鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國(guó)農(nóng)村的基層政權(quán)組織，是國(guó)家政權(quán)的基礎(chǔ)，在國(guó)家政權(quán)建設(shè)中具有十分重要的地位和作用。我國(guó)有8億多農(nóng)村人口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的狀況，關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展，關(guān)系到國(guó)家的穩(wěn)定與發(fā)展。我國(guó)地域遼闊，人口眾多，農(nóng)村問(wèn)題比較復(fù)雜，實(shí)行改革開放，解決了農(nóng)村許多難以解決的問(wèn)題，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織存在的體制性矛盾，在運(yùn)行過(guò)程中還在不斷地產(chǎn)生許多新問(wèn)題。下面筆者就如何解決這些問(wèn)題，談?wù)勛约旱目捶ā?

　　一、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)行中存在的問(wèn)題

　�。ㄒ唬┼l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制設(shè)置不合理。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已成為農(nóng)村政治體制與經(jīng)濟(jì)體制矛盾的結(jié)合點(diǎn)，許多問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，互相聯(lián)系，并且都具有體制性特點(diǎn)。如干部命運(yùn)由上級(jí)決定，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部眼睛向上不向下；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策由集體負(fù)責(zé)，責(zé)任不明確，決策效率低，外部難以有效監(jiān)督；
黨建工作不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，導(dǎo)致村級(jí)黨組織軟弱渙散等等。在這種體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部難以樹立正確的政績(jī)觀，由此產(chǎn)生腐敗和作風(fēng)問(wèn)題，直接造成農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的不滿，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不滿，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的不滿，這種狀況在許多地方有不斷蔓延之勢(shì)。

　�。ǘ�）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺乏監(jiān)督，負(fù)債嚴(yán)重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算和執(zhí)行沒(méi)有建立起有效的約束和監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債嚴(yán)重，使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都被負(fù)債所累。據(jù)記者對(duì)河南和湖南兩省的一份調(diào)查報(bào)告反映，這兩個(gè)省4000多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正在承受著巨額債務(wù)的煎熬，數(shù)以10萬(wàn)計(jì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在為工資長(zhǎng)期拖欠焦心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行中積累的矛盾已越來(lái)越突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)因?yàn)檗k企業(yè)、搞基建、貸款發(fā)工資等，造成債臺(tái)高筑，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債達(dá)400多萬(wàn)元。又如經(jīng)濟(jì)比較富裕的溫州地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債情況也不容樂(lè)觀，少則幾百萬(wàn)元，多則上千萬(wàn)元。據(jù)報(bào)道，目前全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總負(fù)債高達(dá)2000億元。

　�。ㄈ�）農(nóng)民對(duì)政府信任度降低。由于各種原因，近年來(lái)，大規(guī)模集體越級(jí)上訪事件逐年增多，一些地方政府對(duì)上訪不是采取積極疏導(dǎo)的辦法解決問(wèn)題，而是把主要精力放在\"圍追堵截\"上，結(jié)果是堵不勝堵、截不勝截，使得農(nóng)民與政府的關(guān)系變得越來(lái)越緊張。有的地方農(nóng)民不交費(fèi)不交稅，有的地方還出現(xiàn)了嚴(yán)重的對(duì)抗和沖突，政府甚至動(dòng)用大量的警力平息事件。在這些地方，緊張的狀態(tài)雖然暫時(shí)平定下來(lái)，但根本矛盾仍不能消除，并有可能隨時(shí)爆發(fā)出來(lái)。這種緊張關(guān)系已經(jīng)成為中國(guó)農(nóng)村中潛在的一個(gè)不穩(wěn)定因素，將會(huì)影響農(nóng)村的長(zhǎng)期發(fā)展。

　　二、原因分析

　　鄧小平早就說(shuō)過(guò)，\"我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)�走向反�?.....不是說(shuō)個(gè)人沒(méi)有責(zé)任，而是說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度問(wèn)題，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起黨的高度重視\"。鄧小平的上述精辟論述同樣適用于分析當(dāng)今鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制存在的問(wèn)題。

　　改革開放以來(lái)，我國(guó)在解決權(quán)力過(guò)度集中問(wèn)題上進(jìn)行了很多改革，也采取了很多辦法，但這一問(wèn)題至今仍然沒(méi)有太大的改觀。各級(jí)政府的權(quán)力僅在形式上來(lái)源于同級(jí)人民代表大會(huì)的授權(quán)，實(shí)際上則主要來(lái)源于上級(jí)黨組織和政府組織，這就使得各級(jí)干部手中的權(quán)力也來(lái)自上級(jí)機(jī)關(guān)或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人，所謂\"權(quán)力來(lái)源于人民\"只是流于空談。既然權(quán)力并非來(lái)源于人民的授予，那么所謂\"為人民服務(wù)\"也就不能落到實(shí)處。

　　應(yīng)當(dāng)指出的是，這種過(guò)分集權(quán)的體制尤其不適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家的最基層政權(quán)，最接近人民群眾，其權(quán)力理應(yīng)直接來(lái)自于人民群眾。這樣，才能保證為人民群眾提供滿意的服務(wù)。然而，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織的產(chǎn)生，尚缺乏充分民主。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表是由選民直接選舉產(chǎn)生，但因其實(shí)際地位不高而很難有效發(fā)揮作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)形式上是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，實(shí)際上是在縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)部門的嚴(yán)格控制下提名的，基本上是上級(jí)安排的，其權(quán)力自然來(lái)源于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及其書記是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的核心和主要領(lǐng)導(dǎo)人物，而他們的產(chǎn)生也是上級(jí)黨組織甚至個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人控制和安排的結(jié)果。這樣的制度設(shè)計(jì)勢(shì)必形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)只對(duì)上負(fù)責(zé)，而不是對(duì)下負(fù)責(zé)，難免出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人為了表明政績(jī)而亂上項(xiàng)目、亂投資，致使政府債臺(tái)高筑；
難免發(fā)生某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部胡作非為、肆意侵害農(nóng)民利益的事情。

　　總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干群關(guān)系緊張和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政虧空等問(wèn)題，雖然產(chǎn)生的原因各有不同，但根本上是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織及其工作人員的權(quán)力都來(lái)源于上級(jí)，工作只對(duì)上負(fù)責(zé)。如果上級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其干部的具體行為監(jiān)督不力，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)及某些干部背離黨的執(zhí)政宗旨就會(huì)成為必然。

　　三、實(shí)行\(zhòng)"二輪直選\"的設(shè)想

　　在目前的情況下，如果采取以前那種小修小補(bǔ)的方法，去改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)是根本無(wú)濟(jì)于事的，主要原因是，現(xiàn)行的體制下，農(nóng)民無(wú)權(quán)選擇自己滿意的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，也不能對(duì)其實(shí)行有效監(jiān)督。要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)行中存在的問(wèn)題，密切干群關(guān)系，有利于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，就必須徹底改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的來(lái)源方向。筆者認(rèn)為，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)實(shí)行\(zhòng)"二輪直選\"，能較有效地解決這一問(wèn)題。

　　\"二輪直選\"，就是指先在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體黨員中競(jìng)選產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人，再由全體選民直接投票選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力真正直接來(lái)源于人民群眾，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)在其執(zhí)政期間必須對(duì)黨、對(duì)人民負(fù)責(zé)，將自己放在選民的動(dòng)態(tài)監(jiān)督之下，這樣才有可能讓其權(quán)力真正為農(nóng)村人民群眾服務(wù)。

　　實(shí)行\(zhòng)"二輪直選\"，可以按以下程序操作：

　　（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人的產(chǎn)生

　�。�、黨內(nèi)候選人的產(chǎn)生程序

　�。ǎ保┥霞�(jí)黨組織提名或10人以上黨員聯(lián)名推薦

　�。ǎ玻┥霞�(jí)黨委審查批準(zhǔn)

　�。ǎ常┰邳h內(nèi)開展競(jìng)選活動(dòng)

　�。ǎ矗┰卩l(xiāng)鎮(zhèn)全體黨員大會(huì)上直接選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人

　�。ǎ担┼l(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人推薦一名副職候選人報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委批準(zhǔn)

　�。ǎ叮﹫�(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉委員會(huì)進(jìn)行候選人登記

　�。�、黨外候選人的產(chǎn)生程序

　�。ǎ保�10人以上合法選民聯(lián)名推薦

　�。ǎ玻┼l(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人推薦一名副職候選人

　　（３）報(bào)上級(jí)黨委審查批準(zhǔn)

　�。ǎ矗﹫�(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉委員會(huì)進(jìn)行候選人登記

　�。ǘ�）直接競(jìng)選產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉委員會(huì)登記公告后開展競(jìng)選活動(dòng)。其中黨內(nèi)候選人由各級(jí)黨組織和全體黨員幫助競(jìng)選，并嚴(yán)肅黨內(nèi)紀(jì)律；
黨外候選人不得建立競(jìng)選組織。選舉按所得票數(shù)，實(shí)行一次當(dāng)選。如果沒(méi)有黨外候選人，只有一組黨內(nèi)候選人，也實(shí)行一次當(dāng)選。

　�。ㄈ�）相關(guān)規(guī)定

　�。�、實(shí)行\(zhòng)"二輪直選\"鄉(xiāng)鎮(zhèn)的條件：人口要有５萬(wàn)人以上，并下設(shè)辦事處�！　　　　　　　　　　　　　　　　　�

　�。�、當(dāng)選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人就職后，提名行政部門負(fù)責(zé)人人選，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委批準(zhǔn)。辦事處書記由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直接任命，并兼任辦事處主任。

　　３、 黨政實(shí)行嚴(yán)格分工，明確職責(zé)，各司其職。黨要管黨，抓好黨建工作，管好黨員干部，把握政治方向，貫徹落實(shí)黨的路線、方針、政策。具體行政事務(wù)由政府直接處理。

　�。础� 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)，對(duì)重要行政事項(xiàng)進(jìn)行審查，對(duì)財(cái)政實(shí)行硬預(yù)算約束，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)在施政過(guò)程中存在的問(wèn)題，可以提出質(zhì)詢，并可以啟動(dòng)彈劾程序。

　　５、 上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要改變領(lǐng)導(dǎo)方式，除實(shí)行依法管理外，主要采用任務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)的辦法進(jìn)行管理。

　　四、實(shí)行\(zhòng)"二輪直選\"的可行性

　�。ㄒ唬┺r(nóng)民的民主意識(shí)不斷增強(qiáng)。我國(guó)1987年開始實(shí)行村級(jí)民主選舉至今，已經(jīng)取得了成功的經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)村基層民主選舉已經(jīng)在更為寬廣的經(jīng)濟(jì)、政治和文化領(lǐng)域里發(fā)生深刻的影響。隨著基層民主的發(fā)展，農(nóng)民的民主意識(shí)不斷增強(qiáng)，為了維護(hù)自己的切身利益，強(qiáng)烈要求進(jìn)一步擴(kuò)大民主，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選。

　�。ǘ�）村級(jí)直選為鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在村委會(huì)選舉過(guò)程中，全國(guó)各地已經(jīng)創(chuàng)造了許多新的方法，被廣大農(nóng)民群眾所接受。本文所指的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選是在村委會(huì)直選的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，村委會(huì)直選為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選奠定了基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選已是水到渠成。

　　（三）\"二輪直選\"不會(huì)動(dòng)搖黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位。\"二輪直選\"是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，候選人的確定由上級(jí)黨委嚴(yán)格把關(guān)、審定。在５萬(wàn)人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)實(shí)行直選，可以克服農(nóng)村中宗族、幫派等因素的干擾。通過(guò)黨內(nèi)競(jìng)選，各級(jí)黨組織和全體黨員助選，能夠確保黨員候選人當(dāng)選。

　　五、實(shí)行\(zhòng)"二輪直選\"的意義

　�。ㄒ唬┯欣�于解決當(dāng)前農(nóng)村中存在的熱點(diǎn)問(wèn)題。一是可以緩解農(nóng)民和政府之間的緊張關(guān)系。從農(nóng)村基層民主的實(shí)踐來(lái)看，村委會(huì)直選已經(jīng)起到緩解村級(jí)干群緊張關(guān)系的作用。由于村委會(huì)不是一級(jí)政府機(jī)構(gòu)，沒(méi)有政府行政權(quán)力，它所起到的作用受到了明顯限制，并且許多村級(jí)存在的問(wèn)題和鄉(xiāng)鎮(zhèn)緊密聯(lián)系在一起。因此，在當(dāng)前農(nóng)村矛盾日益尖銳的情況下，將農(nóng)村基層民主由村級(jí)擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)實(shí)行直接選舉，是解決當(dāng)前農(nóng)村問(wèn)題的一個(gè)有效辦法。二是可以發(fā)展黨內(nèi)民主，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)。\"二輪直選\"首先要在黨內(nèi)競(jìng)選產(chǎn)生黨員候選人，賦予了每個(gè)農(nóng)村基層黨員更大的參政權(quán)利，加強(qiáng)了農(nóng)村黨員的參政意識(shí)，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)民主。黨員候選人在選舉過(guò)程中有各級(jí)黨組織和全體黨員幫助競(jìng)選，將有利于加強(qiáng)黨內(nèi)團(tuán)結(jié)和基層黨組織建設(shè)。

　　（二）有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部牢固樹立為人民服務(wù)的宗旨。在競(jìng)選過(guò)程中，候選人通過(guò)競(jìng)選辯論，將自己的施政綱領(lǐng)直接告訴老百姓，老百姓能夠?qū)⒆约核�關(guān)心的問(wèn)題直接告訴候選人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人和老百姓之間的直接溝通，使老百姓知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人當(dāng)選以后要干什么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人也知道老百姓的要求是什么。通過(guò)競(jìng)選辯論、直接投票和人代會(huì)監(jiān)督制度的建立和完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)在人代會(huì)和老百姓的直接監(jiān)督之下開展工作，不僅要對(duì)施政綱領(lǐng)的承諾負(fù)責(zé)，而且能夠規(guī)范個(gè)人的行為品德，從而使老百姓和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間的關(guān)系起到根本性的改變。通過(guò)這種辦法產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，在工作過(guò)程中就必須對(duì)黨組織負(fù)責(zé)、對(duì)全體黨員負(fù)責(zé)、對(duì)全體老百姓負(fù)責(zé)。這是權(quán)力的來(lái)源所決定的。這樣，保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)必須盡心盡力為當(dāng)?shù)厝罕娭\利益，心甘情愿做好人民的公仆。

　�。ㄈ�）有利于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的公認(rèn)度。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)是由老百姓直接選出來(lái)的，他的合法性基礎(chǔ)是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的選民，因而公認(rèn)度得到極大提高。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和老百姓之間的矛盾將會(huì)得到有效消化，社會(huì)關(guān)系更加和諧，從而創(chuàng)造了有利于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的寬松社會(huì)環(huán)境。經(jīng)過(guò)直接選舉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的群眾基礎(chǔ)更加牢固，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的威信也會(huì)隨之提高，黨和政府在農(nóng)村的執(zhí)政能力也會(huì)得到加強(qiáng)。

　　通過(guò)上述分析可以看出，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)實(shí)行\(zhòng)"二輪直選\"，將極大地改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和人民群眾之間的關(guān)系，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)行機(jī)制，使黨內(nèi)民主能夠充分活躍起來(lái)，黨內(nèi)人才能夠脫穎而出，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政能力切實(shí)得到加強(qiáng)。同時(shí)，社會(huì)民主能夠在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有序開展，從而建立起在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的基層政權(quán)組織。

　　二○○四年十二月（五柳村）

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