一個(gè)國(guó)家最敏感的改革就是錢袋子和槍桿子的改革。大陸恐怕要翻過萬(wàn)水千山才有可能最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算制度的現(xiàn)代化。

　　大陸仍處于秘密財(cái)政時(shí)代

　　大陸各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算缺乏公開性和透明度。當(dāng)是世界上少有的將政府預(yù)算報(bào)告當(dāng)成機(jī)密的國(guó)家和地區(qū)之一。

　　可以說大陸依然處于秘密財(cái)政時(shí)代，而且照現(xiàn)在的情勢(shì)觀察，前景并不樂觀。

　　僅就大陸各級(jí)政府公開的預(yù)算草案來看，不但公眾無(wú)從判斷某項(xiàng)預(yù)算是否合理，就是人大代表即使自己是一流的預(yù)算問題專家，面對(duì)那些數(shù)字也定然會(huì)像霧里看花，無(wú)可奈何。在民智日開，信息發(fā)達(dá)的時(shí)代，一年年讓人大代表審議通過這樣的預(yù)算報(bào)告，只會(huì)是不斷破壞整個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)威和公信力，因?yàn)橥ㄟ^這樣的報(bào)告就等于在不斷顯示多數(shù)代表的失職和行政分支在把人大當(dāng)橡皮圖章。

　　我們不妨來看一個(gè)具體的例子。

　　比如貴州省財(cái)政廳長(zhǎng)2004年1月8日在省十屆人大二次會(huì)議上所做的《貴州省2003年全省和省級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況及2004年全省和省級(jí)預(yù)算草案報(bào)告》中，2004年全省和省級(jí)預(yù)算草案中“省級(jí)主要支出項(xiàng)目(含補(bǔ)助各地專項(xiàng)支出)”安排情況是：“1、基本建設(shè)支出3.16億元，比上年年初預(yù)算數(shù)（下同）增加4000萬(wàn)元，增長(zhǎng)14.52%。主要是加大對(duì)公路建設(shè)的投入力度。2、企業(yè)挖潛改造資金支出1.95億元，比上年增加1000萬(wàn)元，增長(zhǎng)5.41%。3、農(nóng)業(yè)支出2.74億元，比上年增加2820萬(wàn)元，增長(zhǎng)11.49%。4、林業(yè)支出7760萬(wàn)元，比上年增加1330萬(wàn)元，增長(zhǎng)20.68%。5、水利和氣象事業(yè)支出1.19億元，比上年增加290萬(wàn)元，增長(zhǎng)2.49%。6、文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)支出12.70億元，比上年增加1.44億元，增長(zhǎng)12.75%。其中：教育支出5.18億元，比上年增加7180萬(wàn)元，增長(zhǎng)16.11%。7、科技三項(xiàng)費(fèi)用支出5100萬(wàn)元，比上年增加500萬(wàn)元，增長(zhǎng)10.87%。8、工交商及其他部門事業(yè)費(fèi)支出11.70億元，比上年增加 1.07億元，增長(zhǎng)10.09%。9、撫恤和社會(huì)救濟(jì)費(fèi)支出7090萬(wàn)元，與上年持平。10、行政管理費(fèi)支出3.63億元，比上年增加2810萬(wàn)元，增長(zhǎng)8.40%。11、公檢法司支出9億元，比上年增加1.03億元，增長(zhǎng)12.97%。12、社會(huì)保障補(bǔ)助支出1億元，與上年持平。13、政策性補(bǔ)助支出1.35億元，與上年持平。14、支援不發(fā)達(dá)地區(qū)支出1.08億元，比上年增加100萬(wàn)元，增長(zhǎng)0.93%。15、其他支出9.14億元，比上年增加5130萬(wàn)元，增長(zhǎng)5.95%。16、總預(yù)備費(fèi)1億元，比上年增加3000萬(wàn)元，占總支出的1.51%。”

　　這不過是16組籠統(tǒng)得不能再籠統(tǒng)的的數(shù)字了。沒有一個(gè)項(xiàng)目和數(shù)字是細(xì)化的�；\統(tǒng)就意味著秘密。誰(shuí)能夠看出比如公檢法司支出是不是合理，那“其他支出”到底是什么？由于大陸的特殊情形，國(guó)家機(jī)關(guān)外的許多組織和團(tuán)體的開支都是由財(cái)政負(fù)擔(dān)的。這不僅是習(xí)慣做法，也是法律法規(guī)的要求。比如，根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》，第四條的規(guī)定，預(yù)算法第五條第三款所稱“本級(jí)各部門”，是指與本級(jí)政府財(cái)政部門直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的地方國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨組織和社會(huì)團(tuán)體。但在貴州省的這份預(yù)算報(bào)告里，卻看不出2004財(cái)政年度給共青團(tuán)、婦聯(lián)、民進(jìn)、中共貴州省委等各自撥了多少錢，用在何處。憑這樣的報(bào)告是沒有辦法監(jiān)督花錢者的，邏輯上來講，只要不違背法律，在這些數(shù)字之內(nèi)怎么花都找不出毛病的。

　　不僅是地方預(yù)算如此，大陸的中央預(yù)算報(bào)告涉及到預(yù)算項(xiàng)目時(shí)也是簡(jiǎn)略得幾乎不能再簡(jiǎn)略了。

　　比如，《關(guān)于2003年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2004年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》就說，“2004年中央財(cái)政擬安排教育、衛(wèi)生、科技、文化、體育支出955億元，比上年增加100億元，并主要向農(nóng)村傾斜�！�

　　面對(duì)這樣一些籠統(tǒng)的數(shù)字，是既無(wú)法預(yù)，也無(wú)法算的，無(wú)法就每一項(xiàng)具體的財(cái)政收入和財(cái)政支出進(jìn)行深入討論的。就是有火眼金睛，也看不出到底擬安排教育支出是1塊錢還是900億塊錢，而到底傾給農(nóng)村多少，斜向農(nóng)村沒有。這些數(shù)字只能讓人一頭霧水。人大代表哪怕是想認(rèn)真看預(yù)算報(bào)告也是白看。無(wú)論是那些為這種報(bào)告投贊成票的代表，還是為這些數(shù)據(jù)掏腰包的公民，唯一的選擇就是但愿這些高度濃縮的數(shù)據(jù)背后沒有半點(diǎn)差池。因此，要說人大代表開十天半月的會(huì)，最后為預(yù)算報(bào)告投下一票，是出于明白，就從技術(shù)角度看也不可信。那一票只能是糊涂的一票。盡管有不少預(yù)算數(shù)字?jǐn)[在那里，但數(shù)字背后就是無(wú)盡的秘密了。

　　此外，存在大量的預(yù)算外資金，甚至是巧取豪奪的非法收入，這也使任何人都無(wú)法確知某級(jí)政府在某個(gè)財(cái)年到底花了多少錢。財(cái)政不能不成為秘密財(cái)政。比如，張家口市公安局經(jīng)偵支隊(duì)就曾用罰款蓋造價(jià)大約2000萬(wàn)元人民幣左右的豪華辦公樓，如果不是媒體披露出來了，這項(xiàng)開支是不會(huì)在政府的財(cái)政預(yù)算中留下蛛絲馬跡的。政府部門可以自己口袋有錢自己花，自然就有保密的傾向。在大陸目前的情勢(shì)下，即使想使政府開支不是秘密都做不到。

　　因此，即使公開的政府預(yù)算不是秘密，政府實(shí)際上每年到底收入多少，預(yù)算資金為什么要這樣配置而不是那樣配置，花了多少，怎么花的，花到了什么地方，效果如何，等等這些問題，無(wú)論對(duì)于公民還是人大代表來說，都是一個(gè)無(wú)從知曉真相的政府秘密。是秘密就難以監(jiān)督。盡管大陸需要陽(yáng)光政府和陽(yáng)光財(cái)政，但是，從需要變成現(xiàn)實(shí)，任重道遠(yuǎn)。

　　人大在財(cái)政預(yù)算問題上能力缺失

　　如果議會(huì)只是被動(dòng)的表決機(jī)器，政府預(yù)算草案是什么就通過什么，那么，無(wú)論預(yù)算詳略如何，都是無(wú)足輕重的問題。但是，一旦議會(huì)真正要承擔(dān)起管住、管好國(guó)家錢袋子的職責(zé)，那就面臨著技術(shù)和制度上的許多問題了。

　　換句話說，大陸現(xiàn)行制度下的人大事實(shí)上缺乏稱職地議決預(yù)算報(bào)告的能力。

　　據(jù)大陸媒體報(bào)道，2004年廣東省預(yù)算報(bào)告從過去的兩三頁(yè)迅速增加到540頁(yè)，涉及114個(gè)部門，而審議時(shí)間，從交到人大代表手里到審議通過，前后仍然是兩天。一位人大代表就說：“以前是看不懂，不想看，現(xiàn)在是想看但看不完。”

　　看都看不完，談何認(rèn)真審議？預(yù)算太籠統(tǒng)是個(gè)問題，預(yù)算稍微詳實(shí)點(diǎn)還是問題，何況大陸的縣級(jí)以上政府預(yù)算還沒有細(xì)化具體到西方國(guó)家那種程度呢。無(wú)論是人大代表不想看，還是想看卻看不完，都意味著人大缺乏審議預(yù)算報(bào)告的能力，或者說是不讓它具備這樣的能力。

　　無(wú)論大陸的政治改革如何進(jìn)展，預(yù)算報(bào)告不斷細(xì)化、具體化一定是個(gè)發(fā)展方向。而這就需要加強(qiáng)各級(jí)人大議決預(yù)算報(bào)告的能力。可以說大陸面臨著強(qiáng)化人大職能和權(quán)力的壓力。這種壓力既是技術(shù)性的，也是政治性的。時(shí)間就是政治。

　　一是人大的會(huì)期面臨改革壓力。就全國(guó)人大來說，按照現(xiàn)在的慣例，全國(guó)人大的會(huì)期通常是公歷三月，一般是開大約15天左右，而不是常年開會(huì)。在幾近三千代表的情況下，即使讓每個(gè)代表有三分鐘發(fā)言機(jī)會(huì)，而且其他代表能夠聽到，每天連續(xù)不停地發(fā)言8小時(shí)，也需要18天。如果人大要就預(yù)算問題舉行聽證會(huì)、質(zhì)詢會(huì)、辯論，負(fù)責(zé)任地對(duì)每項(xiàng)預(yù)算都認(rèn)真地審議，那就更需要時(shí)間了，更何況人大審議的事項(xiàng)還不止預(yù)算。這就需要人大改為常年開會(huì)，而不是一年一次。可是將近三千代表開會(huì)實(shí)際上形同群眾大會(huì)，是不可能真正擔(dān)當(dāng)起稱職的國(guó)會(huì)角色的，況且常年開會(huì)也會(huì)帶來諸如費(fèi)用等一系列的相關(guān)問題。

　　就連改革人大會(huì)期也是個(gè)牽一發(fā)而動(dòng)全身的問題。從這個(gè)角度來說，預(yù)算要成為陽(yáng)光預(yù)算，人大就需要改革，比如減少代表人數(shù)；
政府官員、現(xiàn)役軍人不能同時(shí)是全國(guó)人大代表，使人大代表成為職業(yè)政治家，否則省長(zhǎng)市長(zhǎng)或者軍長(zhǎng)班長(zhǎng)哪里能夠常年呆在北京開會(huì)呢；
在選舉制度上改革，使代表真正能夠代表等。

　　二是人大需要掌握錢袋子的權(quán)力。按照現(xiàn)行的《預(yù)算法》，預(yù)算年度自公歷1月1日起，至12月31日止。而全國(guó)人大通常是公歷三月開會(huì)。也正因?yàn)檫@樣，預(yù)算法規(guī)定，預(yù)算年度開始后，各級(jí)政府預(yù)算草案在本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)前，本級(jí)政府可以先按照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出；
預(yù)算經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后，按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。

　　這不僅僅是每個(gè)財(cái)年的頭幾個(gè)月的財(cái)政支出不在預(yù)算控制范圍內(nèi)的問題銜接問題，而更是一個(gè)行政分支跟立法分支的權(quán)力關(guān)系問題。后者才核心。因?yàn)檫@意味著人大的權(quán)力被虛置。行政分支在財(cái)政預(yù)算問題上不僅有先斬后奏的權(quán)力，而且是即使由于這樣那樣的原因人大不批準(zhǔn)預(yù)算報(bào)告，行政分支照樣能夠不缺錢花。這跟憲政民主的原則是相違背的。

　　這就需要改革預(yù)算建議提交時(shí)間和財(cái)年起止時(shí)間，使得財(cái)年能夠與撥款法案的通過時(shí)間相銜接。即使是人大沒有通過年度撥款法案，行政分支不能自我開支，哪怕是比照上一財(cái)年也不行，只能由人大通過緊急撥款法案才能開支。

　　當(dāng)然，從適應(yīng)建立民主財(cái)政的角度來看，人大需要改革的地方遠(yuǎn)不止于這些地方。但這已經(jīng)足以表明大陸預(yù)算改革的艱巨性和復(fù)雜性了。這一現(xiàn)象背后的政治含義，可能意味著大陸當(dāng)局在預(yù)算改革上盡可能規(guī)避充分發(fā)揮人大的作用，而是改善行政分支自身的狀況，強(qiáng)化人大常委會(huì)的作用，從而避免整個(gè)制度框架發(fā)生結(jié)構(gòu)性的質(zhì)變。

　　預(yù)算草案需要改為預(yù)算建議

　　要依法執(zhí)政，首先就得依法花錢。

　　現(xiàn)在奇怪的是，就連官方審計(jì)報(bào)告公開的不依法花錢的問題已經(jīng)是觸目驚心了，可每年的預(yù)算報(bào)告在人大表決時(shí)沒有被卡殼的。

　　那么，人大與行政分支在預(yù)算權(quán)問題上到底是什么關(guān)系呢？現(xiàn)行大陸預(yù)算法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)審查中央和地方預(yù)算草案及中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；
批準(zhǔn)中央預(yù)算和中央預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；
國(guó)務(wù)院編制中央預(yù)算、決算草案；
向全國(guó)人民代表大會(huì)作關(guān)于中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告。但對(duì)人大是否享有預(yù)算草案的修正權(quán)，政府是否享有對(duì)人大預(yù)算審批的制衡權(quán)，如果預(yù)算被否決或久拖不決怎么辦，等等，在大陸似乎都不什么問題，因此對(duì)這些問題不是法律語(yǔ)焉不詳，就是一字不提。

　　當(dāng)然啦，就目前的情形而言，人大不通過政府提出的預(yù)算報(bào)告，可能性微乎其微。但這對(duì)建立一個(gè)有利于國(guó)家長(zhǎng)治久安的權(quán)力分立制衡機(jī)制來說，卻是致命的弱點(diǎn)。

　　這首先需要正名，肯定財(cái)政預(yù)算案的議決權(quán)只能在議會(huì)。名不正則言不順。

　　現(xiàn)在行政分支向人大提交的都是“報(bào)告”。比如，2003年3月6日，財(cái)政部部長(zhǎng)金人慶在十屆全國(guó)人大二次會(huì)議上做的就是《關(guān)于2003年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2004年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》；
而貴州省財(cái)政廳廳長(zhǎng)2004年1月8日在省十屆人大二次會(huì)議上做的是《貴州省2003年全省和省級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況及2004年全省和省級(jí)預(yù)算草案報(bào)告》。即使人大審議批準(zhǔn)了這些“報(bào)告”，也看不出這樣的報(bào)告具備什么樣的法律效力。

　　因此，就必須明確人大通過的預(yù)算的權(quán)威性。人大并不是被動(dòng)地僅僅就行政分支提出的預(yù)算草案作出通過與否的反應(yīng)，而是可以否決、修改。這是對(duì)行政分支提出粗略預(yù)算草案敷衍了事的最好制約。當(dāng)然，一旦議會(huì)擁有了這樣的權(quán)力，就必須考慮如何制約議會(huì)的權(quán)力了。但就目前的實(shí)際來說，在缺乏法治傳統(tǒng)的大陸，尤其需要的還是確立和強(qiáng)調(diào)無(wú)撥款法案不能花錢的原則。

　　既然如此，行政分支提出的“預(yù)算草案”有待于人大的審批，那么，“草案”最貼切的稱呼就應(yīng)該改叫“建議”，比如國(guó)務(wù)院的叫“××財(cái)年國(guó)務(wù)院財(cái)政預(yù)算建議”，原來叫“××省××年全省和省級(jí)預(yù)算草案報(bào)告”，可以改為“××省政府××財(cái)年預(yù)算建議”。這樣一來，行政分支和人大在預(yù)算問題上的關(guān)系就顯得層次分明。最后人大通過的預(yù)算案也應(yīng)該稱撥款法案，而不是預(yù)算報(bào)告，以體現(xiàn)其權(quán)威性。

　　這樣一來，人大議決通過的撥款法案就明確地表明具有法律效力，必須不折不扣的執(zhí)行。違反撥款法案就是違法，不但要追究相關(guān)責(zé)任的法律責(zé)任，也要承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任。這既建設(shè)法治國(guó)家的需要，也是對(duì)政府權(quán)力的依法制約。如果確實(shí)因?yàn)槟撤N原因，撥款法案中規(guī)定的費(fèi)用不夠，任何部門也不能自作主張，隨意突破預(yù)算，而是必須履行全部預(yù)算立法程序，接受人大質(zhì)詢，舉行聽證會(huì)，等通過了新的預(yù)算追加法案再開支。只有這樣，預(yù)算才可能對(duì)政府的財(cái)政收支形成有效約束。

　　威權(quán)主義改革思路的風(fēng)險(xiǎn)

　　一向以能夠集中力量辦大事自夸的大陸，1949年以來卻只有兩項(xiàng)工程是提請(qǐng)全國(guó)人大審議通過的，一是1956年批準(zhǔn)的黃河規(guī)劃和三門峽水電站工程建設(shè)項(xiàng)目，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　另一個(gè)是1992年批準(zhǔn)的三峽工程建設(shè)項(xiàng)目。而高達(dá)數(shù)千億的南水北調(diào)工程，國(guó)家大劇院工程，說上馬就上馬了�，F(xiàn)在國(guó)家大劇院又得追加數(shù)億投資，否則就會(huì)成爛尾樓。表面上，這只是具體項(xiàng)目出了問題，實(shí)際上卻表明預(yù)算制度的無(wú)能和權(quán)力缺乏制衡的現(xiàn)實(shí)。

　　在這樣的環(huán)境里，即使稅收高速增長(zhǎng)，各級(jí)政府也還總是嫌腰包里的錢不夠化。于是，就會(huì)形成行政權(quán)力一級(jí)壓一級(jí)，逼著不斷千方百計(jì)地增長(zhǎng)財(cái)政收入�？梢哉f，無(wú)限政府幾乎是天然地有著竭澤而漁的傾向。由于缺乏制衡，政府往往就會(huì)陷在冗員增多、攤子增大、胃口增大的困境里難以自拔。比如，1993年跟2002年比，中央財(cái)政收入從957億元增加到了10388億元，而地方財(cái)政收入從3391億元增長(zhǎng)到了8515億元，前者增長(zhǎng)了985%，后者增長(zhǎng)了150%，同期GDP增長(zhǎng)速度則為200%。而2003年全國(guó)財(cái)政收入達(dá)到21691億元（不含債務(wù)收入），比2002年增加2787億元，增幅達(dá)14.7%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度。如果不從解決權(quán)力制衡機(jī)制入手，就無(wú)法建立公共財(cái)政。

　　且不說亂收費(fèi)、亂集資、亂罰款、腐敗等來自公共權(quán)力的行為直接損害著公民的權(quán)益，現(xiàn)在直接稅收入快速增長(zhǎng)的形勢(shì)，在政治上也意味著國(guó)民將越發(fā)能夠感覺到權(quán)力之手直接伸向自己的腰包。在政府開支剛性的前提下，一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)生停滯甚至危機(jī)，那么，國(guó)民對(duì)壓在自己身上的負(fù)擔(dān)就會(huì)格外的敏感。歷史一再表明，財(cái)政危機(jī)和社會(huì)危機(jī)是一對(duì)孿生兄弟。從這個(gè)角度看，預(yù)算改革已經(jīng)關(guān)系到大陸能否順利地實(shí)現(xiàn)和平轉(zhuǎn)型。

　　應(yīng)該說，這種壓力不但當(dāng)局感受到了，并對(duì)潛在的財(cái)政危機(jī)也已有警覺。問題在于怎么辦。站在不同的角度就會(huì)有不同的政策選擇。大陸目前所實(shí)行的，應(yīng)該說是威權(quán)主義的思路和策略。

　　由于預(yù)算制度改革是個(gè)牽一發(fā)動(dòng)全身的問題，要建立公共財(cái)政就意味著整個(gè)制度需要根本性的變革。這是為大陸當(dāng)局所難以接受的。這樣，對(duì)擺在眼前的問題決策者就會(huì)盡可能尋找適合威權(quán)體制的改革辦法，也就是說改革是強(qiáng)化威權(quán)體制，而不是消解甚至取消威權(quán)體制。而且大陸當(dāng)局也意識(shí)到，增加或?qū)崿F(xiàn)財(cái)政預(yù)算的公開和透明，可能會(huì)對(duì)威權(quán)體制形成致命的沖擊。威權(quán)體制擔(dān)心自己經(jīng)不住被不斷、公開地追問為什么。因此，在沒有出現(xiàn)特定類型政治家的情況下，傾向于威權(quán)主義的改革思路大概是大陸未來一段時(shí)期惟一的政治可能。

　　在這種背景下，在觀察大陸財(cái)政預(yù)算制度改革的時(shí)候，不能只盯著它積極的一面。比如，大陸1999年開始醞釀國(guó)庫(kù)單一帳戶制度，2005年要實(shí)行國(guó)庫(kù)單一帳戶制度。最后要做到這一點(diǎn)難度很不小。因此就需要有相應(yīng)的手段來推進(jìn)國(guó)庫(kù)單一帳戶制度的實(shí)現(xiàn)。這時(shí)候，通過反腐敗、通過審計(jì)等就能夠起到打擊“釘子戶”或者政敵的作用，殺一可以儆百。而審計(jì)出一個(gè)貪官等等，還完全可以讓對(duì)財(cái)政預(yù)算沒有什么發(fā)言權(quán)的國(guó)民興奮一陣子。這就客觀上為推進(jìn)國(guó)庫(kù)單一帳戶制度的實(shí)施營(yíng)造了良好的氛圍。但是，建立國(guó)庫(kù)單一帳戶制度和加強(qiáng)審計(jì)一樣，重點(diǎn)都是放在改善行政分支內(nèi)的狀況，試圖在改善財(cái)政預(yù)算狀況的同時(shí)，加強(qiáng)行政集權(quán)，盡量避免出現(xiàn)分權(quán)制衡的事實(shí)和機(jī)制。就此而言，即使財(cái)政預(yù)算狀況確實(shí)得到了改善，這也并不等于是在搞公共財(cái)政。大陸未來一個(gè)時(shí)期的現(xiàn)實(shí)將會(huì)是繼續(xù)停留在秘密財(cái)政時(shí)代。秘密財(cái)政時(shí)代是不會(huì)有什么憲政民主的。

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