與趨勢(shì)》，《社會(huì)科學(xué)》，1994年第4期。

　　83 韓克慶：《現(xiàn)代性、後現(xiàn)代主義與中國(guó)的現(xiàn)代化》，《社會(huì)科學(xué)研究》，1999年第4期。

　　84 寧騷：《行政改革與行政范式》，《新視野》，1998年第3期。

　　85 王滬寧、竺乾威：《行政學(xué)導(dǎo)論》，上海：三聯(lián)書店，1988年版，第396－397頁(yè)。

　　86 蔡立輝：《論全球化背景下中國(guó)政府行政模式的轉(zhuǎn)換》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》，2002年第4期。

　　87 [美]華安德、高潔：《新公共管理過時(shí)了嗎？》，中國(guó)政治學(xué)網(wǎng)，http://www.cp.org.cn/2233/ReadNews.asp?NewsID=1780&BigClassID=24&SmallClassID=40&SpecialID=0。

　　88 任曉：《中國(guó)行政改革》，杭州：浙江人民出版社，1998年版，第332頁(yè)。

　　89 沈宗美：《變化社會(huì)中的政治秩序》中譯本序，北京：三聯(lián)書店，1989年版，第3頁(yè)。

　　90 Dolowitz, D. P. and D. Marsh. 1998. "Policy transfer: a framework for comparative analysis" in Minogue, Polidano, and Hulme(ed.). Beyond The New Public Management: Ideas and Practices in Governance (Cheltenham, UK and Northampton, MA, USA: Edward Elgar) 1998: pp.38-58.

　　91 [美]華安德、高潔：《新公共管理過時(shí)了嗎？》，中國(guó)政治學(xué)網(wǎng)，http://www.cp.org.cn/2233/ReadNews.asp?NewsID=1780&BigClassID=24&SmallClassID=40&SpecialID=0。

　　92 王曙光：《轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的路徑選擇：漸進(jìn)式變遷與激進(jìn)主義》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2002年第6期。

　　93 [美]賽繆爾.P.亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》，北京：三聯(lián)書店，1989年版，第317頁(yè)。

　　94 樊綱：《兩種改革成本與兩種改革方式》，《經(jīng)濟(jì)研究》，1993年第1期。

　　95 Salamon, L.M. 1994. The rise of the nonprofit sector, Foreign Affairs 73(4), p.120.

　　96 胡偉、王世雄：《構(gòu)建面向現(xiàn)代化的政府權(quán)力-中國(guó)行政體制改革理論研究》，《政治學(xué)研究》，1999年第3期。

　　97 陳周旺：《全球問題視角下的公共行政改革》，《東方文化》，1999年第2期。

　　98 韓克慶：《現(xiàn)代性、後現(xiàn)代主義與中國(guó)的現(xiàn)代化》，《社會(huì)科學(xué)研究》，1999年第4期。

　　99 王滬寧、竺乾威：《行政學(xué)導(dǎo)論》，上海：三聯(lián)書店，1988年版，第384頁(yè)。

　　100 衣俊卿：《論發(fā)展的尺度—發(fā)展哲學(xué)的前提性思考》，《學(xué)習(xí)與探索》，1994年第3期。

　　101 舒國(guó)瀅：《中國(guó)法治建構(gòu)的歷史語(yǔ)境及其面臨的問題》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》，1996年第6期。（世紀(jì)中國(guó)）

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